samhällsskydd och beredskap 1 (12) Planering och förberedelser pågår Redovisning hur planeringsarbetet fortskrider och vilka resultat som har uppnåtts vad avser civilt försvar
samhällsskydd och beredskap 2 (12) Innehållsförteckning 1. Inledning... 3 1.1 Uppdraget... 3 1.2 Våra utgångspunkter... 3 1.3 Redovisningens struktur... 3 2. MSB:s uppdrag inför och under höjd beredskap... 3 3. Planering och förberedelser som pågår vid MSB inför höjd beredskap... 5 4. Resultat och utmaningar... 7 4.1 Några hittills uppnådda resultat... 7 4.2 Utmaningar... 8 Bilaga 1 Studier... 9
samhällsskydd och beredskap 3 (12) 1. Inledning 1.1 Uppdraget MSB ska i egenskap av bevakningsansvarig myndighet återuppta planeringen för myndighetens beredskap inom ramen för det civila försvaret. MSB ska redovisa hur planeringsarbetet inom det egna ansvarsområdet fortskrider och vilka resultat som har uppnåtts. En första redovisning ska ske den 10 juni 2016, därefter ska en årlig redovisning lämnas vid samma tidpunkt som årsredovisningen, antingen som en separat redovisning eller som en del i myndighetens årsredovisning. MSB har i samband med årsredovisningen för 2015 redovisat arbetsläget avseende utvecklingen av det civila försvaret i enlighet med regleringsbrevsuppdrag nr 7 (2015). 1.2 Våra utgångspunkter Planeringen ska omfatta hur MSB kan fullfölja sitt uppdrag i alla skeden fram till, samt under, höjd beredskap och krigsförhållanden. Utgångspunkt för planeringen är således hur myndighetens uppdrag kommer att se ut och behöva utföras fram till, samt under höjd beredskap och krigsförhållanden. En kompletterande analys av detta kommer att behöva göras med beaktande av den grundsyn för en sammanhängande planering för totalförsvaret som MSB och Försvarsmakten redovisar samtidigt med denna redovisning. Analysen ska också göras med beaktande av FOI:s hotbildsunderlag med fyra typfall samt relevanta delar av Försvarsmaktens planering inför väpnat angrepp. 1.3 Redovisningens struktur I kapitel 2 redovisar MSB myndighetens roll och uppgifter med särskilt avseende på civilt försvar, så som myndigheten tolkar gällande regelverk. I kapitel 3 beskrivs det arbete som bedrivits och bedrivs vid myndigheten rörande civilt försvar. Rapporten avslutas med att MSB i kapitel 4 beskriver de hittills uppnådda resultaten samt de utmaningar som myndigheten står inför. 2. MSB:s uppdrag inför och under höjd beredskap Alla myndigheter ska sträva efter att kunna upprätthålla ordinarie verksamhet så långt det är möjligt. MSB har samtidigt en unik roll när det gäller att hålla samman och företräda hela det civila försvaret. MSB utgår därför från att myndigheten inför höjd beredskap särskilt behöver planera för en förstärkt
samhällsskydd och beredskap 4 (12) förmåga att utöva uppdrag som nu beskrivs i 7 i myndighetens instruktion. MSB ska under höjd beredskap på regeringens uppdrag ännu tydligare kunna inrikta och samordna de bevakningsansvariga myndigheternas verksamhet samt kunna inrikta och prioritera civila statliga resurser. Vidare behöver MSB i alla skeden kunna utöva sin roll att på central nivå företräda hela det civila försvaret i frågor om avvägning mellan civila och militära behov av samhällets resurser. MSB förutser således att myndighetens verksamhet under höjd beredskap kommer att domineras av att inrikta, samordna och prioritera, ta fram samlade lägesbilder och informera andra myndigheter, allmänheten och media. MSB behöver dessutom kunna upprätthålla samma förmåga i situationer med en förhöjd säkerhetspolitisk hotbild men då höjd beredskap inte råder. MSB förvaltar också ett arv från tiden före år 2002 då arbetet med totalförsvar bedrevs mer systematiskt. Det civila försvaret var då indelat i funktioner med funktionsansvariga myndigheter samt geografiska ansvarsområden med samordningsansvariga myndigheter. De funktionsansvariga myndigheterna skulle under medverkan av sidoordnade centrala myndigheter och underlydande ledningsorgan inrikta och samordna verksamheten inom respektive funktion. MSB:s roll idag inom civilt försvar kan härledas från den tidigare funktionsindelningen. MSB har idag uppgifter inom det som då var funktionerna Civil ledning, Psykologiskt försvar, Befolkningsskydd och räddningstjänst samt delvis Försörjning med industrivaror. Förutsättningarna för arbetet med civilt försvar är väsentligt annorlunda idag än hur de var när arbetet bedrevs av de dåvarande myndigheterna Överstyrelsen för civil beredskap, Statens räddningsverk och Styrelsen för psykologiskt försvar. Behovet av att arbeta med frågor som rör ledning och samverkan, psykologiskt försvar, befolkningsskydd och räddningstjänst samt försörjningsfrågor finns dock kvar. MSB har redan i sin uppdragsredovisning till regeringen den 16 december 2014 föreslagit att myndighetens operativa roll under höjd beredskap ska förtydligas. Förslaget innebär att MSB under höjd beredskap på regeringens uppdrag får inrikta och samordna de beredskapsansvariga myndigheternas verksamhet samt prioritera civila statliga resurser. Myndigheten bör under höjd beredskap även få besluta om fördelning av civila statliga resurser som förberetts särskilt för höjd beredskap. Detta bör framgå genom en ändring i 13 förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. MSB menar att myndigheten i samband med stora olyckor och kriser redan idag har ett uppdrag som närmar sig det som MSB föreslår för höjd beredskap. MSB:s roll behöver dock tydliggöras i enlighet med det förslag som myndigheten lämnat. Detta för att skapa en tydlighet för samtliga aktörer och underlätta den fortsatta utvecklingen av MSB:s roll vid övergången från
samhällsskydd och beredskap 5 (12) fredsförhållanden till höjd beredskap. Redan innan regeringen fattat beslut om höjd beredskap i synnerhet då man befinner sig i ett svårtolkat läge där beredskapen inte höjts krävs att ett strategiskt resursutnyttjande på nationell nivå kan säkerställas för att kunna hantera antagonistiska handlingar som sker i stor omfattning. 3. Planering och förberedelser som pågår vid MSB inför höjd beredskap Perspektivet höjd beredskap blir mer och mer integrerat i myndighetens olika processer som tidigare främst fokuserat på olyckor och kriser i fredstid. Nedan redovisas exempel på verksamhet som pågår och förberedelser som MSB vidtagit som olika led i planeringen inför höjd beredskap. MSB har inom ramen för myndighetens risk- och sårbarhetsanalysarbete under våren 2016 genomfört en scenarioanalys kopplat till höjd beredskap. Inom ramen för scenarioanalysen har frågor om personalförsörjning, säker kommunikation och prioritering av samhällets resurser varit centrala. Arbetet med att beakta höjd beredskap i risk- och sårbarhetsanalysen fortsätter. MSB har påbörjat ett arbete med att anpassa myndighetens kompetensförsörjning för att kunna möta de krav som arbetet med civilt försvar ställer på myndigheten både nu och under höjd beredskap. Inom ramen för detta arbetar MSB med att förbättra möjligheterna att personalförsörja den operativa organisationens olika funktioner med personal från hela myndigheten för att kunna hantera omfattande händelser under längre tid (kris-/krigsplacering). MSB har även genomfört utbildningar av egen och andra myndigheters personal i stärkt säkerhetsskydd. Arbete pågår med att öka förmågan att kommunicera säkert både internt inom MSB och mellan det civila försvarets aktörer, vilket är en förutsättning för att kunna hantera situationer i hela hotskalan. Det finns betydande utmaningar i detta arbete framöver, det gäller inte minst hur dagens signalskyddssystem ska moderniseras. MSB har med utgångspunkt i myndighetens uppdrag i regleringsbrevet ökat ambitionen i arbetet med att identifiera, förstå och möta försök till informationspåverkan som riktar sig mot svenska beslutsfattare eller svensk opinion. MSB har ökat ambitionen i arbetet med att stödja samhällets cybersäkerhet och samhällets förmåga att möta cyberattacker som ett inledande skede av ett väpnat angrepp.
samhällsskydd och beredskap 6 (12) MSB har tillsammans med Försvarsmakten påbörjat arbetet med att samordna den civila och militära övningsplaneringen. MSB utvecklar beslutsstöd för ledning och samverkan anpassat för civilt försvar och interoperabelt med Försvarsmaktens motsvarighet. MSB har påbörjat ett arbete med att analysera och pröva hur värdlandsstöd för fredstida krishantering inom EU kan utvecklas för att användas under höjd beredskap. MSB har med stöd av FOI tagit fram en kunskaps- och forskningsöversikt inom området höjd beredskap och civilt försvar. Genomgången av forsknings- och studierapporter inom området civilt försvar och höjd beredskap visar att det saknas aktuell forskning inom en stor del av området. Mot bakgrund av de samhällsförändringar som sker finns det ett stort behov av att värdera relevansen av tidigare genomförd forskning. Forsknings- och kunskapsöversikten kommer att utgöra underlag inför en kommande forskningsutlysning inom området som planeras att genomföras under 2017. MSB har bedrivit ett antal studier inom området civilt försvar de senaste åren, se bilaga 1. MSB har sedan myndigheten bildades 2009 förvaltat det svenska skyddsrumsbeståndet och systemet för varning och information till allmänheten (VMA). Däremot har beståndet av andningsskydd för befolkningen avvecklats i takt med att skydden föll för åldersstrecket. MSB har ett ansvar för utveckling, drift och förvaltning av länsstyrelsernas ledningsplatser som ska kunna utgöra regionens nav för ledning och samverkan. MSB planerar en översyn av vilken strategi som ska finnas för skyddstillgångar i form av skyddade ledningsplatser samt skyddsrum för befolkningen utifrån nuvarande bestånd och aktuell hotbild. MSB planerar att göra en analys på nationell nivå av hur förmågan inom samhällets räddningstjänst kan anpassas till förhållanden under höjd beredskap. MSB fortsätter utveckla arbetet med den nationella risk- och förmågebedömningen (NRFB) så att den bygger på en helhetssyn som omfattar krissituationer i fredstid och situationer med höjd beredskap. MSB ser till att arbetet i samverkansområdena utvecklas för att skapa en helhetssyn som möjliggör en sammanhängande planering för krisberedskap och höjd beredskap.
samhällsskydd och beredskap 7 (12) MSB har ett ansvar att identifiera geografiska land- eller vattenområden som kan vara av riksintresse för civilt försvar enligt 3 kap. miljöbalken (1988:808). MSB:s bedömning är att beslut om sådana riksintressen kan fattas inom 2-3 år. MSB fortsätter att analysera myndighetens uppgifter enligt alla de lagar och förordningar som anknyter till planeringen inför höjd beredskap eller myndighetens agerande under höjd beredskap. Detta är ett arbete som bara har påbörjats. Samma dag som MSB redovisar detta uppdrag redovisar också MSB det uppdrag myndigheten har tillsammans med Försvarsmakten att lämna förslag till grundsyn för en sammanhängande planering för totalförsvaret. I det sistnämnda uppdraget redovisas ett antal gemensamma aktiviteter för civila och militära aktörer. För några av de aktiviteterna har MSB en tydlig roll i genomförandet och dessa redovisas nedan som en del i vad MSB:s planering kan omfatta. MSB planerar att i samverkan med Försvarsmakten ta fram ett koncept för systematisk kunskapsspridning om totalförsvaret och planeringen inför höjd beredskap så att strukturen för systematiska utbildningar finns framtagen from 2017. MSB planerar för att ta fram ett inriktande dokument under 2017 som konkretiserar grundsynen för de bevakningsansvariga myndigheterna samt omsätter detta i inriktningen för anslag 2:4 Krisberedskap. MSB tar fram ett nationellt koncept för hur funktionsövningar rörande larm och uppstart av krisorganisationen kan genomföras. Rutiner för sådana övningar skapas i samverkan med Försvarsmakten. Detta ska vara framtaget under 2017. MSB och Försvarsmakten planerar gemensamt för en årlig totalförsvarsdag/ar från och med 2017. 4. Resultat och utmaningar 4.1 Några hittills uppnådda resultat De senaste årens arbete med frågor som har koppling till höjd beredskap har ökat den generella förståelsen och kunskapen om civilt försvar, både inom MSB och i samhället i övrigt. Fortfarande återstår mycket arbete. Nedan redovisas en sammanfattning av bedömda resultat av hittills genomförd verksamhet. Perspektivet höjd beredskap började integreras i MSB:s verksamhetsplanering inför 2015 och 2016. Ytterligare steg för att ännu mer integrera perspektivet höjd beredskap har tagits i det pågående arbetet med inriktningen för MSB:s verksamhet 2017-2018.
samhällsskydd och beredskap 8 (12) MSB har utarbetat förslag till nya föreskrifter för statliga myndigheters risk- och sårbarhetsanalyser som inkluderar och integrerar perspektivet höjd beredskap i analysarbetet. Analyserna blir därmed viktiga underlag för de civila myndigheternas arbete inom ramen för en sammanhängande planering för totalförsvaret. Den generella kunskapen inom området har höjts, bland annat genom de studier som genomförts och som särskilt myndigheterna inom samverkansområdena kunnat ta del av. Kunskapen om totalförsvar, säkerhetsskydd och folkrätt har ökat bland bevakningsansvariga myndigheter genom bl.a. de utbildningar som MSB tillhandahållit. Kunskapen om Natos krishantering har ökat, bl.a. genom MSB:s deltagande i Crisis Management Exercise 2016 (CMX 16). MSB:s förmåga inom området psykologiskt försvar (påverkanskampanjer) har ökat. 4.2 Utmaningar MSB kan konstatera att det i arbetet med planering inför höjd beredskap finns ett antal utmaningar. Några av dessa är: - Hur ska privata företag involveras i planeringen och vilka är idag de mest lämpliga och effektiva sätten för att säkerställa resurser som inte är offentliga? - Hur tillgodoses behoven av moderna tekniska system (moderna system för signalskydd) och anpassade lokaler för att utbyta hemlig information? En annan stor utmaning med det återupptagna arbetet med planering för höjd beredskap är de beräknade kostnadsökningarna föranledda av arbetet. Kostnadsökningarna kan delas in i två olika typer. Den ena är kostnader för personal som i dagsläget arbetar med andra uppgifter än planering för höjd beredskap vilket tränger undan annan viktig verksamhet. Den andra är kostnader för anskaffning av materiel, utrustning och investeringar som är anpassade för att kunna användas under och inför höjd beredskap. Dessa anskaffningar, anpassade för höjd beredskap är oftast dyra lösningar. Det som ligger närmast i tid är främst investering i tekniska lösningar som möjliggör säker kommunikation både internt och externt, samt anpassning av lokaler (kommunikationslösningar, skyddade lokaler m.m.). I nästa steg är det anskaffningar och investeringar som krävs för att upprätthålla en förmåga under höjd beredskap. Det finns ett stort behov av att öka kompetensen inom området som ställer stora krav på utbildning och kompetenshöjande åtgärder. Detta gäller inte minst allmänhetens kunskap inom området.
samhällsskydd och beredskap 9 (12) Bilaga 1 Studier Hittills beställda och levererade studier 2011-2016 2013 Studie Civilt försvar - en förstudie Syfte Genom att upprätta och analysera ett antal relevanta typfall bidra till att identifiera behov av vidare studier, fortsatt planering och åtgärder avseende civilt försvar. 2014 Samhällets krigsorganisering under störda förhållanden och dess överskådliga konsekvenser Resursförstärkning av civil verksamhet vid krigsfara och krig - krav, behov, mål, metoder samt resurser Hotbildsunderlag i utvecklingen av civilt försvar Inslag i modern krigföring - konsekvenser för civilt försvar Företagande i krig - möjligheter och hinder ur ett före-, inför-, underoch efterperspektiv Syftet med studien är att stärka kunskapen kring myndigheternas arbete med civilt försvar utifrån myndigheternas egna förutsättningar, deras syn på utvecklingen av civilt försvar och behov av stöd i utvecklingsarbetet samt ge en bild av nuläget hos bevakningsansvariga myndigheter och länsstyrelser. Redovisas i samma rapport som nedanstående studie. Syftet med studien är att stärka kunskapen kring myndigheternas arbete med civilt försvar utifrån myndigheternas egna förutsättningar, deras syn på utvecklingen av civilt försvar och behov av stöd i utvecklingsarbetet samt ge en bild av nuläget hos bevakningsansvariga myndigheter och länsstyrelser. Redovisas i samma rapport som ovanstående studie. Studien syftar till att utgöra grund och verktyg till metodstöd för aktörer inom civilt försvar för att hantera hotbilder och respektive förmågeutveckling. Studiens resultat bör ge aktörer ökad förståelse för förutsättningar vid en hotutveckling som leder till beredskapshöjning och tillämpande av totalförsvaret. Även inriktning av studier och utveckling av strategi för civilt försvar förväntas kunna använda studien. Studien syftar till att beskriva aspekter av det moderna kriget som fångas i begreppet "det fragmenterade slagfältet", samt att utifrån denna beskrivning diskutera vilka krav detta ställer på ett modernt civilt försvar. Ur sammanfattningen: Företagande och marknader utgör grundpelare i våra samhällsverksamheter. Detta gäller även inför och under väpnat angrepp. Många resurser som idag finns i den privata sektorn är och kommer att vara efterfrågade för att tillgodose totalförsvarets behov såväl under en gråzon, som inför och under ett väpnat angrepp. Studien syftar till att beskriva företagens och marknaders förväntade/förmodade
samhällsskydd och beredskap 10 (12) beteenden i sådana situationer. Kritiska försörjningsfrågor vid krigsfara och krig Samhället i krisberedskap och krig ur ett nordiskt perspektiv- möjligheter och lösningar Del 1: Utvecklingen av civilt försvar i de nordiska länderna Del 2: En komparativ studie om transport, sjukvård och förnödenhetsförsörjning i det civila försvaret ur ett nordiskt perspektiv Cyberangrepp inför och under krigsfara och krig. Mål, medel och resurser för bibehållen handlingsfrihet Ur sammanfattningen: I rapporten undersöks försörjningsflöden av vikt för verksamheterna inom totalförsvaret och vilka övergripande metoder som kan tillämpas för att säkerställa försörjningen av dessa verksamheter vid höjd beredskap. Ur sammanfattningen del 1: Syftet med studien är att beskriva hur de nordiska ländernas (Sverige, Norge, Finland och Danmark) civila försvar är utformat samt att visa på vilka utvecklingsarbeten som pågår. Ingår i ovanstående tre studier 2015 Förstudie förmågehöjande åtgärder avseende informationssäkerhet och civilt försvar Första hjälpen i civilt försvar - en kunskapssammanställning Studien är en förstudie för att skapa en bild av behovet av stöd samt åtgärder, som de bevakningsansvariga myndigheterna behöver för att kunna stödja förmågan att hantera information säkert inför samt under höjd beredskap. Sammanfattning: Det nationella försvaret har efter kalla krigets slut varit lågt prioriterat. Det militära försvaret omformades till ett insatsförsvar anpassat för verksamhet utanför landets gränser. Det civila försvaret blev stommen i dagens krisberedskapssystem. Resurser, utrustning och anläggningar som skulle användas för att skydda befolkningen i händelse av krig blev inaktuella och togs ur bruk. Det förändrade säkerhetspolitiska läget har åter aktualiserat behovet av ett civilt försvar, och enligt den försvarspolitiska inriktningspropositionen ska planeringen för det civila försvaret återupptas. Det här memot innehåller en sammanställning av kunskap om vad civilt försvar är, vad som antas påverka utvecklingen av ett nytt civilt försvar samt
samhällsskydd och beredskap 11 (12) kunskap om förutsättningarna för att bedriva civilt försvar om det skulle bli krig idag. Civilt försvar - en forskningsöversikt Att identifiera, förstå och möta påverkanskampanjer från främmande makt - en översikt av verktyg och metoder Sammanfattning: Genomgången av forsknings- och studierapporter inom området civilt försvar och höjd beredskap visar att det saknas aktuell forskning inom en stor del av området. Merparten av de analyserade publikationerna är från den tidigare halvan av den studerade perioden 1980-2015. Nästan 90 % av forskningsrapporterna som ingår i översikten har mer än tio år på nacken. Eftersom samhället har förändrats i flera avseenden sedan mycket av det analyserade underlaget togs fram finns det ett stort behov av att värdera relevansen av tidigare genomförd forskning i dagens samhälle. Det finns också ett stort behov av att värdera relevansen av närliggande forskning, t.ex. krishantering och människors beteende i kriser, för området civilt försvar och i vilken utsträckning slutsatser och resultat från denna forskning kan överföras till situationer där det råder krigstillstånd i ett samhälle. Bland de kunskapsluckor och forskningsbehov som pekas ut i det analyserade underlaget finns bland annat frågor om det civila försvaret i ett bredare samhälleligt sammanhang, frågor om övergripande styrning och ledning (inklusive ansvarsförhållanden och incitament för samhällets olika aktörer att engagera sig i arbete med civilt försvar), samhällsekonomiska aspekter, ändamålsenlig utformning av enskilda funktioner, människors beteende under krig och relationen mellan det offentliga och medborgaren under krig och höjd beredskap. Mycket lite forskning har ägnats åt frågor som rör det omgivande samhällets förutsättningar att bidra till Försvarsmaktens förmåga under höjd beredskap. Syftet med studien är att genomföra en översikt och inventering, med fokus på metodik, för att identifiera, förstå och möta påverkanskampanjer riktade mot svenskt beslutsfattande och opinion från främmande makt. 2016 Möta påverkan Syftet med studien är att skapa ny och relevant kunskap kring behovet att inom ramen för psykologiskt försvar möta främmande makts och andra aktörers påverkanskampanjer riktade mot svensk beslutsfattande och opinion.
samhällsskydd och beredskap 12 (12) Civilt försvar med utgångspunkt i krisberedskap Skydd av befolkningen, Stockholmsstudie Studie om förmågehöjande åtgärder avseende informationssäkerhet och civilt försvar. Studien ska bygga vidare på 2015 års studie och resultera i insikt i och kunskapsutveckling inom frågeställningarna: Hur kan kopplingen mellan krisberedskap (KB) och civilt försvar (CF) förstärkas? Hur kan krisberedskapen, med aktörer och etablerade forum, användas för planering, genomförande, etc. för civilt försvar och höjd beredskap? Vilka erfarenheter kan dras från lokal till central nivå inom krisberedskapen för utvecklingen av civilt försvar? Vad behövs inom civilt försvar och som inte återfinns i krisberedskapen (gap-analys)? Syftet är att inledningsvis påbörja studieverksamhet kring hur en framtida planläggning för att värna civilbefolkningen vid höjd beredskap kan utformas. Studien ska beskriva grundläggande förutsättningar för skydd av civilbefolkningen vid väpnat angrepp. Studien ska skapa en bild över behovet av stöd samt åtgärder som de bevaknings-ansvariga myndigheterna behöver för att kunna höja förmågan att hantera information säkert inför samt under höjd beredskap. Studien ska även visa på behovet av stöd och åtgärder inom informationssäkerhetsområdet, som kan behövas för att de bevakningsansvariga myndigheterna på ett bättre sätt ska kunna delta i försvarsplaneringen och arbetet med civilt försvar.