Remissvar på Översyn av sjukförsäkringen Ds 2011:18

2011-06-30 Dnr Af-2011/145023 Sida: 1 av 8 Socialdepartementet cc Arbetsmarknadsdepartementet 103 33 STOCKHOLM Remissvar på Översyn av sjukförsäkringen Ds 2011:18 Arbetsförmedlingens yttrande begränsas i huvudsak till den förstärkta samverkan som presenteras och övergripande synpunkter på ersättningar till personer som deltar i insatser som syftar till att de ska kunna försörja sig via arbete. Sammanfattning Arbetsförmedlingen ser positivt på att Försäkringskassan ska utveckla systematiska arbetsmetoder för att åstadkomma en aktiv sjukskrivningsprocess och en systematisk bedömning för urval av deltagare som behöver aktiva insatser i samverkan. Arbetsförmedlingen bedömer att en mer systematisk prövning, såväl ur ett medicinskt som ur ett arbetslivsinriktat perspektiv av individens förutsättningar för återgång i arbete, kommer att skapa bättre förutsättningar för övergångar till arbetsmarknadspolitiken för de personer där det blir aktuellt. Arbetsförmedlingen menar, specifikt utifrån hittillsvarande erfarenhet från arbetet med deltagare i programmet arbetslivsintroduktion, att personen under den tid som behövs för omställning och nyorientering behöver stabilitet beträffande ekonomin. Denna ekonomiska stabilitet kan uppnås när personen får del av insatser under tid som denne får ersättning från sjukförsäkringen. Av det skälet har Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan i återrapport lämnad den 2 maj 2011 bland annat föreslagit att personer ska få del av Arbetsförmedlingens insatser före det att deras dagar/månader med ersättning från sjukförsäkringen tar slut. Arbetsförmedlingen delar uppfattningen att stödet från samtliga berörda myndigheter/aktörer till individen vid olika tidpunkter i rehabiliteringskedjan behöver förstärkas och att Arbetsförmedlingens kompetens behöver komma in tidigare än vad som sker idag. Arbetsförmedlingen välkomnar förslaget att Försäkringskassan kommer att kunna göra en mer individuell bedömning och inte

Sida: 2 av 8 endast vara bunden av specifika kriterier vid beslut om förmån inom sjukförsäkringen. Arbetsförmedlingen bedömer att den föreslagna tidsgränsen om att senast dag 365 i sjukskrivningsprocessen bedöma individens behov av kartläggande och utredande insatser kan medföra att sjukfallen förlängs. Arbetsförmedlingen menar att de tidsgränser om senast dag 90 för anställda, senast dag 60 för arbetslösa och senast dag 730 för de som riskerar att deras dagar tar slut som myndigheterna föreslagit i rapport om samverkan, daterad den 2 maj 2011, medför bättre förutsättningar för att individen får adekvata rehabiliteringsinsatser tidigt i sjukskrivningsprocessen. Arbetsförmedlingen bedömer att det förslag som lämnats av myndigheterna den 2 maj 2011 ligger väl i linje med den förstärka samverkan som beskrivs i departementsskrivelsen. Antal personer som bedöms behöva insatser år 2012, för såväl gemensam utredning som insatser i samverkan, bedöms dock ligga mycket högre i Försäkringskassans och Arbetsförmedlingens förslag. Myndigheterna har bedömt att behovet ligger på 54 000 personer för gemensam utredning och 37 000 för insatser i samverkan. Arbetsförmedlingen välkomnar att regeringen avser att påverka utbudet av anpassade arbetsplatser inom bland annat kommunerna. Arbetsförmedlingen föreslår att ambitionen även ska omfatta platser inom stat och landsting/region. Arbetsförmedlingen menar att det inom gällande regelverk finns former som tillgodoser inriktningen att platserna ska vara tidsbegränsade och syfta till att rusta individen. Eventuella nya former av subventionerade anställningar bör samordnas med den av regeringen planerade översynen av särskilda insatser för funktionsnedsatta (förordning 2000:630). Arbetsförmedlingen menar att de offentliga ersättningssystemen bör ge incitament för att individen ska välja att delta i aktiva insatser. De föreslagna särskilda ersättningarna för personer med låg eller ingen sjukpenninggrundande inkomst tycks inte medföra ett ekonomiskt incitament för att delta i aktiva insatser.

Sida: 3 av 8 Avsnitt 6.1 Förstärkta insatser i samverkan Arbetsförmedlingen delar uppfattningen om att en bra sjukförsäkring bör erbjuda ett stöd för omställning för de personer som på grund av sjukdom behöver byta yrke och/eller arbetsuppgifter. Viktigt är också att tiden som individen får ersättning från sjukförsäkringen nyttjas för insatser som syftar till nyorientering och omställning. Arbetsförmedlingen uppmärksammar att arbetsgruppen beskriver att de åtgärder som erbjuds individen bör vara både sådana som underlättar återgång i befintligt arbete som åtgärder som underlättar omställning till nytt arbete. I detta sammanhang vill Arbetsförmedlingen uppmärksamma behovet av att de förslag till förordningsförändringar samt förslag om arbetsgivarnas sjuklöneansvar som lämnats, dels i Arbetsförmedlingens budgetunderlag för 2012-2014, dels i återrapport lämnad den 2 maj 2011, kommer till stånd. I departementsskrivelsen framgår i flera avsnitt att arbetsgruppen bedömer att Arbetsförmedlingens och Försäkringskassans samverkan i huvudsak fungerar väl, vilket Arbetsförmedlingen instämmer i. I sammanhanget vill Arbetsförmedlingen lyfta fram Försäkringskassans viktiga roll och uppgift som samordnare av rehabiliteringsinsatser för en väl fungerande samverkan. I det svar myndigheterna har lämnat, den 2 maj 2011, om samverkan mellan myndigheterna efter 2011 har utgångspunkten varit att Försäkringskassan har ett samordningsansvar oavsett individens aktuella försörjning. Arbetsförmedlingen stödjer förslaget om att Försäkringskassan behöver utveckla en systematisk arbetsmetod för att åstadkomma en aktiv sjukskrivningsprocess, i första hand med hälso- och sjukvården, men också att samarbetet mellan Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan behöver utvecklas och att Arbetsförmedlingens kompetens behöver komma in tidigt i sjukskrivningsprocessen. Genom att Arbetsförmedlingen kommer in tidigt i såväl utredning som planering av aktiva rehabiliteringsinsatser kan aktiva arbetsrelaterade insatser möjliggöras redan under tid som personen får ersättning från sjukförsäkringen. Arbetsförmedlingen menar, specifikt utifrån hittillsvarande erfarenhet från arbetet med deltagare i programmet arbetslivsintroduktion, att personen under den tid som behövs för omställning och nyorientering behöver stabilitet beträffande ekonomin. Denna ekonomiska stabilitet kan uppnås när personen får del av insatser under tid som denne får ersättning från sjukförsäkringen. Av det skälet har Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan i återrapport lämnad den 2 maj 2011 bland annat föreslagit att personer ska få del av Arbetsförmedlingens insatser före det att deras dagar/månader med ersättning från sjukförsäkringen tar slut. Ett systematiskt arbetssätt som prövar ur ett medicinskt och ur ett arbetslivsinriktat perspektiv vilka förutsättningar en individ har för att kunna återgå i arbete, kommer att öka möjligheterna för att övergången till arbetsmarknadspolitiken fungerar bättre. De senaste årens

Sida: 4 av 8 erfarenheter från myndigheternas samverkan med olika mötesformer, såsom överlämningsmöten och kontaktmöten, har visat att myndighetssamverkan behöver omfatta fler aktörer som möjliggör både kunskapsöverföring som samplanering med berörda aktörer. Av det skälet menar Arbetsförmedlingen att Försäkringskassans bedömning om individens möjlighet att delta i kartläggande och utredande insatser bör göras via gemensam utredning med övriga berörda aktörer, förslagsvis genom ett så kallat avstämningsmöte. Arbetsförmedlingen ser positivt på att Försäkringskassan ges i uppdrag att utveckla ett systematiskt urval för vilka personer som ska erbjuda insatser i samverkan. Ovan nämnda förslag om att i högre grad använda formen avstämningsmöte för såväl utredning som samplanering av aktiva rehabiliteringsinsatser bör kunna öka kunskapen om vilka parametrar som är viktiga att beakta vid urval. I departementsskrivelsen framgår att stödet till individen behöver ske tidigt i sjukskrivningsprocessen, men förslaget om förstärkta insatser anger att gemensamma insatser ska erbjudas individen först efter ett års sjukskrivning. Här menar Arbetsförmedlingen att förstärkta insatser måste kunna ges utifrån individuella behov, vilket då kan innebära att stödet kan ges vid exempelvis dag 15 som dag 730. I myndigheternas gemensamma förslag om samverkan lämnat den 2 maj 2011 anges tidpunkter för när en gemensam utredning senast ska påbörjas. För anställda senast dag 90, för arbetslösa senast dag 60 och för personer som riskerar att deras dagar/månader med ersättning tar slut senast dag 730. I de fall som den gemensamma utredningen visar att aktiva insatser kan starta, finns ingen anledning att senarelägga starten. Förslaget om en förstärkt samverkan visar en hög ambition, att många fler ska erbjudas tillräckligt med stöd och hjälp för att kunna återgå i arbete i olika faser av rehabiliteringskedjan/sjukskrivningsprocessen. I departementsskrivelsen anges den beräknade volymen om 14 000 för bedömning, varav cirka två tredjedelar bedöms behöva insatser. Arbetsförmedlingen bedömer att det förslag som lämnats av myndigheterna den 2 maj 2011 ligger väl i linje med den förstärka samverkan som beskrivs i departementsskrivelsen. Antal personer som bedöms behöva insatser år 2012, för såväl gemensam utredning som insatser i samverkan, bedöms dock ligga mycket högre i Försäkringskassans och Arbetsförmedlingens förslag. Myndigheterna har bedömt att behovet ligger på 54 000 personer för gemensam utredning och 37 000 för insatser i samverkan. I avsnittet som berör administrativa kostnader framgår att förslaget kommer att leda till ökade kostnader för Arbetsförmedlingen. Arbetsförmedlingen vill här bekräfta att kostnaderna kommer att öka såväl på förvaltningsmedel som på programmedel. Beräkningar för hur mycket kostnaderna kommer att öka, speciellt avseende programmedel, är mycket svåra att göra. Det är exempelvis oklart hur stor andel av dem som riskerar att lämna sjukförsäkringen på grund av att dagarna tar slut som kommer att få

Sida: 5 av 8 insatser av Arbetsförmedlingen före det att ersättning från sjukförsäkringen upphör. Detta ger betydande svårigheter att beräkna kostnaderna för aktivitetsstöd. Vidare är det oklart vad tidiga insatser hos arbetsgivare kan medföra, i volymer, för exempelvis möjligheten att kvarstanna i pågående anställning, alternativt lämna anställning för exempelvis arbetslivsinriktad insats i arbetsmarknadspolitiskt program. Arbetsförmedlingen välkomnar att den förstärkta samverkan ska genomföras så att den går att utvärderas vetenskapligt. I sammanhanget vill Arbetsförmedlingen uttrycka behovet av att utvärderingen planeras före det att satsningen startar med hänsyn till såväl behov av eventuella lag- och förordningsförändringar samt eventuell komplettering om vad som är möjligt att hämta ur Arbetsförmedlingens informationssystem. 6.2 Bredare väg till arbete Förslaget om att vidta åtgärder för att påverka utbudet av platser för subventionerad anställning i bland annat landets kommuner välkomnas starkt av Arbetsförmedlingen. I sammanhanget vill Arbetsförmedlingen särskilt framhålla att det behövs kraftfulla åtgärder även för att påverka utbudet av platser för subventionerad anställning inom andra offentliga verksamheter som stat och landsting/region. 3 000 platser är välkommet men det behövs långt fler anpassade platser inom bland annat offentlig sektor. Platserna föreslås vara tidsbegränsade och syfta till att rusta individen, dessa två aspekter går att tillgodose inom gällande regelverk. Eventuella nya former av subventionerade anställningar bör samordnas med den av regeringen planerade översynen av särskilda insatser för funktionsnedsatta (förordning 2000:630). 6.3 Legitimitet och rättsäkerhet Arbetsförmedlingen vill understryka vikten av att stärka kvaliteten i och legitimiteten i sjukförsäkringens processer och beslut. Det är därför glädjande att de föreslagna åtgärderna för att uppnå legitimitet och rättssäkerhet inrymmer en bredd och variation. En sjukförsäkring som uppfattas som trygg, legitim och rättssäker för individen skapar också förutsättningar för att Arbetsförmedlingens och andra aktörers insatser i samverkan ska upplevas som legitima. En förstärkt tidig arbetslivsinriktad rehabilitering bedöms kunna bidra till att en bra prövning av rätten till sjukersättning säkerställs. Vid Försäkringskassans bedömning av rätten till sjukersättning ska prövningen även inkludera skyddat eller subventionerat arbete. Arbetsförmedlingen vill särskilt framhålla att Arbetsförmedlingens uppdrag är att stödja individens väg till arbete. För att undvika att Arbetsförmedlingen lägger resurser som syftar till det motsatta, det vill säga att visa på att individen saknar arbetsförutsättningar, bör huvudinriktningen vara att Försäkringskassan i första hand tillgodoser

Sida: 6 av 8 den prövningen via medicinska utredningsresurser inom hälso- och sjukvården. Arbetsförmedlingen delar dock uppfattningen att förutsättningarna för att få en allsidig utredning och prövning av rätten till sjukersättning ökar när utredningen sker i nära samverkan mellan Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen. I de fall som Arbetsförmedlingens prövning visar att individen saknar förutsättningar för skyddad anställning behöver Arbetsförmedlingens underlag tillvaratas och utgöra grund för Försäkringskassans beslut. Arbetsförmedlingen ser positivt på gemensamma utbildningsinsatser med övriga aktörer inom bland annat försäkringsmedicin. Vissa utbildningsinsatser torde kunna ge bäst effekt med riktade insatser till respektive myndighet/aktör mot bakgrund av bland annat olika roller och uppgifter men även olika kunskapsnivåer. I planeringen och genomförande av gemensamma insatser kan erfarenheter från KURprojektet 1 med fördel tillvaratas. Arbetsförmedlingen instämmer i behovet av att beslut som rör individen kommuniceras så att det är tydligt, rättsligt hållbart och att det är rimliga handläggningstider. I sammanhanget uppmärksammar Arbetsförmedlingen att det även är angeläget att handläggningen för att utreda individens rätt till ersättning från sjukförsäkringen kan påbörjas under tid som aktivitetsstöd lämnas. Detta för att minimera den väntetid som uppstår mellan aktivitetsstöd och till dess att beslut om eventuellt ny förmån tas. 7.1 Ökade möjligheter till individuella bedömningar Arbetsförmedlingen ställer sig mycket positiv till att Försäkringskassan ges möjlighet till att kunna göra en mer individuell bedömning och inte endast vara bunden av specifika kriterier. Enbart tidsgränser och specifika kriterier kommer alltid att ge konsekvensen att vissa individen kommer i kläm och att sjukförsäkringen ses som inhuman. Av den anledningen vill Arbetsförmedlingen framhålla det viktiga arbetet som nu påbörjats genom att regeringen gett Försäkringskassan i uppdrag att vidareutveckla metoder och instrument för bedömning av arbetsförmåga vid beslut om ersättning från sjukförsäkringen. En begriplig tillämpning av arbetsförmågebegreppet är nödvändig för att öka sjukförsäkringens legitimitet. Enligt förslaget ska Försäkringskassans bedömning om det är oskäligt att lämna ersättning från sjukförsäkringen, göras gentemot de aktiviteter som kan erbjudas inom ramen för programmet arbetslivsintroduktion. Det innebär att Arbetsförmedlingen behöver klargöra vilka insatser som kan ges inom programmet arbetslivsintroduktion för att 1 Myndighetsgemensam kunskapsutveckling om rehabilitering för personer med psykisk sjukdom och psykisk funktionsnedsättning.

Sida: 7 av 8 Försäkringskassan ska kunna bedöma huruvida personen kan förväntas klara åtgärderna. I Arbetsförmedlingens och Försäkringskassans föreslagna modell för samverkan lämnad den 2 maj 2011 har myndigheterna presenterat en modell om gemensam utredning. Vanligtvis kommer utredningen att starta med ett så kallat avstämningsmöte. Ett möte med samtliga berörda aktörer torde medföra ett större stöd till individen, men även ge ett bredare underlag för ökad förståelse och kunskap om vad som är adekvata och tillgängliga insatser i relation till individens medicinska nedsättning. Ett bredare underlag torde kunna medföra ökade möjligheter för Försäkringskassan att göra individuella bedömningar. Arbetsförmedlingen konstaterar att det framgår att det är viktigt att få in nya bedömare, som utifrån ett arbetsmarknadsperspektiv, kan undersöka den enskildes förutsättningar för arbete. Arbetsförmedlingen menar att de medicinska förutsättningarna för arbete behöver kompletteras med en resursvärdering avseende den enskildes erfarenheter, kunskaper, begåvning, personlighet och individuella preferenser inför arbete. Arbetsförmedlingen vill här poängtera att en utvecklad sjukskrivningsprocess förutsätter en samsyn mellan Försäkringskassan, Arbetsförmedling och övriga aktörer. Den övergripande målsättningen bör vara att den enskilde i en svår situation ska uppleva att aktörerna ger ett samstämmigt stöd. 7.2 Ersättning till vissa försäkrade som haft tidsbegränsad sjukersättning Det är angeläget att de personer som har medicinsk nedsättning av arbetsförmågan men saknar SGI kan erhålla ersättning från sjukförsäkringen. Det belopp som föreslås verkar ligga precis över (5 kr per vecka) det belopp som gäller för lägsta dagpenning, 223 kr, vid aktivitetsstöd. Arbetsförmedlingen menar att deltagande i aktiva insatser borde medföra en högre ersättning. Skillnaden mellan lägsta nivå för aktivitetsstöd och den ersättning om 160 kr per dag som föreslås är för flertalet som har arbetsinkomster försumbar, men för målgruppen som redan har en inkomst långt under genomsnittet är varje krona viktig. I de fall personerna föreslås istället delta i aktiva insatser med aktivitetsstöd kan det påverka personens inställning till ett eventuellt deltagande i aktiva insatser. Arbetsförmedlingen menar att deltagande i aktiva insatser som syftar till att individen ska återgå i egen försörjning via arbete bör stimuleras med högre ersättning. Det föreslagna boendetillägget för vissa försäkrade som kan utbetalas när personen deltar i programmet arbetslivsintroduktion med aktivitetsstöd tycks upphöra i de fall personen fortsätter i annat arbetsmarknadspolitiskt program med aktivitetsstöd. För Arbetsförmedlingen är det oklart varför personen ska missta en förmån när denne fortsätter i aktiva insatser. I de fall personen inte får annan likvärdig förmån vid fortsatt deltagande i aktiva programinsatser bör

Sida: 8 av 8 boendetillägget självklart kvarstå, förutsatt att personens ekonomi inte ändrats.