TCO GRANSKAR: SÄNKT A-KASSEAVGIFT HUR GICK DET? #09/09 2009-08-20
Författare: Mats Essemyr Utredare Avdelningen för samhällspolitik och analys, TCO epost: mats.essemyr@tco.se telefon: 08-782 92 72
SAMMANFATTNING Som en av de viktigare delarna i regeringspolitiken infördes den 1 januari 2007 kraftigt höjda avgifter till a-kassan. Från att ha varit i genomsnitt en dryg hundralapp i månaden, steg avgiften i många kassor med flera hundra kronor. Avgiften kopplades även till hur hög arbetslösheten var bland a-kassans medlemmar. Ju högre arbetslöshet desto högre a-kasseavgift. Detta ledde till omfattande avhopp från a-kassorna. Mellan hösten 2006 och hösten 2008 gick över en halv miljon arbetstagare ur arbetslöshetsförsäkringen. Merparten av dessa var i yrkesaktiv ålder med lång tid kvar på arbetsmarknaden. I samband med att lågkonjunkturen utvecklades från hösten 2008 steg arbetslöshetstalen raskt inom stora sektorer på arbetsmarknaden. Prognoser visade också att den omfattande arbetslösheten skulle komma att bestå under flera år framöver. I det läget beslutade regeringen om åtgärder som skulle sänka a-kasse avgifterna med 50 kronor i månaden från halvårsskiftet 2009. Syftet var att stimulera till ny- och återinträde i arbetslöshetsförsäkringen, så att arbetstagare inte skulle stå utan försörjning i händelse av arbets löshet. TCO pekade vid årsskiftet på att åtgärderna var för blygsamma. Den sänkning som regeringen beslutat om skulle komma att ätas upp av den ökande arbetslösheten, detta eftersom a-kasseavgifterna höjs automatiskt med stigande arbetslöshet. Föreliggande analys visar att endast en av fyra a-kassemedlemmar hittills har fått en sänkning av a-kasseavgiften. För fyra av tio a-kassemedlemmar har istället avgiften höjts med 50 kronor eller mer. Stora grupper har fått en höjning av avgiften på över hundra kronor i månaden. Som en konsekvens av detta har det inte skett någon nämnvärd ökning av medlemsantalet i a-kassorna. Medlemsantalet ligger stabilt på cirka 3,3 miljoner sedan hösten 2008. Slutsatsen måste bli den att stora grupper arbetstagare fortfarande står utanför arbetslöshetsförsäkringen och därför kommer att sakna försörjning om de blir arbetslösa. Regeringens åtgärder för att ändra på det har hittills visat sig verkningslösa. sänkningen av a-kasseavgifterna hur gick det? 2009 3
SÄNKNINGEN AV A-KASSEAVGIFTERNA HUR GICK DET? Bakgrund Stora förändringar har skett i reglerna för arbetslöshetsförsäkringen under senare år. Från den 1 januari 2007 infördes av regeringen en ny modell för avgifterna till arbetslöshetsförsäkringen. Förändringen innebar dels att avgifterna till a-kassan kom att höjas väsentligt och dels att avgiften för den enskilda a-kassemedlemmen kom att variera beroende på graden av arbetslöshet i a-kassan. Från att i princip samtliga a-kassemedlemmar betalade drygt en hundralapp i månaden, kom a-kasseavgiften att variera mellan cirka 150 kronor och 450 kronor. Detta ledde till i huvudsak två tydliga effekter. Från att a-kassorna hade cirka 3,8 miljoner medlemmar i oktober 2006 sjönk medlemsantalet till 3,3 miljoner i september 2008, en nettominskning med en halv miljon medlemmar. Analyser från Arbetslöshetskassornas samorganisation visar att över hälften av de som gick ur a-kassorna var arbetstagare med lång tid kvar i arbetslivet och som följaktligen har stort behov av försäkringen. En rimlig slutsats är att de kraftigt höjda avgifterna, i kombination med starkt försämrade försäkringsvillkor, förklarar de många avhoppen från kassorna. En annan effekt har uppkommit som ett resultat av att a-kasseavgifterna tillåts variera med graden av arbetslöshet inom kassorna. På tjänstemannasidan har åtskilliga a-kassemedlemmar möjlighet att vara med i olika a-kassor som ett resultat av kassornas överlappande verksamhetsområden. Det har därför skett en överströmning av medlemmar från a-kassor med hög arbetslöshet och därmed hög avgift till a-kassor med låg arbetslöshet och låg avgift. Eftersom arbetslösa medlemmar inte kan byta a-kassa, men heller inte betalar den förhöjda avgiften, så föder denna priskonkurrens sig själv. När stocken av icke arbetslösa, fullt betalande, medlemmar minskar så leder det till att avgiften för de kvarvarande ökar ytterligare. Hösten 2008 krisen slår till Läget i arbetslöshetsförsäkringen förbättrades dock på ett flertal punkter mellan hösten 2006 och hösten 2008. Antalet ersättningstagare sjönk gradvis liksom den ersättning som totalt sett betalades ut. Framförallt förklaras detta av den starka högkonjunkturen under denna tid och den därav starka efterfrågan på arbetskraft inom de 4 sänkningen av a-kasseavgifterna hur gick det? 2009
flesta sektorer i produktionen. Från oktober 2008 ändrades dessa förhållanden radikalt. Finanskrisen utlöste en efterfrågekris i ekonomin som, snabbare än i tidigare kriser, kom att få negativa effekter på arbetsmarknaden. Sysselsättningsökningen bröts och ersattes av stigande arbetslöshet. Vikariat som inte förlängdes och tillfälliga anställningar som avslutades kom, i kombination med omfattande varsel inom industrin, att föranleda prognoser för arbetsmarknaden där arbetslösheten spåddes bli nio procent under 2009 och upp till tolv procent åren efter. Inför utsikten att i den allvarligaste lågkonjunkturen på mycket länge över en miljon arbetstagare 1 skulle stå utan inkomstskydd i händelse av arbetslöshet tvangs regeringen att agera. I samband med budgetpropositionen för 2009 aviserade man därför förändringar i bland annat a-kasseavgiften. Det huvudsakliga syftet var att locka tillbaka arbetstagare till arbetslöshetsförsäkringen genom en lägre a-kasseavgift. Vidare beslutade man att såväl inträdesvillkoret som medlemsvillkoret i försäkringen skulle mildras. Innebörden av dessa förändringar är att fler arbetstagare ges möjlighet att bli medlemmar i en a-kassa samt att en arbetslös medlem får rätt till inkomstrelaterad ersättning betydligt snabbare än tidigare. 1 Till den halva miljon som gick ur a- kassorna skall fogas ytterligare en cirka en halv miljon arbetstagare som stod utanför sedan tidigare. Dessutom tillkommer att de strängare regler som infördes vad gäller kraven för att kunna få ersättning, utesluter många a-kassemedlemmar från möjligheten att få ersättning från försäkringen. Innebörden av riksdagsbeslutet om en lägre a-kasseavgift A-kassornas verksamhet och finansiering styrs av lagen om arbetslöshetskassor och motsvarande förordning. Sedan tidigare tar a-kassorna ut medlemsavgifter för att täcka dels a-kassans egna administrativa kostnader och dels för att täcka ett finansieringsbidrag till staten för arbetslöshetsförsäkringens utgifter (väsentligen utbetald arbetslöshetsersättning). Den från 1 januari 2007 införda förhöjda avgiften (sedermera kallad arbetslöshetsavgift) har sin grund i att statsmakten har påfört a-kassorna ytterligare ett finansieringsbidrag för täckandet av arbetslöshetsförsäkringens kostnader. Utöver det tidigare finansieringsbidraget skall varje a-kassa månadsvis betala till staten en summa motsvarande 33 procent av vad a-kassan har betalat ut i inkomstrelaterad arbetslöshetsersättning. En a-kassa med många arbetslösa medlemmar och därför höga utbetalningar av arbetslöshetsersättning får följaktligen betala en hög arbetslöshetsavgift till staten och vice versa. Det är i sammanhanget viktigt att notera att arbetslösa a-kassemedlemmar inte skall betala den förhöjda medlemsavgiften (arbetslöshetsavgiften). Likaså finns ett tak för denna avgift på 300 kronor per månad och icke arbetslös medlem. För att finansiera a-kassans utgifter tar denna ut en medlemsavgift sänkningen av a-kasseavgifterna hur gick det? 2009 5
av medlemmen. En a-kassas medlemsavgift beslutas av a-kassans styrelse, som efter sitt beslut har att ansöka till Inspektion för arbetslöshetsförsäkringen om att få medlemsavgiften godkänd. Det är alltså inte riksdagen, regeringen eller någon av dess myndigheter som beräknar eller bestämmer medlemsavgiftens storlek. Frågan om en sänkning av a-kasseavgiften har i media torgförts som att regeringen har beslutat sänka a-kasseavgiften med 50 kronor. Detta stämmer inte. Det som skett är att riksdagen beslutat om en ändring i lagen om arbetslöshetskassor, som säger att det extra finansieringsbidraget från kassorna till staten, den så kallade arbetslöshetsavgiften, skall minskas med 50 kronor per månad för varje icke arbetslös medlem från den 1 juli 2009. 48 a En arbetslöshetskassa ska till staten utöver finansieringsavgiften för varje kalendermånad betala en arbetslöshetsavgift. Denna avgift ska motsvara 33 procent av den under månaden utbetalade inkomstrelaterade arbetslöshetsersättningen. Från arbetslöshetsavgiften ska avdrag göras med 50 kronor för varje medlem som inte var arbetslös i den mening som avses i 41 a under den månad arbetslöshetsavgiften avser. Arbetslöshetsavgiften är dock alltid lägst 0 kronor. 2 2 Lag (1997:239) om arbetslöshetskassor, ändrad tom. SFS 2009:825 Förhoppningen från regeringens sida var att detta skulle innebära att a-kassornas styrelser i sin tur kunde besluta om att sänka medlemsavgiften till a-kassan med motsvarande belopp. Men detta betyder inte nödvändigtvis att så skedde. Det finns andra faktorer som starkt påverkar en a-kassas möjligheter att förändra medlemsavgiften. De två viktigaste är utvecklingen av arbetslösheten bland a-kassans medlemmar samt omfattningen av det egna kapitalet i kassan. Om arbetslösheten ökar bland a-kassans medlemmar så kommer kassans utbetalning av arbetslöshetsersättning att öka och följaktligen det belopp som kassans skall erlägga till statens som finansieringsbidrag. Det i sin tur kan tvinga en a-kassa att höja medlemsavgiften för att finansiera inbetalningen av finansieringsbidraget. Ökar arbetslösheten kraftigt kan detta alltså komma att förta effekten på medlemsavgifterna av regeringens åtgärd. Omvänt så kan arbetslösheten inom en kassa minska, varför avgiften kan sänkas. A-kassorna är i rättsligt hänseende att betrakta som privata föreningar med eget ansvar för sin ekonomi och finansiering. Kassorna har alltså rätt att bygga upp och inneha eget kapital som man fritt kan förfoga över. Det finns därför inget som hindrar att kassorna använder sitt egna kapital för att finansiera till exempel inbetalningen av finansierings bidrag till staten. En sänkt eller oförändrad medlemsavgift behöver alltså inte 6 sänkningen av a-kasseavgifterna hur gick det? 2009
nödvändigtvis härröra från minskad arbetslöshet i kassan, utan kan vara resultatet av att kassan utnyttjat det egna kapitalet. December 2008 - TCO varnar för att avgiftssänkningen till a-kassan kan komma att bli marginell I december 2008 publicerade TCO en rapport 3 i vilken effekten av regeringens aviserade sänkning av a-kasseavgiften med 50 kronor analyserades. På basis av gällande regelverk gjordes prognoser för hur a-kasseavgiften skulle förändras utgående från olika scenarier över arbetslöshetens utveckling under 2009. För en arbetslöshet på 9,0 procent 4 på årsbasis prognosticerades att cirka 77 procent av de icke arbetslösa medlemmarna skulle få en ökning av medlemsavgiften, även när den av regeringen aviserade sänkningen med 50 kronor räknats in. För merparten av dessa skulle ökningen bli 30 kronor per månad eller mer. 23 procent av de icke arbetslösa a-kassemedlemmarna skulle få en minskning av avgiften på maximalt 30 kronor per månad. 3 TCO: Avgifterna till arbetslöshetskassorna under 2009. TCO granskar nr. 14/08 4 I juni 2009 var det relativa arbetslöshetstalet 9,8 % enligt SCB:s beräkningar Förklaringen till detta står att finna i konstruktionen av a-kasseavgiften. Som nämndes tidigare innebär ordningen med en differentierad arbetslöshetsavgift att kassornas finansieringsbidrag till staten ökar automatiskt med stigande arbetslöshet. En engångsåtgärd i form av ett avdrag på 50 kronor per icke arbetslös medlem, ett avdrag som dessutom endast avser sex av årets tolv månader (juli till december 2009), kan komma att förtas av en kraftig ökning av arbetslösheten. Syftet med åtgärden, att genom lägre avgifter locka tillbaka arbetstagare till arbetslöshetsförsäkringen, skulle då inte uppnås. TCO förordade i sammanhanget att regeringen skulle begränsa uttaget av arbetslöshetsavgift från idag maximalt 300 kronor per månad per icke arbetslös medlem till maximalt 90 kronor. Givet de a-kasseavgifter som gällde vid årsskiftet 2008/2009 hade detta inneburit att drygt 70 procent av alla a-kassemedlemmar kunna påräkna sänkt avgift under 2009. Faktiska förändringar i a-kasseavgifterna under 2009 Under första halvåret 2009 skedde betydande förändringar i a-kassornas medlemsavgifter. I huvudsak gäller att kassor med verksamhetsområden inom tillverkning och byggnadsverksamhet sett en kraftig ökning av arbetslösheten och därför tvingats höja avgifterna väsentligt. Samtidigt har lågkonjunkturen (ännu) inte slagit ut i omfattande arbetslöshet bland tjänstemän och akademiker, varför kassor inom dessa verksamhetsområden kunnat sänka avgifterna. Nedanstående tabell visar medlemsavgifterna i samtliga a-kassor den 1 januari 2009 och den 1 augusti 2009. Det skall i sammanhanget noteras att lag- sänkningen av a-kasseavgifterna hur gick det? 2009 7
ändringen beträffande sänkningen av avgiften trädde i kraft den 1 juli 2009. Tabell 1: Medlemsavgift i a-kassorna per månad för enskilt anslutna, ej arbetslösa. Kronor A-kassa Medlemsavgift 2009-01-01, kr Medlemsavgift 2009-08-01, kr Skillnad, kr SKTFs 200 139-61 Farmacitjänstemännens 225 167-58 Ledarnas 198 140-58 AEA 140 90-50 Lärarnas 156 108-48 STs 188 143-45 Finans- och försäkrings 118 90-28 Svensk handels o arb 348 323-25 Bensinhandlarnas 351 351 0 Elektrikernas 155 155 0 Fastighetsanställdas 340 340 0 Journalisternas 205 205 0 Livsmedelsarbetarnas 309 309 0 Musikernas 433 433 0 Pappers 239 239 0 SLF 231 231 0 Småföretagarnas 181 181 0 Sveriges fiskares 433 433 0 Säljarnas 265 265 0 Teaterverksammas 430 430 0 Unionens 216 216 0 Transport 316 326 +10 Hotell- och restaurang 405 440 +35 Hamnarbetarnas 280 330 +50 Handelsanställdas 307 357 +50 Kommunals 238 288 +50 Sveriges arbetares 365 415 +50 SEKO 211 296 +85 GS 325 420 +95 Byggnads 311 440 +129 ALFA 305 450 +145 IF Metalls 226 401 +175 Källa: IAF Som framgår av tabell 1 så är det endast fyra av landets 32 a-kassor som efter den 1 juli 2009 har en medlemsavgift som är sänkt med 50 kronor eller mer i förhållande till den 1 januari 2009. Ytterligare fyra kassor har sänkt avgiften, men med mindre än 50 kronor per månad. Övriga 24 kassor har antingen oförändrad eller en högre medlems- 8 sänkningen av a-kasseavgifterna hur gick det? 2009
avgift. Tre kassor har tvingats höja avgiften med mer än 100 kronor i månaden. A-kassornas medlemsantal skiljer sig i stor omfattning. För att närmare klargöra hur avgiftsutveckling påverkat a-kassemedlemmarna totalt sett så måste kassornas medlemsavgifter ställas i relation till medlemsantalet i kassorna. Tabell 2: Andel a-kassemedlemmar, icke arbetslösa, som har fått sänkt, höjd eller oförändrad medlemsavgift under perioden 1 januari 2009 till 1 augusti 2009. Procent. Procent Sänkning med 50 kronor eller mer 24,5 Sänkning med mellan 1 och 49 kronor 9,8 Oförändrad avgift 23,4 Höjning med mellan 1 och 49 kronor 3,5 Höjning med 50 kronor eller mer 38,8 * Beräkningen baseras på a-kassornas medlemsantal den 31 maj 2009 Källor: Arbetsförmedlingen, IAF, egen beräkning Strängt taget har bara en av fyra a-kassemedlemmar hittills kommit i åtnjutande av den sänkning av a-kasseavgiften på 50 kronor i månaden som regeringen aviserade. Drygt fyra av tio a-kassemedlemmar har istället kommit att få höjd a-kasseavgift under perioden. Medlemsutvecklingen i a-kassorna Det huvudsakliga syftet med regeringens åtgärd att sänka a-kasseavgifterna var, som framhållits, att vända den negativa trenden i a- kassorna medlemsutveckling och bidra till att locka tillbaka arbetstagare till arbetslöshetsförsäkringen. Nedanstående diagram visar medlemsutvecklingen från mars 2006 till juni 2009. sänkningen av a-kasseavgifterna hur gick det? 2009 9
Diagram 1: Medlemsutveckling i a-kassorna från mars 2006 till juni 2009. 4000000 3900000 3800000 3700000 3600000 3500000 3400000 3300000 3200000 3100000 mars 06 juni 06 sep 06 dec 06 mars 07 juni 07 sep 07 dec 07 mars 08 juni 08 sep 08 dec 08 mars 09 juni 09 * Värdena för juni 2009 är preliminära Källa: IAF Den stora förändringen i a-kassornas medlemsantal ägde rum mellan september 2006 och september 2008, då nästan exakt en halv miljon medlemmar netto lämnade försäkringen. Medlemstappet avtog under hösten 2008 och har därefter stabiliserats runt 3,3 miljoner medlemmar. Någon ökning av antalet medlemmar har inte skett under första halvåret 2009. Medlemsantalet för januari 2009 är nästan exakt lika med det preliminära medlemsantalet för juni 2009. 10 sänkningen av a-kasseavgifterna hur gick det? 2009
Slutsatser Den negativa trenden i a-kassornas medlemsutveckling bröts under hösten 2008. Orsaken är rimligtvis att lågkonjunkturen och den snabbt ökande arbetslösheten föranledde arbetstagare att vara kvar i försäkringen för att på så sätt erhålla ett inkomstskydd i händelse av arbetslöshet. Fortfarande idag gäller dock att de många arbetstagare som lämnade försäkringen mellan september 2006 och september 2008 inte har kunnat förmås att återinträda i försäkringen. Dessa står följaktligen utan inkomstskydd i händelse av arbetslöshet. I samband med budgetpropositionen för 2009 beslutade regeringen om tre förändringar i arbetslöshetsförsäkringen. Genom mildring av inträdesvillkoret kan fler arbetstagare än tidigare ges rätt att bli medlem i a-kassa. Denna förändring började gälla den 1 juli 2009. Medlemsvillkoret är idag utformat så att en månads medlemskap i a-kassa räknas dubbelt, varför rätt till inkomstrelaterad ersättning ges redan efter sex månaders medlemskap. Regeln infördes den 1 juli 2009 men gäller retroaktivt från den 1 januari 2009. Vidare gäller att från den 1 juli 2009 får a-kassorna göra avdrag på det finansieringsbidrag (arbets löshetsavgiften) som kassorna skall betala in till staten. Avdragen uppgår till 50 kronor per månad per icke arbetslös medlem. Syftet med den senare åtgärden var att a-kassorna skulle kunna sänka sina medlemsavgifter för att på så sätt attrahera arbetstagare till medlemskap i a-kassa. Vår analys visar att ett begränsat antal a-kassor har haft möjlighet till detta. Endast 25 procent av a-kassemedlemmarna har idag kommit att få en sänkning av avgiften med 50 kronor eller mer. 40 procent av a-kassemedlemmarna har fått en höjning av avgiften under första halvåret 2009. En viktig del av förklaringen till detta är att den snabbt stigande arbetslösheten automatiskt har höjt det finansieringsbidrag som kassorna skall betala till staten, något som för de flesta kassor inte har kunnat kompenseras av avdraget på 50 kronor. De av regeringen vidtagna åtgärderna har därför, i det tidsperspektiv som man idag kan anlägga, varit verkningslösa för syftet att locka tillbaka arbetstagare till arbetslöshetsförsäkringen. I den mån som a- kassornas medlemsutveckling har stabiliserats beror detta snarare på inverkan av lågkonjunkturen än på regeringens åtgärder. sänkningen av a-kasseavgifterna hur gick det? 2009 11
tjänstemännens centralorganisation l i n n é g a t a n 1 4, 1 1 4 9 4 s t o c k h o l m tel 08-782 91 00, tco.se