Tomelilla kommun Granskning av styrning och uppföljning av hemtjänsten Revisionsrapport 2016 Genomförd på uppdrag av revisorerna Juni 2016
Innehåll 1. Sammanfattning...2 2. Inledning...3 2.1. Bakgrund...3 2.2. Syfte och revisionsfrågor...3 2.3. Genomförande...4 2.4. Ansvarig nämnd...4 2.5. Revisionskriterier...4 3. Granskningsresultat...5 3.1. Organisation...5 3.2. Målsättningar...5 3.3. Stödsystem...6 3.4. Uppföljningar...7 3.5. Biståndsbedömning...8 3.6. Ekonomi i balans...9 4. Sammanfattande bedömning...12 Bilaga 1: Källförteckning...14 1
1. Sammanfattning EY har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Tomelilla kommun granskat ändamålsenligheten i vård- och omsorgsnämndens styrning och uppföljning av hemtjänsten. Vår sammanfattande bedömning är att vård- och omsorgsnämnden i Tomelilla kommun bör stärka styrningen och uppföljningen av hemtjänsten i egen regi. Vi har bland annat gjort följande iakttagelser: Kommunfullmäktige har antagit målsättningar för såväl trygghet och hälsa som för god ekonomisk hushållning. Det är kommunfullmäktiges målsättning att hemtjänsten ska ha 63 procents brukartid. Vård- och omsorgsnämnden har i sin tur brutit ner kommunfullmäktiges övergripande målsättningar till nämndspecifika mål. Brukare som ges mer än 140 biståndsbedömda timmar i månaden ska erbjudas plats på särskilt boende. I praktiken är denna princip beroende av hur lång kön till särskilt boende är. Vård- och omsorgsnämnden arbetar mindre aktivt med att erbjuda boende om köerna är långa. Hemtjänsten använder sig inte av datoriserade verktyg för planeringen och uppföljningen av de personella resurserna. Detta görs manuellt genom planeringstavlor. Uppföljning av brukartid görs manuellt. Ekonomin följs upp månatligen med undantag för januari, juni och juli. KSAU informeras i sammanfattande form varje månad. Vård- och omsorgsnämnden informeras också om hela vård- och omsorgsverksamhetens ekonomi vid samtliga sammanträden. Fördjupade ekonomiska analyser genomförs i samband med delårsrapporterna och bokslutet. Verksamheten följs upp årligen i enlighet med Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete. Vård- och omsorgsnämnden har antagit riktlinjer för biståndsbedömning. Ersättning utgår med 380 kronor per timme för hemtjänst i egen regi och 332 kronor för extern utförare. Hemtjänsten uppvisade 2015 ett underskott på ca 2,1 mnkr. För 2016 prognostiseras hemtjänsten likaså uppvisa ett underskott. Vård- och omsorgsverksamheten har antagit en handlingsplan för underskottet. Denna är dock inte kostnadsberäknad. Vård- och omsorgsverksamheten har genomfört en genomlysning av hemtjänsten i egen regi och privat regi. Genomlysningen visar bland annat på ett behov av att se över ersättning för dubbelbemanning, grundbemanningen, se över korttidsfrånvaron samt att optimera schemaläggningen. Utifrån granskningsresultatet rekommenderar vi vård- och omsorgsnämnden att: Överväga att införa planeringssystem i syfte att möjliggöra kontinuerliga analyser av planerad och utförd tid inom hemtjänsten Tydliggöra resursfördelningsmodellen till hemtjänst i egen regi genom att definiera och specificera innehåll och ersättningsnivå Ta fram kostnadsberäknade och tidsatta åtgärdsförslag och fatta beslut om nödvändiga åtgärder i syfte att nå en ekonomi i balans 2
2. Inledning 2.1. Bakgrund Enligt socialtjänstlagen ska socialnämnden verka för att äldre människor får goda bostäder och ge dem som behöver det stöd och hjälp i hemmet (ofta kallad hemtjänst eller hemvård) och annan lättåtkomlig service. Kommunen kan välja att driva verksamheten inom äldreomsorgen i egen regi eller att låta privata utförare sköta driften. Även när verksamheten drivs av privata utförare har berörda nämnder ansvar för att se till att verksamheten bedrivs enligt mål, riktlinjer och föreskrifter, att den interna kontrollen är tillräcklig och att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt. Andelen äldre i kommunerna ökar och med större möjligheter att bo kvar hemma kan volymer och kostnader för hemtjänsten förväntas öka. Därmed ökar också kraven på effektivisering och uppföljning. Vård- och omsorgsnämnden uppvisade ett underskott för hemtjänsten 2015. I årsredovisningen framgår att hemtjänsten haft svårigheter att hitta en balans mellan kostnader och intäkter. Vilka kostnader en kommun har för hemtjänsten påverkas bland annat av kommunens ambitionsnivå, den tid per insatser som biståndshandläggarna beviljar och hur effektivt hemtjänsten planeras och utförs. När det gäller ersättning till privata utförare väljer kommuner olika modeller vilket också leder till stora variationer i nivåerna. Ersättningsmodellerna kan till exempel baseras på beviljad tid, rapporterad tid eller elektroniskt uppmätt tid. En viktig faktor i sammanhanget är också hur stor del av personalens arbetstid som är förlagd hemma hos brukaren (brukartid). Mot bakgrund av ovanstående har revisorerna beslutat att genomföra en granskning av ändamålsenligheten i vård- och omsorgsnämndens styrning och uppföljning av hemtjänsten. 2.2. Syfte och revisionsfrågor Granskningens övergripande syfte är att bedöma ändamålsenligheten i vård- och omsorgsnämndens styrning och uppföljning av hemtjänsten. I granskningen besvaras följande revisionsfrågor: Har nämnden antagit mål för äldreomsorgen och specifikt för hemtjänsten? Vilka principer styr arbetet inom äldreomsorgen och specifikt för hemtjänsten? Hur följer nämnden upp ekonomi och verksamhet inom hemtjänsten? Finns det ändamålsenliga riktlinjer för biståndsbedömningen? Hur arbetar nämnden för att säkerställa följsamhet till biståndsbeslut? Hur arbetar nämnden för att säkerställa en ändamålsenlig planering och uppföljning i utförandet av hemtjänstinsatser? Hur sker resursfördelningen inom hemtjänsten, i egen regi och till privata utförare? Vilka förutsättningar har budgetansvariga chefer inom hemtjänsten att arbeta med ekonomistyrning? Vilka åtgärder har vidtagits för att nå en ekonomi i balans? 3
2.3. Genomförande Granskningen sker genom intervjuer och dokumentstudier. Intervjuade chefer och medarbetare redovisas i bilaga 1. 2.4. Ansvarig nämnd Granskningen avser vård- och omsorgsnämnden. 2.5. Revisionskriterier 2.5.1. Kommunallagen I 6 kap. 7 regleras nämndernas ansvar för verksamheten. I paragrafen fastslås att nämnden skall se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. Nämnden ska också se till att den interna kontrollen är tillräcklig samt att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt. Enligt kommunallagen ska kommunstyrelsen leda och samordna förvaltningen av kommunens angelägenheter och ha uppsikt över övriga nämnders verksamhet (kommunallagen, 6 kap. 1 ). Av kommentar till lagtexten framgår att kommunstyrelsen har en särställning bland nämnderna eftersom de har en ledande och samordnande roll. 2.5.2. Vård- och omsorgsnämndens reglemente Enligt reglemente fullgör vård- och omsorgsnämnden kommunens uppgifter vad avser hemtjänst, hemsjukvård, äldreboende, korttidsplatser, dagcentral, dagverksamheter, rehab, bostadsanpassningar och LSS-verksamhet. Vård- och omsorgsnämnden ska se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som kommunfullmäktige har bestämt, de föreskrifter som kan finnas i lag eller förordning samt bestämmelser i detta reglemente. Vård- och omsorgsnämnden ska till kommunfullmäktige, på sätt som kommunstyrelsen bestämmer, rapportera hur verksamheten utvecklas. 4
3. Granskningsresultat 3.1. Organisation Hemtjänsten i Tomelilla kommun är organisatoriskt en del av vård- och omsorgsverksamheten. Vård- och omsorgsverksamheten ingår i verksamhetsområde stöd och omsorg som leds av socialchefen. Hemtjänsten är uppdelad i fem hemtjänstområden. Hemtjänsten i område väster, Tranås och Brösarp bedrivs i egen regi. Hemtjänsten i områdena söder och centrum bedrivs av privat entreprenör. Samtliga hemtjänstområden inom egen regi leds av en enhetschef. Det är ca 30 tillsvidareanställda för omsorgsarbetet. Biståndsbedömning avseende hemtjänstinsatser ansvarar myndighetsenheten för. Enheten leds av en avdelningschef och består av sju handläggare samt stödfunktioner. 3.2. Målsättningar 3.2.1. Iakttagelser Fullmäktige har i budget för 2016 med plan för 2017-18 antagit fyra övergripande strategiområden. Inom strategiområdena finns övergripande målsättningar nedbrutna på det kommunövergripande planet. Strategiområdena är även nedbrutna till respektive nämnd. De fyra strategiområdena är: Hållbar tillväxt, delaktighet och egenmakt, barn och ungas utveckling samt trygghet och hälsa. Det är en övergripande målsättning under trygghet och hälsa att: Tomelilla kommun erbjuder en trygg och god omsorg för äldre människor i behov av stöd. Möjligheterna för brukare av kommunens välfärdstjänster att själva påverka sin vardag ökar och kvaliteten på omsorgen höjs. Kommunfullmäktige har därtill som del av budget för 2016 antagit målsättning om minst 63 procent brukartid i hemtjänsten inom ramen för målen om god ekonomisk hushållning. Inom vård- och omsorgsnämnden är strategiområdena nedbrutna till ett flertal målsättningar för hemtjänsten. Det är bland annat vård- och omsorgsverksamhetens målsättningar att: Erbjuda en trygg och god omsorg för alla äldre och människor i behov av stöd och omsorg. Kostnad per brukare i hemtjänsten minskar Brukarnas nöjdhet med sin hemtjänst som helhet ökar Brukarnas inflytande inom hemtjänsten ökar Antalet fallolyckor i egna hemmet minskar Antalet olika personal i hemtjänsten som brukare möter under 14 dagar ökar inte Möjligheten att påverka tiden för hemtjänstbesök ökar Hålla överenskomna tider enligt värdegarantierna Till samtliga målsättningar finns det definierade mätetal och för de flesta målsättningarna bestämda mått för målsättningen. Det framkommer av intervju att målsättningarna upplevs ha blivit tydligare än tidigare men att det finns utrymme för ökad tydlighet. 5
3.2.1.1 Principer för hemvård eller boende Det framgår av dokumentation att kommunen inte antagit något inriktningsbeslut kring vilka former som äldreomsorgen ska bedrivas i. Det framkommer dock att det finns en brytpunkt vid 140 beviljade hemtjänsttimmar i månaden då särskilt boende ska rekommenderas. Av intervju framgår emellertid att denna brytpunkt är beroende på antal tillgängliga boendeplatser. Det var vid intervjutillfället 22 personer i kö för boendeplatser. Detta innebär att vård- och omsorgsverksamheten inte arbetar lika aktivt med att erbjuda särskilt boende. Det framgår vidare att endast ett fåtal brukare inom hemtjänsten har så pass omfattande behov att särskilt boende skulle vara att föredra. 3.2.2. Bedömning Det är vår bedömning att målsättningarna är tydligt definierade för hemtjänsten. Likaså är de nedbrutna målsättningarna kvantifierbara genom beslutade mätetal och bestämda nivåer för målsättningarnas uppfyllelse. Det är däremot vår bedömning att det är otydligt vilka principer som styr när brukare ska erbjudas särskilt boende istället för vård i hemmet. Det finns en brytpunkt antagen men det framgår att denna brytpunkt inte är styrande i samma utsträckning som antalet brukare i kö för särskilt boende. 3.3. Stödsystem 3.3.1. Iakttagelser Hemtjänsten använder ett flertal system som stöd i verksamheten. Det huvudsakliga verksamhetssystemet som används inom hemtjänsten är Magna Cura. Vård- och omsorgsverksamheten tillämpar detta system för ärendehantering, journalföring och dokumentation. Det är genom detta system som biståndsenheten för in de beslutade insatserna. Vård- och omsorgsnämnden har infört nyckelfri hemtjänst genom ett system som heter Phoniro. Genom systemet hämtar hemtjänstpersonalen nycklar med sina mobiltelefoner. De ges möjlighet att genom sina telefoner öppna brukares dörrar vid besök. Samtliga brukare har dock inte nyckelfri hemtjänst installerad på sin ytterdörr. Av intervju framkommer att det på landsbygden endast är ett fåtal brukare som har detta system installerat. Således arbetar hemtjänstpersonalen med såväl mobiltelefoner som nycklar för brukarna. Det framgår av intervju att hemtjänsten inte använder sig av datoriserade system för planeringen av insatser. Hemtjänstinsatser planeras och fördelas genom planeringstavlor. Dessa utgörs av fysiska tavlor med kuvert med kort innehållandes brukares insatser. Det finns en tavla per hemtjänstområde. Av intervju framkommer att uppföljningar av insatser görs manuellt. Uppföljningar av fördelning mellan brukartid och kringtid kan ej genomföras kontinuerligt. Vid de tillfällen som denna typ av analyser gjorts har tider noterats manuellt av hemtjänstpersonalen. Det framgår vidare av intervju att det gjorts en avvägning att övergå till ett planeringsstöd genom datoriserat system. Detta har däremot bedömts kräva för mycket administrativa resurser. För planering och uppföljning av ekonomin använder vård- och omsorgsverksamheten sig av QlikView (system för beslutsstöd). Samtliga chefer samt nyckelpersoner inom verksamheten har tillgång till detta verktyg. Uppföljningar av verksamheten görs kontinuerligt inom respektive hemtjänstenhet. Enhetschefen är ansvarig för att följa upp ekonomin. 6
3.3.2. Bedömning Vi ser det som en brist att vård- och omsorgsnämnden inte kontinuerligt kan följa upp hemtjänstverksamheten genom datoriserade planeringssystem. Ur ett styrningsperspektiv är det av vikt för nämnden att löpande kunna följa upp nedlagd tid och brukartid samt förändringar i verksamhetens underlag. 3.4. Uppföljningar 3.4.1. Iakttagelser 3.4.1.1 Ekonomiuppföljning Uppföljningar av ekonomin inom hemtjänsten görs månatligen med undantag för januari, juni och juli. KSAU informeras i sammanfattande form vid månadsuppföljningarna. Fördjupade uppföljningar görs också i samband med tertialboksluten. Dessa delrapporteringar lyfts i sin tur av kommunstyrelsen och kommunfullmäktige. Månadsuppföljningarna genomförs av verksamhetschef och ekonomen för vård- och omsorgsverksamheten. Som del av månadsuppföljningarna ingår en helårsprognos för hela hemtjänstverksamheten. Enhetschefen är ansvarig för genomförandet av månadsrapporter för sina respektive hemtjänstområden. Det är likaså enhetschefen som upprättar detaljbudgeten för hemtjänstområdena. Detta sker dock i samförstånd med verksamhetschefen. Om prognosen i månadsuppföljningen påvisar ett befarat underskott har enhetschefen ansvar för att upprätta en handlingsplan. Inför varje nämndsmöte sammanställer också ekonomen för vård- och omsorgsverksamheten redovisning av volym och ekonomi för omsorgspengen, uppföljning för alla verksamhetsområden inom vård- och omsorg samt en månadsrapport för hela vård- och omsorgsverksamheten. 3.4.1.2 Verksamhetsuppföljning Vård- och omsorgsnämnden följer årligen upp verksamheten i enlighet med Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete. Syftet med uppföljningen är att redovisa resultat och aktuell information kring kvalitetsarbetet. Kvalitetsrapporten följer upp brukares uppfattning av äldreomsorgen för utförare i såväl privat som egen regi och omfattar både hemtjänsten och särskilt boende. Rapporten redovisar likaså uppföljning av biståndsbedömningen, måluppfyllelsen, egenkontroll, synpunkter och klagomål, lex Sarah-anmälningar, personal med mera. Uppföljningen av 2015 års verksamhet visar att vård- och omsorgsnämndens målsättningar uppfylldes. 3.4.2. Bedömning Det är vår bedömning att uppföljningen av ekonomin sker i sådan utsträckning som kan anses vara tillräcklig. Likaså ger kvalitetsrapporterna en tillfredsställande uppföljning av verksamheterna. 7
3.5. Biståndsbedömning 3.5.1. Iakttagelser Biståndsbedömningen görs av myndighetsenheten inom vård- och omsorgsverksamheten. Enheten hanterar såväl biståndshandläggning inom hemtjänsten som inom LSS 1. Biståndshandläggningsgruppen består av fem handläggare samt en vårdplanerare. Handläggarna är ansvariga för varsitt geografiskt område och har även ansvar för specifika funktioner inom biståndhandläggningen. Därtill är myndighetsenheten ansvarig för kvalitetsuppföljningar, riktlinjer, frågor som rör socialtjänstlagen, lex Sarah-anmälningar, resursfördelning, synpunkter och klagomål samt rapportering kring IVO-frågor 2. Biståndshandläggarna beslutar omfattningen av hemtjänstinsatser mot bakgrund av brukarens behov. De bedömda insatserna omsätts i tid enligt en schablonmodell. När schablonen skapades baserades den på Simrishamns kommuns modell. Tidsomfattningen av insatserna är dels värderad utifrån lagstiftning, vad som är skälig levnadsstandard samt erfarenhet av hur lång tid en specifik insats tar att genomföra. Enheten har följt upp insatserna för att säkerställa att de är rimliga i förhållande till faktisk utförd tid. Samtliga insatser är värderade utifrån en nivå. Således beviljas inte insatser grupperat. Vård- och omsorgsnämnden har antagit riktlinjer för bistånd enligt socialtjänstlagen för äldre och funktionshindrade i kommunen. Syftet med riktlinjerna är enligt dokumentationen att beskriva ett normaltillstånd, vilken insats och vilken omfattning som vanligtvis beviljas för olika insatser. Samtliga insatser är definierade utifrån förutsättningar och begränsningar för insatser i och utanför hemmet. Samtliga biståndsbeslut följs i enlighet med socialtjänstlagen upp minst en gång årligen eller vid förändring av brukares hjälpbehov. Det framkommer av intervju att hemtjänsten i privat regi upplevs vara mer aktiv i återrapporteringen av förändringar i brukares behov och livssituation än hemtjänsten i egen regi. Av intervju framkommer att biståndshandläggarna har börjat arbeta enligt den nationella modellen Äldres behov i centrum (ÄBIC). Syftet med modellen är bland annat att skapa en enhetlig dokumentationsstruktur för vård- och omsorgsverksamhet, att öka rättssäkerheten, att öka likvärdigheten i bedömningar samt att skapa jämförande statistik. 3.5.1.1 Ersättning per timme Hemtjänsten som bedrivs i egen regi ersätts med 380 kronor per utförd timme. Av intervju framkommer att detta belopp har beslutats utifrån en grov uppskattning av vad som ska ingå i priset. Vi har i granskningen ej kunnat ta del av någon uträkning av ersättningsnivån. Däremot framgår av intervju att ca 30 procent utgörs av kringtid enligt egna mätningar. Ersättningen till den privata aktör som ansvarar för hemtjänstområde söder och centrum är 332 kronor. Denna leverantör är upphandlad i enlighet med lagen om offentlig upphandling. Intäkterna (den totala ersättningen till utförarna) för utförandet av hemtjänstinsatser i såväl egen regi som för privat utförare baseras på det totala antalet timmar utifrån biståndsbedömningen multiplicerat med ersättningen per timme. 1 Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade 2 Inspektionen för vård och omsorg 8
3.5.2. Bedömning Det är vår bedömning att riktlinjerna för biståndsbedömningen är tydliga. Likaså ser vi att det finns en god uppföljning av följsamheten i biståndsbesluten. Vi ser däremot möjligheter till förbättringar i återkopplingen av förändringar i biståndstagares levnadssituation inom egen regi. Vi anser att det är en brist att nämnden inte kan redovisa hur ersättningen för en hemtjänsttimme är uppbyggd inom egen regi. I syfte att följa upp verksamhetens produktivitet och effektivitet är det av vikt att utvärdera utförandets följsamhet till hemtjänstpengens innehåll. En ändamålsenlig uppföljning kräver dock att det framgår vad som ingår i ersättningen och med vilka belopp. 3.6. Ekonomi i balans 3.6.1. Iakttagelser Vård- och omsorgsnämnden uppvisade 2015 ett negativt resultat om 3,7 mnkr. Enligt årsredovisningen berodde det negativa resultatet på ökade kostnader inom LSS, höga personalkostnader inom äldreomsorgen samt kostnader för satsning på personalkläder inklusive tvättutrustning. Hemtjänsten inom äldreomsorgen har utgjort ca 2,1 mnkr av underskottet. Det framgår av årsredovisningen att antalet biståndsbeslutade timmar har minskat inom kommunen tre år i rad. Sedan 2012 har det budgeterade antalet timmar minskat med 5 timmar per brukare i genomsnitt. Inför 2015 uppgick vård- och omsorgsnämndens budgeterade intäkter inom egen regi till 42 mnkr, utfallet var 39,2 mnkr. Skillnaden mellan budget och utfall tillfaller kommunstyrelsen i egenskap av beställare. Vård- och omsorgsnämndens budgeterade intäkter i egenskap av utförare minskade med motsvarande belopp. En biståndsbedömd timme ersattes 2015 med 360 kronor per timme. Inom den privata regin budgeterades på motsvarande sätt kommunstyrelsens kostnader för beställning av hemtjänstinsatser med 48,2 mnkr och utfallet uppgick till 44,3 mnkr. Enligt kommunens första delårsrapport för 2016 avseende perioden januari till april uppvisar vård- och omsorgsnämnden ett underskott på ca 1 mnkr. Av delårsrapporten går det att utläsa att 867 tkr av denna avvikelse beror på hemtjänstverksamheten i egen regi. Det framgår att vård- och omsorgsverksamheten har utarbetat en handlingsplan i syfte att uppnå en ekonomi i balans. De huvudsakliga åtgärdsförslagen är att genomföra en översyn av dubbelbemanningen vilken, enligt delårsrapporten, ökat markant. Det ingår vidare i handlingsplanen att ändra grundbemanningen, arbeta med korttidsfrånvaro samt försöka optimera schemaläggning. Dessa åtgärder bedöms begränsa underskottet inom hemtjänsten. Vård- och omsorgsnämnden behöver enligt delårsrapporten också aktivt arbeta med att minska sjukfrånvaron. Underskottet härleds i största utsträckning till lönekostnader. Dessa prognostiseras utgöra ett underskott på 3 mnkr vid slutet av året. Underskottet för personalkostnader uppgick för första tertialet till 1,9 mnkr. Det framgår av intervju att en bidragande orsak till att hemtjänsten i egen regi inte har uppnått en ekonomi i balans är att de inte ersätts för dubbelbemannade insatser. Däremot framgår att det utgår en ersättning som är procentbaserad för vissa insatser. Denna är dock inte i sådan utsträckning att det täcker personalkostnaderna. Dubbelbemanningen beslutas i utförandeledet utifrån de arbetsuppgifter som kräver två hemtjänstmedarbetare. Hemtjänsten försöker schemalägga de dubbelbemannade timmarna på sådant sätt att det ska samförläggas med andra uppgifter och brukare som befinner sig geografiskt nära vid insatser som kräver dubbelbemanning. Bakgrunden till dubbelbemanning är främst en arbetsmiljöfråga. Ex- 9
empelvis vid tunga lyft krävs det två medarbetare. Huruvida behovet av dubbelbemannade timmar skiljer sig mot privat utförare går enligt intervju ej att svara på. Kommunen har inte genomfört vårdtyngdsanalyser. Vidare framgår från intervju att bedömningen av de arbetsmiljömässiga skälen för dubbelbemanning kan skilja sig mellan utförarna. Det framgår av intervju att vård- och omsorgsverksamheten har fått i uppgift att utreda vad effekten av delade turer varannan helg hade haft för inverkan på det personella resursbehovet. Det framgår av intervju att hemtjänsten inom egen regi inte har möjlighet att dela personal mellan hemtjänst och boende. Detta tillämpas av den privata entreprenören som utöver hemtjänst också driver boende i kommunen. 3.6.1.1 Genomlysning av organisering och effektivisering Vård- och omsorgsverksamheten har på nämndens begäran under våren 2016 genomfört en genomlysning av organisering och effektivisering i hemtjänstverksamheten. Genomlysningen omfattar såväl hemtjänsten i egen regi som i privat regi. Det bör noteras att genomlysningen vid tillfället för denna granskning fortfarande var att betrakta som ett arbetsmaterial. Genomlysningen lyfter flera aspekter av hemtjänstverksamheten och skillnaderna mellan utförandeformerna. Det framkommer bland annat att: Det genomsnittliga brukarantalet för hemtjänst i egen regi är 40 per hemtjänstområde och 64 inom privat regi. Antalet brukare per kvadratkilometer uppgår inom egen regi till 0,53 och till 2,91 i privat regi. Den genomsnittliga körsträckan till brukare är 20,9 km inom egen regi och 15,6 i privat regi. Antalet besök med dubbel bemanning per dag är 22,3 inom egen regi och 18,5 i privat regi. Antalet brukare per årsarbetare är 4,9 inom såväl egen regi som i privat regi. Antalet beviljade timmar per årsarbetare per månad är i genomsnitt 132 i egen regi och 129 i privat regi. Andelen brukare med morgoninsats är genomsnittligen 74,2 procent inom egen regi och 67,1 procent i privat regi. Den genomsnittliga medianlönen var ca 23,1 tkr per månad inom såväl egen regi som privat regi. Sysselsättningsgraden är ca 0,79 inom egen regi och ca 0,82 inom privat regi. Genomlysningen lyfter ett flertal andra mått samt jämförelsen med kommuner inom samarbetet SÖSK (sydöstra Skånes kommuner). Enligt genomlysningens slutsatser bör hemtjänstens underskott inom den egna regin bland annat ses mot bakgrund av skillnaderna i förutsättningar mellan hemtjänstområdenas beskaffenhet. Det konstateras i rapporten att förutsättningarna mellan hemtjänstområden skiljer sig åt, och däribland främst för hemtjänstområden i tätort i förhållande till landsbygd. I syfte att driva hemtjänsten i egen regi på ett kostnadseffektivt sätt lämnas förslag på åtgärder. Resursfördelningsmodellen bör ses över för att ta hänsyn till faktorer så som skillnader mellan tätort och landsbygd, beviljande av dubbelbemanning som ersättningsgrundad insats samt en uppdelning av insatser mellan service och omsorg. Områdesindelningen bör ses över samt samverkan mellan hemtjänst och boende inom egen regi. Däri anses det att vissa områden bör göras större i syfte att öka den ekonomiska bärigheten. Samverkan mellan särskilt boende och hemtjänst inom re- 10
spektive område bör öka i syfte att säkerställa ett effektivt nyttjande av de personella resurserna. Se över möjligheterna till att införa digitala planeringssystem. Se över och justera grundbemanningen i syfte att kontinuerligt ges möjligheten att anpassa personalfördelningen mot förändringar i antalet brukare. 3.6.2. Bedömning Det är vår bedömning att vård- och omsorgsnämnden har utvärderat och vidtagit åtgärder i syfte att nå en ekonomi i balans. Det är däremot tveksamt om genomförda åtgärder är tillräckliga för att nå en ekonomi i balans. Det har genomförts en genomlysning av hemtjänsten i såväl egen regi som genom extern entreprenör. Rapporten påvisar att det finns underliggande skillnader i såväl hemtjänstområdenas beskaffenhet som utförarens tillgång till fördelning och planering av de personella resurserna. De rekommendationer som lämnas i rapporten är i vår mening adekvata och relevanta men det saknas kostnadsberäkningar och tid för genomförande. Vi ser också att flera av åtgärderna är av lite mer långsiktig karaktär. Vårdoch omsorgsnämnden bör vidta direkta åtgärder i syfte att säkerställa en effektiv organisation som motsvarar budgetramen. Det är i denna aspekt av vikt att hemtjänsten i egen regi inte i för stor utsträckning fokuserar på skillnader i hemtjänstområdena gentemot hemtjänsten i privat regi. 11
4. Sammanfattande bedömning Vår sammanfattande bedömning är att vård- och omsorgsnämnden aktivt behöver vidta åtgärder för att säkerställa en budget i balans inom hemtjänsten. I ett längre perspektiv bör nämnden beakta de rekommendationer som lämnats i vård- och omsorgsverksamhetens genomlysning av hemtjänstverksamheten i såväl egen som extern regi i syfte att optimera verksamheten mot bakgrund av geografiska, personella och andra verksamhetsmässiga förutsättningar inom hemtjänsten. Vi ser det som särskilt angeläget att planeringen av personella resurser utförs med verktyg som tillåter en tydligare följsamhet och möjlighet till kontinuerlig uppföljning av verksamhetetens produktivitet. Revisionsfråga Har nämnden antagit mål för äldreomsorgen och specifikt för hemtjänsten? Vilka principer styr arbetet inom äldreomsorgen och specifikt för hemtjänsten? Hur följer nämnden upp ekonomi och verksamhet inom hemtjänsten? Finns det ändamålsenliga riktlinjer för biståndsbedömningen? Hur arbetar nämnden för att säkerställa följsamhet till biståndsbeslut? Hur arbetar nämnden för att säkerställa en ändamålsenlig planering och uppföljning i utförandet av hemtjänstinsatser? Svar Ja. Det finns såväl kvalitativa som kvantifierbara målsättningar för hemtjänsten och äldreomsorgen. Vid mer än 140 biståndsbedömda timmar i månaden ska brukare erbjudas plats på särskilt boende. Däremot beror erbjudande om boendeplats på antal brukare i kö till boende. Ekonomin följs upp månatligen utom i januari, juni och juli. Fördjupade uppföljningar görs för tertialrapporterna. Verksamheten följs upp i kvalitetsrapporter årligen. Ja. Det finns framtagna riktlinjer för insatser och förutsättningarna för dess beviljande. Myndighetsenheten följer kontinuerligt upp biståndsbeslut i enlighet med socialtjänstlagens krav. Återkoppling sker också av hemtjänsten. I detta avseende framkom att hemtjänsten i egen regi kan förbättra återkopplingen. Planeringen av insatser sker manuellt genom planeringstavlor. Vi anser inte att systemet för planering och uppföljning är helt ändamålsenligt. Hur sker resursfördelningen inom hemtjänsten, i egen regi och till privata utförare? Vilka förutsättningar har budgetansvariga chefer inom hemtjänsten att arbeta med ekonomistyrning? Vilka åtgärder har vidtagits för att nå en ekonomi i balans? Hemtjänsten inom egen regi tilldelas 380 kronor per biståndsbedömd timme. Vad som innefattas i denna omsorgspeng har ej redovisats. Hemtjänst i privat regi uppgår till 332 kr per timme. Detta pris bestäms genom upphandling i enlighet med LOU. Samtliga enhetschefer, verksamhetschefer och nyckelpersoner har tillgång till ekonomihanteringssystemet. Förutsättningarna bedöms som goda. Hemtjänsten prognostiserar underskott för 2016. Vårdoch omsorgsverksamheten har upprättat en handlingsplan i syfte att minimera underskottet. Handlingsplanen inkluderar att se över dubbelbemanningen, ändra i grundbemanningen, se över korttidsfrånvaron samt optimera schemaläggningen. Åtgärderna är inte kostnadsberäknade. 12
Vi rekommenderar vård- och omsorgsnämnden att: Överväga att införa planeringssystem i syfte att möjliggöra kontinuerliga analyser av planerad och utförd tid inom hemtjänsten Tydliggöra resursfördelningsmodellen till hemtjänst i egen regi genom att definiera och specificera innehåll och ersättningsnivå Ta fram kostnadsberäknade och tidsatta åtgärdsförslag och fatta beslut om nödvändiga åtgärder i syfte att nå en ekonomi i balans Tomelilla den 14 juni 2016 Per Arvedson Verksamhetsrevisor, EY Linus Aldefors Verksamhetsrevisor, EY 13
Bilaga 1: Källförteckning Intervjuade funktioner: Madeleine Moberg Socialchef Verksamhetscontroller Eva Lundberg Avdelningschef bistånd Christel Nilsson Enhetschef Frida Mårtensson Kvalitetssamordnare Amelie Engvall Hybbinette Verksamhetscontroller Annica Dyverdahl (telefonintervju) Dokumentation: Vård- och omsorgsnämndens reglemente Årsredovisning 2015 Budget 2015 och 2016 Delårsrapporter 2015 och 2016 Genomlysning av organisering och effektivisering i hemtjänstverksamhet Kvalitetsberättelse vård och omsorg 2015 Organisationsschema vård och omsorg Riktlinjer för bistånd enligt Socialtjänstlagen i Tomelilla kommun PM resursfördelningssystem inom äldreomsorgen i Tomelilla kommun Sammanträdesprotokoll vård- och omsorgsnämndens arbetsutskott Sammanträdesprotokoll vård- och omsorgsnämnden Sammanträdesprotokoll kommunfullmäktige 14