ITTO och hållbart tropiskt skogsbruk

2008-10-10 Rapport till IU, Skogsfakulteten, SLU ITTO-möte Meeting on operational modalities of future work of the International Tropical Timber Council, Accra 9-12 June ITTO och hållbart tropiskt skogsbruk Anders Roos Institutionen för skogens produkter Box 7008, 75007 Uppsala Tel 018-671564, anders.roos@sprod.slu.se ITTO och tropisk avskogning ITTO (International Tropical Timber Organization) har sedan 1986 verkat mot den okontrollerade avskogningen i tropikerna och för ett hållbart brukande av skogarna. Organisationen är unik genom att den baseras på ett internationellt avtal om de tropiska skogarna International Tropical Timber Agreement (ITTA), som antagits av de flesta betydande producent- och konsumentländer. Samtidigt pågår andra internationella satsningar för ett hållbart brukande av skogarna, skogscertifiering, FLEGT, CDM mm. Dessa initiativ inger hopp men samtidigt rapporteras att avskogningen ökar igen på grund av höjda priser på bränsle och livsmedel. Inför det nya avtalet ITTA 2006 kan man fråga sig om Sverige ska engagera sig mer i ITTO:s arbete eller om det finns andra och bättrre sätt att bevara de tropiska skogarna. Tropisk avskogning Dagens globala skogstäckta yta är 4 miljarder ha, eller 30 % av den totala landytan men de minskar snabbt. De exakta siffrorna på avskogningen varierar. FAO:s Forest Resources Assessment redovisade en netto-minskning av skogsytan 2000-2005 med 7,3 miljoner hektar (Det motsvarar hela Jämtlands och Västernorrlands län varje år). Mest skog förloras i Afrika, Sydamerika och delar av Sydostasien. Däremot är skogsytan ganska konstant i Europa och Nordamerika, även om den illegala avverkningen i Ryssland troligen påverkar skogstillståndet och biodiversiteten negativt. Samtidigt ökade de planterade skogarna med 2,8 miljoner ha per år; deras totala andel av världens skogar är dock endast 3,8 %. Kina har 31 milj. ha skogsplanteringar och lanserar emellanåt storstilade planer för att öka skogsarealen - men många experter betvivlar planernas och statistikens realism. Avskogningen leder till minskad biodiversitet, översvämningar, igenslamning av vattendrag och minskade skogstillgångar för kommande generationer. Nedhuggningen av skogarna står för 18 % av det kol som frigörs, mer än vad som kommer från transportsektorn (Stern 2006). De tropiska regnskogarna har den överlägset högsta biodiversiteten av alla naturtyper och i värsta fall kan 30 % av den mångfalden att försvinna fram till 2030. Därmed förloras också 1

möjligheter för en uthållig virkesproduktion, vattenhushållning, skydd mot naturkatastrofer, erosionsskydd samt kulturella värden mm (Millennium Ecosystem Assessment 2005). Man talar ibland om en Forest Transition, d.v.s. att avskogningen är kraftigast när befolkningen ökar samtidigt som majoriteten försörjs i jordbruket och behoven av nyodling är störst. I och med att industrialiseringen avstannar avskogningen och i vissa fall kan skogen till och med komma tillbaka (Kanninen mfl. 2007). Nordamerika och Europa upplevde till exempel tidigare en stark minskning av skogsarealen en trend som nu i stort sett helt har upphört. FAO uppmätte faktiskt en minskande takt i avskogningen mellan 2000 och 2005 jämfört med den föregående femårsperiod. Men färska rapporter från Brasiliens Rymdforskningsinstitut pekar på att nedhuggningen av regnskog åter har accelererat. I april ökade avskogningen 8 gånger jämfört med föregående månad (National Geographic News, 10 juni 2008) orsakat av en kombination av torka och ökande matpriser som uppmuntrar till nyodling. Det är möjligt att den globala matkrisen och efterfrågan på biobränslen kommer att driva på avverkningen av skogarna även i andra tropiska regioner. Den tropisk avskogningen har uppmärksammats åtminstone under de senaste 30 åren. Vid miljökonferensen i Stockholm 1972 var framtiden för skogarna i huvudsak en okontroversiell fråga för skogsfolk (Holmgren 2008). Under 80-taket engagerades miljörörelsen och massmedia mer för skogarnas framtid. En think-tank World Resources Institute gav 1985 ut rapporten Tropical Forests: A call for action som bidrog till att FAO och ett antal internationella organ 1985 instiftade en Tropical Forest Action Plan för att uppbåda mer resurser för skogsskydd. Miljöorganisationen Rainforest Alliance bildades 1986. Debatten om avskogningen fick ett ordentligt genomslag vid Rio-konferensen 1992. Egentligen var avskogningsproblematiken en av orsakerna till att Rio-konferensen blev av. (tillsammans med ökenutbredningen, utarmningen av biodiversiteten och klimathotet). Vid Rio-mötet upptog världens skogar en särskild sektion av Agenda21 (kapitel 11). Mötet antog också Forest Principles, ett antal icke-bindande rekommendationer beträffande världens skogar (Holmgren 2008). ITTA och ITTO Under samma period hade en grupp producent- och konsumentländer av tropiskat virke utarbetat International Tropical Timber Agreement (ITTA) 1983. Avtalet trädde ikraft 1985 och International Tropical Timber Organisation, ITTO, bildades 1986. ITTO har till syfte att främja det uthålliga utnyttjandet av de tropiska skogarna. ITTA/ITTO avspeglade en oro i många länder över de tropiska regnskogarnas försvinnande, och en vilja att utnyttja skogarna rationellt och långsiktigt för ekonomisk avkastning och ekonomisk utveckling. Medlemmarna står för 80 % av världens tropiska skogar och 90 % av den globala handeln med tropiskt virke. Organisationen har nu 60 medlemmar, 33 producentländer och 27 konsumentländer. Bland de senare ingår 16 EU medl.länder (gamla EU 15 + Polen). EU-länderna brukar agera gemensamt och ha samma åsikter/positioner vid arbetet inom ITTO. Rösträtten fördelas efter länders skogstillgångar och andel av handeln med tropiskt virke. ITTA är inte ett traditionellt råvaruavtal som reglerar priser och volymer. Det tar istället upp skogsskydd, ett uthålligt skogsbruk, samt om industri och handel. ITTO utarbetar kriterier och indikatorer för ett uthålligt skogsbruk, främjar certifiering, framställer manualer för Reduced impact logging m.m. Skogens roll för lokalbefolkningen och småskaliga skogsföretag betonas 2

allt mer. Kampen mot illegal avverkning och skyddet av mangroveskogarna finns också på agendan, liksom arbetet med att återställa åtgångna skogar och lämpliga metoder för plantageskogsskötsel. År 1990 antog ITTO det övergripande målet att arbeta för en handel av tropiskt virke från hållbart skötta skogar the ITTO 2000 Objective. Organisationen samlar och analyserar information om den tropiska virkessituationen och handelsströmmarna. Man arbetar även med effektivisering av skogsbruk, för en ökad förädling i producentländernas skogsindustrier och en bättre marknadsföring av tropiskt virke. Stödjande verksamheter innefattar kapacitetsutveckling och utbildning. Projekten har en central del i organisationens verksamhet 150 projekt drivs med stöd från ITTO. Huvuddelen utgör projekt i producentländerna, som att stötta länders uppbyggnad av skoglig statistik, hantering av skogsfrön, oberoende kontroll av virkets laglighet osv. Genom åren har ITTO stött projekt med nästan 300 miljoner US$. De viktigaste bidragsgivarna till organisationen är Japan, USA, Schweiz, Nederländerna, Belgien, Nya Zeeland, Australien, Finland och Norge. Nytt ITTA 2008 Det nuvarande avtalet från 1994 kommer nästa år att ersättas av ITTA 2006. Diskussionerna under mötet i Accra 9-12 juni, handlade om hur detta avtal skall sjösättas. I det nya avtalet kommer arbetet mot illegal avverkning att blir tydligare, betydelsen av andra nyttigheter än virke (Non-Timber Forest Products och Environmental Services) lyfts fram, liksom arbetet att främja lämpliga certifieringssystem. Betydelsen av att lokalbefolkningen får nytta av skogens nyttigheter, skogarnas roll för fattigdomsbekämpningen prioriteras mer. På marknadssidan vill organisationen följa och studera kundpreferenserna för tropiskt virke. Den nya skrivningen att ITTO ska arbeta även med tropiska barrträd är också nytt. Några medlemmar (främst producentländer) försöker också att förenkla de administrativa rutinerna för hur ITTO arbetar. För att bredda finansieringen av projekt diskuterades också i Accra s.k. Tematiska program där nya finansiärer kan stödja olika typer av verksamheter utan att precisera specifika projekt. Det kan till exempel röra sig om att bekämpa illegal avverkning, eller att stödja småskalig lokal skogsbaserad industri. Även om det nya avtalet är påskrivet av flera stater och på väg att ratificeras, finns inga garantier för att det verkligen träder i kraft till 2009. Oenigheterna är flera. Brasilien motsätter sig att ITTO befattar sig med skogens roll i klimatfrågan det upplevs som en inblandning i nationella angelägenheter och Brasilien hävdar att alla sådana frågor ska hanteras av klimatpanelen, UNFCC. Brasilien vill också stryka skrivningar om uppföljning och övervakning av skogstillståndet i medlemsländerna det inkräktar för mycket på länders suveränitet, menar man. Det finns också delade meningar om på vilken nivå besluten om projekten skall tas. Kina och Japan vill behålla ett centraliserat beslutsfattande runt projekten medan många andra konsumentländer vill delegera och förenkla rutinerna. Men om allt går vägen kan avtalet och arbetsformerna sjösättas efter kommande ordinarie möte med ITTO i Yokohama i november. Andra processer och initiativ mot tropisk avskogning Det internationella intresset för de tropiska skogarna har satt igång en mängd internationella processer och initiativ. Efter några turer efter Rio-mötet 1992 inrättades UNFF - ett forum 3

inom FN där länder ges möjlighet att lyfta och diskutera skogsfrågor. UNFF har bland annat behandlat om en skogskonvention för världens skogar skulle förhandlas fram. Efter långa processer har nyligen UNFF7 kommit överens om ett icke-bindande avtal om världens alla skogar. En annan väg att främja ansvarstagande skogsbruk är skogscertifieringen, som bygger på konsumentens makt. Et av de tidigaste och mest kända systemen är Forest Stewardship Council (FSC), en ideell, oberoende organisation som anger standarder för ansvarsfullt skogsbruk. Andra certifieringssystem är PEFC (Program for the Endorsement of Forest Certification schemes), Sustainable Forest Initiative, American Tree Farm System och Canadian Standards Association Sustainable Forest Management Program. Även om FSC var tänkt för de tropiska skogarna, finns nu 90% av de certifierade skogarna i Nordamerika och Europa. Krasst uttryckt har certifieringen blivit en uppmuntran till skogsbruket i de rika länderna att ta ytterligare steg mot miljöansvarstagande, medan skövlingen av de tropiska skogarna har fortsatt. Certifieringens genomslag i olika länder beror också på andra orsaker än skogstillståndet. Espach (2006) fann att den jämförelsevis större framgången för FSC i Brasilien än i Argentina i själva verket hade att göra med attityder hos några fåtongivande skogsföretag, och branschorganisationer inte på det faktiska behovet av certifiering. En senare åtgärd är EU:s Action Plan for Forest Law Enforcement Governance and Trade (FLEGT) från 2003. Man oroades inom EU av den höga andelen importerat illegalt virke som snedvrider konkurrensförhållandena och bidra till en ohållbar avverkning i exportländerna. FLEGT syftar till att tvinga fram garantier om virkets laglighet. Frivilliga avtal instiftas där exportländerna garanterar virkets laglighet, samtidigt som man gemensamt arbetar med att öka kapaciteten att övervaka försörjningskedjorna. FLEGT-licenser ingår i några länder som villkor för offentlig upphandling i vissa länder. Programmet inriktas i första hand på virke från Centralafrika och Sydostasien. Clean Development Mechanism (CDM) är en möjlighet under Kyotoprotokollet som tillåter industrialiserade länder med skyldigheter att minska koldioxidutsläppen att investera i klimatfrämjande projekt i utvecklingsländer. Beskogningsprojekt kan ges bidrag under CDM om de är mätbara, långsiktiga och inte skulle ha blivit till utan ekonomiskt stöd. En fara med CDM projekten är emellertid att de kan bli toppstyrda där lokalbefolkningen får en undanskymd roll (Bäckstrand och Lövbrand 2006). Småskaliga CDM-projekt som skulle kunna nå de mest behövande upplevs också som riskabla av bidragsgivarna (Boyd m.fl. 2007). En ännu nyare (möjlig framtida) möjlighet är Reduced Emissions from Deforestation and Forest Degradation, REDD. REDD är en mekanism som lanserades vid klimatmötet i Bali 2007. Den är tänkt att införas i det avtal som ersätter Kyotoavtalet efter 2012. Bakom initiativet ligger insikten om att avskogningen bidrar starkt till jordens utsläpp av växthusgaser. Det gäller således lika mycket att stoppa pågånde avskogning, som att plantera nya skogar som nu sker inom CDM. Men REDD står inför flera svårigheter, bland annat hur man ska kunna göra rättvisa mätningar av skogarnas kolinnehåll och utbredning. Det är mycket svårare att med fjärranalys mäta kolinnehållet i olika typer av tropiska regnskogar än att genomföra samma undersökningar av våra glesare nordiska skogar. Dessutom skyms ju ofta sikten i regnskogsområdena av moln (Gibbs mfl. 2007). En annan utmaning är att bedöma kolinnehållet i påverkade och sekundära skogar. Så ett första steg blir att testa lämpliga former för hur reducerad avskogning skall kunna mätas, bokföras och belönas. Därför planeras nu ett pilotprojekt i Indonesien där man med Australiens hjälp försöker att 4

utveckla former REDD. Detta och andra demonstrationsprojekt kommer sedan att diskuteras och utvärderas i det kommande klimatmötet i Köpenhamn 2009. Olika mekanismer för att finansiera miljötjänster (Payment for Environmental Services, PES) från skogen diskuteras på olika håll. Den verkliga omfattningen är dock begränsad till försöksverksamheter som vanligen finansieras av utvecklings- eller miljöorganisationer. Avskogningens orsaker Vad beror då egentligen avskogningen på? Ofta skiljer man mellan direkta och indirekta orsaker. De dominerande direkta orsakerna är avverkning för jordbruksändamål och infrastruktur, inte sällan i kombination. I Amazonas drivs exempelvis avskogningen på både av timmeravverkning med åtföljande vägbyggnad och efterföljande boskapsskötsel. Möjligen kan expansionen av sojaodlingarna också ha en inverkan. I Indonesien har stora skogsområden rensats/omvandlats för odling av oljepalm. Avverkningen av virke i regnskogarna behöver inte leda till att skogen försvinner helt (även om ett avverkat träd visserligen drar med sig annan vegetation). De kommersiellt intressanta trädslagen är i regel utspridda och den största delen av vegetationen kan lämnas orörd. Men avverkningen innebär att skogstillståndet försämras och vägbyggnaden medför förbättrade förutsättningar för kommersiellt jordbruk och boskapsskötsel. Bland de indirekta orsakerna till avskogningen hör makroekonomiska faktorer som löner, priser, räntor, statsskulder. Dessa faktorer påverkar avskogningens relativa lönsamhet i jämförelse med andra verksamheter. Devalveringar, arbetslöshet, åtstramningar eller prisökningar kan exempelvis göra livet i städerna dyrare. Det blir då mer intressant att odla sin mat själv. På samma sätt medför ökade priser på jodbruksprodukter att mer mark odlas upp. Snedvridande stöd och skattelättnader kan också förvärra skogstillståndet. Andra indirekta orsaker hänger samman med förvaltningens och lagstiftningens utformning, efterlevnad och transparens (eng. governance), äganderätter, demografi, kultur och teknologi. Governance handlar bland annat om hur en svag förvaltning och lagövervakning eller korruption ger upphov till illegal, okontrollerad avverkning. Kopplingen mellan äganderätter och avskogning är omdiskuterad. Enligt teorin innebär klart definierade och upprätthållna rättigheter (property rights) att mer långsiktigt lönsamma verksamheter gynnas. Man vet vilka förutsättningar som gäller i framtiden vilket ju kan vara centralt för en så långsiktig verksamhet som skogsbruk. Men detta innebär inte med nödvändighet att privat ägande alltid är det bästa alternativet något slags kollektivt eller kooperativt ägande kan vara mycket långsiktigt och effektivt bara reglerna är klara och möjliga att övervaka och kontrollera. Helt obefintliga äganderätter (open access), otydligt ägande (exempelvis beroende på korruption), eller motstridiga rättigheter leder däremot troligen till ohållbart skogsutnyttjande. Eftersom skogsinvesteringar till sin natur är långsiktiga menar några att stärkta äganderätter oftast motverkar avskogningen. Men om röjandet av ny mark för jordbruksändamål - och kanske andra investeringar i bevattning och erosionsskydd är en långsiktig markanvändning, kan stärkt äganderätt istället främja avskogningen. De komplexa mekanismerna bakom avskogningen debatteras ständigt. Man frågar sig vad som är den avgörande orsaken till att skogarna minskar: missriktade lagar, dåligt definierade äganderätter, vägutbyggnad eller ekonomisk politik och utveckling. Den troligaste slutsatsen är nog att de verkliga orsakssambanden skiftar mellan olika regioner och tidsperioder. Men på 5

mycket lång sikt har troligen befolkningsökningen varit den mest grundläggande orsaken till avskogningen. Hur ska Sverige arbeta med ITTO Den internationella diskussionen om världens skogar har lett till olika initiativ och internationella processer ITTO och många andra. Men hotet mot skogarna finns kvar. Hur bör Sverige förhålla sig till ITTO, och till andra internationella processer kring skogarna? Vi tror att det finns argument att engagera sig i ITTO just därför att organisationen bygger på kontinuitet och kunskapsuppbyggnad och att skogsfrågorna betraktas i sin komplexitet. ITTO betonar skogarnas ekonomiska, sociala och ekologiska roll. Vidare finns bakom ITTO ett gällande internationellt avtal med medverkan från både producentländer och konsumentländer. Det underlättar förutsättningen att bygga upp en samsyn kring uthålligt tropiskt skogsbruk. Här måste man samtidigt se realistiskt på organisationens möjligheter. Markanvändningsfrågan i stort, d.v.s. de externa faktorer som också styr avskogningen, hör dock knappast till ITTO:s specialområden. Och man får inte bli förvånad om många deltagare ser ITTO som ett medel att initiera projekt i sina hemländer, att Kina är måttligt intresserat att diskutera illegal avverkning, eller om Brasilien helst skulle se att ITTO gick på sparlåga. Det är fortfarande en organisation som har identifierat ett antal kärnfrågor kring tropikskogarnas framtid, som långsiktigt och i samarbete med andra aktörer bygger upp kunnande och erfarenheter kring uthållig skogsförvaltning. När vi i Sverige värderar om det är värt mödan att engagera sig i ITTO är det viktigt att understryka att ITTO är en etablerad organisation. Processen där olika viktiga länder med lätthet kan dra sig ur eller stjälpa processen har alltså passerats. Idag skulle det vara generande för något viktigt land att lämna ITTO (även om, som ovan nämnts, Brasilien vill skruva ned förväntningarna på organisationen). Idag återfinns i medlemslistan länderna med de största tropiska skogsarealerna. Samtidigt är det i samma områden som fattigdomen är mest påtaglig. Totalt skydd i reservat är ofta inte ett realistisk alternativ i sådana regioner utom för en mindre areal av skogarna. Även om det är svårt gäller det att främja ett uthålligt nyttjande av skogarna och att lokalbefolkningen har ett stort inflytande över hur de används och en rättvis andel av skogens avkastning. Det hindrar inte att man i andra processer diskuterar och gör överenskommelser om skogens roll för biologisk mångfald och för klimatet. Men det är viktigt att man bevarar och utvecklar den kunskap och erfarenhet om hållbar tropisk skogsanvändning som finns inom ITTO och aktivt stödjer den dialog som pågår inom organisationen, där man försöker förena skyddet av skogarnas biologiska mångfald, med ekonomisk utveckling och lokalbefolkningens krav på makt och andel i avkastningen. Det är mycket svårt att uppnå men vem hade förväntat sig något annat? Men i en jämförelse är många andra processer och instrument som CDM, REDD, Olika PES-lösningar mm ännu mer begränsade. I bakgrunden kan man dessutom förutse att befolkningsökningen, urbaniseringen och ekonomisk tillväxt i syd medför ökande och delvis ändrade behov på skogsresurserna. Därför är det befogat att Sverige engagerar sig i en fungerande internationell organisation som beaktar både skydds- och nyttjandet av de tropiska skogarna, där det finns en god uppslutning och dialog mellan producent- och konsumentländer. Det är också centralt att ITTO alltmer inser skogens roll för sociala förhållanden och för fattigdomsbekämpningen. ITTO bör spela en viktig roll för den praktiska utvecklingen av hållbart tropiskt skogsutnyttjande. 6

Referenser Boyd E, Gutierrez M, och Chang m. 2007. Small-scale forest carbon projects: Adapting CDM to low-income communities. Global Environmental Change 17(2):250-259. Bäckstrand K, och Lövbrand E. 2006. Planting trees to mitigate climate change: Contested discourses of ecological modernization, green governmentality and civic environmentalism. Global Environmental Politics 6(1):50-75. Esbach R. 2006. When is sustainable forestry sustainable? The Forest Stewardship Council in Argentina and Brazil. Global Environmental Politics 6(2):55-84. Gibbs HK, Brown S, Niles JO, Foley JA. 2007. Monitoring and estimating tropical forest carbon stocks: making REDD a reality. Environment Research Letters 2(4) Article Number: 045023. Holmgren L. 2008. Framing Global Public Policy Sustainable development and the forest issue on the UN Agenda 1972 to 2007. Acta Universitatis Agriculturae Suecia. Doctoral Thesis 2008:6. Uppsala. 158 p. Kanninen M, Murdiyarso D, Seymour F, Angelsen A, Wunder S, och German L. 2007. Do trees grow on money? The implications of deforestation research for policies to promote REDD. CIFOR, bangor, Indonesia. 61 p. Millennium Ecosystem Assessment 2005. Ecosystems and human well-being Biodiversity Synthesis. World Resources Institute, Washington DC, USA. 86 p. Nicholas Stern 2007. The Economics of Climate Change, The Stern Review. Cabinet Office - HM Treasury. London. Paperback (ISBN-13: 9780521700801) 7