PETER EINARSSON Tel & fax 0477 401 60 E-post peter.einarsson@ekolantbruk.se 15 oktober 2007 Till Jordbruksdepartementet Per Bergman 103 33 Stockholm Ansvarsfrågan vid odling av genmodifierade grödor Ert Dnr Jo2007/2012 Övergripande bedömning Utredaren har övertygande visat att existerande skadeståndsregler sannolikt är tillämpliga i de flesta tänkbara fall av GMO-spridning till tredje part. Men av utredningen framgår också tydligt varför detta inte är tillräckligt för att garantera att den som drabbas av oönskad inblandning verkligen erhåller ekonomisk ersättning för skadan. Även om en skadeståndsprocess är formellt möjlig, är den ofta inte ett praktiskt alternativ för den drabbade. En civilrättslig tvist är både ett stort ekonomiskt risktagande och en utdragen och uppslitande process som de flesta är angelägna att undvika, i synnerhet mellan grannar. Ekologiska Lantbrukarna kan därför inte dela utredningens slutsats att gällande lagstiftning är tillräcklig utan förändringar. Vi kan inte kan se att slutsatsen har stöd i det faktaunderlag som presenteras. Vi delar istället den bedömning som görs i de tre särskilda yttrandena. Utredningens resultat talar starkt för att en statlig ersättningsfond bör inrättas efter dansk modell. Formerna för detta behöver utredas ytterligare, liksom de sannolika kostnaderna. Vad vi kan bedöma har dock utredningen starkt överskattat både de juridiska och ekonomiska problemen med en fond. Sågargatan 10 A 753 18 Uppsala Telefon rikskansli 018 10 10 06 Telefax rikskansli 018 10 10 66 Webplats www.ekolantbruk.se
Möjligheter till skadestånd Utredningens styrka är de grundliga och förtroendeingivande skadeståndsrättsliga resonemangen. Det råder ingen tvekan om att gällande skadeståndsregler är mer eller mindre tillämpliga i merparten av de tänkbara skadefall som GMO-spridning kan orsaka. Men samtidigt påvisar utredaren en rad begränsningar. Det finns relevanta skadetyper som inte täcks och det finns framförallt en betydande osäkerhet om hur svåra beviskraven kan bli att uppfylla. Utredaren konstaterar vid upprepade tillfällen att möjligheterna att vinna en skadeståndsprocess måste betraktas som "goda", men det framgår också att detta långtifrån innebär en hundraprocentig säkerhet, alltså inte ens i de fall där saken drivs till domstolsprövning. Realistiskt sett måste man dock utgå ifrån att det endast är en mindre del av skadehändelserna som kommer att leda till en rättsprocess. Många föroreningsfall kan antas resultera i begränsade skadevärden, låt säga under 50 000 kronor. Därför kommer kostnaderna för att driva en rättsprocess, som utredningen själv konstaterar, ofta att överstiga den ersättning den drabbade odlaren kan fordra. Därtill kommer risken att förlora tvisten och tvingas betala motpartens rättegångskostnader. Även i bästa fall ersätts rättegångskostnader bara delvis av existerande företagsförsäkringar. Därtill kommer de "mjuka" skäl som utredningen också pekar på. Att stämma en granne inför domstol och driva en tvist som ofta kan ta flera år är något de flesta lantbrukare måste antas vilja undvika i det längsta. Möjligheterna att få en uppgörelse i godo är knappast heller lysande om det är uppenbart för motparten att den drabbade i praktiken inte är beredd eller ekonomiskt kapabel att driva saken till domstol. Sammantaget innebär detta att skadeståndslagstiftningens teoretiska tillämpbarhet har begränsad praktisk relevans. Vi finner det anmärkningsvärt att utredaren, trots att han uppenbarligen är väl medveten om detta, formulerar sina slutsatser som om sådana komplikationer inte existerade. Vi måste också i sammanhanget påminna om att utredningsuppdraget uttryckligen gällde att bedöma om nu gällande bestämmelser är tillräckliga "för att hålla tredje part skadeslösa" och föreslå en lösning som "garanterar [att] den som drabbas av en oönskad inblandning av genetiskt modifierade organismer i sin skörd erhåller ekonomisk ersättning" (vår kursivering). Utredningen har med all önskvärd tydlighet visat att skadeståndslagstiftningen inte erbjuder några sådana garantier. Skadornas sannolikhet och troliga omfattning I skarp kontrast till utredningens kompetenta genomgång av de rent juridiska aspekterna finner vi de biologiska och jordbrukstekniska resonemangen om möjliga skadeförlopp ofullständiga och svagt underbyggda. Vi noterar att sekretariatet inte haft någon sakkompetens på detta område och inte gjort någon självständig informationssökning. Tyvärr har detta lett till att utredningen både underskattar och missbedömer de faktiska spridningsriskerna. Man verkar bland annat förutsätta att det finns ett klart 2
samband mellan storleken på en odling och risken för spridning, liksom att det i allmänhet skulle vara lätt att spåra ursprunget till en förorening. Även ett ytligt studium av de stora föroreningsfall som inträffat i GMO-odlande länder skulle kunnat korrigera dessa missuppfattningar. Det omskrivna fallet med genförorenat ris i USA 2006 hade till exempel sitt ursprung i några mycket små fältförsök 1998-2001. Trots en årslång utredning som engagerat hundratals personer och kostat tusentals arbetstimmar har USAs jordbruksdepartement misslyckats med att utreda hur genmaterialet kunde sprida sig till stora delar av den kommersiella risskörden 2006. Man avstår därför att väcka talan mot det ansvariga företaget. Flera andra föroreningsfall visar ett liknande mönster. Föroreningen upptäcks först efter att den spritts i flera år, spridningen sker i flera steg och via en kombination av olika vägar (pollinering, transporter, utsäde, misstag i hanteringen), och den ursprungliga källan går ofta inte att identifiera. Vi tror att utredningen sannolikt skulle kommit till andra slutsatser på flera punkter om man utgått från faktisk erfarenhet istället för dåligt underbyggda antaganden. En bärande tanke i flera av utredningens resonemang är också att spridningsrisken kommer att vara minimal eftersom de odlingsregler som ska fastställas av Jordbruksverket kommer att i det närmaste eliminera pollineringsrisken. Man går till och med så långt att man menar att GMO-odlaren i princip bör vara immun mot skadeståndskrav förutsatt att odlingsreglerna följts. Hade utredaren gjort en självständig bedömning skulle det framkommit att Jordbruksverkets förslag till odlingsregler tvärtom innebär mycket små säkerhetsmarginaler och närmast får ses som en garanti för att föroreningsfall regelbundet ska inträffa. Flertalet andra europeiska länder har till exempel fem till tio gånger längre säkerhetsavstånd till konventionella och ekologiska odlingar, samt krav på odlingslicens, registrering av GMO-inköp med flera mekanismer för att minimera riskerna och garantera spårbarhet om spridning ändå inträffar. Men oavsett vilka antaganden som görs om sannolikheten för skador, måste ett ersättningssystem självklart utformas så att det klarar alla tänkbara skadefall, även stora skador på osannolika vägar. Försäkringar Utredaren ägnar stor uppmärksamhet åt alternativet att lösa ersättningsfrågan genom försäkringar och tycks göra en positiv bedömning av möjligheterna. Vi har svårt att se vad denna grundas på, eftersom det står klart att försäkringsbranschen ställt sig avvisande. Inga relevanta försäkringar erbjuds idag, och inget talar för att detta kommer att ändras inom överskådlig tid. En obligatorisk ansvarsförsäkring för GMO-användaren skulle annars i princip kunna vara en tänkbar modell att uppfylla utredningsuppdragets krav på garanterad ersättning för tredje part. 3
Att lasta försäkringsansvaret på den som inte använder GMO-grödor är däremot ett helt orimligt förslag som direkt strider mot utredningsuppdraget. Ersättningsfond Den enda av de diskuterade lösningarna som uppfyller utredningsdirektivens krav på heltäckande skydd är en statlig ersättningsfond efter dansk modell. Som utredningen konstaterar erbjuder den en snabb och effektiv hantering, undviker att skapa konflikter mellan grannar och eliminerar behovet av långdragna och kostsamma domstolsprocesser. De skäl som anförs emot en sådan lösning är tre. Vi finner dem föga övertygande. 1) Att en statlig ersättningsfond är en ovanlig konstruktion är sant, men GMOspridning är också en ny och ovanlig form av ekonomisk skada och utredningen har inte lyckats göra troligt att någon annan väg erbjuder en bättre lösning. 2) Kostnadseffektiviteten talar snarare för än emot en ersättningsfond. Redan en handfull domstolsprocesser kan förväntas kosta mer än administrationen av en fond, och utgör dessutom ingen heltäckande lösning. Att lagstiftningsvägen både tvinga försäkringsbranschen att bygga upp en ansvarsförsäkring och GMO-odlarna att utnyttja den leder med största säkerhet till mera administration än en fond, plus troligen högre kostnader för odlarna. 3) Den möjliga konflikten med gemenskapsrätten överdrivs kraftigt. Som Zetterberg påpekar i sitt särskilda yttrande finns ingen anledning att förekomma möjliga invändningar från EG-kommissionen. Med tanke på de många problem som utredaren identifierat med att enbart förlita sig till skadeståndsrätten, finns starka argument för en kompletterande fondlösning. Vi ansluter oss därför till de tre särskilda yttranden som förordar att denna lösning utreds vidare. Den skiss som redovisas av utredaren kan vara en utgångspunkt, men liksom Wahlberg i sitt yttrande menar vi att definitionen av ersättningsgill skada måste utvidgas så att den täcker alla former av märkningspliktig inblandning samt skada på grund av att regelverket för ekologisk produktion inte kan uppfyllas, liksom provtagningskostnader vid motiverad misstanke om inblandning. Vi tror liksom Jan Eksvärd att en fond skulle kunna placeras hos Jordbruksverket eller annan existerande myndighet till en förhållandevis begränsad kostnad. Spridning från fältförsök Utredningen inskränker godtyckligt sin diskussion till kommersiell odling och till ett litet antal arter som utpekas som troliga kandidater för odling i Sverige. Vi vill understryka att ett ersättningssystem måste utformas så att det kan tillämpas på alla förekommande arter och alla tänkbara skadefall. Vi vill här särskilt peka på riskerna med fältförsök, som utomlands redan varit källan till flera storskaliga föroreningsfall. Genmaterialet i fältförsök är svårare att spåra eftersom etablerade analysmetoder ofta saknas. Det är normalt inte EU-godkänt, vilket innebär att toleransen för förorening i konventionella produkter är noll. 4
Försöken gäller dessutom per definition oprövade växter och har därför betydligt större potential för miljö- och hälsorisker. Trots detta omfattas det inte av de vanliga försiktighetsreglerna. Av samtliga dessa skäl är det mycket angeläget att ett ersättningssystem även omfattar fältförsök. Grunden för märkningsplikt Utredningen har ett vilseledande språkbruk när det gäller grunden för märkningsplikt vid förorening av konventionella eller ekologiska produkter. Märkningsplikten beskrivs återkommande som grundad på ett tröskelvärde om 0,9 %. Detta leder i sin tur till vilseledande resonemang om riskerna för att en märkningspliktig förorening ska uppkomma. Grundprincipen i EU-lagstiftningen (EG 1829/2003 Art 12) är tvärtom är att all inblandning av GMO-material i princip är märkningspliktig. Tröskelvärdet gäller bara i de undantagsfall där det kan visas att inblandningen varit oavsiktlig eller tekniskt oundviklig och att företagaren vidtagit lämpliga åtgärder för att undvika den. Vi finner det minst sagt förvånande att två högt kvalificerade jurister så kunnat missuppfatta denna enkla grundregel. Någon grund för att rutinmässigt betrakta all inblandning som tillåten förutsatt att odlaren följt Jordbruksverkets odlingsregler (s 219) finns följaktligen inte i EUlagstiftningen. Om det uppkommer en inblandning kan den knappast betraktas som "tekniskt oundviklig" eftersom Jordbruksverket avsiktligt utformat reglerna så att de ska tillåta en viss förorening (upp till 0,9 %), vilket lätt kunnat undvikas med större avstånd eller andra tekniska medel. Den kan inte heller kvalificera som "oavsiktlig" eftersom odlaren varit informerad om att den kan leda till förorening. Följaktligen gäller märkningsplikten, även om inblandningen är lägre än 0,9 %. Endast om odlingsreglerna varit utformade i avsikt att helt utesluta inblandning kan man hävda att undantaget gäller, om inblandning ändå uppstår på okänd och oförutsedd väg. /För Ekologiska Lantbrukarna Enligt uppdrag Peter Einarsson 5