Svenska Naturskyddsföreningen Swedish Society for Nature Conservation Box 4625, SE-116 91 Stockholm, Sweden Telefon:+46-8-702 65 00 Telefax: +46-8-702 08 55 Hemsida: www.snf.se E-mail: info@snf.se Ert dnr M2005/1155/E Vårt dnr 25/2005 2005-05-15 Till Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet 103 33 Stockholm Svenska Naturskyddsföreningens yttrande över Handla för bättre klimat från införande till utförande (SOU 2005:10), slutbetänkande av FlexMex2-utredningen Svenska Naturskyddsföreningen (SNF) lämnar följande yttrande över ovanstående betänkande. Sammanfattning Svenska Naturskyddsföreningen har i korthet följande synpunkter på utredningens förslag. 1. Sverige bör tills vidare inte verka för att transportsektorn tas med i EU:s system för handel med utsläppsrätter. Även om en allomfattande handel skulle kunna sänka de totala kostnaderna för att nå utsläppsmålen, finns det samtidigt bärande miljöskäl att även tills vidare tillämpa en selektiv koldioxidpolitik där bl.a. transportsektorn hanteras nationellt (=tuffare krav) medan energiintensiva exportnäringar m.m. inkluderas i utsläppshandeln (=mildare krav). För att klara de långsiktiga utsläppsmålen kommer priserna på fossila bränslen att behöva höjas för alla sektorer. En temporär prissänkning för transportsektorn vore ur detta perspektiv olycklig och kontraproduktiv. 2. De s.k. projektbaserade mekanismerna bör absolut inte utnyttjas för att klara den svenska transportsektorns klimatåtagande. För att kunna agera pådrivande och med hänvisning till Polluter Pays Principel måste Sverige ta ansvar för att minska sina egna utsläpp. 3. Under vissa bestämda förutsättningar stödjer föreningen tanken att inkludera luftfarten inom EU i handelssystemet. För att rättvisande återspegla luftfartens fulla klimatpåverkan bör flyget åläggas att köpa 3-4 utsläppsrätter per ton koldioxid. I avvaktan på en europeisk reglering bör Sverige (med vissa undantag) införa en klimatskatt på inrikesflyget motsvarande 2,7 gånger nuvarande koldioxidskatt. 4. SNF delar uppfattningen att andra växthusgaser än koldioxid tills vidare inte bör inkluderas i handelssystemet, men menar att arbetet med att inkluderas samtliga växthusgaser enligt klimatkonventionen bör påskyndas. Vi stödjer dock förslaget att inkludera aluminiumsektorn, inklusive utsläppen av perfluorkarboner. 5. SNF anser att Sverige bör verka för att alla utsläppsrätterna säljs, t ex via auktion. Förslaget om att 10 procent ska säljas på marknaden 2008-2012 i EU är ett steg i rätt riktning. SNF anser dock att 100 % ska auktioneras ut i första hand på nationell nivå, men på lång sikt även inom EU. Detta för att intäkterna från auktionering av utsläppsrätter ska tillfalla staten. 6. SNF anser att den svenska ambitionen bör höjas. För att klara 2 o C-målet bör det långsiktiga målet för klimatpolitiken vara att till 2050 minska de svenska utsläppen av växthusgaser med 75 % jämfört med 1990 års nivå. För att linjärt motsvara detta mål krävs en minskning med 1,25 % per år från 1990. För att uppnå det långsiktiga målet bör delmål upprättas på 15 % till 2010 med nuvarande målformulering och med 35-40 % till år 2020. Plusgiro 90 19 09-2 Bankgiro 165-5380 Organisationsnummer Nr 802002-4280
Bakgrund Slutbetänkandet har två huvudsakliga syften, det ena är att sammanfatta arbetet med handelsdirektivets genomförande och beskriva handelssystemets innehåll på ett övergripande sätt. Det andra är att göra utblickar mot handelssystemets kommande perioder efter 2007 och att diskutera eventuella behov av förändringar i systemets styrande förutsättningar. De frågor som behandlas är om det finns skäl att efter år 2007: 1. Inkludera andra sektorer i handelssystemet, i första hand transportsektorn 2. Inkludera andra växthusgaser än koldioxid i handelssystemet 3. Utnyttja möjligheten att fördela utsläppsrätter på annat sätt än genom gratis tilldelning 4. Använda riktmärken vid fördelning av utsläppsrätter Delegationens bedömning sammanfattas i korthet under varje fråga: 1. Delegationen anser att regeringen ska verka för att transportsektorn tas med i EU:s system för handel med utsläppsrätter. Med de förutsättningar som ges i handelsdirektivet torde en harmoniserad lösning som omfattar samtliga medlemsländer kunna vara på plats tidigast från år 2013. Till dess anser delegationen inte att Sverige bör ansöka om att få ta med transportsektorn i EU:s handelssystem. Sverige bör heller inte utveckla ett eget inhemskt system för handel med utsläppsrätter inom transportsektorn. Andra åtgärder bör dock vidtas för att minska utsläppen och möjligheten till att utnyttja Kyotoprotokollets projektbaserade mekanismer bör utredas för transportsektorn. 2. De beräknade utsläppen av andra växthusgaser än koldioxid är idag förknippade med stor osäkerhet. Innan osäkerheten minskar anser delegationen inte att det är lämpligt att inkludera övriga 5 växthusgaser i handelssystemet. Aluminiumsektorn är dock ett undantag som föreslås tas med i EU:s handelssystem där även utsläpp av perflourkarboner vid aluminiumproduktion bör omfattas av systemet. Det bör ankomma kommissionen att bedöma lämpligheten av att ta med ytterligare gaser i systemet i den rapport som ska vara klar senast 30 juni, 2006. Delegationen understryker vikten av att på EU-nivå vidta åtgärder som syftar till att ytterligare minska osäkerheten i mätningar av utsläppen. 3. Delegationen föreslår att regeringen verkar för att handelsdirektivet ändras så att det inom EU blir obligatoriskt att 10 procent av utsläppsrätterna avyttras på markanden under första åtagandeperioden 2008-2012. Delegationen tar inte ställning till hur staten ska avyttra rätterna utan frågan får avgöras i samband med att frågan om ett obligatoriskt, harmoniserat fördelningssätt prövas inom EU. Delegationen förordar att intäkterna från avyttringen ska användas för att reducera konkurrenssnedvridande skatter. 4. Delegationen anser inte att Sverige ska verka för ett eget frivilligt system baserat på internationella riktmärken. Förslaget är istället att regeringen ska verka för att EU inför en obligatorisk metod för fördelning av utsläppsrätter, baserad på internationella riktmärken i för ändamålet anpassade sektorer med väl definierade jämförbara produkter. Fördelning av utsläppsrätter till fjärrvärmeanläggningar i Sverige kan dock baseras på ett nationellt riktmärkessystem. Energimyndigheten har bedömt den praktiska genomförbarheten för tilldelning inom energisektorn. Senast den 31 oktober 2005 ska myndigheten konstruera riktmärken för el- och värmeproduktion som bas för tilldelning av utsläppsrätter för befintliga och nya anläggningar. 2
Transportsektorn och EU:s handelssystem SNF anser att EU:s trovärdighet i klimatsammanhang beror på förmågan att radikalt minska de egna utsläppen inom EU. Varken Sverige eller EU ska därför tillgodoräkna sig utsläppsrätter enligt JI och CDM. SNF anser att så länge de flexibla mekanismerna JI och CDM inte fungerar effektivt för att i realiteten sänka utsläppen av växthusgaser ska dessa inte införas inom nya sektorer som utredningen föreslår. SNF håller med delegationen om att nationella åtgärder måste vidtas för att bromsa den negativa utvecklingen inom tranportsektorn. Det är väsentligt att beslut om åtgärder tas inom en snar framtid, för att undvika kostsamma minskningar senare. Utredningen är mycket oprecis i sina förslag till hur transportsektorns utsläpp av växthusgaser ska minskas. En huvudfråga i utredningen gäller om och i så fall hur transportsektorns koldioxidutsläpp kan föras in i EU:s handelssystem. Utredningens bedömning är att en sådan förändring inte är tillåten förrän tidigast 2013. Följaktligen förordar utredningen inte heller att Sverige ensidigt skulle föra in transportsektorn. Principiellt anser dock utredningen att Sverige inom EU bör verka för att sektorn kommer med i utsläppshandeln. Utredningen understryker att det är viktigt att det vidtas nationella åtgärder för att minska utsläppen från transportsektorn, men redovisar inga egna förslag på hur det skulle kunna gå till. Tanken att etablera en svensk fossil drivmedelsbubbla (som öppnas i punkt 16 i handelsdirektivets ingress) avvisas med det enda argumentet att en sådan bubbla inte skulle knyta an till EU:s handelssystem. En möjlighet som utredningen uppenbarligen finner mera intressant - dock utan att närmare beröra hur det hela skulle gå till - är att ersätta minskningar av de inhemska utsläppen från transportsektorn med åtgärder inom ramen för Kyotoprotokollets s.k. projektmekanismer. SNF delar utredningens uppfattning att huvuddelen av transportsektorn inte under den närmaste framtiden kan eller bör föras in i den allmänna utsläppshandeln. Behovet av nya direktiv innebär att det inte är praktiskt möjligt, men det finns också miljöskäl för att avstå. Den svenska koldioxidpolitiken har under lång tid drivits selektivt där kraven ställts hårdare på hushåll och inhemsk verksamhet medan exportberoende energianvändning inte utsatts för samma krav. SNF anser att denna politik i delar har viss relevans. Om transporterna skulle tillföras till nuvarande generella utsläppshandel skulle priset på utsläppsrätter radikalt förändras för både de nuvarande handlande sektorerna och transportsektorn, om övriga förutsättningar som t.ex. tilldelningen är lika generös som i dagsläget. För de i nuläget handlande sektorerna skulle kostnaderna stiga kraftigt, sannolikt så kraftigt att vissa verksamheter eller i varje fall investeringar i en del av dessa, skulle lokaliseras till andra delar av världen med tveksam nytta från miljösynpunkt. För transportsidan skulle priset istället sjunka kraftigt vilket skulle bromsa upp det långsiktiga förnyelsearbetet på ett mycket olyckligt sätt med tanke på de långsiktiga behoven av mycket kraftiga utsläppsminskningar. Det finns därmed starka miljöskäl att fortsättningsvis undanta i första hand vägtrafikens klimatutsläpp från handel. Beträffande väg- och järnvägssektorn har SNF i ett nyligen inlämnat remissvar över alternativbränsleutredningens slutbetänkande, redovisat två tänkbara sätt att klara riksdagens sektorsmål för transportsektorn, d.v.s. oförändrade koldioxidutsläpp 1990-2010. Den ena vägen går via biodrivmedelscertifikaten (som utredningen förordar) i kombination med betydande höjningar av koldioxidskatten. Den andra vägen går via en nationell fossil drivmedelsbubbla, som sätter ett årligt tak för försäljningen av fossila drivmedel. Den tekniska lösningen för en inhemsk fossil drivmedelsbubbla kan i stort sett kopieras från den handelsmodell som föreslås för biodrivmedelscertifikaten. Mot bakgrund av resonemangen i det refererade remissyttrandet anser SNF, i motsats till FlexMex2-utredningen, att en inhemsk fossil drivmedelsbubbla är en alternativ intressant möjlighet att bromsa utsläppen av koldioxid från transportsektorn. Beträffande flyg och sjöfart gäller inte samma resonemang. Å ena sidan är dessa verksamheter till sin grundläggande karaktär internationella. Å andra sidan kan inomeuropeiska flygresor inte ändra lokalisering de måste de facto äga rum i Europa. Mot denna bakgrund finns det goda skäl att på något sätt och så snart som möjligt införa ett korrekt pris för flygets koldioxidutsläpp. Eftersom det 3
tyvärr sakas tillräcklig vilja att nyttja skatteinstrumentet inom EU bör flygtrafiken istället inkluderas inom EU i handelssystemet. EU-kommissionen kommer under sommaren 2005 att redovisa förslag om hur detta skulle kunna gå till. En väsentlig komplikation i sammanhanget är att flygets klimatpåverkan endast till en mindre del 25 till 35 procent orsakas av koldioxidutsläpp. Utsläppen av partiklar, kväveoxider och vattenånga ger sammantaget betydligt större effekter än koldioxidutsläppen. Om luftfarten ska kunna inkluderas i utsläppshandeln på ett effektivt sätt måste därför speciella villkor gälla, t ex genom att flygbolagen måste köpa 3-4 utsläppsrätter per ton utsläppt koldioxid. I avvaktan på att luftfarten inkluderas i handelssystemet kan dock Sverige agera på egen hand. SNF har i andra sammanhang förordat att en klimatskatt på inrikesflyget införs på samma nivå som gäller för t ex vägtrafik. Med beaktande av att klimatpåverkan vid kortare flygsträckor (ca 50 mil) bedöms motsvara ca 2,7 gånger koldioxidutsläppets klimatpåverkan bör klimatskatten motsvara 2,7 gånger koldioxidskatten. Auktion eller gratis tilldelning av utsläppsrätter? SNF välkomnar förslaget att Sverige ska verka för att i handelsdirektivet skriva in att 10 procent av utsläppsrättigheterna under perioden 2008-2012 på något sätt ska avyttras av regeringarna på marknaden att jämföra med nuvarande förslag att minst 90 procent ska delas ut gratis. SNF menar dock att 10 procent är en otillräcklig nivå och anser att 100 procent ska säljas eller auktioneras. Den studie Peter Bohm gjort åt utredningen visar övertygande att det är samhällsekonomiskt mer effektivt att sälja utsläppsrätter än att dela ut dem gratis, bl. a därför att en gratis tilldelning på ett omotiverat sätt stärker det befintliga näringslivet och motverkar en förnyelse. Att Svenskt Näringsliv, som representerar det befintliga näringslivet, kritiserat Bohms slutsatser, är mot denna bakgrund logiskt, men stärker snarast motiven för en marknadsbaserad fördelning av utsläppsrätter. Den stora fördelen med ett auktionsförfarande, är att det ger utrymme att minska snedvridande skatter, t. ex. sådana som motverkar miljöpolitiken. Statens intäkter vid en aktion kan användas i en form av skatteväxling, där intäkterna används för att reducera någon av de skatter som har högst samhällsekonomisk kostnad. Hur utsläppsrätterna fördelas har i princip ingen betydelse för marknadspriset, utan har främst betydelse för aktörernas förmögenhetsbildning. Vid gratis tilldelning ökar förmögenheten hos de företag som tilldelas rättigheter på övrigas bekostnad, vid auktion gynnas istället hela samhället. Mot denna bakgrund anser SNF att hela fördelningen borde ske via auktionsförfarande, i första hand på nationell nivå, men på lång sikt även inom EU. Inkluderande av andra växthusgaser i handelssystemet SNF har i dagsläget inga invändningar mot utredningens förslag, d.v.s. att tills vidare avstå från att inkludera övriga växthusgaser i handeln, främst med tanke på svårigheterna med att mäta utsläppsvolymer och därmed kontrollera handeln, men menar att arbetet med att inkludera samtliga växthusgaser enligt klimatkonventionen bör påskyndas. Föreningen stödjer förslaget att inkludera aluminiumtillverkningen i utsläppshandeln och att i detta speciella sammanhang även inkludera denna industris utsläpp av perfluorkarboner. Det är dock väsentligt att räkna om perfluorkarbonernas klimatpåverkan när det gäller omräkning till GWP, så att deras verkliga klimatpåverkan beaktas, eftersom uppehållstiden i atmosfären för dessa är betydligt längre än 100 år. Riktmärken vid tilldelning av utsläppsrätter Så länge utsläppsrätter fördelas gratis tvingas man basera tilldelningen enligt någon form av planhushållningsmodell med betydande risk för godtycke, orättvisor och ineffektivitet. Vid en marknadsbaserad lösning krävs inga sådana planmodeller. SNF är mot denna bakgrund generellt skeptisk till möjligheterna att utforma generella riktmärken. 4
SNF kan dock identifiera behov av riktmärken när det gäller fördelning av den gemensamma EUbubblan mellan medlemsstaterna. Beträffande riktvärden för fördelningen inom EU är föreningen tveksam till vilken roll ett riktvärdessystem i praktiken skulle få för den fördelningsprocess som trots allt i praktiken kommer att fungera som en huggsexa, där medlemsstaternas respektive regeringar efter förmåga strävar efter så förmånliga villkor för det egna landet som möjligt. Ett riktvärdessystem kan säkert ge bidrag i den processen, men det är inte rimligt att tänka sig att beslut inom EU skulle kunna fattas på en sådan grund. För att komma till rätta med fördelningsproblematiken är auktionering det enda rättvisa systemet. Svenska Naturskyddsföreningens generella ståndpunkter SNF anser att jordens medeltemperatur inte får tillåtas stiga till mer än 2 C över förindustriell nivå, och att temperaturen därefter måste minska igen. För att ge samhället och ekosystemen god möjlighet till anpassning får ökningen inte vara snabbare än 0,1 C per årtionde. Om inte klimatsystemet har låg känslighet för den ökade mängden växthusgaser krävs sannolikt en halt på högst 400-420 ppm, för att klara 2 C-gränsen. Mot denna bakgrund anser SNF att målet för klimatpolitiken bör vara att till 2050 minska de svenska utsläppen av växthusgaser med 75 procent jämfört med 1990 års nivå. För att linjärt motsvara detta långsiktiga mål krävs att utsläppen minskar med 1,25 % per år från 1990 års nivå. Det skulle resultera i en samlad utsläppsminskning på 25 procent under perioden 1990-2010. Med hänsyn till den korta tid som återstår fram till slutåret är en minskning av de reella, inhemska utsläppen med 15 procent mera realistisk. SNF anser därför att utsläppen av växthusgaser ska minska med 15 % till 2010 med nuvarande målformulering. Om avräkningsmålet antas ska ambitionen höjas och utsläppen minska med 20 % till 2010. På medellång sikt anser SNF att utsläppen ska minska med 35-40 % till 2020, jämfört med 1990 års nivå. För att uppnå dessa kort- och långsiktiga mål, krävs ekonomiska styrmedel som medför ytterligare satsningar på hög energieffektivitet, ökad utbyggnad av främst havsbaserad vindkraft och ytterligare satsningar på biobränsle. SNF anser att ett effektiviseringsmål på 50 TWh bör införas till 2030, ett mål för ökad utbyggnad av vindkraften bör vara 30 TWh till 2030. Potentialen för biobränsle uppskattar SNF tillsammans med branschföreningarna vara ca 200 TWh jämfört med nuvarande 105 TWh. Offentlig upphandling bör ställa krav på den bästa kvartilen på marknaden när det gäller energieffektivitet. SNF anser också att långsiktiga mål bör upprättas för minskning av utsläppen framför allt när det gäller industri-, transport- och energisektorn. Tydliga incitament i dessa sektorer bör främja ökade investeringar i förnybara energikällor. För att klara uppsatta klimatmål och höja den svenska ambitionsnivån anser SNF att Sveriges regering ska skapa en långsiktig nationell klimatstrategi med ambitiösare mål, och framförallt ett mer ambitiöst genomförande, än de nuvarande. Det är viktigt att nästa tilldelning minskas jämfört med nuvarande tilldelning, för att åstadkomma ett omvandlingstryck för de handlande sektorerna och främja omvandling till miljömässigt bättre teknik. Det är av väsentlig vikt att bromsa den eskalerande utvecklingen inom transportsektorn så att nuvarande sektorsmål uppnås. Utnyttjandet av de flexibla mekanismerna för Sveriges del bör även i fortsättningen undvikas för att öka omvandlingstrycket i samhället och fortsätta minskningen av koldioxidutsläppen i Sverige. Koldioxidskatten innebär, till skillnad från dagens utsläppshandel, att förorenaren faktiskt betalar för sin andel av utsläppen och är hittills det mest effektiva styrmedel som finns för att minska utsläppen av koldioxid, vilket bör beaktas i kommande utredningar och förslag. Mikael Karlsson Ordförande Ylva Rylander Klimathandläggare 5