nr 14/08. Avgifterna till arbetslöshetskassorna under TCO granskar.

Transkript

1 nr 14/08 Avgifterna till arbetslöshetskassorna under 2009 TCO granskar

2

3 Inledning Konstruktionen av avgifterna till arbetslöshetskassorna har ändrats i olika omgångar sedan den 1 januari För det första har avgifterna höjts generellt sett genom införandet av den förhöjda finansieringsavgiften, vilken ändrade konstruktion och namn till arbetslöshetsavgift den 1 juli Vidare infördes en ordning där denna förhöjda avgift differentierades med avseende på grad av arbetslöshet inom de olika kassorna. Den sittande regeringen hade flera olika syften med förändringarna. För det första avsåg man att göra arbetslöshetsförsäkringen mera försäkringsmässig. Man ville skapa en tydligare koppling mellan vad man betalar och det man får ut av försäkringen. Från att a-kassemedlemmarna tidigare svarade för cirka 14 % av arbetslöshetsförsäkringens totala kostnader genom sina medlemsavgifter, kom a-kassemedlemmarna att svara för nära drygt 60 % av dessa kostnader under Försämringarna i ersättningsvillkoren tillsammans med lägre utbetalningar som ett resultat av minskad arbetslöshet innebar att nettoutgifterna i statsbudgeten för arbetslöshetsförsäkringen kunde minska avsevärt. Arbetslöshetsförsäkringen var i själva verket kraftigt överfinansierad under 2007, en överfinansiering som uppgick till cirka 20 miljarder kronor. Tanken bakom differentieringen av den förhöjda avgiften var att, via lönebildningen, påverka efterfrågan på arbetsmarknaden. Genom att a-kassor med hög arbetslöshet fick en hög avgift skulle dessa kassor lockas till återhållsamma lönekrav, vilket i sin tur skulle öka sysselsättningen. Denna effekt har dock uteblivit. Det som i stället har förorsakat betydande problem är att stora grupper av arbetstagare har lämnat a-kassorna och därmed arbetslöshetsförsäkringen. Studier visar att nettominskningen uppgår till en halv miljon medlemmar under perioden 1 januari 2007 till 1 juli Aktuella analyser visar att mer än hälften utgörs av arbetstagare mellan 15 till 54 år. Utträdena är alltså inte att uteslutande hänföra till äldre individer med låg risk för arbetslöshet. Fackliga organisationer har under lång tid påpekat för regeringen det ohållbara i att stora grupper nu står utan inkomsttrygghet i händelse av arbetslöshet. För dessa individer återstår inte annat än försörjningsstöd om de blir arbetslösa, allra helst som frågan om en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring uppenbarligen är avförd från den politiska dagordningen. Frågan om bristande inkomsttrygghet är brännande också för de arbetstagare som är med i a-kassan och uppfyller kraven för att få ersättning från denna. Genom det låga takbeloppet, som idag är kronor, så får bara en av fyra arbetslösa 80 % av sin tidigare inkomst i ersättning från försäkringen. En viktig förklaring är att takbeloppet inte höjts sedan den 1 juli Än värre blir bilden om man i stället ser till vad olika yrkesgrupper tjänar och hur stor andel av sin inkomst som de idag kan försäkra med gällande regler i arbetslöshetsförsäkringen. Knappt några medlemsgrupper inom TCO-förbunden har löner som understiger kronor i månaden. För dessa skulle den låga ersättningen vid arbetslöshet föranleda stora ekonomiska påfrestningar % av takbeloppet på kronor ger kronor per månad, en dagpenning på 680 kronor. Det innebär att t ex en polis, lärare eller sjuksköterska kan försäkra bara drygt 50 % av sin lön i arbetslöshetsförsäkringen med dess nuvarande regler. 3

4 Den positiva utvecklingen på arbetsmarknaden har brutits under hösten Allt fler rapporter talar nu om en kraftigt stigande arbetslöshet under slutet av 2008 och under hela I en sådan situation kommer den nuvarande arbetslöshetsförsäkringens brister att bli uppenbara. Många tvingas söka försörjningsstöd som ett resultat av att de inte är medlemmar i a-kassorna. Många kommer att få sina inkomster så kraftigt reducerade på grund av det låga taket i försäkringen, att livsbetingelserna försämras kraftigt. I detta läge har regeringen aviserat några åtgärder för att motverka situationen. Dessa åtgärder syftar till att vända medlemsutvecklingen för a-kassorna, så att arbetstagare skall (åter)inträda i försäkringen och därmed få det inkomstskydd som den ger, om än detta är begränsat. Åtgärderna, som aviserades i budgetpropositionen för 2009, är följande: Den förhöjda avgiften, arbetslöshetsavgiften, sänks med 50 kronor per månad från den 1 juli 2009 Kravet på viss mängd arbete för rätten att bli medlem i a-kassa stryks Den tid som man måste ha varit medlem i a-kassa för att ha rätt till inkomstrelaterad ersättning halveras under Regeringen har dock ställt sig kallsinnig till de krav på höjt takbelopp som fackliga organisationer och åtskilliga andra aktörer har yrkat på under de senaste månaderna. Som tidigare nämndes finns starka tecken på att den tidigare avgiftshöjningen orsakade en betydande andel av utträdena och även av individers beslut att inte inträda i försäkringen. Arbetslöshetsavgiftens nuvarande konstruktion är sådan, att avgiften automatiskt ökar vid stigande arbetslöshet. Det kan därför på förhand antas att den av regeringen aviserade sänkningen med 50 kronor i realiteten uteblir eller begränsas till ett lägre belopp, som en konsekvens av avgiftskonstruktionen. Detta är i så fall mycket allvarligt emedan det skulle betyda att färre arbetstagare än eljest ansluter sig till försäkringen och att därmed fler människor än nödvändigt hamnar i ekonomiska påfrestningar. Föreliggande rapport är en prognos för a-kasseavgifterna under Rapporten redovisar hur höga avgifterna kan bli, hur de konstrueras samt de olika förhållanden som slutligen påverkar avgifterna. Rapporten diskuterar också den dynamik som finns inbyggd i dagens system för avgifter och den osäkerhet som uppstår på grund av detta. I den avslutande delen analyseras effekterna på a-kasseavgifterna och kostnaderna av ett alternativt sätt att få till stånd lägre a-kasseavgifter. 4

5 Hur bestäms a-kasseavgifterna? En a-kassas medlemsavgift, den som medlemmen skall betala, består av två delar. Den första delen kallas grundavgift och består i sin tur av två delar, där den ena finns för att täcka kassans administrativa kostnader och den andra utgör del av en finansieringsavgift som kassan skall erlägga till staten för täckandet av arbetslöshetsförsäkringens kostnader. Den senare delen har funnits under lång tid och har inte ändrats nämnvärt under de senaste årens förändringar i regelverket för a-kasseavgifter. Grundavgiftens variationer över tid och mellan kassor är blygsam. Den andra huvuddelen av a-kasseavgiften kallas för arbetslöshetsavgift (tidigare förhöjd finansieringsavgift). Denna del är uteslutande en finansieringsavgift från kassorna till staten för täckandet av arbetslöshetsförsäkringens kostnader (det vill säga väsentligen utbetalning av arbetslöshetsersättning). Det är denna del av a-kasseavgiften som regeringen avser sänka med 50 kronor. Total a-kasseavgift = grundavgift + arbetslöshetsavgift (max 300 kr) A-kassorna tar alltså in en medlemsavgift från sina medlemmar, vanligtvis en gång i månaden. Kassorna skall sedan erlägga en månatlig finansieringsavgift till staten. Från den 1 januari 2007 höjdes denna finansieringsavgift kraftigt. Den ökade finansieringsavgiften möter den enskilde medlemmen i form av arbetslöshetsavgiften. Storleken på arbetslöshetsavgiften är kopplad till graden av ersatt arbetslöshet bland kassan medlemmar. Graden av arbetslöshet mäts i systemet som omfattningen av utbetald inkomstrelaterad arbetslöshetsersättning bland kassan medlemmar. Ju mer inkomstrelaterad arbetslöshetsersättning som kassan betalat ut, ju högre blir den finansieringsavgift som kassan skall erlägga och ju högre blir därför den enskilda medlemmens arbetslöshetsavgift. Finansieringsavgiften som kassorna skall betala uppgår till 33 % av den inkomstrelaterade arbetslöshetsersättning som kassan har betalat ut. Arbetslöshetsavgiften bestäms därför enligt följande formel: 33 % av utbetald inkomstrelaterad ersättning/antal icke arbetslösa medlemmar Vi kan konstatera att arbetslöshetsavgiften per medlem och på så sätt också den faktiska totala a-kasseavgiften per medlem kan variera dels med omfattningen av utbetald inkomstrelaterad ersättning inom kassan, men också med antalet medlemmar i kassan. Om den utbetalda inkomstrelaterade ersättningen ökar samtidigt som medlemsantalet förblir konstant, så ökar arbetslöshetsavgiften. Om utbetald inkomstrelaterad ersättning är konstant samtidigt som antalet medlemmar sjunker, så kommer arbetslöshetsavgiften att öka eftersom kassans totala finansieringsavgift måste slås ut på ett mindre kollektiv. Om utbetald inkomstrelaterad ersättning ökar samtidigt som medlemsantalet minskar, så kommer arbetslöshetsavgiften att bli högre än i de båda fallen ovan på grund av den dubbla påverkan som detta får. Det finns ytterligare ett antal regler och förhållanden för arbetslöshetsförsäkringen och för arbetslöshetskassorna som påverkar arbetslöshetsavgiftens storlek. A-kassornas finansieringsavgift betalas in till staten kontinuerligt efter fakturering från Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen. Finansieringsavgiftens storlek kan 5

6 alltså variera månadsvis. Det skulle i princip kunna betyda att medlemmarna får månatliga variationer i medlemsavgiften. Detta är dock ohanterligt. För att tillförsäkra sig om en marginal i den händelse att utbetald ersättning och därmed finansieringsavgiften skulle öka, använder sig a-kassorna av en budgetmarginal. Att tillämpa kortsiktiga fluktuationer i medlemsavgifter skulle förorsaka stora administrativa svårigheter och höga kostnader. Arbetslöshetsavgiften betalas bara av de a-kassemedlemmar som är sysselsatta. Medlemmar som är arbetslösa enligt LAK; 41 a betalar bara grundavgiften. 2 Det betyder att ju fler arbetslösa medlemmar som en kassa har, ju mindre blir det kollektiv som finansieringsavgiften kan slås ut över och ju högre blir därför arbetslöshetsavgiften för de sysselsatta medlemmarna. Vidare finns en övre gräns för arbetslöshetsavgiftens storlek på 300 kronor per medlem och månad. Skulle den bakomliggande utbetalda ersättningen i en a-kassa vara så hög att det skulle motivera en arbetslöshetsavgift överstigande 300 kronor, så får kassan bara ta ut en arbetslöshetsavgift på 300 kronor per medlem och månad. Vidare ökningar i arbetslöshet och därmed utbetald arbetslöshetsersättning får alltså ingen inverkan på arbetslöshetsavgiftens storlek. Det förtjänar att påpekas att den aviserade sänkningen av arbetslöshetsavgiften med 50 kronor därför kommer att märkas bara för de kassor som har en arbetslöshetsavgift som understiger 350 kronor. Regeringens argument för detta är att de förra kassorna redan har fått en lägre avgift än vad den bakomliggande arbetslösheten i kassan skulle motivera. Formeln för en mer exakt bestämning av arbetslöshetsavgiften kan då bestämmas till: Arbetslöshetsavgift (max 300 kr) = 33 % av utbetald inkomstrelaterad ersättning * budgetmarginal/(totalt antal medlemmar arbetslösa medlemmar) 2 Med arbetslös avses i LAK 41a en person som för den månad som arbetslöshetsavgiften avser fått arbetslöshetsersättning, aktivitetsstöd, utvecklingsersättning, sjukpenning, rehabiliteringspenning, aktivitetsersättning eller tidsbegränsad sjukersättning. 6

7 Dynamiska effekter i a-kasseavgiftens utveckling Effekter av utträden Förutom de ovan redovisade storheterna så finns också en inre dynamik mellan dessa, som påverkar a-kasseavgiftens utveckling. Införandet av den förhöjda och samtidigt differentierade finansieringsavgiften visade på en betydande priskänslighet bland a-kassornas medlemmar. Höjningen resulterade i ett avsevärt antal utträden ur försäkringen, cirka en halv miljon netto under perioden 1 januari 2007 till 1 juli 2008, visas i en utredning från Arbetslöshetskassornas Samorganisation. Utträdena ur försäkring i åldersgruppen år upp gick till ungefär under perioden 2006 till I åldersgruppen år var utträdena cirka Det har tidigare hävdats att utträdena först och främst gällt personer som har nära till pension och därför har låg risk för arbetslöshet. Så är alltså inte fallet. Även i den äldsta åldersgruppen år så har en avsevärd andel åtskilliga år kvar i arbetslivet och därför behov av en försäkring som ger inkomstskydd. Slutsatsen är istället att majoriteten av utträdena sammanhänger med att försäkringen blivit för dyr, det vill säga att avgifterna har höjts. 3 Den genomsnittliga totala a-kasseavgiften var vid utgången av kronor per månad. 4 Det totala antalet medlemmar i kassorna var den 31 december samma år. Den 1 juli 2008 hade den genomsnittliga totala avgiften ökat till 272 kronor per månad och medlemsantalet sjunkit till Varje ökning av medlemsavgiften med 10 kronor kan således sägas föranleda utträden uppgående till Tidigare mindre höjningar av medlemsavgiften förorsakade mycket blygsamma utträden. Därför måste slutsatsen dras, att det var den kraftiga och abrupta avgiftshöjningen från 2007 som orsakade de många utträdena. En viktig lagregel i sammanhanget är att arbetslösa inte har rätt till inträde i a-kassa. Lagstiftningen anger ett inträdeskrav som föreskriver att den sökande arbetar. 5 Rimligtvis bör det vara de som har arbete som står för utträdena, inte de arbetslösa medlemmarna i kassorna. Avgiftshöjningen orsakar alltså utträden och en dynamik som karakteriseras av följande: Kvar i kassorna blir de arbetslösa vilka genererar utbetalningar av arbetslöshetsersättning samtidigt som dessa medlemmar inte betalar den förhöjda avgiften Kvar i kassorna blir också de som arbetar men som har högre risk för arbetslöshet och därför kan komma att generera högre kostnader än intäkter för kassan, se ovan Kassorna får totalt sett ett mindre kollektiv att sprida finansieringsavgiften över, vilket i sin tur höjer medlemsavgiften ytterligare Effekter av differentieringen av arbetslöshetsavgiften Differentieringen av a-kasseavgifterna med avseende på grad av arbetslöshet i kassorna har inneburit att en priskonkurrens har uppstått mellan kassor med överlappande verksamhetsområden. 3 Arbetslöshetskassornas Samorganisation: rapport Värdet utgör ett medelvärde för samtliga då existerande a-kassors avgift för enskilt och fackligt anslutna. 5 Regeringen avser att mildra detta inträdeskrav genom att stryka kravet på den tid i arbete som nu föreskrivs. Fortfarande kommer dock kravet på att ha ett arbete att kvarstå. 7

8 Den ursprungliga idén med a-kassorna var att dessa skulle ha medlemmar som arbetade i den bransch vilken den bakomliggande fackliga organisationen var verksam i. En a-kassas verksamhetsområde faller alltså ut som en avgränsning gentemot andra kassor och därmed som kriterier för vilka arbetstagare som kan vara medlemmar i kassan. Akademikernas Erkända Arbetslöshetskassa AEA har sedan starten 1970 haft ett verksamhetsområde som bygger på utbildningsbakgrund. De arbetstagare som har en högskoleexamen (akademikerkravet) och som arbetar (inträdesvillkoret) kan bli medlemmar i AEA. Åtskilliga medlemmar i TCO-förbundens olika a-kassor uppfyller dessa krav och kan alltså bli medlemmar i AEA. AEA är ett av flera exempel på en a-kassa som har ett överlappande verksamhetsområde med många andra a-kassor. När den förhöjda finansieringsavgiften infördes den 1 januari 2007 så baserades denna avgift, som tidigare nämnts, på graden av arbetslöshet i a-kassorna. Kassorna kom alltså att få vitt skilda a-kasseavgifter. Eftersom arbetslösheten bland till exempel AEA:s medlemmar är låg, så fick AEA en höjning av a-kasseavgiften som var lägre jämfört med andra a-kassor. Viktigt i sammanhanget var att regeringen, efter intervention från Lagrådet, beslutade att kassorna inte får ta ut avgifter som överstiger utbetald ersättning. Den produkt som kassorna erbjuder, arbetslöshetsförsäkringen, är helt homogen eftersom försäkringsvillkoren är politiskt beslutade och därför lika för alla. Priset för försäkringen, alltså medlemsavgiften, blir därför styrande för de medlemmar som kan välja mellan kassor med överlappande verksamhetsområden. Åtskilliga medlemmar i TCO-förbundens a-kassor har strömmat över till AEA på grund av avgiftsskillnaderna. Men det finns också exempel på överströmningar mellan andra kassor. Som nämndes tidigare kan arbetslösa inte söka inträde i a-kassa. Det är därför medlemmar vilka har arbete, som har strömmat över från dyrare kassor till billigare då överlappande verksamhetsområden förelegat. Effekten blir att de dyrare kassorna dräneras på de medlemmar som förorsakar små kostnader men bidrar med höga intäkter. Detta driver upp medlemsavgiften i dessa kassor ytterligare för de medlemmar som kvarstår. Det omvända gäller för de billigare kassorna. Priskonkurrensen skärps ytterligare av detta. Den priskonkurrens som initialt sattes igång genom införande av differentierade a-kasseavgifter, har alltså en inre dynamik som innebär att priskonkurrensen föder sig själv. 8

9 A-kassorna och avgifterna idag Det finns idag 33 arbetslöshetskassor. 6 Av dessa har 26 stycken koppling till en bakomliggande facklig organisation. Ytterligare fem kan sägas ha branschkoppling på annat sätt, främst genom att deras medlemmar är småföretagare eller egenföretagare. Alfa-kassan, slutligen står öppen för alla yrkesverksamma. Kassorna är mycket olika vad gäller medlemsantal och avgiftsnivå. Sveriges Fiskares arbetslöshetskassa har drygt 800 medlemmar, jämfört med Akademikernas Erkända Arbetslöshetskassa som har drygt Den lägsta arbetslöshetsavgiften, 32 kronor per medlem och månad, har Finans- och försäkringsbranschens arbetslöshetskassa. Sveriges Fiskares, Teaterverksammas, Musikernas samt Hotell- och restauranganställdas a-kassor har samtliga den maximala arbetslöshetsavgiften på 300 kronor per månad. 6 Arbetslöshetskassan SeA fusioneras med ST:s a-kassa den 1 januari I den följande analysen har dock valts att fiktivt låta SeA kvarstå som egen kassa. 9

10 Medlemsantal samt medlemsavgifter per den 31 oktober 2008 framgår av nedanstående tabell. Tabell 1. Medlemsantal och avgifter i arbetslöshetskassorna 31 oktober 2008 Arbetslöshetskassa Total avgift, kr/ medlem/månad Arbetslöshetsavgift, kr/ medlem/månad Antal medlemmar Musikernas m fl Sveriges fiskares Sv teaterverksammas Sveriges arbetares Bensinhandlarnas Fastighetsanställdas Livsmedelsarbetarnas Sv Handels och Arb,giv Hotell- och restaurangs GS Arbetslöshetskassa Hamnarbetarnas Ak ALFA Handelsanställdas Pappersindustriarbetarnas Byggnadsarbetarnas Skogs- och lantbrukstjm Transportarbetarnas Säljarnas Småföretagarnas Kommunalarbetarnas IF Metalls Farmacitjänstemännens Journalisternas Unionens SeA Kommunaltjänstemännens Ledarnas Ak SEKO ST:s akassa Elektrikernas Akademikernas Lärarnas Finans- och försäkrings Källa: Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen samt Arbetslöshetskassornas Samorganisation 10

11 Underlag för prognos över a-kasseavgifterna Prognoser I det följande presenteras fyra beräkningar för hur höga a-kassornas medlemsavgifter kan komma att bli under 2009 och Beräkningarna syftar till att uppskatta olika lägsta-nivåer, varför osäkerhetsfaktorer som tenderar att driva upp a-kasseavgifterna har uteslutits. Det är därför fullt möjligt att beräkningarna i realiteten innebär underskattningar i förhållande till den faktiska utvecklingen. Utgångspunkten för beräkningarna är fyra olika prognoser för arbetslöshetens utveckling. Prognoserna avser arbetslösheten i genomsnitt under år 2009 och i ett fall fram till Konjunkturinstitutet beräknar att arbetslösheten under innevarande år blir 6,1 %, det vill säga att antalet arbetslösa som andel av arbetskraften kommer att vara 6,1 % i genomsnitt under varje månad Prognos 1: Konjunkturinstitutet uppskattar att arbetslösheten stiger till i genomsnitt 7,4 % år , en ökning med 1,3 procentenheter. Prognos 2: Regeringen redovisar i ett scenario, där den finansiella krisen blir fördjupad och utdragen, att arbetslösheten stiger till i genomsnitt 7,8 %, en ökning med 1,7 procentenheter. 8 Prognos 3: Vi antar vidare ett scenario där arbetslösheten stiger till i genomsnitt 8,1 %, det vill säga med 2,0 procentenheter. 9 Prognos 4: Arbetsförmedlingen redovisar att arbetslösheten ökar till 9,0 % 2010, det vill säga med 2,9 procentenheter jämfört med Antaganden och förenklingar i beräkningarna Arbetslöshetens förändring antas lika i samtliga sektorer på arbetsmarknaden och därför även bland a-kassorna. I realiteten kommer utvecklingen av arbetslösheten att skilja sig åt mellan olika sektorer på arbetsmarknaden. Den nu förestående lågkonjunkturen uppvisar hittills ett mönster där tillverkande grupper i industrin drabbas först i form av varsel. Om detta mönster följer tidigare erfarenheter, så kommer därefter tjänstemän i privat verksamhet att drabbas. Efterhand som arbetslösheten genererar lägre skatteinkomster, så tvingas även offentlig verksamhet till uppsägningar. Arbetslöshetens sektoriella utveckling sker alltså med viss tidsförskjutning. Det finns dock tecken på att såväl tjänstemän som offentliganställda drabbas redan nu. Det beror främst på en omfattande förekomst av visstidsanställningar i dessa sektorer. Arbetslösheten ökar idag snabbt genom att dessa visstidsanställningar inte förlängs. Stora a-kassor, såsom AEA, 7 Konjunkturinstitutet: Konjunkturbarometer oktober Finansdepartementet: Uppdatering av Sveriges konvergensprogram, 17 november Uttalanden från Konjunkturinstitutet antyder att hittillsvarande prognoser för arbetslösheten under 2009, kan komma att skrivas upp. 10 Arbetsförmedlingen: Framtidsutsikterna för år 2009 och Ura 2008:4 11

12 Kommunals, och Unionens a-kassor, kan därför komma att uppleva ett genomslag av arbetslösheten på utbetald ersättning redan i ett kortare perspektiv. Erfarenhetsmässigt vet vi att omfattningen av utbetald ersättning vanligtvis inte stiger lika snabbt som arbetslösheten i inledningen av en lågkonjunktur. Det beror på att människor med svag förankring på arbetsmarknaden är de som först blir arbetslösa. Denna grupp har ofta lägre ersättningsnivå och svårare än andra att uppfylla villkoren för att få ersättning. Detta till trots antas vidare att utbetald arbetslöshetsersättning ökar i motsvarande grad som arbetslösheten stiger. Antagandet motiveras av att bestämmelserna för arbetslöshetsavgiften innebär en rak koppling mellan utbetald ersättning i en kassa och finansieringsavgiftens storlek. Arbetslöshetsavgiften baseras på utbetald inkomstrelaterad ersättning. A-kassorna betalar även ut grundbeloppet till de medlemmar som inte har rätt till inkomstrelaterad ersättning. För samtliga a-kassor utom Alfa-kassan utgör den inkomstrelaterade utbetalda ersättningen i genomsnitt 98,7 % av den totala utbetalda ersättningen under För Alfa-kassan uppgår andelen inkomstrelaterad utbetald ersättning till 55 % under A-kassornas budgetmarginal för inbetalning av finansieringsavgift till staten antas vara 15 % av utbetald inkomstrelaterad ersättning. A-kassornas grundavgifter antas oförändrade. I realiteten innebär detta en underskattning av avgiftsutvecklingen eftersom ökad arbetslöshet erfarenhetsmässigt innebär ökade administrativa kostnader för kassorna, något som måste finansieras med höjd grundavgift. A-kassornas medlemsantal är bestämmande för a-kasseavgiftens storlek genom att medlemsantalet utgör det kollektiv som skall betala a-kassornas finansieringsavgift till staten. Ju mindre kollektivet är, ju högre blir den arbetslöshetsavgift som den enskilda medlemmen skall betala. Vi antar i det följande att a-kassorna kommer att ha ett konstant antal medlemmar under 2009 och Förändringarna i medlemsantal har varit följande. Tabell 2. Nettoförändring i a-kassornas medlemsantal, kvartal, % Kvartal Förändring % KV ,6 KV ,2 KV ,9 KV ,5 KV ,3 KV ,1 KV ,4 Källa: IAF 12

13 Vi kan konstatera att utträdena ur a-kassorna överstigit inträdena under hela perioden. Nettominskningen har dock avtagit drastiskt, särskilt under senare delen av Det är rimligt att anta att de allt dystrare prognoserna över arbetslöshetens utveckling bidrar till färre utträden och fler inträden. Detsamma gäller de förändringar i inträdesvillkoret och medlemsvillkoret som regeringen aviserat i budgetpropositionen för Samtidigt finns ett tryck uppåt på a-kasseavgifterna till följd av ökade utbetalningar av ersättning. Detta tryck, kan man konstatera, ger motsatt effekt på medlemsutvecklingen. Det kan mycket väl få till följd att ett ökat ny- och återinträde i kassorna raderas ut. Vi antar därför ett konstant medlemsantal under 2009 och 2010, utgående från medlemsantalen den 31 oktober Arbetslösa a-kassemedlemmar skall enligt reglerna inte betala arbetslöshetsavgiften, utan endast grundavgiften. 11 Vid förändringar i arbetslösheten så kommer andelen arbetslösa medlemmar i en a-kassa att ändras och därmed även det antal medlemmar över vilka finansieringsavgiften skall slås ut. Detta kommer att påverka arbetslöshetsavgiftens storlek oavsett om det totala antalet medlemmar förblir konstant. En beräkning har gjorts avseende ersättningstagare (arbetslösa) i genomsnitt under 2008 som andel av det totala antalet medlemmar den 31 oktober Andelen arbetslösa i kassorna antas under 2009 öka i motsvarande utsträckning som i de tre prognoserna, det vill säga med 1,3; 1,7; 2,0 och 2,9 procentenheter. Med ledning av detta kan antalet betalande medlemmar bestämmas, givet att kassans totala medlemsantal förblir konstant, se ovan. Ökade utbetalningar av inkomstrelaterad ersättning som en följd av ändrade regler för inträdes- och medlemsvillkoret har inte tagits hänsyn till. Det innebär i realiteten en underskattning av avgiftsutvecklingen eftersom regeländringarna kommer att medföra att en andel nya medlemmar som blir arbetslösa under året kommer att ha rätt till inkomstrelaterad ersättning som en konsekvens av regeländringarna. Den minskning av arbetslöshetsavgiften med 50 kronor per medlem och månad från den 1 juli 2009, som kommer att beslutas av riksdagen, räknas in i analysen. Detta gäller dock inte för de a-kassor som den 1 juli 2009 kommer att ha en arbetslöshetsavgift som överstiger 350 kronor per månad och medlem, vilket är i enlighet med vad som framgår i beslutsunderlaget för riksdagsbeslutet i fråga. 12 Kumulativa effekter, till exempel att arbetslöshetsavgiften kumulativt stiger när utträdena av icke arbetslösa medlemmar ökar eller att förskjutningar i medlemsandelarna mellan kassor förändras till följd av skärpt priskonkurrens, ingår inte i beräkningarna. 11 Lag om arbetslöshetskassor, Arbetsmarknadsdepartementet: Förbättrade och förenklade villkor i arbetslöshetsförsäkringen. Ds 2008:77. 13

14 Resultat A-kasseavgifternas storleksförändring fördelat på a-kassor I nedanstående tabell presenteras prognosresultaten för den totala a-kasseavgiftens förändring för olika fall av utvecklingen av arbetslösheten, givet de antaganden och förenklingar som redovisats ovan. Det bör särskilt noteras att den sänkning av arbetslöshetsavgiften som aviserats ske den 1 juli 2009 ingår i beräkningarna. Resultaten bör inte tolkas som att enskilda a-kassor får en angiven avgift vid en särskild bestämd tidpunkt under 2009 eller A-kasseavgifterna bestäms genom att en kassa ansöker hos Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen om en specifik avgift. Inspektionen godkänner sedan denna avgift i förekommande fall. En a-kassa kan mycket väl välja att inte höja avgiften, men kommer då att efterhand dra på sig finansiella problem. Likaså kan en a-kassa välja att höja avgiften tidigt under 2009, inför utsikten av stigande arbetslöshet bland kassans medlemmar. Prognosresultaten beträffande a-kasseavgiften under 2009 och 2010 skall i stället ses som ett antal scenarion, vilka a-kassorna förr eller senare under lågkonjunkturen kommer att stå inför och tvingas ta hänsyn till i bestämningen av a-kasseavgiften. 14

15 Tabell 3. A-kasseavgifternas förändring, kr/månad för icke arbetslösa medlemmar Förändring A Prognos 1 (KI) (arbetslöshet 7,4 %) Förändring B Prognos 2 (Regeringen) (arbetslöshet 7,8 %) Förändring C Prognos 3 (Egen) (arbetslöshet 8,1 %) Förändring 2010 D Prognos (Af ) (arbetslöshet 9,0 %) Total avgift A-kassa Ak ALFA Ak SEKO Akademikernas SeA Bensinhandlarnas Byggnadsarbetarnas Elektrikernas Farmacitjänstemännens Fastighetsanställdas Finans- och försäkrings GS Arbetslöshetskassa Hamnarbetarnas Handelsanställdas Hotell-och restauranganst IF Metalls Journalisternas Kommunalarbetarnas Kommunaltjänstemännens Ledarnas Livsmedelsarbetarnas Lärarnas Musikernas m fl Pappersindustriarbetarnas Skogs- och lantbrukstjm Småföretagarnas ST:s akassa Svensk Handels o Arb,giv Sveriges arbetares Sveriges fiskares Teaterverksammas Säljarnas Transportarbetarnas Unionens Källa: egen bearbetning A Följande fem a-kassor får den maximala arbetslöshetsavgiften på 300 kronor: Hotell- och restauranganställdas, Musikernas, Sveriges arbetares, Sveriges fiskares samt Teaterverksammas a-kassa. B Följande åtta a-kassor får den maximala arbetslöshetsavgiften på 300 kronor: Bensinhandlarnas, Fastighetsanställdas, Hotell- och restauranganställdas, Musikernas, Livsmedelsarbetarnas, Sveriges arbetares, Sveriges fiskares samt Teaterverksammas a-kassa. 15

16 C Följande sex a-kassor får den maximala arbetslöshetsavgiften på 300 kronor: Alfa-kassan, Hotell- och restauranganställdas, Musikernas, Sveriges arbetares, Sveriges fiskares samt Teaterverksammas a-kassa. D Följande tretton a-kassor får den maximala arbetslöshetsavgiften på 300 kronor: Alfa-kassan, Bensinhandlarnas, Fastighetsanställdas, Hamnarbetarnas, Handelsanställdas, Hotell- och restauranganställdas, Musikernas, Livsmedelsarbetarnas, Svensk Handels- och Arbetsgivares a-kassa, Sveriges arbetares, Sveriges fiskares, Teaterverksammas samt Unionens a-kassa. Mer överskådligt visar beräkningarna att redan vid en ökning av arbetslösheten till 7,4 % så får tolv av 33 a-kassor en ökning av a-kasseavgiften. För fem av dessa uppgår ökningen till 31 kronor per månad eller mer. Arton a-kassor får vid samma arbetslöshet en minskning av a-kasseavgiften på mellan en och 29 kronor. Vid större ökningar av arbetslösheten så ökar antalet a-kassor som får avgiftshöjningar och minskar antalet a-kassor som kan emotse avgiftsminskningar. Inga a-kassor får en minskning av avgiften på mer än 29 kronor per månad. Tabell 4. Antal a-kassor som får angiven avgiftsförändring Avgiftsförändring, kr Prognos 1 KI (arbetslöshet 7,4 %) Prognos 2 regeringen (arbetslöshet 7,8 %) Prognos 3 Egen (arbetslöshet 8,1 %) Prognos , Af (arbetslöshet 9,0 %) Ökning 31 kr Ökning 1 30 kr Oförändrad avgift Minskning 1 29 kr Minskning 30 kr Källa: egen bearbetning Avgiftsförändringarna fördelat på a-kassemedlemmar A-kassorna har vitt skilda medlemstal. Viktigt är därför att se hur avgiftsförändringarna fördelas över a-kassemedlemmarna. I följande tabell visas hur stor andel av de icke arbetslösa a-kassemedlemmarna som får en angiven avgiftsförändring beroende på prognosalternativ. Vidare redovisas också hur dessa andelar fördelas i relation till kassornas fackliga tillhörighet på centralorganisationsnivå. Tabell 5. Andel icke arbetslösa a-kassemedlemmar som får angiven avgiftsförändring, % Avgiftsförändring, kr Prognos 1 KI (arbetslöshet 7,4 %) Prognos 2 regeringen (arbetslöshet 7,8 %) Prognos 3 Egen (arbetslöshet 8,1 %) Prognos , Af (arbetslöshet 9,0 %) Ökning 31 kr + 21,9 23,3 40,7 65,3 Ökning 1 30 kr 23,5 23,8 6,5 11,6 Oförändrad avgift 0,3 0,3 0,3 0,2 Minskning 1 29 kr 54,3 52,6 52,6 22,8 Minskning 30 kr - 0,0 0,0 0,0 0,0 Källa: egen bearbetning 16

17 Vi kan konstatera att redan vid en ökning av arbetslösheten till 7,4 % (prognos 1) så kommer över 45 % av de icke arbetslösa medlemmarna att få en avgiftsökning. Ökar arbetslösheten till 8,1 % (prognos 3) så stiger andelen medlemmar som får en avgiftsökning något. I det senare fallet så kommer 40 % av medlemmarna att få en avgiftsökning på 31 kronor per månad som lägst. Stiger arbetslösheten till 9 % 2010 (prognos 4), så kommer över 75 % av medlemmarna få en avgiftsökning, den alldeles övervägande delen med 31 kronor per månad eller mer. Här finns åter anledning att påpeka, att beräkningarna avser den totala a-kasseavgiften efter att hänsyn tagits till den sänkning med 50 kronor som regeringen aviserat. Vi kan då också konstatera, att 50-lappen räcker till för att åstadkomma en avgiftssänkning på maximalt 29 kronor för cirka 50 % av medlemmarna i de tre första prognoserna och med 22 kronor i den fjärde prognosen. Fördelningen på centralorganisationsnivå visas i tabellen nedan. Det framkommer att de grupper som kommer att få en höjd a-kasseavgift tillhör LO- eller TCO-förbund samt också medlemmar i a-kassor utan anknytning till centralorganisation. LO-grupperna träffas hårt om arbetslösheten stiger. Andelen LO-medlemmar som får en ökning på 31 kronor eller mer stiger från cirka 12 % i prognos 2 till drygt 97 % i prognos 4. TCO-medlemmarna är delade i två hälfter i prognos 2, där den ena kommer att få en tämligen hög avgiftsökning, medan den andra kan åtnjuta en avgiftssänkning. Stiger arbetslösheten till 9 % (prognos 4) får 93 % av TCOmedlemmarna en ökning av avgiften. Medlemmarna i akademikerkassan AEA får en avgiftssänkning i samtliga prognoser. Tabell 6. Andel icke arbetslösa a-kassemedlemmar som får angiven avgiftsförändring, %, facklig tillhörighet Prognos 2, regeringen (arbetslöshet 7,8 %) Prognos , Af (arbetslöshet 9,0 %) Avgiftsförändring, kr LO TCO SACO Övr LO TCO SACO Övr Ökning 31+ kr 11,8 54,3 0,0 25,3 97,1 55,6 0,0 74,1 Ökning 1 30 kr 51,9 0,0 0,0 10,7 1,3 37,5 0,0 0,0 Oförändrad avg 0,1 0,7 0,0 0,2 0,1 0,7 0,0 0,2 Minskn 1 29 kr 36,2 45,0 100,0 63,9 1,6 6,2 100,0 25,7 Minskning 30- kr 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0, Källa: egen bearbetning 17

18 A-kasseavgiften i krisbekämpningen; kostnader och finansiering Som nämnts tidigare har regeringen aviserat en sänkning av arbetslöshetsavgiften med 50 kronor per månad för icke arbetslösa medlemmar. Denna åtgärd träder i kraft den 1 juli Motivet för åtgärden är att många utträtt ur försäkringen och således står utan inkomstskydd i ett läge när arbetslösheten ökar snabbt. Regeringen antar att cirka personer kommer att inträda i försäkringen med anledning av avgiftssänkningen. Som vi har kunnat visa i denna rapport kommer avgiftssänkningen på 50 kronor att helt eller delvis raderas ut för stora grupper av det faktum att arbetslösheten stiger och därmed det finansieringsavgift som kassorna skall betala till staten. Många får istället en höjd avgift. TCO ställer sig principiellt avvisande till den nuvarande ordningen med en arbetslöshetsavgift, liksom att TCO är avvisande till att denna skall vara differentierad med avseende på grad av arbetslöshet. I det uppkomna läget, med snabbt ökande arbetslöshet, är det dock viktigt att finna pragmatiska åtgärder som kan sättas in med kort varsel. Det finns därför skäl att redovisa ett alternativt sätt att åstadkomma en mer genomgripande avgiftssänkning. Att sänka a-kasseavgiften bör, menar TCO, vara en av de viktigaste åtgärderna i bekämpningen av den lågkonjunktur som nu utvecklas allt snabbare. En radikal sänkning av a-kasseavgifterna får dubbla effekter. Dels kommer många att återinträda i försäkringen eftersom priset för försäkringen står i bättre relation till det inkomstskydd man får. Rimligtvis kommer detta att medföra att trycket på de kommunala budgetarna minskar eftersom färre tvingas till försörjningsstöd. Samtidigt innebär avgiftssänkningen att hushållens utgifter sjunker och att efterfrågan därför stimuleras. Att stimulera efterfrågan är central för krisbekämpningen. Kostnader för att minska arbetslöshetsavgiften med 50 kronor Kostnaden för staten under 2009 av att minska arbetslöshetsavgiften med 50 kronor från den 1 juli framgår av tabellen nedan. Tabell 7. Minskad statlig intäkt av sänkt arbetslöshetsavgift med 50 kronor från 1 juli, mkr Arbetslöshet Mkr Prognos 1 (7,4 %) -935,8 Prognos 2 (7,8 %) -931,9 Prognos 3 (8,1 %) -928,9 Källa: egen bearbetning Anm.: Medlemmarna i de a-kassor som får en arbetslöshetsavgift överstigande 300 kronor får inte del av sänkningen och ingår alltså inte i beräkningarna. Vi konstaterar att statens kostnad uppgår till i storleksordningen 930 mkr för de sex månader av 2009 som åtgärden avser. Vi konstaterar vidare att statens kostnad sjunker, ju högre arbetslösheten blir. Det beror på att antalet a-kassemedlemmar som får del av sänkningen, det vill säga de icke arbetslösa, sjunker. 18

19 Sänkt tak för arbetslöshetsavgiften till 90 kronor per månad I det följande redovisas effekter och kostnader för att sänka den maximala arbetslöshetsavgiften. Idag gäller att arbetslöshetsavgiften får vara maximalt 300 kronor per månad och medlem. Vi analyserar effekterna av att sänka denna gräns till 90 kronor, utgående från prognos 2 om en arbetslöshet under 2009 på 7,8 %, det vill säga regeringens egen prognos. En sänkning av den maximala arbetslöshetsavgiften till 90 kronor per månad skulle få stor effekt. Cirka 72 % av de icke arbetslösa a-kassemedlemmarna skulle få en sänkt total avgift. För cirka 41 % skulle avgiftsminskningen uppgå till minst 30 kronor i månaden. Kostnaden för staten i minskade intäkter från arbetslöshetsavgiften uppkommer som summan av skillnaden mellan 90 och 300 kronor per månad för de betalande a-kassemedlemmar som befinner sig i det intervallet. Intäktsminskningen kan beräknas uppgå till knappt 1,2 miljarder för I tabell 7 (nästa sida) redovisas de a-kasseavgifter som skulle bli följden av denna förändring. 19

20 Tabell 7. A-kasseavgifter vid en maximal arbetslöshetsavgift på 90 kronor per månad. A-kassa Total avgift Minskad total medlemsavgift vid arbetslöshetsavgift på max 90 kronor Ak ALFA Ak SEKO Akademikernas SeA Bensinhandlarnas Byggnadsarbetarnas Elektrikernas Farmacitjänstemännens Fastighetsanställdas Finans- och försäkrings GS Arbetslöshetskassa Hamnarbetarnas Handelsanställdas Hotell-och restauranganst IF Metalls Journalisternas Kommunalarbetarnas Kommunaltjänstemännens Ledarnas Livsmedelsarbetarnas Lärarnas Musikernas m fl Pappersindustriarbetarnas Skogs- och lantbrukstjm Småföretagarnas ST:s akassa Svensk Handels o Arb,giv Sveriges arbetares Sveriges fiskares Teaterverksammas Säljarnas Transportarbetarnas Unionens Källa: egen bearbetning 20

21 Sammanfattande slutsatser Utgångspunkten för denna undersökning är den sänkning av a-kasseavgiften med 50 kronor från den 1 juli 2009, som regeringen aviserar i budgetpropositionen för Eftersom arbetslöshetsavgiften är konstruerad som en andel av utbetald ersättning, kommer arbetslöshetsavgiften att stiga vid ökad arbetslöshet. Detta späds på ytterligare av att antalet icke arbetslösa, alltså de som skall betala avgiften, blir färre i förhållande till de arbetslösa (som är befriade från arbetslöshetsavgiften). Arbetslösheten förväntas öka under nästa år. Detta leder till att avgiftssänkningen på 50 kronor äts upp och i huvudsak vänds till en avgiftsökning eller en måttlig avgiftssänkning som bara kommer en begränsad grupp a-kassemedlemmar till del. Redan vid en arbetslöshet på i genomsnitt 7,4 % så får nästan hälften av de icke arbetslösa a-kassemedlemmarna en höjning av avgiften. För knappt en fjärdedel av dessa kommer höjningen att bli mer än 30 kronor per månad. Lite mer än hälften får en måttlig avgiftsminskning på mellan en och 29 kronor. Om arbetslösheten stiger till 9,0 % 2010, så kommer över 75 % av medlemmar få en avgiftsökning, merparten med mer än 30 kronor per månad. Det är i huvudsak LO- och TCO-medlemmar som drabbas av avgiftshöjning. Medlemmarna i akademikerkassan AEA får en sänkning av avgiften, även om arbetslösheten ökar till i genomsnitt 9,0 %. Vid en begränsad ökning av arbetslösheten får även en grupp TCO-medlemmar en minskning av avgiften. Regeringens aviserade åtgärd innebär en förlust av intäkter för staten på drygt 930 miljoner kronor. Effekten på a-kasseavgifterna blir, som visats, blygsam. Det är knappast troligt att denna blygsamma effekt kan få någon nämnvärd påverkan på tillströmningen av medlemmar. En viktig implikation av analysen är att den nuvarande konstruktionen av arbetslösavgiften är konjunkturpolitiskt feltänkt. En försämrad konjunktur, med ökad arbetslöshet, förstärks av att hushållen får ökade utgifter för arbetslöshetsförsäkringen och följaktligen mindre konsumtionsutrymme. Det omvända gäller för statens intäkter från a-kassorna. Dessa ökar med ökande arbetslöshet. I statsbudgeten för 2009 utgår man från en intäkt från a-kassorna på cirka 7,1 miljarder kronor i form av finansieringsavgift. Ett alternativt sätt att få ned a-kasseavgifterna har analyserats. Om den maximala arbetslöshetsavgiften minskas från idag 300 kronor till 90 kronor, så innebär det intäktsminskningar för staten på 1,2 miljarder kronor för 2009 vid en arbetslöshet på 7,8 %. Samtidigt skulle 72 % av a-kassemedlemmarna få en sänkt avgift som ett resultat av detta. (Footnotes) 1 Avser avgift för anställda. 21

22