Naturvårdsverket 2013-11-19 Diarienummer NV-04890-13 Översyn av föreskrifter för Dalby Söderskogs nationalpark - konsekvensanalys A Allmänt 1. Beskrivning av problemet och vad man vill uppnå Inom landets nationalparker hanteras kommersiell verksamhet olika. Inom 17 av nationalparkerna finns idag förbud mot eller tillståndsplikt för kommersiell verksamhet. Övriga nationalparker kan ha föreskrifter som indirekt, i varierande grad, begränsar kommersiell verksamhet. Regeringen vill främja besöksnäringen, bland annat naturturism, samt regional utveckling. Av friluftspropositionen (prop. 2009/10:238) framgår bland annat att naturturism har stor betydelse för hälsa, rekreation och regional utveckling. Naturvårdsverket har därför fått i uppdrag att se över förbuden mot kommersiell verksamhet i våra nationalparker. Syftet med översynen är att de föreskrifter som uttryckligen förbjuder kommersiell verksamhet ska ändras så att sådan verksamhet istället möjliggörs. Effekten av detta förutses vara att besöksnäringen stärks, bland annat naturturismen. Samtidigt har en utgångspunkt i översynen varit att värna syftet med respektive nationalpark och de värden som ska skyddas. Även andra övriga bestämmelser än de som förbjuder kommersiell verksamhet har ingått i översynen. Syftet med regeringsuppdraget Grunden till detta regeringsuppdrag finns att hämta i prop. 2009/10:238 Framtidens friluftsliv. Regeringen betonar i propositionen att Sveriges natur utgör en stor tillgång för såväl inhemska som utländska besökare. Friluftsliv och natur-, kultur- och landsbygdsturism har stor och ökande betydelse för ett livskraftigt näringsliv i hela landet, landsbygdsutveckling och regional tillväxt. Skyddade områden såsom nationalparker, naturreservat och kulturreservat är en tillgång för friluftslivet och bör göras tillgängliga för besökare där så är lämpligt. Vid sidan av skötsel för att bevara natur- och kulturvärden är skötsel och förvaltning inriktad på rekreation och tillgänglighet av stor vikt. Även andra underlag beskriver regeringens politik om regional utveckling respektive friluftsliv, t.ex. finns i regeringens skrivelse 2001/02:173 En samlad naturvårdspolitik grundtankarna kring den nya politiken för naturvården samlade. I propositionen 2008/09:124 Hållbart skydd av naturområden skriver regeringen om nationalparksarbetet att det är angeläget att Naturvårdsverket i det fortsatta arbetet fäster stor vikt vid såväl områdenas nationella betydelse från bevarandesynpunkt som deras möjligheter att som besöksmål ge nytta åt lokalsamhället. Enligt den nationella strategin för svensk besöksnäring 2010 2020 är Sverige ett av Europas mest attraktiva resmål. Det framgår vidare av strategin att Sverige är känt som ett modernt, spännande, naturnära och hållbart besöksmål med en svårslagen kombination av storstad och naturupplevelser. Besöksnäringen bedöms vara en av Sveriges mest värdefulla näringar för ekonomin, sysselsättningen och regional livskraft. 1 (8)
Naturturism och friluftsliv som bedrivs på ett hållbart sätt bidrar till social och ekonomisk hållbar utveckling. Vistelse i naturen väcker intresse och kan bidra till ökad förståelse för biologisk mångfald, naturvärden och bevarandefrågor. Förutsättningarna i Dalby Söderskogs nationalpark Dalby Söderskogs nationalpark ligger i Lunds kommun i Skåne län och är numera Sveriges minsta nationalpark. Nationalparken omfattar drygt 36 hektar. Blandlövskogen i Dalby Söderskog är en liten rest av tidigare större och mer eller mindre sammanhängande lövskogsområden vid Romeleåsens bas. Dessa skogsområden sträckte sig från Skrylleområdet i nordväst till Fyledalen i sydöst. Dalby Söderskogs historia är dynamisk och omfattar perioder med intensivt bete, kraftigt virkesuttag och igenväxning. Beteskontinuiteten har en minst tusenårig historia av framför allt hästbete (under större delen av denna period tillhörde området Dalby kungsgård), vilket ersattes av oxbete på 1800-talet. I början av 1900-talet fanns omfattande avverkningsplaner för Dalby Söderskog, vilka stoppades i och med bildandet av nationalparken 1918 då betet också helt upphörde. Under 1900-talet utfördes gallringar för att gynna äldre träd, i synnerhet de kraftiga ekarna. Dessa träd härstammar från en period under 1700-talets början då skogen fick utvecklas fritt. I nationalparken finns ett antal kulturlämningar. Mest diskuterad är hästhagevallen, en jordvall ca 1 meter hög och 5-6 meter bred som omsluter ungefär hälften av nationalparken. Syftet med denna har tolkats som allt från fornborg till jaktparksinhägnad. Jordmånen utgörs av grovkroniga, näringsfattiga jordlager (nordostmorän), övertäckta av finkornigare, kalkrikt material utan större stenar (baltisk morän). Det senare lagret är näringsrikt och har bidragit till att en frodig, örtrik flora har utvecklats i området. Nationalparken har ca 100 000 besökare årligen. Skogen avsattes som nationalpark 1918 då den ansågs vara den enda naturliga ädellövskogen som fanns kvar på slätten. I samband med detta upphörde betet och den tidigare ljusa, öppna skogen förändrades drastiskt och övergick i en tät blandlövskog med ett rikligt buskskikt och en rik vårflora. Tidigare hade bärande träd såsom ek och bok gynnats, men nu tog alm och ask överhand. Borttagandet av betesdriften fick dock som effekt att antalet kärlväxtarter minskade kraftigt. Skogen består idag framför allt av örtrika ek-, bok- och blandlövskogar där utvecklingen går mot ett naturskogsliknande tillstånd. Almsjukan har gått hårt åt almbestånden, vilket tillfälligt skapat en bitvis ljusöppen skog. De senaste åren kan man även se effekterna av askskottsjukan genom att många askar har dött. Fågel- och insektslivet är rikt och det förekommer även ett flertal sällsynta lav- och mossarter. Den kraftiga ökningen av död och döende ved har gjort att vedlevande insektsarter gynnats. Den fuktiga miljön är också en bra biotop för många mollusker. Nationalparken har förbud mot kommersiell verksamhet. Idag bedrivs ingen kommersiell verksamhet i nationalparken som länsstyrelsen känner till. Organiserad verksamhet som bedrivs är de guidade vandringar som länsstyrelsen eller naturum Skrylle har i parken. Olika ideella föreningar har också till och från exkursioner i nationalparken. Bedömda konsekvenser av borttagande av förbud mot kommersiell versksamhet Länsstyrelsen förväntar sig att det inte kommer att bli någon större förändring vad gäller kommersiell verksamhet i nationalparken. Möjligen kan någon aktör ha med ett besök i nationalparken som en del i ett större arrangemang som även omfattar andra besöksobjekt och på sikt kan det komma regionala aktörer som har med regelbundna aktiviteter i nationalparken i sin verksamhet. Organiserad verksamhet kan komma att öka i nationalparken framförallt när informationen om Sveriges nationalparker genom projektet för nationalparkernas identitet får fullt genomslag. Eftersom nationalparken redan idag har ett högt besökstal borde det dock inte bli några större förändringar för förvaltningen. Det finns redan idag ett stort behov av upprustning av stigarna i nationalparken och borttagandet av förbudet mot kommersiell verksamhet understryker ytterligare detta. 2 (8)
Ändringarna bedöms inte påverka syftet med nationalparken och de värden som nationalparken ska skydda då besökarna huvudsakligen bedöms hålla sig på iordningställda stigar. Som en konsekvens av det ökande besöksantalet som kan bli en konsekvens av såväl dessa förändringar av föreskrifterna som förbättrad information och marknadsföring kan föreskrifterna behöva kompletteras med förbud mot organiserad verksamhet utanför anvisade stigar och anläggningar. Förändringar av övriga föreskrifter Förändringen av övriga föreskrifter bedöms inte påverka konkurrensförhållanden eller nyttjandet av nationalparken. Förändringarna gör endast att föreskrifterna blir tydligare och mer lättförståeliga i såväl den aktuella parken som gentemot övriga nationalparker. 2. Beskrivning av alternativa lösningar för det man vill uppnå och vilka effekterna blir om någon ändring av föreskrifterna inte kommer till stånd Konsekvenser av föreslagen ändring Genom att ändra föreskrifterna så att kommersiell verksamhet inte längre är förbjuden förenklas processen för både turismaktörer och förvaltare. Det finns därför en förhoppning om att nationalparkerna i högre grad ska kunna utnyttjas av kommersiella aktörer, främst inom besöksnäringen. Om inte föreskrifterna ändras får företag inom besöksnäringen svårt att utnyttja nationalparkerna för sin verksamhet. Detta främjar i sin tur inte arbetet med landsbygdsutveckling och regional tillväxt. Alternativa lösningar Det finns ett antal olika alternativ för att reglera kommersiell verksamhet i nationalparker. Rimligen är problemet dock inte i normalfallet att verksamheten är kommersiell. Problemet borde istället i de flesta fall kunna definieras inom ramen för organiserad verksamhet oavsett om den är kommersiell eller ideell. Genom översynen och förtydligandet av övriga föreskrifter blir dessa mer förståeliga vilket underlättar för såväl kommersiella och ideella aktörer som för den besökande allmänheten att veta vad som gäller i den aktuella nationalparken. För Dalby Söderskogs nationalpark bedömer Naturvårdsverket att konsekvenserna av att inte ändra föreskrifterna blir små. Dock hindrar nuvarande föreskrift de kommersiella aktörer som annars skulle kunna nyttja nationalparken för sina aktiviteter. Detta innebär därmed också att vi missar möjligheten att nå en del av de grupper som huvudsakligen når besöksmål genom arrangerade turer. Om kommersiell verksamhet bedöms utgöra ett hot mot syftet med nationalparken bör inga förändringar genomföras. Alternativt kan föreskrifterna ändras till att istället ha förbud mot organiserad verksamhet. Därmed har Länsstyrelsen kvar möjligheten att efter ansökan om dispens förbjuda eller begränsa verksamheten beroende på hur syftet med nationalparken påverkas. Detta gör dock att syftet med översynen, att underlätta för naturturism, inte uppnås. En möjlig lösning är att införa tillståndsplikt för vissa typer av organiserad verksamhet så att man kan reglera de aktiviteter som bedöms påverka syftet men där de flesta typerna av organiserad verksamhet inte behöver tillstånd och därmed kan tillåtas. Om man däremot anser att kommersiell/organiserad verksamhet generellt är acceptabel men vill ha kunskap om var, vad och när olika aktiviteter sker är ett alternativ att ha samrådsplikt. Detta skulle ge möjlighet till diskussion och informationsutbyte med verksamhetsutövaren men ingen möjlighet att påverka verksamheten mer än vad denne självmant tar på sig. För Dalby Söderskogs nationalpark bedömer vi att konsekvenserna av att inte ändra föreskrifterna gör att kommersiella aktörer som skulle kunna ha aktiviteter i nationalparken hindras och därmed att vi inte når tänkbara besöksgrupper. Möjligheten att ha med en 3 (8)
nationalpark i sitt utbud gör att aktörer kan stärka sitt varumärke och därmed lättare få kunder och överleva i sin bransch och i förlängningen bidra till landsbygdsutvecklingen. Dalby Söderskogs nationalpark har redan idag ett stort besökstryck, särskilt under våren, och ytterligare besökare gör att slitaget och störningarna ytterligare ökar, i synnerhet som nationalparken bara är drygt 36 hektar Slutsats om det bästa alternativet Om kommersiell och organiserad verksamhet inte alls regleras finns en risk att störningar och slitage ökar på ett oönskat sätt. För att kunna informera och styra den verksamhet som skulle kunna ge oönskade effekter blir slutsatsen att bästa lösningen är att ersätta det nuvarande förbudet mot kommersiell verksamhet med en tillståndsplikt för organiserade aktiviteter med fler än 50 deltagare utanför markerade stigar och anordningar. Detta innebär att de flesta aktiviteter som guidningar, skol- och förskolebesök där man endast rör sig längs de anvisade stigarna eller på anordningarna kan ske utan tillstånd medan arrangemang och aktiviteter som kan tänkas ske på platser med känslig flora kan regleras i ett tillstånd. 3. Uppgifter om vilka som berörs av ändringen av föreskrifterna Enligt nationalparksförordningen ska Naturvårdsverket höra länsstyrelsen, kommunen och Havs- och vattenmyndigheten innan föreskrifter meddelas. Övriga aktörer som berörs är Lunds kommun, Naturum Skrylle, Sveriges Lantbruksuniversitet i Alnarp och Lunds Universitet. Vidare föreningarna Lunds naturskyddsförening, Torna häradshembygdsförening, Friluftsfrämjandet Skryllegården, Dalby Byaråd samt naturturistföretag och turismorganisationer. 4. Uppgifter om vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser ändringen av föreskrifterna medför och en jämförelse av konsekvenserna för de övervägda alternativen Förbud mot kommersiell verksamhet kvarstår Förbudet utgör ett hinder för de aktörer som vill bedriva verksamhet i nationalparken. Detta kan ge konsekvenser som missade målgrupper, utebliven ökning av besöksantal och uteblivna förbättringar av till landsbygdsutveckling. Eventuellt negativa konsekvenser av ökat besöksantal såsom slitage och störning minskar då länsstyrelsen kan reglera vilken kommersiell verksamhet som kan tillåtas. Icke-kommersiell organiserad verksamhet påverkas inte. Förbud mot kommersiell verksamhet tas bort. Inga reglerande föreskrifter mot organiserad verksamhet. Alla aktörer, såväl kommersiella som icke-kommersiella, kan utnyttja nationalparken i sin verksamhet. Ger troligen ökat besöksantal och kan bidra till landsbygdsutveckling. Länsstyrelsen får dock ingen kontroll och bristfällig kunskap om vilken verksamhet som bedrivs i nationalparken och kan inte hindra oönskade konsekvenser som slitage, störning och påverkan på skyddsvärda miljöer och arter. Förbud mot kommersiell verksamhet tas bort men organiserad verksamhet med fler än 50 deltagare utanför anvisade leder och anordningar görs tillståndspliktig. Genom att ta bort förbudet mot kommersiell verksamhet men reglera den organiserade verksamheten med fler än 50 deltagare utanför leder och anordningar kan de flesta arrangemang 4 (8)
genomföras helt utan kontakt med länsstyrelsen medan de arrangemang som kan innebära hot mot nationalparkens syfte och värden kan regleras. Detta skulle kunna bli en möjlighet för ökad användning för bland annat naturturismföretagare och därmed på sikt landsbygdsutveckling men skulle även kunna innebära fler övriga besökare och ökat antal målgrupper. Alternativet skulle dock innebära att länsstyrelsen fortfarande har kontroll över de aktiviteter som kan medföra hot mot naturvärden och nationalparkens syfte. 5. Bedömning av om ändringen av föreskrifterna överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen Naturvårdsverket anser att en regel som innebär att tillstånd krävs för att få utöva tjänsteverksamhet i nationalparken överensstämmer med gällande EU-rätt. Tillståndsplikten är icke-diskriminerande gentemot utländska aktörer och motiverad med hänsyn till skyddet för miljön och är därmed förenligt med tjänstedirektivet 2006/123/EG. Regeln är också förenlig med direktiv 98/34/EG om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter. 6. Bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella informationsinsatser Det finns endast behov att skjuta upp tidpunkten för ikraftträdande om man i samband med detta skulle uppdatera skötselplanen samt utöka nationalparken, något som dock inte är aktuellt i dagsläget. Bedömningen är att det inte finns något behov av en större informationsinsats utan att informationen kan ges genom normalt remissförfarande samt efter eventuella ändringar av beslutade föreskrifter. B Företag Med företag avses här en juridisk eller en fysisk person som bedriver näringsverksamhet, det vill säga försäljning av varor och/eller tjänster yrkesmässigt och självständigt. Att yrkesmässigt bedriva näringsverksamhet bör tolkas brett. Markera med x ( ) Ändringen av föreskrifter bedöms inte få effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. Konsekvensutredningen innehåller därför inte någon beskrivning av punkterna i avsnitt B. ( X )Ändringen av föreskrifter bedöms få effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. Konsekvensutredningen innehåller därför en beskrivning av punkterna i avsnitt B. 5 (8)
1. Beskrivning av antalet företag som berörs, vilka branscher företagen är verksamma i samt storleken på företagen Ingen kommersiell verksamhet förekommer i nationalparken som länsstyrelsen har kunskap om. Förenklade möjligheter till verksamhet i nationalparken kan göra att fler arrangemang och aktiviteter kan genomföras vilket kan bidra till landsbygdsutvecklingen. Aktörer som idag inte är verksamma i nationalparken, men som med ändrade föreskrifter kan etablera verksamhet i nationalparken berörs av ändringarna av föreskrifterna. 2. Beskrivning av vilken tidsåtgång ändringen av föreskrifter kan föra med sig för företagen och vad regleringen innebär för företagens administrativa kostnader. Tillstånd istället för dispens underlättar för företagen och gör att man slipper ansökningsavgift. Huvuddelen av aktiviteterna kan dessutom genomföras helt utan tillstånd. Detta underlättar även för länsstyrelsens ärendehantering då endast få aktiviteter bedöms behöva tillstånd. 3. Beskrivning av vilka andra kostnader eller vinster den föreslagna ändringen av föreskrifter medför för företagen och vilka förändringar i verksamheten som företagen kan behöva vidta till följd av den föreslagna ändringen av föreskrifter. Vinsterna finns dels för företag och organisationer som kan locka med aktiviteter i nationalparken och dels för Naturvårdsverket/länsstyrelsen som får fler besökare till nationalparken och därmed ökad möjlighet att visa upp den fina natur som finns i parken samt informera om värdet av naturvård. 4. Beskrivning av i vilken utsträckning ändringen av föreskrifter kan komma att påverka konkurrensförhållandena för företagen Då ingen kommersiell verksamhet bedrivs i nationalparken för närvarande förändras inte några konkurrensförhållanden. 5. Beskrivning av hur ändringen av föreskrifter i andra avseenden kan komma att påverka företagen Endast positiv påverkan förväntas då tillståndsplikten förenklar och/eller minskar den administrativa hanteringen. 6. Beskrivning av om särskilda hänsyn behöver tas till små företag vid utformningen av de ändrade föreskrifterna 6 (8)
Bedöms inte behövas särskilda hänsyn till små företag. Mindre företag får generellt sett större nytta av förändringen då större företag med dagens regler kan antas ha lättare att söka och hantera dispens- och tillståndsansökningar. C Andra verksamhetsutövare (ideella organisationer, enskilda) Med andra verksamhetsutövare avses organisationer, myndigheter och enskilda som bedriver någon form av organiserad verksamhet utan egentligt vinstintresse, men där gränsdragningen mellan kommersiell eller ideell verksamhet ibland kan vara svår att dra. Med ideell organisation avses en sammanslutning som har till uppgift att främja medlemmarnas gemensamma ideella strävanden och som inte primärt arbetar för deras ekonomiska intressen. En uppdelning av andra verksamhetsutövare kan göras så här: Oorganiserade verksamhetsutövare (enskilda, det spontana, familjebaserade eller kompisgäng) Ideella organisationer (scouter, friluftsfrämjandet, klätterklubben, orientering osv) Det offentligt organiserade (friluftsstiftelser, skola, barnomsorg, osv) Det kommersiellt organiserade (naturturism, entreprenörer och branschorganisationer, osv). Denna grupp hanteras under punkt B. 1. Beskrivning av andra verksamhetsutövare som berörs, vilka inriktningar dessa har samt deras storlek En förändring av föreskrifterna som innebär tillstånd för organiserad verksamhet medför att icke-kommersiell organiserad verksamhet som tidigare inte reglerats nu kommer att behöva söka tillstånd för vissa aktiviteter. Detta påverkar ideella föreningar och organisationer men även förskolor och skolor samt universitet. Då förändringen utformats så att tillstånd inte krävs för aktiviteter med färre än 50 deltagare eller arrangemang på anvisade leder och anläggningar berörs de flesta organisationer inte alls då man nästan undantagsvis använder de anvisade lederna och anläggningarna, och normalt sett även är färre än 50 personer. 2. Beskrivning av hur ändringen av föreskrifter påverkar andra verksamhetsutövare Då förslaget är att endast aktiviteter med fler än 50 deltagare utanför anvisade leder och anordningar kräver tillstånd så bedömer vi att det endast blir få aktiviteter och organisationer som berörs. Bara stora arrangemang såsom idrottsarrangemang tex. orienteringstävlingar eller besök av riktigt stora grupper bedömer vi kommer att kräva tillstånd. 7 (8)
D Samråd Beskrivning av samrådsprocessen Översynen har informellt diskuterats med olika tjänstemän internt på länsstyrelsen och på Lunds kommun. Vidare har förslaget diskuterats med samrådsgruppen för Skrylleområdet (Skryllerådet). Skrylleområdet omfattar även Dalby Söderskog och i Skryllerådet ingår representanter för länsstyrelsen, Lunds kommun (både politiker och tjänstemän), Stiftelsen för fritidsområden i Skåne samt Friluftsfrämjandet. Uppdraget har också diskuterats med skötselrådet för Dalby Söderskog på skötselrådets första möte den 15 mars 2013. I skötselrådsmötet deltog representanter för Lunds kommun, naturum Skrylle, Sveriges Lantbruksuniversitet (SLU), Lundabygdens naturskyddsförening samt Torna Härads hembygdsförening. Informationsmöte hölls i Dalby tillsammans med medborgarkontoret 18 mars 2013. Information om uppdraget har funnits på länsstyrelsens hemsida. Förnyade möten kommer att ske i samband med att Naturvårdsverket skickar ut ärendet på remiss. Dels med skötselrådet men också med Skryllerådet. Vidare kommer allmänheten på nytt att bjudas in till informationsmöte då det föreslås ändringar i fler föreskrifter än vad som diskuterades i våras. E Kontaktperson Ange vem som kan kontaktas vid eventuella frågor Stefan Henriksson, Naturvårdsverket, 010-698 13 40, stefan.henriksson@naturvardsverket.se Jörgen Nilsson, Länsstyrelsen Skåne, 010-224 15 19, jorgen.nilsson@lansstyrelsen.se 8 (8)