3. KOMMUNERNA OCH FLERNIVÅPERSPEKTIVET DAVID KARLSSON I forskningsöversiktens första del presenterades kommunforskning som ser kommunerna som politiska system. I dessa studier ligger fokus på kommunernas interna aktiviteter som demokratiska processer, politiskt och professionellt ledarskap och ekonomistyrning. Det är nu dags att lyfta blicken och uppmärksamma den forskning som betraktar kommuner som institutioner och aktörer i betydligt större system. Om man undantar vissa lilleputtstater är alla världens länder uppbyggda kring ett flernivåsystem. Den offentliga verksamheten kan inte bedrivas enbart på den nationella nivån. Offentlig verksamhet måste decentraliseras för att kunna fungera effektivt, och då lämpligen till institutionella enheter som är dimensionerade för att ta ansvar för den offentliga servicen. Organisatorisk flexibilitet, brukarunderlag, krav på specialiseringsgrad hos förvaltningen, socioekonomiska och demografiska mönster är några av de faktorer som vägs in när offentlig verksamhet organiseras i flernivåsystem. I takt med att samhällsförändringar under senare år har lett till att existerande system omprövas har en växande del av kommunforskningen i Norden intresserat sig för just politiska flernivåsystem och kommunernas roll i dessa. KOMMUNREFORMER Över årens lopp förändras vår syn på det offentligas ansvarsområde, managementideal skiftar och de tekniska möjligheterna att producera olika typer av service likaså. Det är därför naturligt att vi med jämna mellanrum omprövar flernivåsystemens komposition. Siv Sandberg (3.1.1) konstaterar att kommunindelningsfrågan är konfliktfylld och starkt politiserad i Finland jämfört med Sverige och Danmark. I Finland bjuder kommunerna ett hårt motstånd. En av de mest dramatiska kommunreformerna har ägt rum i Danmark där både kommuner och regioner slogs samman till betydligt större enheter 2007. Jens Blom-Hansen (3.1.2) ger bland annat svar på om kommunerna tömde sina kassor före sammanslagningen, liksom hur förhållandet till staten förändrats efter sammanslagningen. Det faktum att en sådan omfattande reformprocess kunde genomföras så snabbt strider mot alla etablerade förväntningar om hur institutioner omformas, i synnerhet när så många aktörer är inblandade och 109
så många maktstrukturer skall justeras. Peter Munk Christiansen och Michael Baggesen Klitgaard (3.1.3) förklarar hur det omöjliga blev möjligt, och de ledande aktörernas roll lyfts särskilt fram. I Sverige har diskussionen om strukturreformer också varit intensiva de senaste tio åren. Det var länge osäkert om region- och kommunsammanslagningsreformer skulle genomföras även här. Bengt Johansson (3.1.4) och David Karlsson (3.1.5) beskriver studier som undersökt vad större kommuner skulle innebära för demokratin. I nuläget verkar det dock inte vara aktuellt med några sammanslagningar av svenska kommuner. Även i Finland pågår sedan ett antal år en successiv kommunsammanslagningsprocess som följs inom ramen för omfattande forskningsprojekt. Detta beskrivs av Marianne Pekola-Sjöblom (3.1.6) som redogör för reformens konsekvenser för ekonomi, demokrati, tjänsteproduktion, personal och samhällsstruktur i stort. Kommunsammanslagningar har genomförts även på Island. Grétar Thór Eythórsson (3.1.7) beskriver en omfattande studie av den isländska processen som karaktäriseras av att de isländska kommunerna med nordiska mått är tämligen små, både före och efter sammanslagningsreformerna. Grétar Thór Eythórsson (3.1.8) har också undersökt både kommunpolitikernas och alltingspolitikers inställning till ytterligare kommunsammanslagningar. En något oväntat likartad syn på dessa frågor bland politikergrupperna kan identifieras. Slutligen konsterar Lawrence E. Rose (3.1.9) att i Norge har en frivillighetslinje etablerats där folkets röst har blivit allt mer central i frågan om hur kommunstrukturen ska se ut. I detta sammanhang har han undersökt medborgarnas inställningar till kommunsammanslagningar. REGIONREFORMER OCH REGIONALISERING För de som förespråkar större regioner i Sverige är Västra Götaland och Skåne förebilder. Dessa båda regioner bildades i slutet av 1990-talet genom sammanslagningar av mindre län, och de fick samtidigt överta ansvar för den regionala utvecklingspolitiken. Hur reformen genomfördes i Västra Götaland har studerats och följts upp under mer än tio års tid, vilket beskrivs av Lennart Nilsson och David Karlsson (3.2.1). Under senare år har länen i norra Sverige mycket aktivt arbetat för att bilda en egen region. Anders Lidström (3.2.2) har tillsammans med en forskargrupp i Umeå följt denna process och dess förutsättningar mycket noga. David Feltenius (3.2.3) uppmärksammar dock att mycket av forskningen kring regionreformen i Sverige har varit fokuserad på processen ute i landet och 110
mindre på processen på den nationella nivån. Han beskriver bland annat Sveriges kommuner och landsting (SKL) som en viktig aktör i detta sammanhang och inte minst hur deras strategier har förändrats över åren. I Norge har den regionala nivån (fylkeskommunerna) försvagats precis som i Danmark efter strukturreformen där. Tore Hansen (3.2.4) har studerat det tydligaste exemplet på detta, nämligen att ansvaret för sjukvården i Norge har övertagits av den statliga nivån. Vid sidan av de formella reformerna av nationella flernivåsystem uppstår nya typer av regionala sammanslutningar underifrån. Inte minst gäller detta framväxten av stadsregioner där en större stad och dess omgivande kranskommuner utmanar existerande institutioner på den lokala och regionala nivån. Storstadsregionerna ställer upp nya utmaningar för demokratin och medborgarnas politiska deltagande. Denna problematik är något som både Anders Lidström (3.2.5) och Jacob Aars (3.2.6) har studerat. Regionbildning underifrån sker dessutom utan begränsningar av nationella gränser. Harald Baldersheim (3.2.7) påpekar att i en globaliserad värld är nätverksbaserade gränsöverskridande regioner viktiga aktörer i utvecklingspolitiken och i den nya kunskapsekonomin. Lars Niklasson (3.2.8) beskriver ett antal sådana regionala utvecklingsprocesser som sker såväl inom länder men också gränsöverskridande inom exempelvis Öresundsregionen. RELATIONERNA MELLAN STAT OCH KOMMUN Man ska här komma ihåg att det inte är en självklarhet att de regionala och lokala nivåerna i flernivåsystemet är självstyrande enheter. Verksamhet kan vara statlig men samtidigt drivas av lokala organisationer. Tore Hansen (3.3.1, 3.3.2) visar att staten idag en aktiv aktör på regional nivå och landshövdingen/fylkesmannen får ofta en komplex roll som statens representant i regionen och regionens representant i staten. Pekka Kettunen (3.3.3) beskriver hur kommunerna i Finland under 1990-talet fick allt större utrymme att utforma sin verksamhet, men att staten under 2000-talet blivit en mer aktiv aktör i finsk kommunpolitik. I avsnittet diskuteras styrkor och svagheter i den statliga styrningen i relation till kommunerna. Även David Feltenius (3.3.4) uppmärksammar den statliga styrningen av kommunerna. Det handlar om äldreomsorgen som kan beskrivas som ett synnerligen decentraliserat område, men även här kan det konstateras att staten tar nya initiativ för styrning. Detta sker främst genom mjuka styrmedel som till exempel nationella handlingsplaner. Å den andra sidan påtalar David Feltenius (3.3.5) att den kommunala självstyrets konstitutionella ställning i Sverige har 111
stärkts genom den nyligen genomförda revideringen av regeringsformen. En proportionalitetsprincip har införts och Regeringsformen stadgar nu att en inskränkning i den kommunala självstyrelsen bör inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. I de nordiska länderna har vi dock sedan lång tid överlåtit en mycket stor del av den offentliga verksamheten på de självstyrande lokala och regionala politiska organisationerna. Idén med självstyre är att medborgare ska ha möjligheten att själva påverka hur den offentliga politiken genomförs i det lokalsamhälle och i den region där man bor, men där finns en ständigt närvarande spänning mellan målsättningar på nationell nivå och lokala ambitioner. Harald Baldersheim (3.3. 7) visar att i uppbyggandet av flernivåsystem ingår därför en rad ställningstagande kring det lokala självstyrets omfattning och dess relation till ideal om nationell likvärdig service. Harald Baldersheim (3.3. 6) uppmärksammar också den ständiga utmaningen om hur konflikter mellan stat och kommun ska lösas. När staten ålägger kommunerna nya ansvarsuppgifter uppstår också diskussioner kring hur verksamheterna skall finansieras. Stellan Malmer och Patrik Zapata (3.3.8) visar att finansieringsprincipens tillämpning i Sverige knappast är en okomplicerad fråga. TERRITORIER MED SÄRSKILD STATSRÄTTSLIG STATUS Trots de många reformerna som hittills diskuterats är de nordiska flernivåsystemen fortfarande i allt väsentligt byggd på tre nivåer: den nationella, den regionala och den lokala nivån. Det finns dock tre territorier i Norden som har en särställning i förhållande till denna uppdelning när det gäller graden av självstyre: Grönland, Färöarna och Åland. Forskning om demokratin på Färöarna presenterades i forskningsöversiktens första avdelning av Beinta í Jákupsstovu (2.1.4). Med fokus på flernivåperspektivet visar Anne Skorkjær Binderkrantz (3.4.1) i denna del hur den speciella relationen till Danmark satt sin prägel på den lokala förvaltningen på Grönland. INTERNATIONELLA UTBLICKAR För få en djupare förståelse för hur särpräglade de nordiska kommunsystemen är så bör man se dem i en vidare internationell jämförelse. Många utvecklingstrender sprids som institutionella moden över världen medan andra lösningar är mer avgränsade. De stora reformerna i Nordeuropa tycks till exempel enligt Anders Lidström (3.5.1) i högre grad än på andra håll drivas av faktorer som har att göra med utvecklingen av de offentliga välfärdsystemen. Harald Baldersheim (3.5.2) beskriver ett komparativt forskningsprojekt som bland annat utvecklar begrepp för att beskriva strategier i territoriella reform- 112
processer. Strategierna varierar. Ibland genomförs genomgripande förändringar på en gång och ibland är reformerna långsamma processer med stort inflytande från de involverande parterna. Avslutningsvis beskriver Lawerence E. Rose (3.5.3) komparativa forskningsprojekt som tar sikte på kommunstrukturen. Här konsteras bland annat att något positivt samband mellan kommunernas invånarantal och lokaldemokratiska egenskaper inte kan beläggas. 113