Revisionsrapport Övergripande granskning av intern kontroll Surahammars kommun Fredrik Alm Cert. kommunal revisor
Surahammars kommun Övergripande granskning av intern kontroll
Innehållsförteckning 1. Sammanfattning... 1 2. Inledning...2 2.1. Bakgrund och revisionsfråga...2 2.1.1. Revisionsfråga...2 2.1.2. Revisionsmetod...2 3. Resultat...3 3.1. Intern kontroll...3 3.1.1. Nämndernas arbete med intern kontroll...3 3.1.2. Bedömningar intern kontroll...3 3.2. Delegationsordningar...4 3.2.1. Nämndernas delegationsordningar...4 3.2.2. Bedömningar delegationsordningar...5 3.3. Beredskap mot oegentligheter...5 3.3.1. Bedömningar beredskap om oegentligheter...6 Surahammars kommun
1. Sammanfattning På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Surahammars kommun har granskat Vård- och omsorgsnämndens styrning med hänsyn till hur ändamålsenlig och kvalitetssäkrad processen är från det att beslut om hemvårdsinsatser tagits till dess att verkställighet och utförande av beslut genomförs. Granskningen ska ge svar på revisionsfrågan om den interna kontrollen inom nämnderna är tillräcklig samt om upprättade delegationsordningar är förenliga med kommunallagen och om det finns dokumenterade rutiner för beredskap mot oegentligheter? Vår sammanfattande revisionella bedömning är att kommunstyrelsens och nämndernas internkontrollarbete inte är tillräckligt. Vi baserar vår slutsats på att det saknas reglemente för internkontroll samt ett strukturerat arbete avseende intern kontroll i kommunstyrelsen, barn- och bildningsnämnden samt bygg- och miljönämnden. Detta är en stor brist. Inom socialnämnden är vår bedömning att det finns förutsättningar för ett ändamålsenligt internkontrollarbete inom verksamhetsområdet individ- och familjeomsorg. Det saknas dock internkontrollpunkter för socialnämndens övriga ansvarsområden. Vår bedömning är att individ- och familjeomsorgens planerade arbete med intern kontroll är ett bra exempel på hur övriga nämnder inklusive kommunstyrelsen framgent bör arbeta med intern kontroll. Vår rekommendation är att delegationsordningar bör revideras årligen eller minst en gång per mandatperiod, vilket innebär att kommunstyrelsens och miljökontorets delegationsordningar bör ses över. Vidare har delegationsordningarna för kommunstyrelsen, barn- och bildningsnämnden samt socialnämnden skrivningar om att kanslichef, chef skola och omsorg, ekonomichef och personalchef har rätt att vidaredelegera beslutanderätten. Enligt kommunallagen är det endast förvaltningschef som har rätt att vidaredelegera och det är enbart kanslichef och chef skola och omsorg som innehar motsvarande befattning i kommunen. Vår bedömning är att den beslutade riktlinjen om mutor och annan korruption är ändamålsenlig. Det är positivt att riktlinjen tar fasta på hur implementering och uppföljning ska genomföras. Vi ser dock en risk i att de förtroendevalda går miste om informationen, då det främst är anställda som omnämns. I riktlinjen framgår ej hur man som anställd eller förtroendevald ska agera vid förekomst eller misstanke om muta eller annan korruption. Vi föreslår därför att kommunstyrelsen upprättar en handlingsplan för hur man som anställd, och framför allt chef, eller förtroendevald ska agera vid händelser. Surahammars kommun 1 av 7
2. Inledning 2.1. Bakgrund och revisionsfråga Av kommunallagen framgår att kommunens nämnder skall ha kontroll över sin verksamhet. Detta innebär att nämnderna själva ansvarar för att ha en ändamålsenlig styrning så att verksamheten bedrivs på ett effektivt sätt och att det finns säkra rutiner som förhindrar förlust för kommunen och säkerställer att redovisningen är rättvisande. Kommunstyrelsen har ett övergripande ansvar för att den interna kontrollen fungerar. 2.1.1. Revisionsfråga Granskningen ska ge svar på revisionsfrågan om den interna kontrollen inom nämnderna är tillräcklig. Granskningen ska ge svar på följande granskningsmål: Har nämnden planerat och beslutat om internkontrollplan för år 2011? Har beslutet föregåtts av en dokumenterad bedömning utifrån väsentlighet och risk? Är aktiviteterna enligt internkontrollplanerna genomförda och rapporterade till nämnden? Har nämnden fattat beslut om åtgärder med anledning av resultatet? Har föregående års beslut om åtgärder verkställts och återrapporterats? När och på vilket sätt har nämnden rapporterat till kommunstyrelsen? Genomförs och dokumenteras internkontrollåtgärder utöver plan? Är upprättade delegationsordningar förenliga med kommunallagen? Har kommunen dokumenterade rutiner för beredskap mot oegentligheter? 2.1.2. Revisionsmetod Avstämning av innehåll, omfattning och rapportering av kontrollinsatser enligt planerna och tillförlitligheten i rutinerna för rapportering till kommunstyrelsen. I granskningen har vi intervjuat ekonomichef och chef för individ- och familjeomsorg. Telefonkontakt har tagits med personalchef med anledning av granskning av delegationsordning. Faktainnehållet och våra bedömningar har sakgranskats av de intervjuade. Surahammars kommun 2 av 7
3. Resultat 3.1. Intern kontroll I kommunallagen 6 kap 7 framgår att nämnderna ska se till att verksamheterna bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. Nämnderna ska också se till att den interna kontrollen är tillräcklig samt att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt. Kommunallagen flera gånger kompletterats för att skapa goda förutsättningar för styrning och därmed intern kontroll. Ett viktigt syfte för den interna kontrollen är att säkerställa att ambitionen om en god ekonomisk hushållning upprätthålls. 3.1.1. Nämndernas arbete med intern kontroll Surahammars kommun saknar reglemente för intern kontroll, vilket medför att kommunstyrelsens och nämndernas uppdrag avseende intern kontroll inte är definierat. Vanligtvis finns ett av fullmäktige beslutat reglemente som beskriver på vilket sätt kommunstyrelsen och nämnderna ska bedriva internkontrollarbetet. Följaktligen saknas även internkontrollplaner för kommunstyrelsen, barn- och bildningsnämnden, bygg- och miljönämnden samt socialnämnden. Inom socialnämndens verksamhetsområde individ- och familjeomsorg finns sedan 2012-09-26 ett dokument som beskriver hur internkontrollarbetet ska genomföras. Därtill finns en upprättad internkontrollplan. De drygt 40 kontrollmomenten avser verksamhetsområdena försörjningsstöd, familjehem, missbruk m.fl. och antogs av socialnämnden 2012-09-26 och behandlades av kommunstyrelsens arbetsutskott 2013-02-18. Internkontrollplanen avser 2013 och kontrollmomenten var vid tidpunkten för granskningen inte genomförda. Vid intervjuer framgår att chef för individ- och familjeomsorg, ekonomichef samt övrig berörd personal årligen ska utvärdera internkontrollplanen under hösten och att ny eller reviderad internkontrollplan ska antas av socialnämnden vid sammanträdet i november. Utfallet av kontrollmomenten ska återrapporteras till socialnämnden i december och därefter till kommunstyrelsen. 3.1.2. Bedömningar intern kontroll Det saknas reglemente för internkontroll samt ett strukturerat arbete med intern kontroll i kommunstyrelsen, barn- och bildningsnämnden samt bygg- och miljönämnden. Detta är en stor brist. Inom socialnämnden är vår bedömning att det finns förutsättningar för ett ändamålsenligt internkontrollarbete inom verksamhetsområdet individ- och familjeomsorg. Det saknas dock internkontrollpunkter för socialnämndens övriga verksamhetsområden. Vår bedömning är att individ- och familjeomsorgens planerade arbete med intern kontroll är ett bra exempel på hur övriga nämnder inklusive kommunstyrelsen framgent bör arbeta med intern kontroll. Surahammars kommun 3 av 7
3.2. Delegationsordningar Enligt kommunallagen 6 kap 34 får en nämnd uppdra åt en ledamot, ersättare, utskott eller anställd i kommunen att fatta beslut på nämndens vägar. Viss begränsning av denna rätt finns dock i 6 kap 34. Där anges att följande ärenden inte får delegeras av nämnden: 1. Ärenden som avser verksamhetens mål, inriktning, omfattning eller kvalitet, 2. framställningar eller yttranden till fullmäktige eller med anledning av att nämndens eller fullmäktiges beslut har överklagats, 3. ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda, om de är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt, 4. ärenden som väckts genom medborgarförslag och som överlåtits till nämnden, 5. vissa ärenden som anges i särskilda föreskrifter. I kommunala sammanhang gör man vanligtvis åtskillnad mellan nämndbeslut och förvaltningsbeslut. Med nämndbeslut avses beslut som fattas av nämnd eller av delegat med stöd av delegering från nämnd. Med förvaltningsbeslut avses beslut som får fattas av anställd utan att de normalt anmäls till nämnden. Det rör sig då om verkställighetsbeslut i det löpande arbetet. Någon tydlig gräns mellan de två beslutsformerna är svår att ange. Kommunallagen använder begreppet ren verkställighet i bestämmelserna om överklagande. Enligt 10 kap 2 kan nämndbeslut och delegeringsbeslut överklagas medan beslut som är ren verkställighet eller av förberedande art inte kan överklagas. I denna övergripande granskning används kommunallagen som utgångspunkt. Delegeringsordningarna granskas ej avseende ändamålsenligheten gentemot skollagen, socialtjänstlagen, plan- och bygglagen m.fl. 3.2.1. Nämndernas delegationsordningar Kommunstyrelsens delegationsordning antogs 2009-12-21 och inbegriper områden som personal- och ekonomiadministration samt övrig administration. Då kommunstyrelsen är anställningsmyndighet i kommunen utgår delegerade beslutsrätter inom personalområdet från kommunstyrelsen bland annat till tjänstemän i övriga organisationen, det vill säga andra nämnder och dess förvaltningar. I övrigt finns ingen delegation avseende beslut inom de verksamhetsområden kommunstyrelsen ansvarar för så som näringsliv, arbetsmarknad, gatunät och parker m.m. Barn- och bildningsnämndens delegationsordning antogs 2011-10-17 och innehåller delegerade beslutsrätter utifrån skollagen och skolförordningen. Bygg- och miljönämndens delegationsordning avseende plan- och byggärenden antogs 2011-04-11 och började gälla från 2011-05-02 i samband med införandet av nya plan- och bygglagen. Delegationsordningen för miljökontoret antogs av plan-, bygg- och miljönämnden 2006-10-09. Surahammars kommun 4 av 7
Socialnämndens delegationsordning antogs 2009-10-26 och har därefter reviderats vid ett flertal tillfällen, varav senast 2013-01-21. 3.2.2. Bedömningar delegationsordningar Vår rekommendation är att delegationsordningar bör revideras årligen eller minst en gång per mandatperiod. Kommunstyrelsens och miljökontorets delegationsordningar bör därför ses över. Sedan de antogs har det skett så stora förändringar inom lagstiftning och kommunens organisation att de är inaktuella. Det saknas delegation till förvaltningschef eller motsvarande för vissa verksamhetsområden som kommunstyrelsen ansvarar för enligt gällande reglemente, så som näringslivs- och arbetsmarknadsfrågor. Vi ställer oss frågande till om alla beslut inom dessa områden ska fattas av kommunstyrelsen eller betraktas som verkställighet. Vidare har delegationsordningarna för kommunstyrelsen, barn- och bildningsnämnden samt socialnämnden generella skrivningar om att kanslichef, chef skola och omsorg, ekonomichef och personalchef har rätt att vidaredelegera beslutanderätten till annan tjänsteman. Enligt kommunallagen är det endast förvaltningschef som har rätt att vidaredelegera och vår bedömning är att det enbart är kanslichef och chef skola och omsorg som innehar motsvarande befattning i kommunen. Därtill är vår rekommendation att delegationsordningarna kompletteras med specificerade uppgifter om vilka beslut som är vidaredelegerade från förvaltningschef och till vilken tjänsteman. 3.3. Beredskap mot oegentligheter Kommunfullmäktige antog Riktlinjer om mutor och annan korruption vid sammanträdet 2012-06-11. I riktlinjerna framgår att dokumentet avser både anställda och förtroendevalda i kommunen och helägda bolag. Riktlinjerna refererar till brottsbalken när det gäller definitionen av mutbrott, bestickningsbrott och gränsdragningen kring vad som är tillbörligt och otillbörligt. I övrigt framgår exempel på situationer där risken är förhöjd så som till exempel vid penninggåvor, ersättning för tjänster, anställning hos leverantör, reducerat pris, konferenser med mera. Inom området vård- och omsorg refereras till Socialstyrelsens skrift Om gåvor och testamenten och exempel på fall där det inte är tillåtet så som köp eller försäljning mellan anställd och brukare. En viktig aspekt som tas upp är hur detta dokument ska implementeras och följas upp. I riktlinjen framgår att nämnder och styrelser, inklusive bolagens, ansvarar för att alla anställda ges muntlig och skriftlig information om dessa riktlinjer. Därefter ansvar nämnder och styrelser för att efterlevnaden följs upp. Riktlinjen tar inte upp hur man som anställd ska gå till väga vid förekomst eller misstanke om förekomst av muta eller annan oegentlighet inom kommunen eller bolaget. Surahammars kommun 5 av 7
3.3.1. Bedömningar beredskap om oegentligheter Vår bedömning är att den beslutade riktlinjen om mutor och annan korruption i huvudsak är ändamålsenlig. Den beskriver de områden där det kan vara svårt med gränsdragning mellan tillbörligt och icke tillbörligt och uppmanar till en transparens när det gäller denna typ av frågor. Vidare bedöms det som positivt att riktlinjen tar fasta på hur implementering och uppföljning ska genomföras. Vi ser dock en risk i att de förtroendevalda går miste om denna information, då det främst är anställda som omnämns. Givet att nämndernas ordförande vanligtvis har delegation på beslut om förtroendevaldas konferenser, studieresor och representationer bör även dessa informeras om kommunens riktlinjer. I riktlinjen framgår ej hur man som anställd eller förtroendevald ska agera vid förekomst eller misstanke om muta eller annan korruption. Vi föreslår därför att kommunstyrelsen upprättar en handlingsplan för hur man som anställd, och framför allt chef, eller förtroendevald ska agera vid händelser. Även om händelsernas innehåll troligtvis varierar är vår bedömning att en gemensam struktur för agerandet bör fastslås. I Statskontorets rapport Köpta relationer om korruption i det kommunala Sverige är en av slutsatserna att det behövs bättre skydd för anställda som slår larm. Vi rekommenderar därför kommunstyrelsen att även utreder möjligheterna till en så kallad whistleblower-funktion, där anmälan kan ske anonymt. Surahammars kommun 6 av 7
27 mars 2013 Fredrik Alm Projektledare Bert Hedberg Uppdragsledare Surahammars kommun 7 av 7