Gert Nyberg Institutionen för skogens ekologi och skötsel Sveriges lantbruksuniversitet, Umeå Storskaliga internationella land/markinvesteringar i u-länder. Bakgrund År 2050 kommer vi att vara ca 9 miljarder människor på jorden. För att då föda oss alla måste vi producera 70-100 % mer mat. En del av den produktionen kan möjligen ske på idag underutnyttjade marker, det finns ca 500 miljoner hektar sådan mark globalt där det överhuvudtaget går att odla. Dock är att väldigt lite av den marken är outnyttjad, den utnyttjas ofta extensivt för bete eller för insamlande av ved, medicinalväxter, honung och andra nyttigheter. Den allra största ökningen av matproduktion måste ske på mark där det redan idag odlas, alltså en produktivitetsökning! Mer direkta orsaker till ett ökat internationellt intresse för markinvesteringar i utvecklingsländer är den drastiska uppgången (bubblan) i världsmarknadspriserna på spannmål och olja år 2008. Flera länder med eget spannmålsunderskott, t.ex. Kina, Sydkorea, Indien och vissa Gulfstater, insåg värdet av att säkra tillgången till mat genom produktion i andra länder. Många företag, från dessa länder men också från Europa och USA, insåg även att det fanns vinster att göra på internationell handel med grödor och biobränslen. Omfattning I en nylig världsbanksrapport uppges att 45 miljoner hektar mark såldes/arrenderades ut (långtidsarrenden är vanligare än direkta försäljningar av mark) under 2009. De anger också att siffran kan vara högre eftersom alla landtransaktioner minsann inte är transparenta. Å andra sidan verkar många avtal ha minskat i omfattning eller helt gått i stå (eller rent av avvecklats) efter att spannmålspriserna och oljepriserna sjunkit igen på världsmarknaden. Enskilda projekt är på tiotusentals eller hundratusentals hektar, de största uppemot 500 000 hektar. Det kanske allra största, på 1,3 miljoner hektar orsakade politisk kris och regimskifte på Madagaskar och lades ner. Särskilt stort tycks intresset vara för markinvesteringar i Afrika, där inte särkilt mycket investerats i jord och skogsbruk tidigare, i länder med relativt mycket underutnyttjad mark och förhållandevis låg befolkningstäthet (i de områdena). FAO m.fl. anger i en nylig rapport att 2,5 miljoner hektar har utarrenderats (godkända projekt) till internationella investerare i endast fem Afrikanska länder 2004-2009 (Etiopien, Ghana, Madagaskar, Mali och Sudan) med investeringsåtaganden från de internationella företagen/länderna på nästan en miljard US $. Omfattningen är alltså stor, oklart hur stor. Att intresset för storskaliga internationella investeringar inom jord och skogsbruk från kapitalstaka nationer och företag kommer att bestå, om än med konjunkturvariationer, förefaller sannolikt.
Skog Markförvärv för etablering av skogsplanteringar är ett specialfall av det ovan nämnda, dock med ännu större arealbehov. FAO (2007) bedömde att 75% av alla världens skogsprodukter 2050 kommer att komma från planterade skogar. IIASA (International Institute for Applied Systems Analysis) bedömde nyligen att det behövs ytterligare 25 miljoner hektar skogsplanteringar på bra marker år 2030. Största expansionspotentialen för planteringar finns i syd. Redan nu är stora internationella aktörer verksamma på skogssidan i syd, t.ex. i Brasilien, Kina och Laos. Näringen spanar på Afrika, och är till viss del redan där. En väg ur krisen; eller rå nykolonial exploatering? Ett så stort inflöde av kapital till jordbrukssektorn i utvecklingsländer (jfr nästan 1 miljard US$ till fem länder i exemplet ovan med att det totala biståndet till jordbrukssektorn i hela Afrika var 1,2 miljarder US$ 2004) ökad produktion och utveckling som kan komma mottagarländerna och deras befolkningar till del. Men det innebär också stora risker vilket ofta framförs av olika NGO s (ofta på principiella/ideologiska grunder). Flera stora internationella organisationer ser både potentialer och risker, vilket t.ex. speglas av titeln på en nylig skrift från IIED, FAO och IFAD: Land grab or development opportunity? Agricultural investments and international land deals in Africa. Några av argumenten för och emot listas nedan. Fördelar/potential + Ökad produktivitet, vilket ger mer mat/fiber/biobränsle till den egna befolkningen och/eller köparlandets. + Tillgång till ny teknik investeringar gör att ny mer produktiv teknik kan användas och även komma det övriga samhället till del. + Investeringar i infrastruktur, ofta behövs nya vägar, hamnar eller annan infrastruktur för att möjliggöra det storskaliga jordbruket och för att komma åt marknader. + Jobbskapande, arbetstillfällen skapas för lokalbefolkningen i jordbruket och in därtill kopplade agroindustrier. + Genererar skatteintäkter, de genererade jobben och produktionen i sig medför skatteintäkter i värdlandet, som kan användas till en mer generell utveckling. + Viss produktion kan ske genom kontraktsodling av småbönder som därigenom garanteras en marknad för sina produkter, småbondejordbruket utvecklas parallellt med det storskaliga och med ev. agroindustri. Motivation för värd/säljarland är inte främst (eller alls) mark/arrendepriser (dessa är oftast löjligt låga) utan löften och förhoppningar om investeringar och fördelar enligt ovan. Nackdelar/risker Produktionen fokuserar på internationell marknad ej på lokala (mat)behov, och gynnar därför inte alls matsäkerheten utan ökar tvärtom de lokala människornas utsatthet, t.ex. genom att odla biobränslen för en Europeisk marknad i stället för mat till en lokal marknad inte ekologiskt uthålligt. Lokalbefolkningars rättigheter och traditionella markanvändning respekteras inte, t.ex. minoritetsgrupper förlorar betesmark eller tvingas att flytta utan vederbörlig kompensation inte socialt uthålligt.
Alla berörda finns inte representerade i förhandlingar om markförsäljningen/arrendet, t.ex. förhandlande regiringsföreträdare representerar inte, eller vet kanske inte ens om, lokala bybors markutnyttjande. Lokala brukare och minoritetsgrupper riskerar att bli överkörda inte socialt uthålligt. I korrupta system är representativiteten ännu sämre, handläggande tjänsteman kan vara mer intresserad av egen vinning än av lokalbefolkningens eller landets nytta av ett föreslaget projekt inte socialt uthålligt. Den storskaliga produktionen riskerar ödelägga skogar, betesmarker etc. och därmed minska människors tillgång t.ex. ved, kreatursbete och annan extensiv markanvändning. Därmed hotas också den biodiversitet som fanns i dessa miljöer inte ekologiskt uthålligt. Vanliga risker med storbruk överkonsumtion av vatten, övergödning, stor pesticidanvändning, monokulturer etc. inte ekologiskt uthålligt. Ett storskaligt lönejordbruk omintetgör traditionell produktion och traditionella levnadsmönster och skapar ett beroende av det nya systemet samt medför negativa sociala konsekvenser i lokalsamhället inte socialt uthålligt. Det internationella samfundets roll; råd. Sannolikt kommer jord och skogsbruk i utvecklingsländer i framtiden att finnas på många olika skalor, småjordbruket kommer att finnas kvar, men det kommer också att finnas medelstora kommersiella gårdar och storskaliga, internationellt ägda jord och skogsbruksföretag/projekt. Som framgår ovan är möjligheterna till fördelar stora, men riskerna för negativa effekter av storskaliga internationella markinvesteringar i utvecklingsländer är också stora och allvarliga. Den här typen av markförvärv och investeringar finns idag, med dess för- och nackdelar och det kommer sannolikt att förekomma framgent. Att sticka huvudet i sanden och hävda att den här typen av avtal inte borde få finnas är föga konstruktivt. Beslut om tillåtlighet för den här typen av projekt och investeringar ligger förstås alltid hos mottagarlandet (på ett eller annat sätt). Det internationella samfundet kan bistå med råd och dåd. Ett sådant initiativ är den uppsättning principer, Principles for Responsible Argicultural investments that Respect Rights, Livelihoods and Resources, som FAO, IFAD, UNCTAD och Världsbanken nyligen publicerat. De bygger på sju principer: 1. Erkännande av och respekt för existerande markanvändningsrättigheter, inklusive traditionella rättigheter. Förutsättningar för detta är: i) identifiering av alla markanvändare och rättighetsinnehavare, ii) legalt erkännande av alla rättigheter och markanvändningar samt möjlighet till gränsdragningar och registrering, iii) förhandlingar med berörda parter, iv) rimlig och snabb betalning för överförda rättigheter, v) oberoende konfliktlösningsinstanser. 2. Investeringar ska inte äventyra matsäkerhet, snarar stärka den. Vid risk för minskad lokal matsäkerhet bör beslutfattare och investeraren tillse att: i) motsvarande mängd mat finns tillgänglig för lokalbefolkningen och andra berörda, ii) det finns möjligheter för lokala bönder att leverera på kontrakt till projektet och/eller att det skapas arbetstillfällen för att förbättra levnadsförhållanden och öka inkomster, iii) blandningen av produkter passar lokala livsmedelsbehov, iv) det finns strategier för att minska osäkerhet i tillgång/produktion av livsmedel.
3. Markförvärvsprocesser och investeringar är transparenta, följs upp och inkluderar alla berörda parter, samt att det omfattas av ett bra regelsysystem (affärsmässigt och lagligt). Brist på transparens skapar misstroende och omintetgör möjligheterna att lösa mindre konflikter innan de eskalerar till stora konflikter. Ökad transparens minskar transaktionskostnader och gynnar därför både investeraren, värdnationen och lokalbefolkningen. Det är viktigt att: i) all relevant information är allmänt tillgänglig, ii) stöd ges till institutioner för att utveckla kapacitet och transparenta system för bedömningar av investeringar, markrättighetsöverlåtanden och incitament för sådana samt att dessa institutioner regelbundet granskas, iii) det finns oberoende system för uppföljning. 4. Alla som berörs konsulteras och avtal från dessa konsultationer genomförs (regleras). Förutsättningar för att den konsultativa processen ska vara effektiv är att: i) definitioner och procedurfrågor kring vem som representerar vem och hur (i vilka forum) olika parter deltar i processen tydliggörs, ii) innehållet i konsultationerna dokumenteras och undertecknas av alla parter, iii) sanktionsformer för brott mot överenskommelser specificeras. 5. Investerare förbinder sig att följa lagar, speglar sektorns bästa praktik, är ekonomiskt hållbara och resulterar i bestående delade värden. Investerare ska: i) följa lagar, regelverk och policies i värdlandet, ii) följa best practise när det gäller transparens, tillförlitlighet och företagets samhällsansvar, iii) inte bara sträva efter att öka aktieägarnas värden, utan också efter att skapa substantiella fördelar och utveckling i berörda områden, för berörd befolkning och för värdlandet. 6. Att investeringar har önskvärda sociala och fördelningsmässiga konsekvenser samt att de inte ökar någon berörds utsatthet. Social uthållighet kan ökas om: i) sociala problem och risker, samt sätt att minska/överkomma dessa, och skapa sociala värden identifieras i planeringsprocessen inför ett projekt, ii) aspekter och intressefrågor viktiga för utsatta grupper och kvinnor särskilt beaktas, iii) skapandet av arbetstillfällen, tekniköverföring, direkta och indirekta (t.ex. skatter) public goods är del av projektdesignen och planeringen. 7. Miljöeffekter kvantifieras och åtgärder tas för att öka uthålligt nyttjande samt att minimera risker och negativa effekter. Det finns inga direkta incitament för investerare att ta hänsyn till miljöeffekter bortom projektets levnadslängd eller utanför berört område, t.ex. tillgång till lokala skogsprodukter (betesmark, NTFP s etc.), effekter på grundvatten eller vatten nerströms projektet, minskad biodiversitet etc. Icke desto mindre kan sådana effekter förekomma. Därför måste ett regelverk som inkluderar sådana effekter finnas på den nivå (lokalt, nationellt eller globalt) där effekterna uppträder. Investerare och regeringar måste samarbeta om att: i) oberoende miljökonsekvensbeskrivningar utförs innan projekt startar, ii) man prioriterar områden där produktiviteten återställs eller ökar på marker som redan utnyttjas (i stället för att bryta ny mark), iii) bästa möjliga produktionssystem väljs för att öka effektivitet och resursutnyttjande samtidigt som framtida tillgänglighet till naturresurserna värnas, iv) good practise inom jordbruk och processerande/tillverkning av produkter följs, v) tillhandahållandet av
ekosystemtjänster gynnas, vi) negativa miljöeffekter regelbundet följs upp, minimeras samt, om tillämpligt, kompenseras för.. och dåd. De frivilliga riktlinjer på området Voluntary Guidelines on Responsible Governance of Tenure of Land and other Natural Resources FAO håller på att ta fram bör följa Principles for Responsible Argicultural investments that Respect Rights, Livelihoods and Resources Markförvärvsprocesser och investeringar som följer dessa frivilliga riktlinjer borde ha goda förutsättningar att uppfattas som rättvisa av stater, investerare och berörd lokalbefolkning. Det internationella samfundet borde, förslagsvis genom FAO, tillhandahålla tjänsten att granska och följa upp markförvärvsprocesser enligt dessa riktlinjer. Även om beslutanderätten till sist ligger hos enskilda stater borde dessa se fördelarna med att få en sådan service från FAO. Det skulle vara ett stöd för förändringsprocesser i enskilda länder och i de fall ovanstående inte genererar anmärkningar ett kvitto på att landet i frågar har ett väl fungerande regelverk. Investerare borde likaledes vara intresserade av att få processen granskad och godkänd enligt riktlinjerna. Ett godkännande enligt riktlinjerna skulle vara ett kvitto på att investeraren i fråga inte faller inom kategorin endast rå nykolonialism utan istället framstå som ansvarstagande företag/investerare. För lokala organisationer, lokalbefolkningen i allmänhet och för olika NGO s vore det en fördel att kunna lyfta granskningen till ett internationellt plan och därmed inta vara utelämnade åt de mycket starkare förhandlingsparterna från staten och investeraren. En granskning och uppföljning enligt ovan nämnda principer och riktlinjer skulle alltså fungera som en slags certifiering om en rättvis och hållbar markförvärvsprocess. För att en sådan certifieringsprocess ska vara trovärdig och respekteras av olika parter måste den utföras av en organisation som har parternas och det internationella samfundets förtroende. FAO är (väl?) en sådan organisation. Det internationella samfundet har ett ansvar att verka för att de storskaliga markförvärvsprocesser som blivit vanliga de senaste åren genomförs på ett socialt, ekonomiskt och ekologiskt uthålligt sätt, exempelvis genom en certifieringsprocess enligt ovan nämnda principer. Att inte göra något vore att sticka huvudet i sanden, speciellt när man har den kunskap som riktlinjerna ovan speglar.