Uddevalla kommun Granskning av tre rivningsärenden
Innehåll 1. Inledning... 2 1.1. Bakgrund till granskningen... 2 1.2. Granskningsfrågor och avgränsning... 2 1.3. Metod... 2 2. Kort beskrivning av ärendena... 3 3. Beslutsprocessen för de tre rivningsärendena... 5 3.1. Handläggningen av de tre rivningsärendena... 5 3.2. Tillhörande beslutsunderlag... 5 3.3. Upphandlingen av besiktningsfirman... 6 Bilagor: Bilaga 1 Källförteckning Bilaga 2 Illustration över beslutsprocessen 1
1. Inledning 1.1. Bakgrund till granskningen Kommunfullmäktige i Uddevalla kommun beslutade 2017-02-08 att riva tre byggnader: Bodele Janzons Gustavsberg 1:6, Bodele Mattssons Gustavsberg 1:6 samt Bodele Ingarö Gustavsberg 1:6. Byggnaderna ägs av kommunen och har under en längre tid hyrts ut som fritidsboende för privatpersoner. 1.2. Granskningsfrågor och avgränsning Syftet med granskningen är att översiktligt bedöma beslutsprocessen för de tre rivningsärendena. I granskningen kommer nedanstående frågor att besvaras. Uppdragsgivarens frågor Har ärendena handlagts och avgjorts i enlighet med för ärendena relevanta kommunala styrdokument? Innehåller beslutsunderlagen tillräcklig information (samt att beslutsunderlagen inte utelämnar viktig information)? EYs avgränsning av frågorna Frågan avgränsas till att besvara om ärendena handlagts och avgjorts i enlighet med kommunallagens krav på beredning samt berörda nämnders reglemente. Frågan avgränsas till att granska samtliga beslutsunderlag utifrån kommunens handbok för ärendehantering. Är de till ärendet hörande besiktningsprotokollen upprättade på ett adekvat sätt? Frågan avgränsas till att granska om besiktningsmannen som genomförde besiktningen är godkänd eller certifierad. I övrigt bedöma om några oegentligheter begåtts i ärendets handläggning och avgörande. Frågan avgränsas till att granska om besiktningsfirman upphandlats i enlighet med kommunens upphandlings- och inköpspolicy. 1.3. Metod Granskningen har genomförts genom dokumentstudier, se källförteckning i bilaga 1. I granskningen har vi även genomfört en telefonintervju med en tidigare förvaltare på tekniska kontoret, kommunens lokalstrateg samt fastighetschef. Samtliga intervjuade har fått faktagranska ett utkast till rapporten för att säkerställa att den baseras på korrekta fakta och uttalanden. 2
2. Kort beskrivning av ärendena Tekniska nämnden i Uddevalla föreslog 1984-11-19 att kommunen skulle köpa tre fastigheter från Harald av Cristiernins stiftelse. Fastigheterna ligger inom Bodeleområdet, vilket är ett naturvårdsområde i Uddevalla kommun där även strandskydd gäller. Motivet till köpet var att byggnaderna utgör ett område för rekreation med stort kulturellt värde i anslutning till Gustafsbergsanläggningarna. Kommunen ville genom köpet säkra områdets karaktär och tillgänglighet. Kommunfullmäktige i Uddevalla kommun beslutade 1985-01-22 att köpa fastigheterna, varav en var fastigheten kallad Mattssons. Kommunen gavs 1963 möjlighet att köpa ytterligare två fastigheter inom området, fastigheterna kallade Ingarö samt Janzons. Enligt tjänsteskrivelse bedömdes köpet som värdefullt mot bakgrund av att kommunen redan ägde byggnader inom området. Byggnaderna har sedan förvärven hyrts ut som sommarboende till privatpersoner. Nuvarande hyresgäster har hyrt byggnaderna sedan år 1934 (Mattssons), 1983 (Janzons) och 1994 (Ingarö). Hyresgästen i Mattssons har sagt upp hyreskontraktet. År 1992 gjorde kommunen en muntlig överenskommelse med hyresgästföreningen om att kommunen skulle bistå med material för utvändigt underhåll, medan arbetet skulle utföras av hyresgästerna. Enligt den tidigare förvaltaren finns ingen dokumenterad besiktning av byggnadernas underhållsbehov mellan år 1992-2007 i kommunens arkiv. År 2008-2012 genomförde personal från tekniska förvaltningen enklare besiktningar av byggnaderna. Vid besiktningarna bedömdes skicket på bland annat fasad, dörrar, fönster, och hängrännor. Vid intervju beskriver den tidigare förvaltaren att besiktningarna var mycket enkelt utförda och främst utgjorde underlag för att bedöma behovet av material till de utvändiga renoveringarna. Besiktningarna dokumenterades genom att bedöma underhållsbehovet på en skala 1-4 för bland annat fasad, dörrar, hängrännor och socklar. Under år 2010 gjorde tekniska förvaltningen en genomlysning av kommunens samtliga bostadshus. Utifrån genomlysningen beslutade tekniska nämnden 2011-01-20 att riva fritidshuset Janzons. Av protokollet framgår att huset saknar kulturvärde och bör rivas för att ge plats åt friluftslivet. Beslutet verkställdes inte. Förvaltningen beställde en besiktning för att fastställa byggnadernas skick. Besiktningen genomfördes av bolaget Starck år 2013. Starck genomförde en utvändig okulärbesiktning som sammanfattades i ett besiktningsprotokoll. Ingen invändig besiktning eller fuktmätningar gjordes, varpå förvaltningen ansåg att besiktningen inte utgjorde underlag för en fullständig bedömning av byggnadernas underhållsbehov. Besiktningen utgjorde dock underlag för beslutet att genomföra en mer omfattande besiktning. År 2014 anlitades därför Söderström Fastighetsbesiktningar AB för att göra en överlåtelsebesiktning av byggnaderna. Besiktningen omfattade såväl yttre som inre besiktning samt fuktmätning. Enligt besiktningsmannens bedömning var byggnaderna i stort behov av underhåll. Efter besiktning av Söderströms fastighetsbesiktningar AB år 2014 meddelade tekniska förvaltningen hyresgästerna i byggnaderna Mattssons, Janzons och Ingarö att kommunen avsåg att säga upp hyresavtalen för att riva husen, uppger den tidigare förvaltaren. En av 3
hyresgästerna sa upp avtalet medan två motsatte sig uppsägningen. Mot bakgrund av detta tog förvaltningen tillbaka uppsägningen för att invänta ett politiskt beslut. Utifrån detta räknade förvaltningen fram att hyran skulle behöva höjas med 400 procent för att renovera byggnaderna till ursprungligt skick samt att underhållsansvaret till fullo skulle återgå till hyresvärden. Utifrån detta efterfrågade tekniska kontoret 2015-03-30 ett politiskt inriktningsbeslut för hur byggnaderna skulle hanteras, vilket var inledningen på den politiska behandlingen av rivningsärendena. Beslutsprocessen illustreras i bilaga 2. 4
3. Beslutsprocessen för de tre rivningsärendena 3.1. Handläggningen av de tre rivningsärendena I kommunallagen 5 kap. 26 framgår att innan ett ärende avgörs av fullmäktige ska det ha beretts antingen av en nämnd vars verksamhetsområde ärendet berör eller av en fullmäktigeberedning. I 28 framgår att styrelsen alltid ska ges tillfälle att yttra sig i ett ärende som har beretts av en annan nämnd. Styrelsen ska lägga fram förslag till beslut i ett ärende om inte någon annan nämnd eller fullmäktigeberedning gjort det. I granskningen framkommer att rivningsärendena beretts av samhällsbyggnadsnämnden samt kommunstyrelsen inför beslut i kommunfullmäktige. Samhällsbyggnadsnämnden har genom sitt reglemente fått i uppgift av fullmäktige att: Ha det övergripande ansvaret för kommunens samtliga lokaler genom att bl.a. vara part vad gäller alla frågor som rör hyresförhållanden. Underhålla och förvalta kommunens fasta och lösa egendom. Verkställa förvärv och försäljning av byggnader samt upplåtelse med tomträtt. Handha ärenden rörande utarrendering, uthyrning och andra upplåtelser av byggnader. Kommunstyrelsen har yttrat sig i rivningsbesluten samt lagt fram förslag till beslut innan ärendena behandlats av kommunfullmäktige. Vi bedömer utifrån ovanstående att ärendena handlagts och avgjorts i enlighet med kommunallagens krav på beredning och berörda nämnders reglemente. 3.2. Tillhörande beslutsunderlag Beslutsunderlagen i rivningsärendena utgörs av protokollsutdrag från tidigare beslut, underliggande tjänsteskrivelser, inkomna synpunkter, fastighetsbesiktning med åtgärdsförslag från Söderström Fastighetsbesiktningar AB samt karta för området. Kommunens handbok för ärendehantering (KF 2016-05-11) anger hur tjänsteskrivelser ska utformas. Vi anser utifrån en översiktlig granskning att samtliga tjänsteskrivelser är upprättade i enlighet med handboken. Det innebär att tjänsteskrivelserna innehåller de rubriker som föreskrivs av handboken, att förslagen till beslut är formulerade i att-sats och att samma mall för tjänsteskrivelser har använts i samtliga fall, vilket enligt handboken underlättar de förtroendevaldas arbete. Tjänsteskrivelserna hänvisar till tidigare beslut, genomförd besiktning och kommunala styrdokument såsom kommunens riktlinjer för lokalförsörjning. I granskningen noterar vi att den första besiktningen av byggnaderna (Starck år 2013) inte finns som underlag till den politiska behandlingen. Vid intervju uppger den tidigare förvaltaren att detta beror på att besiktningen inte var komplett då ingen inre inventering eller fuktmätningar gjordes. I beslutsunderlagen har samhällsbyggnadsnämnden tagit ställning till att Janzons byggnad saknar kulturvärde. Motsvarande ställningstagande kring Ingarö och Mattson saknas. Enligt de intervjuade beror detta på att tjänsteskrivelserna är författade vid två olika tillfällen. De 5
intervjuade refererar till kommunens kulturvårdsprogram och uppger att ingen av de tre fastigheterna bedöms vara ett särskilt kulturvärde. Vi har noterat att tjänsteskrivelser och protokoll i vissa fall daterats fel när de listats i protokoll. Exempelvis har kommunledningskontorets tjänsteskrivelse från 2016-12-22 felaktigt daterats 2016-11-22 i listan över beslutsunderlag. Vi bedömer dock inte att detta påverkat informationen. Vi bedömer att beslutsunderlagen innehåller tillräcklig information för att ge de förtroendevalda fullgoda förutsättningar att sätta sig in i frågan. 3.2.1. Besiktningsprotokollen Det finns inga lagkrav på hur en överlåtelsebesiktning ska utföras eller på besiktningsmannens yrkeskompetens. Branschen har utarbetat egna riktlinjer för godkänd respektive certifierad besiktningsman enligt Svenska byggingenjörers Riksförbund (SBR) och Sveriges Tekniska Forskningsinstitut (SP, tidigare Statens provningsanstalt). I granskningen har vi varit i kontakt med SBR och SP som uppger att besiktningsmannen som genomförde besiktningen för Söderström Fastighetsbesiktningar AB inte är certifierad eller godkänd besiktningsman. Däremot är besiktningsmannen godkänd och försäkrad av hos Länsförsäkringar, Willis och SAFE International Försäkrings AB. Vi kan konstatera att besiktningsmannen är försäkrad och godkänd av ett antal försäkringsbolag. Vi noterar dock att besiktningsmannen inte är godkänd eller certifierad enligt branschorganisationerna SBR eller SP. 3.3. Upphandlingen av besiktningsfirman Kommunens upphandlings- och inköpspolicy (KF 2013-10-09, reviderad 2015-09-09) anger att ramavtal alltid ska tecknas och användas där så är möjligt. Direktupphandling får endast användas om ramavtal saknas och värdet av det som ska anskaffas understiger den tillåtna gränsen för direktupphandling. Gränsen för direktupphandling höjdes den 1 juli år 2014 och är för närvarande 534 890 kronor enligt Lagen om offentlig upphandling. Innan höjningen var gränsen 270 000 kronor. Det är inte enbart det aktuella köpet som räknas, utan även andra köp av samma slag som genomförts under räkenskapsåret. Sedan den 1 juli 2014 finns också krav på dokumentation för direktupphandlingar som överstiger 100 000 kronor. Besiktningen som genomfördes av Söderström Fastighetsbesiktningar AB upphandlades genom direktupphandling. Vi har varit i kontakt med kommunens upphandlingsenhet som meddelar att kommunen inte har ramavtal avseende besiktningstjänster. Besiktningen kostade 6 300 kr per fastighet och är därmed inom ramen för tillåten gräns för direktupphandling. Vid intervjuer framkommer att förvaltningen blev rekommenderad Söderström Fastighetsbesiktningar AB. Innan firman upphandlades tog förvaltningen muntliga referenser från lokala mäklare. Direktupphandlingen inklusive referenstagningen finns inte dokumenterad. Däremot finns upprättade avtal för besiktning av Janzons samt Ingarö. 6
Vi bedömer att besiktningsfirman upphandlats i enlighet med kommunens upphandlings- och inköpspolicy. Vi anser dock att transparensen hade stärkts om direktupphandlingen dokumenterats vad gäller upphandlingsförfarandet, exempelvis vad gäller referenstagning. Göteborg den 28 mars 2017 Elin Mausén Kristoffer Filipsson Mikaela Bengtsson Konsult Konsult Kvalitetssäkrare Ernst & Young AB Ernst & Young AB Certifierad kommunal yrkesrevisor 7
Bilaga 1 Källförteckning Protokollsutdrag: Kommunfullmäktige 2017-02-08 34 Kommunfullmäktige 2017-02-08 35 Kommunfullmäktige 2017-02-08 36 Kommunstyrelsen 2017-01-25 8 Kommunstyrelsen 2017-01-25 9 Kommunstyrelsen 2017-01-15 10 Samhällsbyggnadsnämnden 2016-12-08 487 Samhällsbyggnadsnämnden 2016-12-08 488 Samhällsbyggnadsnämnden 2016-12-08 489 Kommunfullmäktige 2016-10-12 216 Kommunfullmäktige 2016-10-12 217 Kommunfullmäktige 2016-10-12 218 Kommunstyrelsen 2016-09-28 240 Kommunstyrelsen 2016-09-28 241 Kommunstyrelsen 2016-09-28 242 Samhällsbyggnadsnämnden 2015-04-16 154 Samhällsbyggnadsnämnden 2015-04-16 153 Samhällsbyggnadsnämnden 2015-04-16 152 Kommunfullmäktige 1985-01-22 2 Kommunstyrelsen 1984-11-27 (266/1984) Tekniska nämnden 2011-01-20 22 Tjänsteskrivelser: Kommunledningskontoret 2016-12-22 (Dnr KS 2015/00286) Kommunledningskontoret 2016-12-22 ((Dnr KS 2015/00284) Kommunledningskontoret 2016-12-22 (Dnr KS 2015/00285) Samhällsbyggnad 2016-11-23 (Dnr SBN 2015/00222) Samhällsbyggnad 2016-11-23 (Dnr SBN 2015/00223) Samhällsbyggnad 2016-11-23 (Dnr SBN 2015/00225) Kommunledningskontoret 2016-08-24 (Dnr KS 2015/00286) Kommunledningskontoret 2016-08-24 (Dnr KS 2015/00285) Kommunledningskontoret 2016-08-24 (Dnr KS 2015/00284) Tekniska kontoret 2015-03-30 (Dnr SBN 2015/00222) Tekniska kontoret 2015-03-30 (Dnr SBN 2015/00223) Tekniska kontoret 2015-03-30 (Dnr KS SBN 2015/00225) Övriga beslutsunderlag: Okulärbesiktning Ingarö. Söderström Fastighetsbesiktningar AB, 2014-03-19 Okulärbesiktning Janzons. Söderström Fastighetsbesiktningar AB, 2014-05-02. Okulärbesiktning Mattssons. Söderström Fastighetsbesiktningar AB, 2014-05-02. Åtgärdsförslag Ingarö. Söderström Fastighetsbesiktningar AB, 2014-03-20 Åtgärdsförslag Janzons. Söderström Fastighetsbesiktningar AB, 2014-05-07. Åtgärdsförslag Mattssons. Söderström Fastighetsbesiktningar AB, 2014-05-07. 8
Synpunkter inkomna 2016-10-10 på förslag till beslut om rivning av tre hus på Bodele Gustavsberg 1:6 rörande riksintresse för kulturmiljövården Kompletterande information om sportstugan Janzons på Bodele Gustavsberg 1:6 2016-10-07 Komplettering till tidigare utsända synpunkter i ärendena om förslag till rivningsbeslut för tre hus på Bodele Gustavsberg 1:6 Synpunkter inkomna 2016-10-06 på förslag till rivning av tre hus på Bodele Gustavsberg 1:6 Synpunkter från Bohusläns museum inkomna 2016-10-06 på förslag till beslut om rivning av tre hus på Bodele Gustavsberg 1:6 Synpunkter inkomna 2016-09-23 på förslag till rivningsbeslut Gustavsberg 1:6 Synpunkter inkomna 2016-09-21 på förslag till beslut om rivningsbeslut gällande fastighet Bodele Ingarö Gustavsberg 1:6 Styrdokument: Handbok för ärendehantering riktlinje för en gemensam ärendehanteringsprocess i Uddevalla kommun (Kommunfullmäktige 2016-05-11) Reglemente för kommunstyrelsen och övriga nämnder i Uddevalla kommun (Kommunfullmäktige 2014-12-10, senast reviderad 2016-11-09) Upphandlings- och inköpspolicy för Uddevalla kommun (Kommunfullmäktige 2013-10- 09, reviderad 2015-09-09) 9
Bilaga 2 Illustration över beslutsprocessen 2015 2016 2017 Förslag till rivning Samhällsbyggnadsnämnden Tekniska kontoret 1 2 6 7 Kommunstyrelsen 4 9 Kommunledningskontoret 3 8 Beslut om rivning Kommunfullmäktige 5 10 1. Tekniska kontoret 2015-03-30 6. Tekniska kontoret 2016-11-23 2. Samhällsbyggnadsnämnden 2015-04-16 (föreslog rivning) 7. Samhällsbyggnadsnämnden 2016-12-08 (föreslog rivning) 3. Kommunledningskontoret 2016-08-24 8. Kommunledningskontoret 2016-12-22 4. Kommunstyrelsen 2016-09-28 (föreslog rivning) 9. Kommunstyrelsen 2017-01-25 (föreslog rivning) 5. Kommunfullmäktige 2016-10-18 (återremiss för att undersöka 10. Kommunfullmäktige 2017-02-08 (beslutade att riva) möjligheterna till upplåtelse med tomträttsavtal) 1