Sollentuna den 20 december 2012 Miljödepartementet Tegelbacken 2 103 33 Stockholm REMISSSVAR: MOT DET HÅLLBARA SAMHÄLET RESURSEFFEKTIV AV- FALLSHANTERING, SOU 2012:56 Ragn-Sells AB, i det följande benämnt Ragn-Sells, önskar härmed yttra sig över förslagen i rubricerade utredning enligt följande. 1 Ragn-Sells Ragn-Sells är ett familjeägt företag som är moderbolag i en koncern med verksamhet i Sverige, Norge, Danmark, Estland, Polen samt Lettland. I koncernen ingående företag har under 40 års tid arbetat med återvinning i olika former. De bedriver verksamheter såsom insamling, behandling, återvinning, sanering och slutligt omhändertagande av allt från hushållsavfall och verksamhetsavfall till farligt avfall och förorenade jordar. Årligen hanterar koncernen över 4 Mton avfall och andra restprodukter. En betydande del av detta omlastas, sorteras, behandlas eller hanteras på annat sätt vid någon eller några av de drygt 100-talet anläggningar som koncernen förfogar över. Ragn-Sellskoncernen omsätter över 4 000 Mkr per år och sysselsätter över 2000 personer, varav mer än 1 600 i Sverige. 2 Sammanfattning Ragn-Sells tillstyrker: Alternativförslaget att producenternas ansvar för insamling av förpacknings- och tidningsavfall kvarstår. Förslaget att hushållsavfall begränsas till att omfatta enbart avfall från bostäder, d v s verksamheter får ta ansvar för allt sitt avfall. Förslaget att grovavfall, skrymmande eller icke brännbart hushållsavfall, ska få samlas in och omhändertas av verksamhetsutövare som godkänts av den myndighet regeringen utser. Samtliga förslag beträffande tillsyn.
2 Ragn-Sells tillstyrker med viss reservation: Förslaget om att införa avfallshierarkin i miljöbalken. Reservationen rör hänvisningen till orimlighetskriteriet i 2 kap. 7 i miljöbalken för undantag från avfallshierarkin. Ragn-Sells avstyrker: Förslaget att kommunerna har ansvar för insamlingen av förpackningar och tidningar. Med tanke på förslagets genomgripande karaktär och eftersom utredningen inte innehåller annat än mycket allmänna bedömningar rörande konsekvenserna, anser Ragn- Sells att förslaget inte kan utgöra grund för lagstiftning. Ragn-Sells menar att utredningens målbild är för snäv och leder till att förslagen sammantaget inte lägger en tillfredsställande grund för utvecklingen mot ett resurseffektivt samhälle. Vår svenska avfallsmarknad förblir splittrad, oavsett vilka delar av utredningen som genomförs. Därtill kvarstår den fundamentala snedvridningen av konkurrensen mellan kommunala, monopoluppbackade bolag och privat återvinningsentreprenörer. För att komma vidare i utvecklingen bör vi mer genomgripande se över grunderna för det som har varit avfallshantering men som nu alltmer är kundanpassade servicelösningar för att resurseffektivt framställa sekundär råvara. Mot denna bakgrund vill Ragn-Sells föreslå att regeringen utreder hur ett fullständigt frival kan införas för fastighetsägare för samtliga fraktioner hushållsavfall, matavfall, grovavfall, FA och producentansvarsfraktioner. I ett sådant scenario skulle fastighetsägare som inte väljer en ny leverantör för monopolfraktionerna fortsatt vara kvar under kommunens ansvar. I frivalets natur ligger att denna förändring skulle vara kundorienterad och successiv så att såväl kommuner som näringsliv hinner ställa om för att möta de nya marknadsförutsättningarna. Då skulle vi i väsentligt högre utsträckning kunna säkra en resurseffektiv avfallshantering och bidra till ett hållbart samhälle. 3 En gemensam målbild för avfallshanteringen Ragn-Sells anser att utredningens målbild är för snäv. Vår värld är på väg mot att den globala medelklassen 2030 når 5 mdr människor och vi skulle behöva över 3 jordklot om konsumtions- och levnadsmönster förblir oförändrade. Denna utveckling har medfört att eran med billiga råvaror är över - den starkaste tillväxtkraften under hela 1900-talet. En direkt följd av detta är att avfallet går från att vara avfall till att bli råvara. All vår policy och alla våra system måste byggas utifrån denna horisont, inte utifrån ett avfallseller kvittblivningsperspektiv. Denna utveckling gör också att vi rör oss mot en kretsloppsekonomi/cirkulär ekonomi. Lyssnar man på företrädare för de stora konsumentföretagen som Unilever och Procter and Gamble så är prognosen att 30% av deras resursbehov 2030 kommer att lösas genom ett bättre materialflöde, som i klartext betyder mindre avfall och mer cirkulär ekonomi, ibland med slutna kretslopp. Detta kommer att driva på en ny, vital tjänstemarknad där återanvändning, underhåll och reparation kommer att bli viktiga inslag i framtidens kretsloppsekonomi, samtidigt som alltfler produkter kommer att bygga in kretsloppstänket redan i designfasen.
3 Sammantaget får detta en oerhörd effekt på vad vi menar med återvinning, både för det privata näringslivet och den kommunala sektorn och deras bolag. Vi kommer att se en ökad specialisering för att hantera en förflyttning från åkeri och mekanisk behandling mot mer nischade tjänster och kemisk och optisk behandling. Det innebär samtidigt att vi kommer att se fler partnerskap mellan såväl näringslivsföretag som mellan företag och kommuner, för behovet av helhetssyn för effektiv återvinning kommer att förbli en framgångsfaktor. Parallellt med det kommer vi också att se en ökad branschglidning där gränserna mellan tyngre former av facility management och återvinningsföretag kommer att bli otydligare. Vi får också en glidning mellan energibolagen och återvinningsföretagen. Vi kommer successivt att se monopolen lösas upp, såväl de kommunala som producentansvarsmonopolen. Skälet är högre råvarupriser och att vi behöver marknadens drivkrafter och fulla spelrum för att utveckla de bästa lösningarna. Kommunerna kommer av resursskäl behöva fokusera på kravställning och tillsyn, vilket är en kritisk funktion för en bra utveckling. Med rätt kommunalt fokus kan Sverige nå längre än andra länder. Med ett felaktigt fokus där kommunerna söker sig längre och längre in i den privata marknaden kommer vi att dras med sämre förutsättningar för de viktiga partnerskap som behöver växa fram mellan näringslivet och det offentliga för att tackla de riktigt stora utmaningarna. Efter hand kommer det bli oacceptabelt och för dyrt att köra bussar och bilar på mat. Flera biogassatsningar kommer att dras med svåra lönsamhetsproblem när matspillet reduceras kraftigt. Vi kan inte fortsätta kasta mat när matpriserna stiger och 9 mdr ska födas. Därtill kommer värmeverken att ha svårt att klara konkurrensen med alternativa energikällor då kostnaden för att anskaffa bränsle kommer att bli allt högre. Skälet här är att hushållssopan snart är ett minne blott (igen p g a råvarupriserna) och verksamhetsavfallet kommer att dels minska dels söka andra vägar där man får ersättning istället för att behöva betala för energiinnehåll. Vår bransch liksom hela samhället står sålunda i början på en stor omvälvning som ställer mycket höga krav på innovationskraft och nytänkande. Det sista vi behöver nu är mer monopol. 4 Resurseffektiva kretslopp 4.1 Förslaget att införa avfallshierarkin i miljöbalken Ragn-Sells tillstyrker förslaget med viss reservation. Avfallshierarkin lägger fast mycket viktiga riktlinjer för hur avfallshanteringen ska skötas inom EU. Rätt tillämpad kan vi förvänta oss att vi får ett klart bättre resursutnyttjande och lägre klimatpåverkan. Vid tillämpningen är det emellertid angeläget att ett helhets- och livscykelperspektiv anläggs. Hänsyn måste i tillämpningen m a o tas till olika fraktioners miljöpåverkan, geografiska/transportmässiga förutsättningar och variationer i pris över tiden. Det är inte svårt att ge exempel på när avfallshierarkin inte bör tillämpas strikt. Ett tydligt exempel är avfall som innehåller utfasningsämnen som inte kan förstöras/destrueras t ex kadmium och kvicksilver som bör deponeras istället för att upparbetas, eller annat farligt avfall som bör brännas eller deponeras istället för att återföras till samhället. Andra exempel är situationer när lämplig behandlingsteknik inte finns tillgänglig inom miljömässigt fördelaktiga avstånd eller där hanteringen för återvinningen skulle innebära orimliga risker för människa, t ex vissa former av sjukhusavfall.
4 Mot denna bakgrund är nuvarande förslag till skrivning i 15 kap. miljöbalken där undantagen från avfallshierarkin regleras genom hänvisning till orimlighetskriteriet i 2 kap. 7, av största vikt. Utredaren föreslår att vid en tillämpning av avfallshierarkin ska den hantering av avfall bedömas lämpligast som ger det bästa resultatet för människors hälsa och miljön om en sådan hantering inte kan anses som orimlig i enlighet med 2 kap. 7. Ragn-Sells ifrågasätter om hänvisningen till 2 kap. 7 miljöbalken är adekvat och tillräcklig i sammanhanget. Ragn-Sells noterar även att den av utredaren föreslagna avvägningen avviker från motsvarande regleringen i avfallsdirektivet. I utredarens förslag anges t ex inte mot vilka faktorer som den bästa hanteringsformen ska vägas. Ragn-Sells ser ett behov av en fördjupad analys och modifierad skrivning av när en strikt tilllämpning av avfallshierarkin ska anses orimlig. 5 Hushållens avfall 5.1 Förslaget att kommunerna har ansvar för insamlingen av förpackningar och tidningar Ragn-Sells avstyrker förslaget. Förslaget är behäftat med en rad problem och en synnerligen bristfällig konsekvensanalys. Utredningen undviker att ingående diskutera och lämna förslag kring några av de viktigaste frågorna rörande ett framtida producentansvar: Den centrala frågan om vem som är producent förtydligas inte. Denna otydlighet har varit ett betydande problem för marknadens funktionssätt eftersom kommunala bolag, till skillnad från de privata entreprenörerna, har utnyttjat detta för att skaffa sig konkurrensfördelar Det framgår inte hur långt producenternas ansvar sträcker sig för insamlingssystemens tillgänglighet och servicegrad, och därmed förblir producenternas finansiella skyldigheter otydliga Frågan om vilka geografiska täckningskrav som ska ställas på producenternas insamlingssystem diskuteras inte närmare, vilket är en avgörande parameter för att bestämma utformningen på framtidens alternativa system Frågan om materialägandet diskuteras inte, trots att ägandet och prissignalerna är de viktigaste drivkrafterna för att säkerställa långsiktig resurseffektivitet Det förs inte en diskussion om hur och under vilka förutsättningar man skulle kunna frikoppla material som har ett positivt värde och därmed inte behöver omfattas av producentansvar Med ovanstående frågor obesvarade kommer producentansvaret att förbli ett problemområde, som därtill förvärras av den risk och splittrade bild som introduceras när ett i allt väsentligt fungerande system ersätts av 290 olika kommunala system utan gemensamma riktlinjer. Det är mot denna bakgrund som frånvaron av en gedigen konsekvensanalys blir allvarlig. I utredningen förs inget, eller högst bristfälliga, resonemang om förslagets ekonomiska, miljömässiga och kundrelaterade effekter. Den bristfälliga konsekvensanalysen är speciellt bekymmersam eftersom förslagen rör vid en av en modern demokratis viktigaste frågor, nämligen när stater kan expropriera marknader från
5 det civila samhället. Enligt 2 kap. 17 Regeringsformen får monopol bara införas för att skydda angelägna allmänna intressen. Detta kan inte klassas som ett angeläget allmänt intresse och utredaren presenterar heller ingen motivation som påvisar att det skulle vara ett sådant intresse. Totalt sett har branschen slutit ca 50 000 civilrättsliga avtal för att erbjuda källsorteringslösningar till fastighetsägare över hela landet (FNI FastighetsNära Insamling), vilka alla skulle påverkas av en monopolisering och skapa risk för tvister. För över 50% av alla flerbostadshus finns idag fungerande, kundanpassad FNI. Ragn-Sells är marknadens största aktör inom FNI och har över åren investerat närmare 100 Mkr i marknadsbearbetning, kundvård, fordon, utrustning och utveckling av tjänster, utbildning och statistik. Utöver att denna marknadsinvestering skulle exproprieras, så skapas en rad gråzoner som inte ökar enkelheten. I våra avtal finns tjänster som ligger kopplade till insamlingen men som inte kan omfattas av monopolet, t ex utbildning, städning, eftersortering, miljörumsdesign m m. Dessa delar är exempel på den kundnytta som måste omhändertas genom separata avtal med entreprenörer, vilket knappast gör det enklare för kunden. På samma sätt kan det finnas fastighetsägare som vill ha fler fraktioner än de som kommunerna erbjuder, t ex småelektronik hur ska det lösas? Därtill finns det flera fastigheter med både hushåll och verksamheter; igen uppstår otydlighet om vilka lösningar som då är möjliga och legala. Ovanstående uppräkning pekar på ett grundproblem med förslaget, och är kopplad till affärslogiken inom återvinning. Logiken i vår affär utgår från att hålla ihop värdekedjan över insamling, behandling och avsättning. Detta sammanhållna perspektiv är enda sättet att kombinera hög servicegrad, ofta genom kundanpassade helhetslösningar, med maximal miljönytta till lägsta kostnad. Nu bryts denna kedja fullständigt isär, med resultatet att vi inte kommer att nå en god resurseffektivitet och att samhället går miste om möjligheten till attraktiv servicenivå i avfallshanteringen. Monopoliseringen kommer att få betydande, snedvridande effekter på hela avfallsmarknaden också utanför producentansvarsfraktionerna. I detta avseende lyfter utredaren förtjänstfullt fram att: En potentiell risk med att kommunerna ges ett ökat ansvar för avfallshanteringen är att kommuner i sin roll som insamlare gynnar kommunala bolag som avfallshanterare. Men utredaren går inte mycket djupare i analysen. Stärkta kommunala bolag ger en ökad snedvridning av konkurrensen på verksamhetsmarknaden. Detta är problematiskt eftersom en av branschens främsta utmaningar är att etablera en likvärdig konkurrens mellan de privata företagen och de kommunala bolagen som bygger sin verksamhet på en redan stark monopolbas. Med förslaget kommer kommunala bolag som direkttilldelats monopolkontrakt från sina kommuner få större legalt utrymme att konkurrera på den privata konkurrensutsatta marknaden (p g a de s k Tekal-kriterierna). Därtill är det sannolikt att de kommunala bolagen precis som inom värmeverken och biogasen kommer att bygga anläggningar med påtaglig överkapacitet för att lösa sitt nya monopoluppdrag. När dessa anläggningar är byggda kommer avkastningskraven driva på en expansion på den privata marknaden för att öka beläggningsgraden. Samtaget kan detta få mycket negativa effekter för hur avfallsbranschen, framför allt de mindre företagen, utvecklas under de kommande åren, som inte står i proportion till den eventuella nyttan med förslaget. Förslaget ger en högre samhällsekonomisk kostnad då en större del av vår ekonomi inlemmas under regelverket för LOU. Få, små effektiva kanslier (FTI/Pressretur) skulle ersättas av 290 kommuner som ska bedriva mer upphandling, när vi redan idag är överens om att knappt någon
6 upphandling inom renhållningsmonopolet har lyckats främja innovation och ökad servicegrad. Priset blir lägre innovationsgrad, missnöjda kunder och mer juridik och tvister. Avslutningsvis finns det inte något i den historiska utvecklingen som pekar på att kommunerna skulle vara bättre skickade att utveckla denna marknad och nå högre miljömål. Kommunerna har haft ansvaret för matavfallet men inte lyckats nå sin målbild. Ett liknande mönster kan skönjas inom hanteringen av hushållens farliga avfall, där kommunerna har monopol och inte drivit fram kundanpassade lösningar, med några få undantag. På ett liknande sätt kan man runt om i landet notera en låg innovationsgrad vad gäller plaståtervinning på ÅVCerna. Med tanke på förslagets genomgripande karaktär och eftersom utredningen inte innehåller annat än mycket allmänna bedömningar rörande effekterna, anser Ragn-Sells att förslaget inte kan utgöra grund för lagstiftning. 5.2 Alternativförslaget att producenterna ansvar för insamling av förpacknings- och tidningsavfall kvarstår Ragn-Sells tillstyrker förslaget, men anser att det måste vidareutvecklas. Även om väsentliga frågor om producentansvarets utveckling förblir obesvarade också i alternativförslaget, så håller det dörren öppen för en gradvis evolution istället för den revolution som huvudförslaget skulle innebära. Många av de problem som beskrivs med huvudförslaget kan undvikas samtidigt som en utveckling möjliggörs genom att bygga vidare på dagens system utifrån alternativförslaget. Ragn-Sells tror att det finns framför allt två huvudinvändningar mot denna mer gradvisa utveckling av systemet. Den första rör problematiken på ÅVSerna. De har inte fungerat tillfredsställande, framför allt med avseende på renhållning. Den andra rör frågan om FNI för enfamiljshus. Innan dessa frågor analyseras närmare är det viktigt att slå fast att framtidens system kommer att innehålla en mix av FNI och ÅVS, vilket även utredaren framför. Att helt tänka bort ÅVS är m a o inte realistiskt och sannolikt inte miljövänligt. Beträffande renhållningen, är det en ekonomisk fråga. Det handlar helt enkelt om vilka resurser som läggs på tömning och städning. Denna fråga kopplar tillbaka till vilka skyldigheter som ska följa med producentansvaret och vilka krav som därmed kan ställas på producentansvarsbolagen att finansiera en mer frekvent hämtning och städning. Byte av huvudmanaskap påverkar inte renheten på stationerna. Endast mer resurser och kontroll/uppföljning gör skillnad. Frågan om FNI för enfamiljshus/villor, handlar ytterst också om vad återvinningen får kosta och vem som ska betala. Som politiken visat på flera andra områden måste man inte monopolisera för att subventionera en verksamhet. Enligt FTIs mätningar så kombinerar 80% av hushållen avlämning av förpackningar och tidningar med annat ärende i närhet av ÅVS. Miljöeffekten av en full utbyggnad av FNI till enfamiljshus/villor blir därför mycket osäker, och därtill blir hela resonemanget om transporteffektiviteten i en kommunal lösning tveksam. En fullskalig utbyggnad av FNI till enfamiljshus/villor skulle kosta miljarder, vilket inte heller står i proportion till nyttan eller miljövinsten. Det är ju inte heller säkert att utredningens förslag skulle ge en högre återvinningsgrad. Vid jämförelse mellan kommuner i Skåne som har respektive inte har FNI för villor, ser vi ingen påtaglig skillnad i statistiken mellan kommunerna i återvinningsgrad. Dessutom vet vi inte om vi skulle få nöjdare kunder. Det finns flera undersökningar som pekar på en mycket hög kundtillfredsställse med dagens system.
7 Sannolikt kan en kostnadseffektiv och miljöriktig utbyggnad av FNI till enfamiljshus/villor uppnås för samfälligheter, vilka uppskattas motsvara närmare 1/3 av alla enfamiljshus/villor. Denna marknad kan nås utan ett kommunalt monopol. Takten i utbyggnaden beror på producentansvarsbolagens beredskap att öka ersättningen för materialen och påverkas också av den kommunala taxestrukturen. Oavsett vilken lösning som väljs, ska det aldrig vara acceptabelt att korssubventionera å ena sidan hushållsavfall och matavfall med å andra sidan andra material som hushållen har, eller vice versa. Det betyder i klartext att taxan för hushållsavfall/matavfall (i) inte får slås ihop med taxan för andra material och (ii) inte får bero på huruvida man också abonnerar på insamling av de andra materialen, i enlighet med KKVs rekommendation för Nårab. Om en kommun önskar ett sådant beroende måste det utformas på det sätt som Nårab numera gjort, nämligen att samma subvention även utgår om privata entreprenörer har insamlingsuppdraget. 5.3 Förslaget att definitionen av hushållsavfall begränsas till att omfatta enbart avfall från bostäder, d v s verksamheter får ta ansvar för allt sitt avfall Ragn-Sells tillstyrker förslaget. Denna ändring är efterlängtad. Nuvarande definition - med kommunen som ansvarig för därmed jämförligt avfall - leder till löpande gränsdragningsfrågor och hämmar utvecklingen av nya koncept och bättre service till våra kunder. Många kunder agerar också över kommungränserna och möter därför olika tolkningar och attityder från olika kommuner, vilket försvårar eller omöjliggör för företag som vill jobba aktivt med att förbättra sin avfallshantering. Förslaget kommer dels att leda till bättre servicenivå, dels främja ett ökat ansvarstagande hos företagen för sitt eget avfall. Förslaget ställer samtidigt krav på god myndighetstillsyn så att entreprenörer som erbjuder dessa tjänster uppfyller samtliga myndighets-, miljö- och skattemässiga villkor. Här bör lagstiftaren överväga om samma godkännande av entreprenörer som förspråkas för grovavfall bör tillämpas. 5.4 Förslaget att grovavfall, skrymmande eller icke brännbart hushållsavfall, ska få samlas in och omhändertas av verksamhetsutövare som godkänts av den myndighet regeringen utser Ragn-Sells tillstyrker förslaget. Förslaget är positivt, och kommer framför allt att uppmuntra ett ökat återanvändande som kan driva fram nya, mindre och medelstora företag som erbjuder anpassade tjänster till hushållen. 6 Förslag rörande tillsyn 6.1 Inrätta en nationell myndighet som får ansvar för marknadsreglerna på avfallsmarknaden Ragn-Sells tillstyrker förslaget och anser att den också bör få ansvar för insamling av statistik.
8 6.2 Styrmedel utreds för att lyfta material i avfallshierarkin från förbränning till materialåtervinning och stimulera utvecklingen av återanvändningsmarknaden Ragn-Sells tillstyrker förslagen. 6.3 Tillsynen över tillstånds- och anmälningspliktiga verksamheter enligt 36, 42, 46 och 47 i avfallsförordningen tas över av länsstyrelsen Ragn-Sells tillstyrker förslaget. Ragn-Sells ser dock inte skälet till att inte hela 15 kap. miljöbalken hanteras på samma sätt, med en generell möjlighet till delegering av tillsynsansvar till kommunerna. 7 Helhetsbild Vår svenska avfallsmarknad förblir splittrad, oavsett vilka delar av utredningen som genomförs. Därtill kvarstår den fundamentala snedvridningen av konkurrensen mellan kommunala, monopoluppbackade bolag och privat återvinningsentreprenörer. Speciellt problematiskt i utredningen är att förslaget att monopolisera insamlingen av producentansvarsfraktionerna sätter käppar i hjulet för en effektiv försäljning och kundhantering både för därmed jämförligt avfall och grovavfallet, eftersom det kommer att bli svårare att erbjuda helhetslösningar till såväl fastigheter som verksamheter i fastigheter. För att komma vidare i utvecklingen bör vi mer genomgripande se över grunderna för det som har varit avfallshantering men som nu alltmer är kundanpassade servicelösningar för att resurseffektivt framställa sekundär råvara. Mot denna bakgrund vill Ragn-Sells föreslå att regeringen utreder hur ett fullständigt frival kan införas för fastighetsägare för samtliga fraktioner hushållsavfall, matavfall, grovavfall, FA och producentansvarsfraktioner. I ett sådant scenario skulle fastighetsägare som inte väljer en ny leverantör för monopolfraktionerna fortsatt vara kvar under kommunens ansvar. I frivalets natur ligger att denna förändring skulle vara kundorienterad och successiv så att såväl kommuner som näringsliv hinner ställa om för att möta de nya marknadsförutsättningarna. Det är också angeläget att bygga vidare på upphandlingsutredningens intentioner för att säkerställa att framtidens offentliga upphandlingar inom avfallshantering och energiproduktion främjar innovation, funktionella ansvar och breda systemslösningar. Med dessa två förändringar skulle vi i väsentligt högre utsträckning kunna säkra en resurseffektiv avfallshantering och bidra till ett hållbart samhälle. Med vänliga hälsningar, Ragn-Sells AB David Schelin VD Johan Börje Marknadsdirektör