2 (12) Ett undantag från detta är om resvägens bristande säkerhet medför att den asylsökande får en högre skyddsstatus på grund därav än den som den sökande får vid bedömningen gentemot hemorten. Sökanden har då rätt till den högre skyddsstatusen. Vid bedömningen av om en resväg är säker ska beaktas om säkerhetsläget där kan anses föreligga även på lång sikt eller endast på kort sikt. Tillfälliga säkerhetsproblem på resvägen ska inte ligga till grund för skyddsstatus. Det är den sökande som har bevisbördan för att göra sannolikt att det föreligger skyddsbehov. Officialprincipen ska beaktas. Det är Migrationsverket som har bevisbördan för att det föreligger ett säkert internt flyktalternativ. 2. Bakgrund Europadomstolen för mänskliga rättigheter har i dom den 11 januari 2007 (målet Salah Sheekh./. Nederländerna) uttalat att vissa garantier måste föreligga för att man ska kunna förlita sig på ett internt flyktalternativ. Personen som ska utvisas måste kunna resa till det aktuella området, få tillträde till området och kunna bosätta sig där. Om inte kan en fråga enligt artikel 3 i Europakonventionen uppstå, särskilt om frånvaron av sådana garantier leder till möjligheten att den utvisade hamnar i ett område i ursprungslandet där han eller hon kan bli utsatt för illabehandling (para 141). Europadomstolen för mänskliga rättigheter har i dom den 20 juli 2011 (målet Sufi och Elmi./. Storbritannien) sammanfattningsvis uttalat, att artikel 3 i Europakonventionen inte förhindrar en medlemsstat att förlita sig på ett internt flykt-alternativ förutsatt att personen som avses kan resa till, få tillträde till och bosätta sig i området i fråga utan att utsättas för en verklig risk för illabehandling enligt artikel 3. (para 294). Domstolen uttalade vidare att en av klagandena inte kunde resa säkert till det område från vilket han härstammade, och riskerade att hamna i en bosättning för internflyktingar, där förhållandena var sådana att de nådde artikel 3-tröskeln. Detta, sammantaget med förhållandena på hans senaste bostadsort, gjorde att domstolen fann att en verkställighet skulle utgöra ett brott mot personens rättigheter enligt artikel 3 i konventionen (para 303-304) (jfr bilaga 1). Prövningen av om en resväg är säker har hittills gjorts på olika sätt. Antingen har det skett för att fastställa om skyddsbehov föreligger eller också inom ramen för prövningen av om det föreligger verkställighetshinder. Detta rättsliga ställningstagande syftar till att klargöra på vilket sätt prövningen av säker resväg ska ske.
3 (12) 3. Gällande rätt Se bilaga 1. 4. Rättslig bedömning 4.1 Vad är säker resväg? Förutsättningen för att en resväg ska anses vara säker är att personen kan resa till hemorten eller till det interna flyktalternativet utan att utsättas för verklig risk för skyddsgrundande behandling motsvarande vad som framgår av artikel 3 i Europakonventionen. Artikel 3 motsvaras i svensk rätt bland annat av 4 kap. 2 utlänningslagen. Enligt 1951 års Genèvekonvention angående flyktingars rättsliga ställning ska även bedömas om en person är flykting. Denna bestämmelse motsvaras i svensk rätt av 4 kap. 1 utlänningslagen. Riskerna i samband med resan ska därför bedömas i enlighet med 4 kap. 1 och 2 utlänningslagen, samt även enligt 4 kap. 2 a utlänningslagen som inte har någon motsvarighet i internationell rätt. Att det vid prövningen av en fråga om avvisning eller utvisning ska beaktas om verkställighetshinder föreligger framgår av 8 kap. 7 utlänningslagen. Av 3 och 4 lagen om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige (den tillfälliga lagen) framgår att bestämmelserna i utlänningslagen som rör övriga skyddsbehövande (4 kap 2 a ) inte gäller under perioden 20 juli 2016 19 juli 2019, se vidare bilaga 1. En bedömning av om resvägen är säker görs för att fastställa om skyddsbehov föreligger. Bedömningen i övrigt av om en verkställighet kan ske eller av andra eventuella hinder längs resvägen görs för att fastställa om det föreligger praktiska verkställighetshinder. Sådana hinder kan till exempel utgöras av svårigheter att erhålla pass eller att resa till destinationen. För barn utan vårdnadshavare kan avsaknad av ordnat mottagande utgöra hinder. Praktiska verkställighetshinder medför inte att skyddsbehov uppstår. 4.2 När ska bedömningen om säker resväg göras? Bedömningen om en resväg är säker ska göras i fråga om länder där säkerhetsläget varierar i olika delar av landet och när det mot bakgrund av de skäl som den sökande anför är av betydelse i det enskilda ärendet.
4 (12) Om det är av betydelse i det enskilda ärendet ska bedömningen göras såväl i beslutet i grundärendet som inför en verkställighet, i samband med överklagande och omprövning och i ett ärende om ny prövning. 4.3 Hur ska bedömningen göras? Bedömningen av om en resväg till hemorten är säker ska ske mot bakgrund av de kriterier rörande skyddsbehov som anges i 4 kap. 1, 2 och 2a utlänningslagen. Om bedömningen utmynnar i att en resväg inte är säker medför det att personen som avses är skyddsbehövande. En resväg som inte är säker vid en prövning enligt nyssnämnda lagrum medför alltså inte att det föreligger praktiska verkställighetshinder, utan medför att det föreligger skyddsbehov. Det föreligger dessutom verkställighetshinder enligt 12 kap. 1 och 2, men tillstånd beviljas enligt bestämmelserna i 4 kap. Det som ska beaktas i skyddshänseende gällande resvägen till det interna flyktalternativet är om det är relevant att personen reser där. Detta innebär att det bland annat måste prövas att den enskilde inte riskerar att utsättas för förföljelse eller skyddsgrundande behandling på annan grund än den ursprungliga (MIG 2009:4). Prövningen av vad som är relevant sker således enbart med avseende på ett internt flyktalternativ och resvägen dit. Om dessa inte är relevanta innebär det att personen är skyddsbehövande enligt utlänningslagen. Vid bedömningen av om en resväg är säker ska beaktas om säkerhetsläget kan anses godtagbart även på lång sikt. Tillfälliga säkerhetsproblem utefter resvägen ska inte ligga till grund för skyddsstatus. Det bör även beaktas att resvägen inte utgör någon slutdestination för personen som avses. Ett skiftande säkerhetsläge utefter resvägen över tid bör därför inte tillmätas samma vikt vid skyddsprövningen som ett skiftande säkerhetsläge på slutdestinationen (hemorten eller det interna flyktalternativet). Prövningsordningen framgår av skissen i bilaga 2. Först prövas om den sökande har skyddsbehov mot hemorten. Om skyddsbehov föreligger mot hemorten prövas om det finns ett inre flyktalternativ. Om ett sådant befinns vara relevant och rimligt, prövas om säkerheten på resvägen till det interna flyktalternativet medför skyddsbehov. Om säkerhetsläget medför att skyddsbehov uppstår beviljas uppehållstillstånd som skyddsbehövande. I motsatt fall avslås ansökan (om skäl i övrigt för tillstånd saknas). Om skyddsbehov inte föreligger mot hemorten prövas om säkerheten på resvägen till hemorten medför skyddsbehov. Om säkerhetsläget medför att skyddsbehov uppstår prövas om det finns ett inre flyktalternativ. Om sådant inte finns beviljas uppehållstillstånd som skyddsbehövande.
5 (12) Om internt flyktalternativ finns prövas om säkerheten på resvägen dit medför skyddsbehov. Om sådant skyddsbehov finns beviljas uppehållstillstånd som skyddsbehövande. I annat fall avslås ansökan (om skäl i övrigt för tillstånd saknas). Även om en person har skyddsbehov gentemot hemorten som medför en viss skyddsstatus, t.ex. alternativt skyddsbehövande, kan säkerhetsläget utefter resvägen till hemorten vara sådant att personen på grund därav ska anses vara flykting och därmed vara berättigad till en högre skyddsstatus. 4.4 Vem har bevisbördan? Det är den sökande som har bevisbördan för att de faktiska omständigheter som krävs för uppehållstillstånd föreligger. I detta ligger att sökanden ska göra sannolikt att skyddsbehov föreligger på grund av vad som riskeras såväl på hemorten som utefter resvägen dit. Migrationsverket har dock ansvaret för att ett ärende blir tillräckligt utrett (officialprincipen). Det är Migrationsverket som har bevisbördan för att det föreligger ett säkert internt flyktalternativ och en säker resväg dit (MIG 2006:1 och MIG 2007:12). 4.5 Utredning Om det är av betydelse i det enskilda ärendet med hänsyn till förhållandena i den sökandes hemland och till vad sökanden uppger, ska utredningen rörande skyddsbehov även omfatta säkerheten på resvägen till den sökandes hemort och/eller till ett eventuellt internt flyktalternativ. Relevant landinformation gällande aktuellt säkerhetsläge ska inhämtas och bedömas såväl inför beslut i grundärendet som inför verkställighet, överklagande, omprövning och i ärende om ny prövning. Bedömningen görs utifrån den landinformation som är tillgänglig vid varje enskilt tillfälle. Utredningen ska även för barn utan vårdnadshavare som saknar ordnat mottagande i hemlandet omfatta säkerheten utefter resvägen då detta har betydelse för prövningen av skyddsbehovet. 4.6 Barn utan vårdnadshavare och ensamma kvinnor Prövningen av ärenden beträffande dessa grupper skiljer sig inte åt från prövning av ärenden rörande andra personer. De särskilda regler och styrdokument som gäller prövning av barn ska beaktas även när det gäller prövning av säker resväg. Frågan om resvägen är säker ska således prövas även beträffande barn utan vårdnadshavare som saknar ordnat mottagande, eftersom detta behövs för att fastställa om skyddsbehov föreligger.
6 (12) Barn utan vårdnadshavare och ensamma kvinnor behöver i en del fall eskort av vuxen eller manlig person för att kunna resa i vissa länder. Ett barn eller en kvinna kan vara skyddsbehövande om personen måste färdas ensam, men vara utan skyddsbehov om personen har tillgång till eskort. Det kan därför vara av betydelse att utreda och bedöma förekomsten av sådan eskort. Se beträffande ensamkommande barn även SR 26/2016 angående verkställighet av beslut som rör ensamkommande barn. Detta rättsliga ställningstagande har beslutats av undertecknad tf. rättschef efter föredragning av rättsliga experten Ställningstagandet ersätter SR 32/2015 som härmed upphävs. Tf. rättschef
7 (12) Bilaga 1 till SR 29/2016 3. Gällande rätt Lag (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige Statusförklaring 3 Bestämmelsen om övrig skyddsstatusförklaring i 4 kap. 3 a andra stycket utlänningslagen (2005:716) ska inte tillämpas Uppehållstillstånd som skyddsbehövande 4 Uppehållstillstånd enligt 5 kap. 1 utlänningslagen (2005:716) ska inte beviljas en utlänning som är övrig skyddsbehövande. Utlänningslagen (2005:716) Ny skrivning där vissa delar av utlänningslagen inte gäller mellan 20 juli 2016 19 juli 2019. 4 kap.3 a En utlänning, som med åberopande av skyddsskäl ansökt om uppehållstillstånd, ska förklaras vara alternativt skyddsbehövande (alternativ skyddsstatusförklaring) om han eller hon omfattas av definitionen i 2 och inte är utesluten från att anses som alternativt skyddsbehövande enligt 2 c. En utlänning, som med åberopande av skyddsskäl har ansökt om uppehållstillstånd, ska förklaras vara övrig skyddsbehövande (övrig skyddsstatusförklaring) om han eller hon omfattas av definitionen i 2 a och inte är utesluten från att anses som övrig skyddsbehövande enligt 2 c. Av 3 lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige framgår att andra stycket inte gäller under perioden 20 juli 2016 19 juli 2019. 5 kap.1 Flyktingar, alternativt skyddsbehövande och övriga skyddsbehövande som befinner sig i Sverige har rätt till uppehållstillstånd. Uppehållstillstånd får dock vägras en flykting om han eller hon 1. genom ett synnerligen grovt brott har visat att det skulle vara förenat med allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom eller henne stanna i Sverige, eller 2. har bedrivit verksamhet som inneburit fara för rikets säkerhet och det finns anledning att anta att han eller hon skulle fortsätta verksam-heten här. Ett uppehållstillstånd som beviljas enligt första stycket ska vara per-manent eller gälla i minst tre år. Om ett nytt tidsbegränsat uppehållstill-stånd beviljas en utlänning som har beviljats ett tidsbegränsat uppehålls-tillstånd enligt första stycket, ska det nya tillståndet gälla i minst två år. Första och andra meningarna gäller dock inte om tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver en kortare giltighetstid. Giltighetstiden får dock inte vara kortare än ett år.
8 (12) Av 4 lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige framgår att första stycket inte gäller för övriga skyddsbehövande under perioden 20 juli 2016 19 juli 2019. Av 5 den lagen framgår att under samma period gäller inte tredje stycket för flyktingar och alternativt skyddsbehövande. Artikel 3 i konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Gäller enligt SFS 1994:1219 som svensk lag; jfr. 2 kap. 19 Regeringsformen) Förbud mot tortyr Ingen får utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Europadomstolen för mänskliga rättigheter i målet Salah Sheekh./. Nederländerna (Mål 1948/04) 141. --- The Court considers that as a precondition for relying on an internal flight alternative certain guarantees have to be in place: the person to be expelled must be able to travel to the area concerned, gain admittance and settle there, failing which an issue under Article 3 may arise, the more so if in the absence of such guarantees there is a possibility of the expellee ending up in a part of the country of origin where he or she may be subjected to ill-treatment. Europadomstolen för mänskliga rättigheter i målet Sufi och Elmi./. Storbritannien (Mål 8319/07 och 11449/07) 266. --- The Court recalls that Article 3 does not, as such, preclude Contracting States from placing reliance on the existence of an internal flight alternative in their assessment of an individual s claim that a return to his country of origin would expose him to a real risk of being subjected to treatment proscribed by that provision. --- However, the Court has held that reliance on an internal flight alternative does not affect the responsibility of the expelling Contracting State to ensure that the applicant is not, as a result of its decision to expel, exposed to treatment contrary to Article 3 of the Convention --- Therefore, as a precondition of relying on an internal flight alternative, certain guarantees have to be in place: the person to be expelled must be able to travel to the area concerned, gain admittance and settle there, failing which an issue under Article 3 may arise, the more so if in the absence of such guarantees there is a possibility of his ending up in a part of the country of origin where he may be subjected to ill-treatment ---.
9 (12) 267. --- Therefore, in considering the internal flight alternative, the Court will first consider whether a returnee would be exposed to a risk of illtreatment either in transit or upon settling in another part of southern and central Somalia before considering whether he would be at risk of illtreatment in an IDP or refugee camp on account of the humanitarian conditions there. 271. The Court is therefore prepared to accept that it might be possible for a returnee to travel from Mogadishu International Airport to another part of southern and central Somalia without being exposed to a real risk of treatment proscribed by Article 3 solely on account of the situation of general violence. However, this will very much depend upon where a returnee s home area is. It is not possible for the Court to assess the level of general violence in every part of southern and central Somalia and, even if it were to undertake such an exercise, it is likely that its conclusions would become outdated very quickly. Consequently, if the applicant s home is one which has been affected by the conflict, the conditions there will have to be assessed against the requirements of Article 3 at the time of removal. MIG 2009:4 angående definitionen av relevant och rimligt Migrationsöverdomstolen har i tidigare avgöranden uttalat att en utlänning inte är i behov av internationellt skydd om det beträffande en del av ursprungslandet inte finns anledning till någon välgrundad fruktan för förföljelse eller någon verklig risk för att lida allvarlig skada, och utlänningen rimligen kan förväntas uppehålla sig i den delen av landet. Under sådana förhållanden har utlänningen ett internt flyktalternativ (se MIG 2007:9, MIG 2007:33 II och MIG 2008:20). Migrationsöverdomstolen har i MIG 2006:1 slagit fast att den av FN:s flyktingkommissariat utgivna Handbok om förfarandet och kriterierna vid fastställande av flyktingars rättsliga ställning enligt 1951 års konvention och 1967 års protokoll angående flyktingars rättsliga ställning (handboken), tillsammans med andra slutsatser rörande förfarandet som UNHCR står bakom, är viktiga rättskällor då flyktingskap ska fastställas. Som komplettering till handboken har UNHCR bland annat gett ut riktlinjer rörande internflykt; Guidelines on International Protection: Internal Flight or Relocation Alternative within the context of article 1 A (2) of the 1951 Convention and/or 1967 Protocol relating to the Status of Refugees. Även om handboken och ovannämnda riktlinjer rör uttolkning av frågor rörande flyktingars rättsliga ställning anser Migrationsöverdomstolen att det finns skäl att även beträffande skyddsbehövande i övrigt beakta vad som däri sägs rörande internflykt.
10 (12) Vidare har Migrationsöverdomstolen tidigare slagit fast att det är den som ansöker om uppehållstillstånd som i vart fall initialt har bevisbördan för att de faktiska omständigheter som krävs för uppehållstillstånd föreligger och att bevisbördans placering givetvis kan förändras i ett senare skede om den sökande lyckas göra de förhållanden han åberopar sannolika (se MIG 2006:1 och MIG 2007:12). I de flesta fall torde detta innebära - efter att utlänningen har gjort sannolikt att han eller hon har ett lokalt skyddsbehov - att Migrationsverket har bevisbördan för att det föreligger ett internt flyktalternativ som gör att utlänningen inte kan anses vara i behov av internationellt skydd (jfr UNHCR:s Guidelines on International Protection: Internal Flight or Relocation Alternative within the context of article 1 A (2) of the 1951 Convention and/or 1967 Protocol relating to the Status of Refugees, avsnitt III. A. 33-34). Beroende på anledningen till att utlänningen är skyddsbehövande gentemot hemorten och beroende på situationen i det aktuella landet, ställs det olika krav på den utredning som Migrationsverket presenterar för att verket ska anses ha uppfyllt sin bevisbörda. Migrationsöverdomstolen finner att det företrädesvis får ankomma på Migrationsverket att identifiera det område i hemlandet som skulle kunna utgöra ett internt flyktalternativ i det enskilda fallet (jfr a.a. avsnitt II. A. 6). För att ett internt flyktalternativ ska kunna anses föreligga, är det två kriterier som är av avgörande betydelse. Det måste dels vara fråga om ett relevant alternativ, dvs. att den enskilde måste på annan ort eller annat område ha tillgång till ett effektivt skydd, dels vara rimligt att utlänningen begagnar sig av ett sådant alternativ. När det gäller frågan om det föreslagna interna flyktalternativet är relevant måste det prövas - när det är en icke-statlig aktör som utgör ett hot mot den enskilde - om aktören kan utöva ett hot mot den enskilde även på det föreslagna området, och om hemlandets myndigheter i så fall har möjlighet att skydda den enskilde mot att ett sådant hot verkställs. Det är även av vikt att den enskilde på det föreslagna området inte riskerar att utsättas för förföljelse eller skyddsgrundande behandling på annan grund än den ursprungliga (jfr a.a. avsnitt II. A. 7. I. och B. 15-21). Vid prövningen av om det i någon del av hemlandet finns ett internt flyktalternativ ska såväl de allmänna omständigheterna i den delen av landet som sökandens personliga förhållanden beaktas (jfr artikel 8.2 i Rådets direktiv 2004/83/EG av den 29 april 2004 om miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och om innehållet i det beviljade skyddet, skyddsgrundsdirektivet).
11 (12) När hotbilden utgår från icke-statliga aktörer anses skydd normalt kunna ges om staten vidtar rimliga åtgärder för att förhindra att en person förföljs eller utsätts för skyddsgrundande behandling. Sådant skydd ges bland annat genom att staten ombesörjer att det finns ett effektivt rättssystem för avslöjande, åtal och bestraffning av handlingar som innebär förföljelse eller skyddsgrundande behandling och sökanden har tillgång till detta skydd (jfr artikel 7.2 i skyddsgrundsdirektivet). För att frågan om skyddsbehov ska kunna avgöras måste det, som Migrationsöverdomstolen i tidigare avgörande uttalat, finnas relevant och aktuell landinformation (MIG 2006:7). Som ovan nämnts är det inte tillräckligt att konstatera att ett internt flyktalternativ är relevant. En individuell bedömning av om ett internt flyktalternativ är rimligt ska också göras i varje enskilt fall. Vid den bedömningen kan sådana omständigheter som kön, ålder och hälsa beaktas (se MIG 2008:20). Det krävs t.ex. inte att det finns arbete för alla som återvänder. Däremot ska rätten att skaffa sig ett arbete finnas genom att man kan registrera sig och mottas i landet (jfr MIG 2007:33 II). Skulle den som återvänder mötas av otillbörliga umbäranden ur humanitär synvinkel är det dock inte rimligt att hänvisa till ett internt flyktalternativ (jfr MIG 2008:20). UNHCR om att resa till ett internt flyktalternativ (Guidelines on International Protection: Internal Flight or Relocation Alternative within the Context of Article 1A(2) of the 1951 Convention and/or 1967 Protocol relating to the Status of Refugees, 23 juli 2003) Is the area of relocation practically, safely, and legally accessible to the individual? 10. An area is not an internal flight or relocation alternative if there are barriers to reaching the area which are not reasonably surmountable. For example, the claimant should not be required to encounter physical dangers en route to the area such as mine fields, factional fighting, shifting war fronts, banditry or other forms of harassment or exploitation. 11. If the refugee claimant would have to pass through the original area of persecution in order to access the proposed area, that area cannot be considered an internal flight or relocation alternative. Similarly, passage through airports may render access unsafe, especially in cases where the State is the persecutor or where the persecutor is a non-state group in control of the airport. 12. The proposed area must also be legally accessible, that is, the individual must have the legal right to travel there, to enter, and to remain. Uncertain legal status can create pressure to move to unsafe areas, or to the area of original persecution. This issue may require particular attention in the case of stateless persons or those without documentation.
12 (12) Bilaga 2 till SR 29/2016 Översikt över prövningsordningen