www.pwc.se Revisionsrapport Erik Wottrich Henrik Fagerlind Granskning av målstyrning och målkedjan inom Kultur- och fritidsnämnden Sollentuna kommun
Innehållsförteckning 1. Sammanfattning och revisionell bedömning... 1 2. Inledning... 3 2.1. Bakgrund... 3 2.2. Revisionsfråga och kontrollmål... 3 2.3. Metod och avgränsning... 4 3. Sollentuna kommuns styrmodell... 5 4. Granskningsresultat... 7 4.1. Utfärdar kommunstyrelsen tydliga direktiv för planerings- och budgetarbetet inom nämnderna?... 7 4.2. Är de övergripande målen och åtagandena avseende Kultur- och fritidsnämnden tydliga och kvitterade av nämnden?... 7 4.3. Har Kultur- och fritidsnämnden beslutat om mått, handlingsplaner och aktiviteter för sin verksamhet... 8 4.4. Har handlingsplaner och aktiviteter preciserats inom verksamheterna så att de når första linjens chefer?... 8 4.5. Sker återrapportering från första linjen till nämnden?... 9 4.6. Sker det en återrapportering till kommunstyrelsen, i enlighet med styrreglerna, som slutligen rapporteras till fullmäktige?... 9 Sollentuna kommun
1. Sammanfattning och revisionell bedömning På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Sollentuna kommun har granskat målstyrning och målkedjan inom Kultur- och fritidsnämnden. Den revisionsfråga som granskningen avser att besvara är följande: Är Kultur- och fritidsnämndens målstyrning av sin verksamhet ändamålsenlig genom en tydlig styrkedja från fullmäktige till första linjens chefer? Efter genomförd granskning gör vi den samlade bedömningen att nämnden delvis har en ändamålsenlig målstyrning av sin verksamhet. För att uppnå en ändamålsenlig målstyrning behöver mått och indikatorer utvecklas liksom former och innehåll i återrapporteringen till Kommunstyrelse och Kommunfullmäktige. Vi finner det emellertid naturligt att det fortsatt finns ett utvecklingsbehov av styrmodellen avseende målstyrning i kommunen, och att kontinuerliga förfiningar och anpassningar är rimliga att förvänta sig under kommande år. Ett införande av ny styrmodell och målstyrning tar tid och vi uppfattar att det finns en förståelse för detta i organisationen. Inför 2015 års planering skedde t ex ett antal förändringar som bör ge en större delaktighet från första linjen och ökat ägandeskap för vad nämnden genom sin förvaltning åtar sig att göra för att bidra till de kommunövergripande målen. Utifrån genomförd granskning kan vi konstatera att det finns en samsyn mellan förvaltning och nämnd kring utmaningen i, men även vikten av, att finna adekvata mått och mätetal som kan användas för att följa upp nämndens verksamheter. Den sammanfattande bedömningen baseras på bedömningar avseende granskningens kontrollmål, vilka redovisas nedan: Vår bedömning är att Kommunstyrelsen inför de olika stegen i planeringsoch budgetarbetet utfärdat tydliga och informativa direktiv som nämnderna har haft att förhålla sig till. Kultur- och fritidsnämndens verksamhetsplan följer de direktiv som utfärdats. Vissa förändringar har skett inför 2015. Vår bedömning är att de övergripande målen och åtagandena för nämnden kvitteras i god ordning av nämnden genom fastställande av nämndens verksamhetsplan, samt att mål och åtaganden är tydliga i verksamhetsplanen. Nämnden beslutar inte om handlingsplaner eller konkreta aktiviteter för sin verksamhet, utan överlåter detta till förvaltningen. I den granskade nämnden finns en ordning där aktiviteter och handlingsplaner följs på ordförandeberedningar innan nämnd. Ett utvecklingsområde som framkommer under granskningen rör mått och mätetal kopplat till såväl nämndövergripande mål som till nämndens åtaganden. Sollentuna kommun 1 av 11
Vår bedömning är att handlingsplaner och aktiviteter är väl förankrade i första linjen, och inför 2015 stärktes förankringen genom att enhetschefer och förvaltningsledning mer aktivt utarbetade handlingsplanerna. Handlingsplaner och sedermera aktiviteter tar sin utgångspunkt i nämndens beslutade mål och åtaganden, och kan ses som en operationalisering av nämndens vilja och ambition. Genom återrapportering per april, delår och årsredovisning får nämnden information från första linjen om hur arbetet går/gått under året med nämndens åtaganden. Genom ordförandeberedningar sker en återrapportering även gällande handlingsplaner och aktiviteter. Vissa I återrapporteringen avseende år 2014 har kultur- och fritidsnämnden inte följt styrreglerna, i och med att nämnden inte i sin delårsrapport lämnade en förklaring till hur förutsättningarna att klara sina åtaganden såg ut. Jämfört med övriga nämnder saknades utöver färgmarkeringar även skriftliga kommentarer till respektive åtagande. Dessa brister i nämndens delårsrapportering bedömer vi vara en engångsföreteelse hänförliga till ett byte av tjänsteman i en nyckelfunktion vad gäller nämndens uppföljning. Sollentuna kommun 2 av 11
2. Inledning 2.1. Bakgrund Sollentuna kommun har utvecklat sin målstyrning. Modellen för målstyrning utgår från ett antal fokusområden. För respektive fokusområde finns ett antal kommunövergripande mål och under målen finns åtaganden för respektive nämnd. Åtagandena kan gälla en, flera eller samtliga nämnder. När modellen sjösattes beslutade fullmäktige om mål och åtaganden, medan nämnderna bestämde om mått samt handlingsplaner. Förvaltningarna beslutade om aktiviteter i syfte att uppnå åtagandena. Vissa förändringar har skett avseende vilken instans som beslutar om vad i modellen. Numera gäller att nämnderna själva beslutar om åtaganden och förvaltningarna om handlingsplaner och aktiviteter. Mot bakgrund av att målstyrningsmodellen är relativt ny har revisorerna i sin riskaanalys bedömt att det finns anledning att granska hur modellen tillämpas i praktiken inom en nämnd. Utifrån resultatet av denna granskning bestäms om det finns skäl att göra en bredare granskning som omfattar fler nämnder. Syftet med granskningen är att bedöma om målstyrningen som styrelsen och nämnderna utövar är ändamålsenlig. Utgångspunkten för granskningen är att kunna göra denna bedömning utifrån granskningsiakttagelser på den organisatoriska nivån där kommunens verksamhet möter invånarna och brukarna. Det innebär att granskningen omfattar hela styrkedjan från Kommunfullmäktige till första linjens chefer. 2.2. Revisionsfråga och kontrollmål Revisorerna i Sollentuna kommun har givit i uppdrag att granska kommunens målstyrning och målkedjan. Revisionsfrågan lyder: Är Kultur- och fritidsnämndens målstyrning av sin verksamhet ändamålsenlig genom en tydlig styrkedja från fullmäktige till första linjens chefer? Granskningens kontrollmål är följande: Kommunstyrelsen utfärdar tydliga direktiv för planerings- och budgetarbetet inom nämnderna. De övergripande målen och åtagandena avseende Kultur- och fritidsnämnden är tydliga och kvitterade av nämnden. Kultur- och fritidsnämnden har beslutat om mått, handlingsplaner och aktiviteter för sin verksamhet. Handlingsplaner och aktiviterer har preciserats inom verksamheterna så att de når första linjens chefer. Återrapportering sker från första linjen till nämnden. Sollentuna kommun 3 av 11
Det sker återrapportering till kommunstyrelsen, i enlighet med styrreglerna som slutligen rapporterar till fullmäktige. 2.3. Metod och avgränsning Granskningen har gjorts genom dokumentsstudier och intervjuer med nämndordförande, förvaltningschef, verksamhetschef för kulturskolan, verksamhetschef för idrottsverksamheten, verksamhetschef för biblioteken, enhetschef inom biblioteksverksamheten, samt samordnare på kommunledningskontoret. Samtliga intervjuade har beretts möjlighet att sakgranska ett utkast av rapporten. Dokument som har studerats är: - Regler för ekonomi- och verksamhetsstyrning i Sollentuna kommun - Kompletterande tjänstemannaanvisning nämndberedning preliminär budget 2014 - Anvisning Verksamhetsplan 2014 - Tabellvy för planering (Sollentuna) - Budget 2014 - Kultur- och fritidsnämndens verksamhetsplan 2014 - Sammanställning av nämndernas delårsrapporter 2014 - Protokoll avseende 2013 och 2014 för kultur- och fritidsnämnden Granskningen avgränsas till Kultur- och fritidsnämnden och avser främst målstyrningen under 2014. Sollentuna kommun 4 av 11
3. Sollentuna kommuns styrmodell Målstyrningen hanteras i den kommungemensamma styrmodellen. Styrmodellen har till uppgift att säkerställa en tydlig styrning och uppföljning från kommunövergripande politiska prioriteringar ner till enskilda verksamheters insatser. Styrmodellen utgår från att fullmäktige för varje mandatperiod fastställer följande styrdokument. Politisk plattform för mandatperioden Övergripande politiska fokusområden. (Fokusområdena kan, vid behov, revideras under mandatperioden.) Styrmodellen innehåller följande delar: Kommunövergripande mål Åtaganden Handlingsplaner och aktiviteter Till styrmodellen hör också principerna för uppföljning inom styrmodellen. Kommunövergripande mål Fullmäktige fastställer de kommunövergripande målen. Målen utgår från de övergripande politiska fokusområdena. Kommunstyrelsen fastställer lämpliga mått med därtill hörande målnivåer som en delkomponent i uppföljning av de kommunövergripande målen. Finansiella mål fastställs av fullmäktige utifrån lagstiftningens krav på finansiella mål för kommunen. Åtaganden De kommunövergripande målen ska uppnås genom nämndernas åtaganden. Nämnderna beslutar om åtaganden, s.k. nämndspecifika åtaganden, inklusive mått, inom sin nämnd. I modellen finns även möjlighet till nämndövergripande åtaganden, för två eller flera nämnder, som föreslås av kommunstyrelsen. Fullmäktige fastställer, i samband med beslutet om kommunövergripande mål, nämndernas åtaganden. Måtten fastställs av nämnderna och rapporteras till kommunstyrelsen i samband med verksamhetsplaneringen. Mått till de nämndövergripande åtagandena fastställs av kommunstyrelsen. Handlingsplaner och aktiviteter Att åtagandena kan uppnås säkerställs genom handlingsplaner (kan vid behov brytas ner i en aktivitetsstruktur). Enligt den ursprungliga modellen finns förberett för mått till handlingsplanerna, men är inte obligatoriskt för nämnderna att tillämpa. Gemensam form för handlingsplaner och aktiviteter säkerställs genom en gemensam grundform för verksamhetsplanering på nämnd- och förvaltningsnivå. Kommunstyrelsen fastställer gemensamma former för nämndernas verksamhetsplanering. Principer för uppföljning inom styrmodellen Uppföljning inom styrmodellen sker underifrån genom analys av vad som utförts tillsammans med aktuella mått. Förändringar inför 2015 Observera att när det gäller återrapporteringen till kommunstyrelsen under hösten har modellen förändrats: Sollentuna kommun 5 av 11
För verksamhetsåren 2013 och 2014 fastställdes åtagandena av fullmäktige och nämndens rapportering under hösten gällde handlingsplaner till åtagandena. Från och med verksamhetsåret 2015 fastställer nämnderna själva åtagandena och det är dessa som ska återredovisas till KS under hösten. Handlingsplanerna flyttas från nämnd till förvaltning. Sollentuna kommun 6 av 11
4. Granskningsresultat 4.1. Utfärdar kommunstyrelsen tydliga direktiv för planerings- och budgetarbetet inom nämnderna? Inför budgetarbetet avseende 2014 (vilket skedde våren 2013) gav kommunstyrelsen en anvisning om nämndberedningen i samband med sitt beslut om preliminär budget. Nämndberedningen av den preliminära budgeten bestod av tre delar. Nämnden skulle: Bereda (respondera på) föreslagen resurstilldelning Ge förslag till nämndens åtaganden som ska svara mot de kommunövergripande målen Besvara eventuella utredningsuppdrag Kommunledningskontoret utfärdade därutöver dokumentet Kompletterande tjänstemannaanvisning nämndberedning preliminär budget 2014. Anvisningen förklarar bl a väsentliga skillnader mot nämndberedningen tidigare år samt preciserar hur arbetet med nämndens förslag till åtaganden bör gå till. Kommunledningskontoret utfärdade inför verksamhetsplanearbetet 2014 (vilket skedde hösten 2013) direktiv genom dokumentet Anvisning Verksamhetsplan 2014. Anvisningen stipulerar att verksamhetsplaneringen så långt som möjligt ska göras i Stratsys 1 olika delar. I anvisningarna tydliggörs vilka olika innehåll som nämndens verksamhetsplan respektive förvaltningarnas/kontorens verksamhetsplaner förväntas ha. Utifrån intervjuerna inom kultur- och fritidsförvaltningen framkommer att direktiven i huvudsak är tillräckligt tydliga. 4.1.1. Bedömning Vår bedömning är att Kommunstyrelsen inför de olika stegen i planerings- och budgetarbetet utfärdat tydliga och informativa direktiv som nämnderna har haft att förhålla sig till. Kultur- och fritidsnämndens verksamhetsplan följer de direktiv som utfärdats. Förändringar har skett inför 2015. 4.2. Är de övergripande målen och åtagandena avseende Kultur- och fritidsnämnden tydliga och kvitterade av nämnden? Kultur- och fritidsnämnden kvitterar sina mål och åtaganden genom att besluta om verksamhetsplanen. Verksamhetsplanen för 2014 beslutades av nämnden 2013-11- 14 med beslutsformuleringen Kultur- och fritidsnämnden antar verksamhetsplan för 2014 enligt bilaga till tjänsteutlåtande 2013-10-30 och överlämnar den till kommunstyrelsen. 1 Stratsys är ett elektroniskt system för verksamhetsplanering och uppföljning. Sollentuna kommun 7 av 11
Målen och åtaganden uppfattas av tjänstemän i förvaltningen i huvudsak som specifika och tydliga. 4.2.1. Bedömning Vår bedömning är att de övergripande målen och åtagandena för nämnden kvitteras i god ordning av nämnden genom fastställande av nämndens verksamhetsplan, samt att mål och åtaganden är tydliga i verksamhetsplanen. 4.3. Har Kultur- och fritidsnämnden beslutat om mått, handlingsplaner och aktiviteter för sin verksamhet Inom kultur- och fritidsområdet är det i många kommuner en utmaning att identifiera och utveckla mått och mätetal som beskriver utveckling gällande prestationer och kvalitet inom verksamheterna. Även Sollentuna kommuns kulturoch fritidsverksamhet står inför denna utmaning, och deltar i ett samarbete med andra kommuner för att diskutera och utveckla relevanta mått. Med detta noterat kan vi konstatera att nämnden till merparten av sina åtaganden formulerat mått, vilka till del ligger till grund för uppföljning av progress och resultat av åtaganden, handlingsplaner och aktiviteter. Inför 2015 kommer nämndernas verksamhetsplaner inte innehålla handlingsplaner eller aktiviteter, utan detta görs på förvaltningsnivå, i förvaltningens verksamhetsplan. Detta arbete sker i huvudsak utan nämndens involvering. Enligt förvaltningschefen tar förvaltningens ledningsgrupp fram handlingsplaner och fattar beslut om dessa. Nämnden informeras sedan om dessa handlingsplaner. Enligt nämndordförande blir därför ordförandeberedningen viktig, där man har möjlighet att följa upp handlingsplan och aktiviteter. Detta för att garantera insyn och möjlighet för att löpande få en insyn från förtroendevalda i förvaltningens arbete. 4.3.1. Bedömning Nämnden beslutar inte om handlingsplaner eller konkreta aktiviteter för sin verksamhet, utan överlåter detta till förvaltningen. I den granskade nämnden finns en ordning där aktiviteter och handlingsplaner följs på ordförandeberedningar innan nämnd. Ett utvecklingsområde som framkommer under granskningen rör mått och mätetal kopplat till såväl nämndövergripande mål som till nämndens åtaganden. 4.4. Har handlingsplaner och aktiviteter preciserats inom verksamheterna så att de når första linjens chefer? De intervjuade uppger att förslag till åtaganden för verksamheten tas fram i förvaltningens ledningsgrupp och sedan beslutas av nämnden. Verksamheterna (t ex biblioteksverksamheten) tar sedan fram handlingsplaner. Flera av de intervjuade uppger att nämndens åtaganden är närvarande i verksamhetens vardag. En av de intervjuade uppger att handlingsplanerna är konkreta och att man alltid väger nya projekt mot målen. Sollentuna kommun 8 av 11
Tidigare har handlingsplanerna varit utformade nästan på samma nivå som aktiviteter. Inför nästa år (2015) ska förvaltningen börja arbeta mer med aktiviteterna. Då ska verksamhetscheferna ansvara för att ta fram aktiviteter för att stödja handlingsplanerna. 4.4.1. Bedömning Vår bedömning är att handlingsplaner och aktiviteter är väl förankrade i första linjen, och inför 2015 stärktes förankringen genom att enhetschefer och förvaltningsledning mer aktivt utarbetade handlingsplanerna. Handlingsplaner och sedermera aktiviteter tar sin utgångspunkt i nämndens beslutade mål och åtaganden, och kan ses som en operationalisering av nämndens vilja och ambition. 4.5. Sker återrapportering från första linjen till nämnden? Inom kultur- och fritidsförvaltningen har inte minst nämndsekreteraren gjort en stor del av arbetet med återrapporteringen. Enhetscheferna har kunnat sitta ner med nämndsekreteraren för att gemensamt gå igenom målen, för att se vad som är genomfört och vad måttvärdena är. Från och med 2015 kommer enhetscheferna få ta ett större ansvar för återrapporteringen. Nämnden får återrapportering med färgkoder för sina åtaganden vid två tillfällen under löpande år per april och per augusti). Den slutgiltiga återrapporteringen lämnas i årsredovisningen. Enligt nämndordföranden finns ett utvecklingsområde vad gäller återrapportering, såväl från förvaltning till nämnd som från nämnd till kommunstyrelsen och fullmäktige. Det gäller de lägesmarkeringar (färgkodningar) som används för uppföljning av åtagandena under löpande år. Anger t ex en grön markering att åtagandet är uppfyllt eller åtagandet kommer att uppnås? Ett förtydligande efterfrågas i detta avseende. Enligt de intervjuade finns det ett tydligt system, Stratsys, där uppföljning och återrapportering görs. 4.5.1. Bedömning Genom återrapportering per april, delår och årsredovisning får nämnden information från första linjen om hur arbetet går/gått under året med nämndens åtaganden. Genom ordförandeberedningar sker en återrapportering även gällande handlingsplaner och aktiviteter. 4.6. Sker det en återrapportering till kommunstyrelsen, i enlighet med styrreglerna, som slutligen rapporteras till fullmäktige? Den första återrapporteringen till kommunstyrelsen kommer i april. Därefter kommer det till kommunstyrelsen återrapportering på åtagandenivå i delårsbokslutet, om bedömningen är att åtagandet kommer att nås eller inte. Den slutgiltiga återrapporteringen sker i årsredovisningen. Sollentuna kommun 9 av 11
Återrapporteringen från nämnderna till kommunstyrelsen och kommunfullmäktige koordineras av kommunledningskontoret. Överlag håller denna återrapportering en ojämn nivå och behöver enligt uppgift kalibreras. Vilken kvalitet återrapporteringen har beror enligt kommunledningskontoret på hur genomarbetad återrapporteringen är. Under granskningen har framkommit att återrapporteringen till Kommunstyrelsen från nämnderna inte genomfördes som avsett vad gäller verksamhetsplaner för 2014. Enligt styrmodellen ska nämndernas rapportering redovisas i ett ärende till kommunstyrelsen. Under slutet av 2013 pågick en utvärdering av målstyrningsmodellen och diskussion fördes om förändring av målstyrningsmodellen. Det var då oklart hur återrapporteringen skulle hanteras gällande verksamhetsplanerna för 2014. Av den anledningen lyftes inte återrapporteringen till kommunstyrelsen. Diskussionerna slutfördes på tjänstemannanivå efter årsskiftet. Slutsatsen blev att en förändring i målstyrningsmodellen genomfördes för arbetet med planering för 2015 vilket också sedan har tagits i ekonomi- och verksamhetsstyrningsreglerna. Efter arbetet med förändrad målstyrningsmodell lyftes inget ärende med återrapportering till kommunstyrelsen gällande planeringen för 2014. I delårsrapporten för 2014 konstateras att kultur- och fritidsnämnden inte markerat färg på åtagandena och inte heller kommenterat dessa. Kommunstyrelsen skriver i delårsrapportens bilaga Sammanställning nämndernas delårsrapporter att Efter avstämning med kultur- och fritidskontoret konstateras att samtliga åtaganden kan betraktas som gröna utom Delaktighet i skapande av forum för dialog med andra verksamheter där en av handlingsplanerna har prognosvarnats vilket också framgår av nämndens rapportering nedan. Orsaken till att kultur- och fritidsnämndens delårsrapport saknade färgmarkeringar var att ansvarig tjänsteman vid tillfället var nyanställd. 4.6.1. Bedömning Återrapporteringen avseende 2014 har avseende kultur- och fritidsnämnden inte följt styrreglerna, i och med att nämnden inte i sin delårsrapport lämnade en förklaring till hur förutsättningarna att klara sina åtaganden såg ut. Jämfört med övriga nämnder saknades utöver färgmarkeringar även skriftliga kommentarer till respektive åtagande. Sollentuna kommun 10 av 11
2015-03-15 Henrik Fagerlind Projektledare Anders Haglund Uppdragsledare Sollentuna kommun 11 av 11