Bakgrunds PM för Kommunförbundets strategi 2013 2014 Verksamhetsmiljöns föränderliga spelplaner: vår syn på förändringskrafterna och utvecklingens riktning
Kommunförbundet 2020 Nya generationens aktör Kommunförbundets medlemmar är kommunerna i vårt land. Det kommunala fältet, dvs. kommunerna och olika kommunalt anknutna organisationer, står inför djupgående förändringar under detta decennium. Förnyelserna präglas av stora utmaningar. Skillnaderna mellan kommunernas förutsättningar att stärka livskraften och trygga kommuninvånarnas välfärd växer. Vår utmaning i rollen som intressebevakare och påverkare är hur vi ska klara av att sörja för alla våra medlemskommuners intressen. Hur skapar vi förutsättningar för livskraftiga kommuner och en stark självstyrelse? Utsikterna inom världsekonomin samt Finlands konkurrenskraft förutsätter en hållbar utveckling inom den offentliga ekonomin. Kommunförbundets har en allt större roll i tryggandet av kommunernas finansiering. Reformvågen inom det kommunala fältet innebär allt större utmaningar i utvecklingsarbetet också för Kommunförbundet. De många utvecklingsvägarna sporrar oss att se över vår uppgift som kommunernas intresseorganisation. Verksamhetsmiljöns föränderliga spelplaner: vår syn på förändringskrafterna och utvecklingens riktning Kommunförbundets strategi utgår från vår syn på de kommande omvärldsförändringarna fram till år 2020. Vi sammanfattar utvecklingen genom följande fyra förändringskrafter: Utmaningar för Kommunförbundets positionering Primär uppgift Målbild 2020 Skalekonomi och större specialisering Individualism, differentierade människogrupper och nya gemenskaper Regional särutveckling och differentiering Utvecklingen inom den globala och regionala ekonomin kräver anpassing Områden, gemenskaper och strukturer med allt mer olika värderingar och ekonomi 2
1 FÖRÄNDRINGSKRAFT Skalekonomi och större specialisering En ekonomisk globalisering styrs av skalekonomi. Med skalekonomi avses en minskning av de genomsnittliga kostnaderna när produktionen ökar. En trend som betonar skalekonomi leder till allt större specialisering. Produktionssystemen centraliseras och betydelsen av globala värdenätverk ökar. Efter en strukturomvandling mellan sektorer och en åtföljande strukturomvandling mellan företag och verksamhetsställen står en ändring av uppgiftsstrukturerna i tur, vilket innebär att produktionen och rentav enskilda verksamheter förläggs till olika delar av världen. Denna utveckling medför att förhållandet mellan det lokala och det nationella förändras, vilket betyder att geografiskt åtskilda platser binds samman och nya sociala helheter skapas. Skalekonomin förknippas med en starkare mellanstatlig reglering och en övergång till en större kontext. På EU-nivå går man in för att förenhetliga många frågor i anknytning till kommunernas verksamhet genom regelverk och en metod för öppen samordning. Regelverkens betydelse kan öka i Europeiska unionen i och med utvecklingen mot en federation. Vår utmaning är att se till att kommunen engageras i utformningen, verkställandet och utvärderingen av EU-agendan. Globala företag kan skapa framgångsrika verksamhetsformer både globalt och lokalt. Då också omläggningen av kommunernas strukturer har en stark prägel av skalekonomi sporrar det oss att fundera över hur verksamhetsformer som baserar sig på småskalighet och storskalighet kan kombineras på ett framgångsrikt sätt. Under de kommande åren genomförs ett betydande antal kommunsammanslagningar. En utveckling mot större kommuner förstärks under detta decennium. Kommunfältet blir allt mer mosaikartat i fråga om resurser, verksamhetsförutsättningar och verksamhetsmodeller. Det uppstår å ena sidan nya, vidsträckta städer med en splittrad samhällsstruktur, men å andra sidan kommer det fortfarande att finnas ett betydande antal små kommuner. 3
En global arbetsmarknad och ett minskande utbud på arbetskraft ökar konkurrensen om kompetenta arbetstagare. Tillgången på arbetskraft är en allt större utmaning för kommunerna. Det kommunala arbetets dragningskraft förstärks av ett ökat intresse för serviceuppgifter och speciellt sådana uppgifter som har samhällsrelevans. Invandringen tryggar delvis tillgången på arbetskraft i kommunerna. En utmaning i det kommunala arbetet är behovet av att höja produktiviteten. Produktivitetsskillnader uppstår allt oftare inom enskilda arbetsenheter. Det kommer att finnas ett allt större behov av förnyelse, innovation och produktivitet på arbetsplatserna. Man måste engagera både brukarna och personalen i utvecklingen av servicen, vilket ställer krav på ett nytt slags ledarskap. I det kommunala arbetet ökar också behovet av specialisering och betydelsen av sakkunskap och djupare specialkompetens. Många yrkesgrupper lever i ett brytningsskede då omedelbar tillgång till information och utnyttjande av nätverk leder till att kommuninvånarna själva kan producera information för sin egen livshantering. Samtidigt innebär det ökade servicebehovet att kommunerna måste verka för individernas eget ansvar och stödja organisationernas och gemenskapernas välfärdsskapande roll. Det här skapar ett behov av att samordna fördelarna med storskalighet och småskalighet i utvecklingen av servicen. En fördel med småskalighet är exempelvis att det på ort och ställe finns tillgång till frivillig verksamhet där individen kan få stöd av andra i samma situation. En ny slags professionalism och multikompetens där klienten står i centrum betonar beredskapen till serviceutveckling tillsammans med kunderna. UTMANINGAR FÖR KOMMUNFÖRBUNDETS POSITIONERING 1. I och med den ekonomiska globaliseringen ökar den övernationella regleringen. Detta skapar förväntningar och tryck på att förnya och göra vårt kunnande och våra nätverk på EU-nivå och internationellt mer professionella så att vi också i fortsättningen är kommunernas trovärdiga partner i intressebevakningen när EU-agendan utformas, verkställs och utvärderas. 2. Utvecklingen mot större kommuner utgående från en specialisering av tjänsterna förstärks under detta decennium. Enhetlighet bör eftersträvas i struktur- och verksamhetsmodellerna. Hurdan syn på kommunstrukturerna ska vi utgå ifrån när vi utformar vår roll som kommunernas partner för utveckling och påverkan? 3. Det minskande utbudet på arbetskraft ökar konkurrensen om kompetent personal även inom kommunalt arbete. Hur kan vi tillsammans med kommunerna skapa en konkurrenskraftig arbetsgivarimage, speciellt i fråga om ledarskap och förnyelse på arbetsplatserna? 4. Hur stöder vi kommunernas förutsättningar att samordna små- och storskalighetsfördelar på ett nytt sätt i utvecklingen av tjänsterna? 4
2 FÖRÄNDRINGSKRAFT Individualism, differentierade människogrupper och nya gemenskaper Ett individualiserat samhälle förknippas med en syn där människan i grunden själv fattar sina egna beslut och således också är ansvarig för dem. Högre utbildningsnivå, omedelbar tillgång till information och nätverksbildning stärker individernas känsla av självbestämmanderätt och förändrar deras förhållande till auktoriteter. Människorna söker sig till information och gemenskaper som intresserar dem själva. På webben drivs människorna av värderingar och sociala behov. Förankringen i olika gemenskaper är i högsta grad individuell. Utvecklingen innebär delvis att människorna lösgör sig från gemenskaper som är bundna till tid och rum. För många är en självvald gemenskap och platsen där de bor av större betydelse än kommungränserna. De sociala medierna skapar nya och heterogena sociala gemenskaper som uppstår och ibland också försvinner snabbt. Dessa nya sociala gemenskaper har oftast inte heller någon hierarkisk form. Människorna relaterar allt oftare till upplevelsebaserade fenomen än till institutioner. Det blir allt vanligare att shoppa runt i dag en sak och i morgon en annan. Internet har lett till att alla sociala processer försnabbas. Vi måste anta den utmaning som brytningen inom den traditionella representativa och direkta demokratin innebär. Medborgarna ifrågasätter rådande förvaltningspraxis och kräver en insynsvänlig förvaltning som engagerar medborgarna i det verkliga beslutsfattandet. En ny mosaikartad horisont för påverkan öppnar sig i och med de sociala medierna och medborgaraktivitet, såsom ensaksrörelser och direkta påverkningsmedel för kommuninvånarna i egenskap av konsumenter. Medborgare, föreningar och (intresse)organisationer erbjuder webbtjänster som kombinerar information från olika källor och som till och med konkurrerar med de lösningar som förvaltningen erbjuder. Intresset för snabb samhällelig påverkan ökar. De nya kanalerna förbättrar möjligheterna att i beslutsfattandet lyfta fram teman som intresserar medborgarna. Kommuninvånarna ställer allt högre krav på tjänsterna. I egenskap av servicetagare vill invånarna ha allt mer skräddarsydda tjänster. I det framtida servicesystemet är kommunin- 5
vånarens roll är annorlunda än i dag. Kunderna kommer inte att i lika hög grad som tidigare vara bundna till en enda serviceproducent. Tjänsterna produceras och utvecklas allt oftare i samarbete med kunderna. Kundorienteringen i serviceutvecklingen betonar kommuninvånarens roll som producent och konsument. Den representativa demokratin ersätts och kompletteras av deltagardemokrati, brukardemokrati och demokrati där tjänsterna produceras kollektivt (peer production). Det finländska samhället håller på att polariseras. Klyftan mellan dem som har det bra och dem som har det sämre växer. Välfärden och de ekonomiska möjligheterna fördelas allt mer ojämnt bland befolkningen. Utslagning kan gå i arv i tre generationer. Det finns allt fler unga som saknar fotfäste i samhället. Samhällets polarisering kan försvaga specialgruppernas ställning och leda till fler fall av diskriminering på flera grunder. Jämställdhetsaspekten och likabehandlingen av olika invånargrupper (bl.a. åldersgrupper, personer med en viss ekonomisk och social ställning eller invånare i vissa bostadsområden) betonar vikten av servicetagarnas upplevelse. Hur kan vi garantera lika förutsättningar också i en föränderlig omvärld? Människorna är rörligare, befolkningsstrukturen förändras och samhället blir som en följd av invandringen allt mer mångfasetterad. De främsta orsakerna till att man flyttar till Finland är familj, studier och arbete. Att omvärlden internationaliseras och invandringen ökar sporrar kommunera att förnya sina verksamhetsformer också med tanke på serviceutvecklingen, invandrarnas delaktighet och integration. Då behoven utgår allt mer från individen och de offentliga medlen måste användas på ett hållbart sätt krävs också nya sätt att producera tjänster. Utgångspunkten bör vara individens och den sociala näromgivningens servicebehov. Det behövs nya partnerskap som ger individen bättre möjligheter att klara sig och få stöd av andra i samma situation. Livskompetens och vi-anda ska ses som möjligheter för serviceutvecklingen. Exempel är nya former av aktiverande stöd såsom gruppboenden för unga och äldre eller kollektivboenden som överskrider generationsgränserna. Vi behöver ny delaktighet och demokrati i vardagen. Det är speciellt viktigt med delaktighet i vardagen och utveckling av den egna bostadsorten. Vardagsdemokratin ska skapas på det lokala planet så att kommuninvånarna har en möjlighet att utveckla servicen och delta i det ekonomiska beslutsfattandet i en kommun- eller stadsdel. UTMANINGAR FÖR KOMMUNFÖRBUNDETS POSITIONERING 1. Det allt mer individuella engagemanget i olika gemenskaper utgör en utmaning för de traditionella systemen för demokrati och deltagande. Hur skapar vi tillsammans med kommunerna nya och snabba kanaler för påverkan och för utveckling av de lokala gemenskaperna? 2. I det framtida servicesystemet har kommuninvånaren en annorlunda roll än i dag. Hur stärker vi de kommunala tjänsternas kundorientering och inriktning mot kundsamarbete i utvecklingen och produktionen av tjänster? 3. Då behoven utgår allt mer från individen och de offentliga medlen måste användas på ett hållbart sätt krävs också nya sätt att producera tjänster. Hur hjälper vi kommunerna att utvecklas från tillhandahållare av tjänster till möjliggörare? Hur svarar vi på behovet av att lyfta fram livskompetens och vi-anda som möjligheter för den framtida serviceutvecklingen? 6
3 FÖRÄNDRINGSKRAFT Den regionala särutvecklingen och differentieringen Den regionala särutvecklingen och differentieringen ökar. I regionerna och centralorterna bildas allt fler nätverk på flera nivåer. Befolkningen fortsätter på global och nationell nivå att koncentreras till bosättningscentrum. Migrationen påverkas fortsättningsvis av arbetsmarknaden. Människorna värdesätter dessutom i allt högre grad regioner som erbjuder mångsidiga möjligheter till ett gott liv. Å andra sidan kan värdeval som siktar på ett ekologiskt och långsamt liv bromsa upp centraliseringstrenden. Denna utveckling kan förstärkas av en effektivare användning av naturtillgångarna och att produktionsområdena i mindre grad än tidigare är beroende av var produktionsfaktorerna är belägna. Bekämpningen av klimatförändringen är en global utmaning. När det gäller att svara på denna utmaning spelar de lokala aktörerna en avgörande roll. Produkternas och tjänsternas allt kortare livscykel skapar snabba kretslopp där företag och produktionsområden uppstår och försvinner. Turbulensen på arbetsmarknaden ökar urbaniseringen, dvs. styr människorna att flytta till regioner där det finns alternativa sysselsättningsmöjligheter. De allt snabbare förändringscyklerna inom produktionsverksamheterna och på arbetsmarknaden ger nya möjligheter till lokal och regional näringsverksamhet. Det förutsätter att kommunerna blir ännu bättre på att känna igen och stödja nya möjligheter samtidigt som negativa förändringar, som är svåra att förutse, kräver snabba arbetskraftsoch näringspolitiska åtgärder. En struktur- och regionalpolitik som bygger på självständig regionutveckling bör ge beredskap och resurser att minska de ekonomiska skillnaderna och trygga en balanserad regionutveckling. Stadsregionerna för en hård konkurrens om kompetent arbetskraft, invånare och företag. 7
Antalet personer i arbetsför ålder minskar i nästan hela landet. Stora strukturomvandlingar inom näringarna påverkar också människornas vardag. Risken för arbetslöshet ökar och familjernas vardag försvåras. Den regionala särutvecklingen påverkar hela den byggda miljön och förutsättningarna för underhållet av infrastrukturen. Att upprätthålla servicenivån blir svårt speciellt i regioner där befolkningen minskar. Särutvecklingen syns i kommuninvånarnas servicebehov både regionalt och per befolkningsgrupp. Det ger möjlighet till ett differentierat serviceutbud som kan organiseras med beaktande av etablerad praxis och rådande förhållanden. I och med ändringen av kommunstrukturen blir behoven av utveckling mellan urbana och landsbygdsdominerade områden interna utmaningar för kommunen. Dialogen mellan stad och landsbygd betonas. Det är viktigt att se till de regionala särdragen vid utvecklingen av kommunen som helhet. Modellerna för att tillhandahålla och producera offentliga tjänster är mycket olika i olika områden. Utgångspunkten är modeller med flera utförare, dvs. demokratiskt styrda servicelösningar som utgår från företag, andra sammanslutningar och verksamhet där individer får stöd av andra i samma situation. Den relativa andelen av marknadsföretag som producerar offentliga tjänster ökar. De marknadsstyrda tjänsterna har ändå tillräckliga förutsättningar att skapa valmöjligheter endast i de största stadsregionerna. Det är inte möjligt att producera marknadsstyrda tjänster i de stora kommunernas randområden eller i glest bebodda områden med långa avstånd. Däremot har olika lokala organisationer och gemenskaper en viktig roll i att identifiera invånarnas olika servicebehov. De fungerar som en länk mellan kommunen och invånarna när det gäller att hitta alternativa sätt att producera servicen. UTMANINGAR FÖR KOMMUNFÖRBUNDETS POSITIONERING 1. Kommunen håller på att övergå från traditionell näringspolitik till politik som betonar livskraft. Kommunen får en roll som spindeln i nätet, dvs. kommunen främjar i strategiskt samarbete med andra lokala och regionala aktörer regionens konkurrenskraft så att regionens framgångsfaktorer utnyttjas. Kommunerna måste inse hur deras verksamhet på lång sikt inverkar på marknaden, samarbetsparternas verksamhet och kommuninvånarnas val. Hur stöder vi kommunerna i ledningen av livskraften? 2. En struktur- och regionalpolitik som bygger på självständig utveckling i regionerna bör ge beredskap och resurser att stärka konkurrenskraften genom att ta till vara regionens framgångsfaktorer och därigenom minska ekonomiska skillnader och att trygga en balanserad regional utveckling. Hur säkerställer vi att kommunerna och landskapen inom ramen för stärkandet av den regionala ekonomin har tillgång till utvecklingsverktyg och utvecklingsresurser för att främja åtgärder som stöder uppkomsten av ny näringsverksamhet? 3. Modellerna för att tillhandahålla och producera offentliga tjänster differentieras utifrån kommunernas storlek, geografiska läge och servicebehov. Hur utvecklar vi tillsammans med staten, privata sektorn och tredje sektorn alternativa sätt att stödja tillhandahållandet och produktionen av service i olika slags kommuner? 8
4 FÖRÄNDRINGSKRAFT Utvecklingen inom den globala och regionala ekonomin kräver anpassning Helhetsbilden av den globala ekonomins utveckling är mycket oenhetlig. Den ökade skuldsättningen ger upphov till en osäkerhet som i sin tur leder till långsam tillväxt i en stor del av världen. Särskilt Europa med sin åldrande befolkning står inför stora utmaningar då den europeiska konkurrenskraften sätts på spel i den globala ekonomin. Skillnaderna mellan den sydeuropeiska och den nordeuropeiska konkurrenskraften hotar bli allt större. Vi står inför problem med ökad skattekonkurrens och skuldsättning som måste stävjas. Europeiska unionens sammanhållning ställs nu på prov. Europa håller på att åtminstone tillfälligt gå in i en period av långsam tillväxt, låg ränta och låg inflation. När den ekonomiska tillväxten är svag får den offentliga ekonomin större betydelse. I ekonomiska kristider växer den kommunala verksamhetens roll när det gäller att upprätthålla ett fungerande samhälle. En annan utmaning för den offentliga ekonomin är det s.k. hållbarhetsgapet som beror på att de åldersrelaterade utgifterna ökar. Med hållbarhet avses statens, kommunernas och socialskyddsfondernas förmåga att utan störningar finansiera den offentliga verksamheten, såsom sociala förmåner och välfärdstjänster. Statens och kommunernas stimulansmedel är stor utsträckning förbrukade. För att den offentliga verksamheten och investeringarna ska kunna upprätthållas krävs därför höjda avgifter och mer lån. Dessutom krävs sparåtgärder, prioriteringar och högre produktivitet. Den allt starkare EUregleringen påverkar lösningarna inom den offentliga ekonomin, varvid lokalförvaltningens roll i Finland och de övriga EU-länderna försvagas. Å andra sidan har det förts diskussioner om hur den lokala sektorn kan påverka den ekonomiska tillväxten. Utvecklingen går möjligen mot en EU-förbundsstat med skatteharmonisering och ekonomisk integration eller också går utvecklingen mot att beslutsfattandet återbördas till de nationella staterna Finland är en öppen, exportberoende ekonomi som påverkas kraftigt av de ekonomiska cyklerna i den globala ekonomin och euroområdet. Den ekonomiska tillväxten beror till stor 9
del på om inhemska företag får tillfälle att ansvara för de strategiskt viktigaste funktionerna i de övernationella värdenätverken. Möjligheter till tillväxt finns särskilt i Ryssland och u- länderna. De stora stadsregionerna har till största delen en någorlunda bra ekonomisk situation. När försörjningskvoten försvagas och arbetstillfällena minskar kommer många kommuner att få allvarliga problem med sin ekonomi, särskilt om de har en ensidig näringsstruktur. Samtidigt försämras statens förutsättningar att stödja dessa kommuner. En livskraftig kommun behöver också en fungerande finansieringsmiljö så att viktiga investeringar kan genomföras samtidigt som man ser till att skuldsättningen inte ökar för mycket. Utvecklingen är en utmaning för den finländska kommunstrukturen då kommunerna måste kunna sörja för den nödvändiga ekonomiska tillväxten och sysselsättningen, så att kommunerna får skatteinkomster med vilka de kommunala tjänsterna framöver kan finansieras bättre än nu. UTMANINGAR FÖR KOMMUNFÖRBUNDETS POSITIONERING 1. En växande utmaning är att trygga fungerande kommunala tjänster. Hur prioriterar vi kommunernas uppgifter och hur betonar vi individens ansvar och prövning av individens behov? Hur ska uppgiftsfördelningen mellan staten och kommunerna ändras? 2. För att den offentliga verksamheten och investeringarna ska kunna upprätthållas vid långsam tillväxt måste den kommunala ekonomin stabiliseras. Hur ska vi kunna utarbeta anpassningsåtgärder som i tillräcklig grad omfattar breddning av kommunernas skatteunderlag, justering av skattenivåerna, nya verksamhetsformer som ger bättre resultat och andra sparåtgärder samt kontroll över den ökade låntagningen? 3. När försörjningskvoten försvagas och arbetstillfällena minskar kommer många kommuner att få allvarliga ekonomiska problem, särskilt om de har en ensidig näringsstruktur. Samtidigt försämras statens förutsättningar att stödja dessa kommuner. Hur kan vi stärka den ekonomiska livskraften i kommunerna och regionerna genom att ändra kommunstrukturen och intensifiera samarbetet? 4. En utmaning för den kommunala ekonomin är det s.k. hållbarhetsgapet som beror på att de åldersrelaterade utgifterna ökar. Hur kan vi utveckla mått för en hållbar kommunal produktivitet vilka särskilt beaktar förändringar i den åldrande befolkningens funktionsförmåga? 10
Skalekonomi och större specialisering Individualism, differentierade människogrupper och nya gemenskaper Kommunförbundets positionering Regional särutveckling och differentiering Utvecklingen inom den globala och regionala ekonomin kräver anpassning De förändringskrafter som beskrivs i strategin påverkar kraftigt kommunernas framtid. Effekterna är olika på regional och lokal nivå. Även kommunernas möjligheter att själva påverka förändringskrafterna varierar. Kommunfältet differentieras både när det gäller förutsättningarna för livskraft och tryggandet av invånarnas välfärd. I ett allt mer polariserat kommunfält är Kommunförbundets ställning som kommunernas gemensamma intresseorganisation en stor utmaning. En revidering av kommunstrukturerna ställer också Kommunförbundets primära uppgift under lupp. När kommunstorleken växer kan många kommuner själva tillgodose de service- och utvecklingsbehov som Kommunförbundet arbetar med. Vi vill omdefiniera vår primära uppgift så att vi i högre grad än tidigare ska vara ett gemensamt forum för kommunerna och en samordnare som ser till kommunernas helhetsintresse. Vi måste identifiera våra olika medlemskommuners behov och realiteter. I påverkansarbetet måste vi utifrån kommunernas intressen kontinuerligt forma en helhetssyn som bygger på bättre kundkontakter och bättre förståelse för kundernas behov. 11