Pensioner i andra länder några erfarenheter

Pensioner i andra länder några erfarenheter Pensionsåldersutredningen (S 2011:05)

Pensionsåldersutredningen 103 33 Stockholm Tfn 08-405 10 00 www.pensionsaldersutredningen.blogspot.com Omslag: Elanders Sverige AB Tryckt av Elanders Sverige AB Stockholm 2012

Innehåll Förord... 5 1 Bakgrund... 7 2 Kort om olika typer av pensionssystem... 8 3 Generella utvecklingstendenser... 11 3.1 Från förmånsbestämda till avgiftsbestämda system... 11 3.2 Ökade fonderingskrav... 14 3.3 Utveckling mot grundtrygghetssystem?... 18 4 Förändringarna av pensionsåldern... 19 4.1 Vad är en pensionsålder?... 19 4.2 Pensionsålderns utveckling i OECD-länderna 1950 2050... 21 5 Pensionsåldern jämfört med utträdesåldern... 29 Bilaga Regelförändringar i pensionssystemen i andra länder 2007 2011... 35 3

Förord Pensionsåldersutredningens uppdrag är att analysera hinder för ett längre arbetsliv samt föreslå förändringar som kan leda till att fler äldre arbetar längre. Hindren kan vara åldersgränser i trygghetssystemen men också arbetsförhållanden och attityder i samhället. Målet är att höja den faktiska pensionsåldern och att öka antalet arbetade timmar i ekonomin. För att inbjuda till debatt och för att bidra till utredningens kunskaps- och analysunderlag har ett antal underlagsrapporter beställts av forskare och experter. Författarna ansvarar för innehåll och bedömningar i rapporterna och de utgör ett värdefullt underlag till utredningens analyser. Underlagsrapporten har utarbetats av Ole Settergren, chef för Pensionsutvecklingsavdelningen på Pensionsmyndigheten. Anna Hessel och Viktoria Bergström, sekreterare i utredningen, har ansvarat för arbetet med underlagsrapporterna. Marja Lemne har biträtt utredningen med redaktionell granskning. Utredningsarbetet kan följas på www.pensionsaldersutredningen.blogspot.com Ingemar Eriksson, Särskild utredare 5

1 Bakgrund I mer än två decennier har den politiska och akademiska debatten om hur pensionerna bäst ska tryggas varit intensiv i många av världens länder, särskilt i många rika länder. Finansieringsproblem som orsakats, eller förväntas orsakas, av förändringarna i befolkningarnas åldersstruktur har varit den främsta orsaken till att debatten uppstått. Det finns ett starkt samband mellan ekonomisk utvecklingsnivå och medelåldern i befolkningen, dvs. ju rikare ett land blir desto äldre befolkning kommer det att få. Om lagar och andra relevanta regler skulle vara utformade så att de justeras uppåt när livslängden ökar, skulle finansieringsproblem som beror på den ökade livslängden vara avhjälpt. Men med livslängdsanpassade lagar och regler, föreligger en risk för att finansieringsproblemet ersätts av ett försörjningsproblem för de försäkrade, utbudet av äldre arbetskraft ökar, men inte efterfrågan. Finansierings- och försörjningsproblemen har inte enbart diskuterats under dessa två decennier. Omfattande förändringar har beslutats i ett stort antal länder vad gäller såväl allmänna, lagstiftade pensionsordningar som kollektivavtalade system. Även de skatteregler som är kopplade till pensionen och de regler som styr vilka tillgångar som försäkringsbolag och pensionsfonder kan placera i har förändrats, ofta med huvudsakligt syfte att minska finansieringsproblemet, dvs. öka pensionsordningarnas finansiella uthållighet. Utöver den demografiska utvecklingen är en orsak till det mer eller mindre ständiga intresset för pensionssystemens utformning att det är genuint problematiskt att söka trygga försörjningen genom långsiktiga lösningar, när försörjningen: gäller en stor andel av befolkningen i Sverige liksom i många andra rika länder utgör pensionärerna cirka 20 procent av hela befolkningen och en än större andel av de röstberättigade, ska fungera under en stor del av livet, för närvarande cirka 23 procent av livstiden, ska fungera nu, varje år, och långt in i framtiden, ska både följa fasta spelregler och ge ett accepterat resultat. Försörjningen via arbetsmarknaden, liksom inom familjen, sker genom ett mycket mer decentraliserat beslutsfattande genom hundratusentals eller miljontals enskilda beslut. Pensionen regleras i allt väsentligt via ett fåtal regelverk som beslutas politiskt eller 7

genom centrala förhandlingar. På arbetsmarknaden finns inte heller samma krav på långsiktighet och stabilitet. Att pensioner berör många människor och handlar om mycket pengar gör vidare att det finns särskilt stora ekonomiska och politiska drivkrafter att exploatera det missnöje som kan uppstå med vissa sidor av ett pensionssystem. Det är därför sannolikt att pensionsfrågan kommer leva kvar länge. 2 Kort om olika typer av pensionssystem På en övergripande nivå kan ett pensionssystem beskrivas och klassificeras allt efter riskfördelning och fonderingskrav. En betydande del av de förändringar som genomförts av pensionssystemen under de senaste tjugo åren kan beskrivas med utgångspunkt från dessa begrepp. Riskfördelningen avser om det är den försäkrade eller försäkringsgivaren som ska bära konsekvenserna av den ekonomiska och demografiska utveckling som styr systemets finansiella ställning. I s.k. förmånsbestämda pensionssystem föreligger risk för en utveckling som finansiellt är sämre än vad försäkringsgivaren fått löfte om. En för pensionssystemet ekonomiskt oförmånlig utveckling ska i ett förmånsbestämt system i princip inte påverka pensionens nivå. I stället ska där avgiften eller skatten som finansierar pensionerna höjas. I s.k. avgiftsbestämda pensionssystem finns inga löften om någon fastställd pensionsnivå, utan pensionen blir den som inbetalda avgifter räcker till. En sämre utveckling än den förväntade ger sämre pension än förväntat försäkringsgivaren tar ingen risk. Det behöver inte innebära att avgiftsbestämd försäkring saknar försäkringsinslag. Välutformade, avgiftsbestämda försäkringar kan mycket väl hantera den individuella livslängdsrisken, men risken för att livslängden generellt ökar måste i en avgiftsbestämd försäkring fördelas ut hela försäkringskollektivet. Ofta beskrivs inte pensionssystemen med utgångspunkt från riskfördelningen mellan försäkringsgivaren och den försäkrade utan med utgångspunkt från hur pensionen beräknas. Begreppen förmånsbestämt respektive avgiftsbestämt används då. I förmånsbestämda system beräknas pensionen med utgångspunkt från en uppsättning regler som kan ha mer eller mindre stark koppling till de avgifter som betalats av eller för den försäkrade. Vanligen har sådana regler varit utformade så att pensionen uppgår 8

Pensioner i andra länder - några erfarenheter till en viss procentsats av den försäkrades inkomst definierad på ett visst sätt samt med ett krav på ett visst antal år för oreducerad pension. I avgiftsbestämda system däremot är utgångspunkten för pensionsberäkningen det pensionskapital som inbetalade avgifter genererat. Således finns i sådana system en koppling mellan inbetalad avgift och pensionen. Hur direkt denna koppling är påverkas av att det kapital som pensionen beräknas på i sin tur påverkas av avkastningen (eller indexeringen) samt av arvsvinster och kostnadsavdrag. Den här förespeglade entydiga riskfördelningen i ett förmånsbestämt system har sällan eller aldrig förelegat i praktiken. Såväl allmänna som kollektivavtalsgrundade som privata pensionssystem har i själva verket inneburit att risk överförts, dvs. gjort avsteg från reglerna, när man inte kunnat upprätthålla avtalet. Vad gäller vissa, förmånsbestämda pensioner har sådana möjligheter varit reglerade i förväg, i andra inte. Över huvud taget är frågan om riskfördelning både mer komplicerad och betydligt otydligare än vad begreppen förmånsbestämt och avgiftsbestämt antyder. Det är i det närmaste självklart, att vare sig länder eller privata försäkringsgivare kan garantera någonting (av värde) med absolut säkerhet. Det finns lägen då medel saknas för att ett avtal ska kunna uppfyllas. Risken för att ett sådant läge ska uppkomma blir större ju större omfattning löftet har och desto generösare det är. Allmänna pensionssystem har ett åtagande, en pensionsskuld, som brukar skattas till mellan 200 och 350 procent av bruttonationalprodukten. För ett åtagande av den omfattningen är det uppenbart att det inte går att utfärda några säkra garantier. Möjligheterna att uppfylla åtagandet är direkt beroende av den ekonomiska och demografiska utvecklingen. Ett annat faktum som gör innebörden av en förmånsbestämd försäkrings riskfördelning oklar är att urholka innehållet i garantin, dvs. att ge löften som nära nog saknar värde. Att det är omöjligt att garantera någonting bestämt, innebär inte att alla pensionsavtal endera saknar garantier med reellt innehåll eller att avsteg eller förändringar inte gjorts från avtalet med retroaktiv verkan. Det är möjligt, och har skett och kommer förmodligen även att ske framgent, att reella garantier uppfylls. Men detta förlopp kan inte garanteras på förhand. Riskfördelningen i ett avgiftsbestämt system är mycket enklare. I en väl utformad avgiftsbestämd pensionsförsäkring föreligger ingen risk som inte enligt avtalet i förväg fördelats ut på 9

försäkringskollektivet. De försäkrade bär all risk. Finansiellt är denna riskfördelning trovärdig det avges inga löften om pensionens nivå. Dock kan den politiska trovärdigheten i en sådan ordning ifrågasättas. Alltför stora pensionsminskningar kanminska legitimiteten i pensionssystem och vara politiskt ohållbara. Utöver de inkomstgrundade pensionssystemen i de två grundformer som beskrivits i det föregående finns i alla OECD-länder olika former av grundpensioner eller bidrag särskilt utformade för att garantera en viss lägsta inkomstnivå. En annan vanlig indelningsgrund för pensionssystemen är vilket fonderingskrav som ett system har. I privata försäkringar finns så gott som alltid ett krav på att försäkringsgivaren ska hålla tillgångar till ett värde minst motsvarande pensionsskuldens storlek, dvs. krav om full fondering. Offentliga pensionssystem saknar vanligen krav på att hålla tillgångar, sådana system kallas på svenska fördelningssystem, på engelska för pay-as-you-go system. I några länder, däribland Sverige, finns fonderade medel i fördelningssystemet, s.k. buffertfonder. Trots att dessa kan förvalta mycket stora resurser representerar det vanligen endast en liten andel av pensionsskulden. Beskrivningen av olika pensionssystem som fonderade eller ofonderade är ofta entydig. Även här förekommer emellertid vissa mellanformer och situationer som avviker från den teoretiska beskrivningen. Ett exempel är det finska pensionssystemet som i flera avseenden är ett av de mer originella i OECD-kretsen för att inte säga i världen. Där finns fonder, förvaltade av olika försäkringsbolag, som motsvarar cirka en tredjedel av pensionsskulden. Fonderingsgraden sett i förhållande till kravet på 100 procent som vanligen gäller i fråga om privata försäkringar är mycket lågt, men betydligt större än i sedvanliga fördelningssystem. Som jämförelse har Första Fjärde AP-fonderna tillgångar som motsvarar cirka 12 procent av pensionsskulden. Ändå är inkomstpensionssystemet, med sin förfonderade solvens på 12 procent, ett av världens med fonderade fördelningssystem. Vidare finns exempel på pensionssystem som avsetts vara fullfonderade, men som trots detta fått solvensproblem. Bland annat till följd av ökad livslängd och låg avkastning i förhållande till den garanterade avkastningen har medfört att skuldernas värde kommit att överstiga tillgångarnas. Pensionssystemet uppfyller därmed inte längre det krav som ställs på en fullfonderad försäkring. Vanligen hanteras sådana insolventa pensionsplaner genom att försäkringsgivaren får särskilt tillstånd av lagstiftaren, regeringen 10

Pensioner i andra länder - några erfarenheter eller tillsynsmyndigheterna att fortsätta bedriva verksamheten, ev. med förbud för nya försäkringstagare att ansluta sig till försäkringen. Ibland har sådana pensionsordningar nationaliserats, om de inte redan från början varit statliga, och därmed på så sätt omvandlats till fördelningssystem. 3 Generella utvecklingstendenser De förändringar som genomförts i OECD-ländernas pensionssystem har i många fall varit omfattande. Men både när det gäller metod och detaljer är dessa förändringar i stort sett lika olika som dessa länders pensionssystem var tidigare. Mot bakgrund av att alla pensionssystem levererar en i princip identisk tjänst inkomst vid ålderdom är det slående att lösningarna i olika länder skiljer sig så mycket åt som de gör. Även om de senaste decenniernas utveckling uppvisar vissa gemensamma drag har pensionssystemen i olika länder inte förändrats på likartat sätt. Detta är troligen en indikation på att det inte går, eller har gått, att precisera meningsfulla och allmänt accepterade bedömningsgrunder för vad som är ett bra pensionssystem. Värderingarna skiljer sig alltför mycket åt. Det är därför svårt att utvärdera pensionsreglerna och komma till entydiga och stabila resultat. Det leder i sin tur till att vår kunskap om vad som är bra politik eller bra regelsystem inte ökar i samma takt som vår erfarenhet av olika regler. Svårigheterna att komma fram till tydliga resultat avseende vad som är ändamålsenliga regler, bl.a. eftersom syftet inte är väl beskrivet, är troligen inte större inom pensionsområdet än inom flera andra politik- eller samhällsområden. Men mot bakgrund av pensionsområdets stora ekonomiska omfattning och betydelse samt hur pensionerna påverkar individernas val är kunskapsbristerna här troligen än mer allvarliga. 3.1 Från förmånsbestämda till avgiftsbestämda system En förhållandevis entydig utvecklingstendens har varit att på olika sätt gå över från förmånsbestämda till avgiftsbestämda pensioner. Främst har denna förändring skett när det gäller fonderade företags- eller sektorsvisa tjänstepensioner. Längst har kanske denna utveckling gått i Australien, USA, Storbritannien och 11

Sverige. Men denna trend tycks vara mer eller mindre universell. En orsak till denna utveckling är att de förmånsbestämda pensionsplanerna ofta har varit illa utformade ur ett finansiellt hållbarhetsperspektiv. Avgiftsbestämda pensionsplaner är, om de är väl utformade finansiellt hållbara, genom att den ekonomiska och demografiska utvecklingen påverkar storleken på pensionerna. I många länder i Latinamerika och forna Östeuropa beslutades under 1990-talet att helt eller delvis omforma det allmänna systemet från att vara ofonderat och förmånsbestämt till att vara fullfonderat och avgiftsbestämt. Även i Sverige beslutades delvis en sådan förändring av det allmänna pensionssystemet när premiepensionen infördes. Såsom framgår i det följande är erfarenheterna av dessa dubbla reformer i flera länder ganska nedslående. Det finns även en utveckling inom privata samt kollektivavtalade förmånsbestämda försäkringar mot att minska det garanterade inslaget, dvs. att risk överförs från avgiftsnivån till pensionsnivån, utan att nödvändigtvis uteslutande övergå till en avgiftsbestämd utformning. Detta har t.ex. skett i fråga om de nederländska tjänstepensionerna, där avsteg gjorts från önskad eller till och med utfäst indexering av pensionerna under krisåren 2009 2012. I Sverige har motsvarande utveckling ägt rum, hittills dock utan inslag av retroaktivitet, genom att den garanterade räntan i traditionella livförsäkringar sänkts, många gånger till noll. Även det allmänna systemets premiepension i form av traditionell livförsäkring, som endast kan väljas för utbetalningsperioden, har en garantiränta satts sedan 2007 på noll procent. Också inom allmänna helt eller till största delen ofonderade pensionsförsäkringar har det funnits ett behov och vilja att åstadkomma en större finansiell stabilitet, dvs. stabilisera den avgift eller skatt som krävs för att finansiera pensionerna. Det tydligaste genomförda exemplet på en sådan förändring är den svenska inkomstpensionen. För inkomstpensionen har metoder utvecklats som gör det möjligt att säga att den fullt ut fungerar som en avgiftsbestämd försäkring. Detta trots att den i huvudsak är ofonderad. Motsvarande ambitioner har styrt pensionsreformerna i bl.a. Italien, Polen och Lettland under 1990-talet. Norges omfattande pensionsreform lika omvälvande som den i Sverige har också den betydande inslag av vad som vanligen brukar anses karaktärisera avgiftsbestämda pensionsordningar. OECD beskriver också det nya norska systemet som ett avgiftsbestämt ofonderat pensionssystem (NDC), dvs. tillhör samma kategori som 12

Pensioner i andra länder - några erfarenheter den svenska inkomstpensionen. I Norge förefaller man inte särskilt intresserad av om systemet beskrivs som avgifts- eller förmånsbestämt. Någon direkt koppling mellan en avgift till pensionssystemet och intjänandet av pensionsrätt finns dock inte i nya norska systemet. I övrigt liknar systemet i många avseenden vår inkomstpension. En något annorlunda utformad motsvarighet till garantipension finns dock i det nya norska pensionssystemet. Dessa pensioner kallas inntektspensjon respektive garantipensjon. Inntektspensionen kommer i likhet med den svenska inkomstpensionens att bestämmas av livsinkomsten, förväntad livslängd från tidpunkten för pensionsuttaget och genomsnittsinkomstens utveckling. Däremot saknas ambition att hålla avgiften helt fast, varför det saknas behov av balanseringsregler. Tendensen mot inslag som förknippas med avgiftsbestämd försäkring har också varit tydlig i flera fall av förändringar av allmänna förmånsbestämda pensionssystem. Detta även om dessa inte haft som ambition att helt överge den förmånsbestämda utformningen. I stället har lagstiftaren i dessa fall överfört vissa ekonomiska och demografiska utvecklingsförlopp på pensionernas storlek, utan att koppla den intjänade pensionsrätten till den avgift som betalas för den försäkrade. Ett tydligt exempel på en förändring av ett förmånsbestämt system i riktning mot att låta en del av den demografiska utvecklingen återverka på pensionens storlek är det beslut som togs i Finland år 2005. Då infördes en livslängdsanpassning av de allmänna pensionerna. Denna förändring har börjat slå igenom på pensioner som nybeviljas fr.o.m. 2010. Ett annat exempel är beslutet i Tyskland 2004 om att införa en slags motsvarighet till den svenska balanseringsmekanismen. En s.k. hållbarhetsfaktor konstruerades i syfte att minska indexeringen av pensionerna om antalet pensionärer sett i förhållande till antalet förvärvsaktiva utvecklas oförmånligt. Detta har av tyska forskare beskrivits som att systemet blivit kvasiavgiftsbestämt. Detta då reglerna ändrats så att en oförmånlig utveckling kommer att påverka pensionen negativt. Reglerna för att intjäna pensionsrätten har inte ändrats. I Tyskland har dock de nya indexeringsreglerna frångåtts vid ett antal tillfällen, för att tillåta högre indexering av pensionerna än vad de mer restriktiva reglerna skulle ha medfört. Genom särskilda beslut ökade pensionerna år 2008 med 1,10 procent i stället för med 0,46 och 2009 med 2,41 procent i stället för med 1,76 och 2010 med oförändrat i stället för med -2,1 procent om reglerna från 2004 hade följts. 13

Ytterligare exempel på överföring av risk till pensionsnivån, i syfte att stabilisera avgifts- eller skatteuttaget för att finansiera pensionerna är de regler Kanada införde 1997. Även det är en slags balanseringsregel. I korthet är den utformad så att om den officiella 75-åriga framskrivningen av pensionssystemet, som görs vart tredje år, visar på att den avgift som krävs för att finansiera utgifterna överstiger den faktiska avgiften (9,9 procent) så kommer halva anpassningen att ske genom att avgiften höjs med hälften av vad som krävs. Resten av anpassningsbördan bärs av pensionssystemet självt genom att pensionerna fryses tills nästa framskrivning, dvs. i tre år. För att detta regelsystem ska ske med automatik krävs att avgiftshöjningen kan genomföras utan att parlamentet behöver besluta om den. Enligt uppgift är det så i Kanada. Ur ett svenskt perspektiv är det svårt att förstå hur en höjning av en skatt eller arbetsgivaravgift kan ske utan att det beslutas av parlamentet. I Japan infördes 2004 regler som då de presenterades av regeringen två år tidigare beskrevs som en version av den svenska balanseringen, trots att de faktiska skillnaderna är betydande. Syftet var dock detsamma att söka stabilisera avgiftsnivån. I det japanska fallet på en nivå omkring 18 19 procent av inkomsten. Detta innebär i princip att indexeringen av pensionerna minskas med på i förhand bestämda faktorer rörande förväntad livslängdsökning och befolkningsminskning. 3.2 Ökade fonderingskrav Åtminstone under 1990-talet var debatten intensiv om behovet av att öka omfattningen av fonderade tillgångar. Denna debatt hade sitt ursprung i synen att fonderade system skulle ha bättre förutsättningar att vara finansiellt hållbara i länder med åldrande befolkning. Detta genom att avkastningen kunde förväntas överstiga tillväxten av lönesumman eller BNP, och därför kunna ge högre pensioner för en och samma avgift. Behov av ökat sparande och av bättre kapitaltillgång har också framförts som skäl för ökad fondering. Inledningsvis var ett av regeringens huvudargument för att införa premiepensionen att sparandet i Sverige behövde öka. Regeringen redogjorde dock för osäkerheten om huruvida ett obligatoriskt sparande faktiskt kan påverka det totala sparandet. I och med krisen 1992 1993, då sparandet ökade kraftigt, vilket både fördjupade och förlängde krisen, försvann detta argument. 14

Pensioner i andra länder - några erfarenheter Ytterligare ett skäl för att öka fonderingen som framförts, bl.a. av OECD, är att en mer diversifierad pensionsförsörjning kan verka stabiliserande. OECD förespråkar att länder som till övervägande del förlitar sig på fördelningssystem ska söka skapa eller öka andelen fonderad pension. Detta argument ligger nära det om att fondering innebär en möjlighet till riskspridning. Ett argument som ibland framförs för fonderade försäkringar är vidare att tvångsavgiften till ett sådant system i mindre utsträckning uppfattas som en skatt än om samma avgift går till ett fördelningssystem. Därmed skulle ökad fondering minska den upplevda skattekilen och därmed öka effektiviteten i ekonomin. Utöver dessa ekonomiska skäl för mer fonderade pensioner finns ideologiska motiv. Fonderade pensioner innebär i stort sett ett krav om man önskar att privatisera pensionsförsörjningen. Ofonderade pensioner är det vanligen olagligt att erbjuda. Ett annat skäl för att förespråka fonderade pensionslösningar är att i ett ofonderat pensionssystem är det mycket svårt att ändra systemets regler utan att detta påverkar värdet av redan intjänade rättigheter. Mer eller mindre alla slag av förändringar med någon ekonomisk effekt riskerar i ett fördelningssystem att ha en retroaktiv verkan. Detta är däremot inte fallet i en fonderad försäkring. Det enklaste exemplet är att det inte går att sänka avgiften i ett fördelningssystem utan att den finansiella ställningen påverkas negativt. I ett premiereservsystem kan hela avgiften tas bort från ett år till ett annat utan att detta påverkar värdet av intjänade rättigheter. Ett fullfonderat system ger, i varje fall i teorin, möjligheter att i framtiden besluta om sina egna pensioner medan ett fördelningssystem binder framtiden. Många gånger har fondringsviljan kopplats ihop med en ambition att övergå från förmånsbestämda regler till avgiftsbestämda. Det finns dock inget som hindrar fullfondering inom ramen för ett förmånsbestämt system. ITP-planen (numera ITP-2) är ett svenskt exempel på det. Internationellt är just förmånsbestämt och fonderat den absolut vanligaste kombinationen för tjänstepensioner. Reformeringen av såväl tjänstepensioner som av allmänna pensioner med inriktningen att övergå till mer avgiftsbestämda system har skett genom att ett avgiftsbestämt system har utformats så att det innefattar även investeringsval för den enskilde. Avgiftsbestämningen behöver dock inte kopplas ihop med individuella investeringsval. Att så ändå har skett beror främst på att det ansetts lämpligt att den försäkrade ska ha möjlighet att 15

påverka investeringen, eftersom han eller hon i en avgiftsbestämd försäkring får bära konsekvenserna av hur avkastningen utvecklas. Även om utvecklingen och reformerna i flera länder varit att öka det fonderade inslaget har detta aldrig fått någon för pensionsförsörjningen riktigt betydande omfattning. Länder som USA, Japan, Tyskland, Frankrike, Italien och Spanien har endera ingen ökning av andelen fonderat pensionssparande skett alls, eller så har den endast varit marginell eller begränsad. I Sverige har en inte obetydlig ökning av det fonderade pensionssparandet skett genom att premiepensionen införts. Eventuellt kan även överenskomna avgiftshöjningar till 4,5 procent av inkomsten inom alla de större avtalsområdena innebära en ökning av det fonderade pensionssparandet i Sverige. I USA har en mycket omfattande och delvis infekterad debatt om privatisering som där är liktydigt med fondering av en del av det omfattande amerikanska allmänna pensionssystemet pågått i minst 20 år. George W. Bushs administration utredde frågan och det förslag som togs fram för kongressen förefaller för tillfället vara dött, även om pensionssystemets underskott mer eller mindre ständigt debatteras. Den finansiella och ekonomiska krisen har gjort att den tidpunkt när buffertfonden bedöms ha tömts ryckt närmare. Med oförändrade regler och avgifter bedömdes 2011 denna tidpunkt vara år 2036. Med i övrigt oförändrade regler skulle avgiften till systemet behöva höjas från nuvarande 12,4 procent av inkomsten till 14,55 för att vara långsiktigt solvent. I Tyskland introducerades ett skattesubventionerat, frivilligt fonderat pensionssparande år 2001, de s.k. Riester-pensionerna, efter namnet på den då ansvarige ministern. Det var en principiellt stor förändring i riktning bort från Tysklands traditionella tilltro till ett stort och generöst allmänt förmånsbestämt fördelningssystem. Så länge Riester-pensionerna är frivilliga innebär reformen att övergången till fonderad pensionsförsörjning blivit begränsad till sin omfattning. I Frankrike har både borgerliga och socialistiska partier uttalat sig mot en ökad grad av individuell fondering av pensionssystemet. Det är främst i Latinamerika och Östeuropa som beslut fattas om att söka fondera pensionerna i markant högre utsträckning än tidigare. Chiles fullfonderade, obligatoriska pensionssystem har alltsedan det infördes på 1980-talet tjänat som förebild för i stort sett hela Latinamerika. Fortfarande är Chiles fullfonderade system det som trots problem förefaller fungera bäst. Det huvudsakliga 16

Pensioner i andra länder - några erfarenheter problemet har gällt att avgifterna varit höga och att stora delar av befolkningen inte kommer att få någon pension eller otillräcklig pension eftersom de inte haft tillräckliga beskattade inkomster. Ett nytt garantipensionssystem har nu införts som komplement till det tidigare avgiftsbestämda, fullfonderade systemet och arbetet med att sänka fondavgifterna pågår. Utöver höga administrations- och fondförvaltningskostnader finns i de fonderade systemen med investeringsval problem med att få de försäkrade både att uppskatta och att utnyttja valfriheten. För flera länder som påbörjat en fondering har dubbelbetalningsproblemet det att fondering påbörjas samtidigt som gamla ofonderade åtaganden måste finansieras medfört större problem än vad som förutsetts. Det mest extrema fallet är förmodligen Argentina. I det fallet kan ökningen av fonderingen av pensionerna ha bidragit till statsbankrutten i början på millenniet, varefter pensionsfondernas tillgångar nationaliserades. Att det numera har klarlagts att avgifter till obligatoriskt fonderat pensionssparande inte ingår i nationalräkenskapernas offentliga sparande har i flera fall medfört problem för ambitionen att bygga upp ett obligatoriskt fonderat pensionssparande. Under den kris som utlöstes 2008 har vissa länder som påbörjat en ökad fondering omprövat detta beslut. I Polen sänktes 2011 avgiftssatsen till den obligatoriska avgiftsbestämda pensionsplanen 2011 från 7,3 till 2,3 procent. Gradvis ska avgiftsnivån öka till 3,5 procent från 2017, vilket motsvarar mindre än hälften av vad det ursprungliga beslutet skulle ha inneburit. Avgiftsutrymmet, 5 till 3,8 procent, går till det avgiftsbestämda, ofonderade pensionssystemet, vilket kraftigt förbättrar det redovisade offentliga sparandet. I Estland sänktes avgiften till det allmänna avgiftsbestämda systemet till 0 procent 2010, höjdes till 2 procent 2011 och är åter tillbaka på den ursprungliga nivån 4 procent 2012. I Ungern fördes avgiften till de obligatoriska avgiftsbestämda pensionsplanerna från november 2010 till december 2011 till det allmänna systemet. De obligatoriska avgiftsbestämda pensionsplanerna stängdes i december 2011 och tillgångarna fördes till staten. En viss form av ökad fondering inom ramen för allmänna fördelningssystem beslutades under senare delen av 1990-talet eller början av 2000-talet i Frankrike, Irland, Kanada och Nya Zeeland. I dessa länder påbörjades en buffertfondering. Med undantag av Kanada var dessa fonders koppling till pensionssystemet svagt fonderingen kom inte via pensionsavgifter som satts högre än vad 17

som krävdes för att finansiera pensionerna. I stället tillfördes fonderna medel genom en special avgift eller från staten på annat sätt. Det är endast i Kanada där pensionerna finansieras med medel ur buffertfonden, dvs. på samma sätt som pensionerna i Sverige finansieras med medel från AP-fonderna. Den statliga irländska buffertfonden som startades 2001 upplöstes 2010 och buffertfondens medel fördes över till Finansdepartementet där det i huvudsak användes för att kapitalisera banker. Avgiften till pensionsfonden avskaffades samtidigt. I Frankrike har inbetalningarna till den nystartade buffertfonden avbrutits och fondens framtid är oklar. I Nya Zeeland har också inbetalningarna till buffertfonden avbrutits, och den ska på längre sikt avvecklas helt, men då genom att bidra till finansiering av pensionsutbetalningar. 3.3 Utveckling mot grundtrygghetssystem? En gemensam utveckling bland OECD-länderna är att de allmänna pensionssystemen blir mindre generösa. För att minska risken att de med lägst pensioner då ska få problem med att pensionen blir för låg för att kunna leva på är det vanligt att generella nivåminskningar kombineras med förstärkta grundpensioner. Sedan 2008, under en period som för många länder inneburit svaga eller krisande statsfinanser, har det varit relativt vanligt med höjningar av grundpensionerna eller skattesänkningar riktade till pensionärer med låga pensioner. Så har skett i Australien, Belgien, Chile, Finland, Frankrike, Grekland, Kanada, Korea, Storbritannien, Spanien, Sverige (bl.a. skattesänkningen för pensionärer 2009 och tilläggsbelopp till bostadstillägget 2012), Kanada och Tjeckien. Finansieringsproblemen i kombination med önskan att skydda de grupper som har de lägsta inkomsterna leder lätt till att kopplingen mellan inkomst och förmån försvagas. Detta kan i sin tur leda till att drivkrafterna till arbete och senareläggning av pensionsuttaget försvagas. 18

Pensioner i andra länder - några erfarenheter 4 Förändringarna av pensionsåldern OECD 1 har i en rapport beskrivit hur den formella eller lagstadgade pensionsåldern utvecklats såsom OECD har definierat denna från 1950 till 2050. Detta avsnitt bygger på redovisningen i denna rapport. Siffermaterialet redovisas i sin helhet i bilaga 1. Beskrivningen av pensionsåldern fram till 2050 utgår från att nu beslutade regler kommer att gälla. Redovisningen speglar de beslut som fattats t.o.m. december 2011. En slutsats som OECD:s rapportförfattare drar är att pensionsåldern är den mest synliga parametern i ett pensionssystem, och att den därför har betydelse för individernas beslut om när man ska gå i pension, där ett sådant val är möjligt att göra. 4.1 Vad är en pensionsålder? I alla OECD-länder finns lagreglerade, obligatoriska pensionssystem. Med pensionsålder avses så gott som alltid pensionsåldern i det allmänna systemet, även om andra pensionssystem med andra åldersgränser finns. I många fall är det relativt entydigt vad som menas med pensionsålder. Det är den ålder då en i förhållande till uttagsåldern oreducerad pension kan fås från det lagreglerade allmänna pensionssystemet. I ATP-systemet var denna ålder 67 år fram till 1976, därefter 65 år. I flera länder kombineras sådana regler med en bestämmelse som innebär att oreducerad pension också kan fås om antalet inkomstår uppgår till ett bestämt antal. I t.ex. Tyskland kan en sådan oreducerad pension fås om antalet inkomstår är minst 45, i Spanien efter 38,5 år. Eftersom en person som börjar arbeta vid 20 års ålder då kan får en oreducerad pension vid 65 har OECD i tidigare beskrivningar av den formella pensionsålderns utveckling i Tyskland hävdat att pensionsåldern 65 år, trots att Tyskland beslutat att stegvis höja normalpensionsåldern till 67. I den senare ännu opublicerade rapport som detta avsnitt bygger på har OECD ändrat definitionen och redovisar nu normalpensionsåldern som den formella pensionsåldern. 1 Detta avsnitt utgår i hög utsträckning från Trends in Pension Eligibility Ages and Life Expectancy 1950 2050 av Rafal Chomik och Edward Whitehouse; OECD Social, Employment and Migration Working Papers No. 105. Daterad 4 oktober 2010 samt på ännu opublicerat material (Pension reform during the crisis and beyond ) från OECD av samma författare. 19

Ibland förekommer att den lägsta ålder från vilken pension kan tas ut från det allmänna pensionssystemet redovisas som pensionsåldern, det är dock mindre vanligt. I länder som inte har en lagstadgad eller normal pensionsålder för sina inkomstgrundade allmänna pensioner är det svårare att sluta sig till vilken pensionsåldern är. OECD nämner Finland och Sverige som exempel. Norge ingår i en mindre grupp av länder där livslängdsutvecklingen påverkar pensionsbeloppen. Någon åldersgräns har däremot inte fastställts. Rimligen ingår även Polen i denna kategori. I sådana system utgår OECD från den ålder vid vilken inkomstprövade åldersförmåner utbetalas. Det innebär en pensionsålder för Sverige och Finland av OECD fortfarande betraktas som 65 år fram till 2050. Norges åldersgräns ligger fast vid 67 år. Italien har ett system som liknar det svenska, men saknar garantipension. Där redovisar OECD en pensionsålder som följer livslängdsutvecklingen. OECD förefaller här självt tveksam till sin egen bedömning, bland annat mot bakgrund av att pension fortsatt kan utgå utan minskning oberoende av ålder om antalet inkomstår är 40 eller mer. En tanke med den svenska utformningen är, utöver att skapa finansiell stabilitet, att pensionsåldersbeslutet ska vara individens. Därför finns inte någon allmän pensionsålder. Om kringförmåner, t.ex. garantipension och bostadstillägg, kan utgå från en viss ålder och andra, som förtidspensionen, upphör vid samma ålder är det dock rimligt att som OECD betrakta denna ålder som pensionsåldern. På senare tid har ett några länder fattat beslut om att indexera den normala pensionsåldern och på detta vis anpassa den till livslängdsutvecklingen. Det gäller Danmark, Grekland och, som det förefaller även Tjeckien. Dessa automatiska höjningar av normalpensionsåldern kommer att ha effekt först efter 2020. För att bättre informera om livslängdsökningens effekt på pensionens storlek kompletterar Pensionsmyndigheten i Sverige sedan 2012 informationen i orange kuvertet med en s.k. alternativ pensionsålder. Det är den pensionsålder som bedöms krävas av varje årskull för att neutralisera minskningen av pensionen till följd av det faktum att livslängden ökar. Ett annat sätt att uttrycka detta på är att den alternativa, eller årskullsegna pensionsprognosen visar hur stor pension den försäkrade hade fått vid 65 års ålder om livslängden inte ökat sedan pensionssystemet beslutades 1994. Till grund för beräkningen ligger samma prognos från SCB för livslängdsutvecklingen som används för att beräkna delningstalen som används i prognosen. Den årskullsegna pensionsåldern för några årskullar framgår av tabell 1. 20

Pensioner i andra länder - några erfarenheter *Tid som pensionär avser förväntad återstående livslängd från den årskullsegna pensionsåldern. Den årskullsegna pensionsåldern som beräknats för svenska årskullar är ett ganska bra närmevärde för med i vilken takt som den formella pensionsåldern skulle behöva höjas i OECD-länderna om den finansiella belastning som livslängdsökningen medför ska kunna elimineras. För att underlätta en sådan jämförelse har den årskullsegna pensionsåldern ritats in i diagram 1. Observera att läget på den årskullsegna pensionsåldern inte är helt relevant att jämföra med, utan istället är det lutningen. 4.2 Pensionsålderns utveckling i OECD-länderna 1950 2050 Under en stor del av efterkrigstiden har pensionsåldern varit sjunkande. I 9 av 32 studerade länder sänktes pensionsåldern för män och i 13 länder sänktes den för kvinnor fram till början av 1990-talet. Den genomsnittliga pensionsåldern för män föll från 64,3 år 1949 till en lägsta ålder på 62,5 år 1993, en minskning med närmare två år. För kvinnor var nedgången under samma period två år, från 62,9 till 60,9 år 1993. Från mitten av 1990-talet har pensionsåldern höjts något. 21

År 2010 hade den genomsnittliga pensionsåldern för män höjts med 0,5 år och för kvinnor med 0,8 år, jämfört med genomsnittspensionsåldern i mitten av 1990-talet. Beslutade lagändringar innebär att den genomsnittliga lagstadgade pensionsåldern kommer att öka till 65,4 år för män och till 65,0 för kvinnor år 2050. Den genomsnittliga pensionsåldern för män kommer att nå samma nivå som år 1950 först någon gång mellan 2020 och 2030. Kvinnornas pensionsålder kommer att öka mer än vad den kommer att göra för män, men från en lägre nivå. Kvinnorna når inom några år den genomsnittliga pensionsålder som den var år 1950 före år 2020. Förändring respektive avsaknad av förändring av pensionsåldern, så som den definieras av OECD, framgår av tabell 2. Tabellen avser den oförändrade eller höjda pensionsålder som beslutats efter år 2010. I vilken takt en beslutad höjd pensionsålder fasas in framgår däremot inte av tabellen. För information i dessa avseenden se diagram 2 och bilaga 1 med sifferunderlaget för diagrammen. 22

Pensioner i andra länder - några erfarenheter *Land med livslängdsanpassning av endera pensionsbeloppet i den inkomstgrundade delen av den allmänna pensionen eller av den formella pensionsåldern. Redovisningen i tabellen avser pensionsåldern för både män och kvinnor med undantag av Slovenien, Chile, Polen, Schweiz och Israel. Dessa länder är de enda som enligt nuvarande lagstiftning fortfarande 2050 har en lägre pensionsålder för kvinnor än för män. För närvarande har kvinnor lägre pensionsålder än män i 14 av de 34 OECD-länderna i sammanställningen. I Polen har regeringen dock föreslagit en höjning av pensionsåldern för kvinnor från nuvarande 60 till 65 år, samt att den därefter ska höjas till 67 för både män och kvinnor. Förslaget har inte beslutats av parlamentet och ingår därför inte i denna redovisning. Med OECD:s pensionsåldersdefinition tillhör Sverige den grupp länder som sedan 1950 har sänkt den lagfästa allmänna pensionsåldern från 67 till 65 år, vilket skedde år 1976 och som därefter inte har höjt den. I kategorin av länder som sänkt pensionsåldern ingår också Norge, som sänkte den från 70 till 67 år 1973. Kanada har från 1949 stegvis sänkt den allmänna pensionsåldern från 70 till 65 år i början av 1990-talet. Irland sänkte från 70 till 65 år på 1980-23

talet, men har nu fattat beslut som innebär att pensionsåldern ska vara 68 år fr.o.m. 2027. USA är det OECD-land som först beslutade att höja pensionsåldern från 65 år. Beslutet kom redan 1983 och innebär en mycket långsam infasning av den nya, höjda pensionsåldern. Personer födda 1960 är den första årskull som får pensionsåldern 67 år. Den årskullen var 23 år då beslutet fattades. Infasningen innebar att pensionsåldern för födda 1938 höjdes från 65 till 65 och 2 månader, för födda 1939 till 65 år och 4 månader etc. Pensionsåldern för personer födda 1944 blev enligt regelverket 66 år, vilket för närvarande därför räknas som den lagstadgade pensionsåldern. Nya höjningar med 2 månader per årskull ska påbörjas 2021 med årskullen född 1955 och avslutas år 2026, med nämnda årskull född 1960. Att pensionsåldern i det amerikanska pensionssystemet är ett relativt entydigt begrepp innebär inte att det saknas möjlighet att göra förtida respektive sena uttag. Tidiga respektive sena uttag medför mer eller mindre exakt försäkringsmässig minskning respektive ökning av pensionsbeloppet. En höjning av pensionsåldern från t.ex. 65 till 66 år i ett förmånsbestämt system av det amerikanska slaget innebär i princip att ett uttag av pension vid 65 års ålder kommer att ge samma pension som före höjningen utgick vid 64 års ålder. Om pensionen i stället tas ut vid den nya normalpensionsåldern 66 blir pensionen lika stor som den före höjningen av pensionsåldern var vid 65. President Obamas s.k. Deficit Commission föreslog 2010 förändringar bl.a. i det amerikanska allmänna pensionssystemet. Bl.a. föreslogs att både lägsta åldern som nu är 62 år och normalpensionsåldern, som är 67 år från 2026 skulle kopplas till livslängdsutvecklingen. Detta beräknades innebära att normalpensionsåldern skulle bli 68 år runt år 2050 och 69 år runt år 2075. Kommissionen pekade på behovet att mildra effekterna av sådana förslag för personer som av hälsoskäl vare sig kan senarelägga pensionen eller få förtidspension. Varken detta eller andra av kommissionens förslag har fått tillräckligt stöd för att kunna genomföras. 24

Pensioner i andra länder - några erfarenheter 25

26

Pensioner i andra länder - några erfarenheter År 2007 beslutades i Tyskland att pensionsåldern stegvis skulle höjas från 65 till 67 år mellan 2012 och 2027. Som tidigare nämnts finns dock fortsatt möjlighet att få en oreducerad pension från 65 års ålder för dem med 45 inkomstår. Kravet på 45 års arbete kunde i praktiken leda till att en stor andel av befolkningen inte längre kunde få en oreducerad pension vid 65 år, pensionsåldern har därför för många tyskar höjts. Debatten om den höjda pensionsåldern är relativt omfattande i Tyskland. En diskussion förs om möjligheterna att genom förbättrade deltidsvillkor och mer flexibla pensioner förlänga tiden i arbetslivet utan att den formella pensionsåldern höjs. Pensionsåldern i Storbritannien har höjts genom flera olika beslut. Kvinnornas pensionsålder höjs i snabb takt från 60 år till 65, dvs. densamma som för män perioden 2012 2018. Vidare har en lag antagits som innebär att pensionsåldern ökar för alla från 65 till 68 under perioden 2018 till 2046. Regeringen har lagt fram förslag om att öka takten i pensionsåldershöjningen så att åldern 66 nås 2020, i stället för 2026, och åldern 67 nås 2026 2028, 10 år tidigare än vad nuvarande lag stadgar. OECD har bedömt att tidigareläggningarna kommer att beslutas och den beaktas därför i redovisningen (se bilaga 1). I Danmark planeras pensionsåldern höjas, från 65 till 67 år under perioden 2024 2027. Vidare har beslutats att därefter indexera pensionsåldern med livslängdens ökning. Genom att det är normalpensionsåldern som indexeras, inte pensionsbeloppet, beaktas dessa regler i OECD:s redovisning av pensionsåldern. Med utgångspunkt från FN:s prognos för livslängdsutvecklingen i Danmark har OECD beräknat att pensionsåldern år 2050 kommer att vara till 68,8 år. Som jämförelse är den s.k. alternativa pensionsåldern, eller årskullsegna pensionsåldern, som sedan 2012 finns i det svenska orange kuvertet 68,6 för personer födda 1985. Andra länder som OECD bedömer har indexerat sin pensionsålder efter livslängdsutvecklingen är Grekland, Italien och Tjeckien. I Frankrike sänktes under 80-talet pensionsåldern från 65 till 60 år. I princip har alltsedan beslutet att sänka pensionsåldern fattades en omfattande ekonomisk och politisk debatt förts om att höja pensionsåldern. Först hösten 2010 beslutades att stegvis fram till 2018 höja pensionsåldern till 62 år. Denna nya ålder gäller fr.o.m. årskullen född 1951. Höjningen sker med 4 månader per år från och med år 2012. Försäkrade med särskilt slitsamma eller farliga yrken och som bedömts ha en funktionsnedsättning om minst 20 27

procent har kvar pensionsåldern 60 år. Denna grupp bedöms utgöra cirka 4 procent av de blivande pensionärerna. Under 2000-talet har Frankrike stegvis ökat det antal år med försäkrad inkomst som krävs för oreducerad pension. Antalet höjdes 2008 från 37,5 år till 40 år, och det höjs till 41 år 2012. För många individer innebär detta att den ålder vid vilken de kan få en full pension har förlagts längre fram i tiden. Om man antar att en person börjar arbeta vid 20 års ålder, vilket OECD gör, kan även före den höjning av pensionsåldern som beslutades 2010, pensionsåldern 60 år anses ha höjts till 61 år 2012, eftersom försäkringstiden för oreducerad pension då höjs till 41 år. I samband med 2010 års beslut om fortsatt höjning av pensionsåldern till 62 år beslutades att stegvis höja kravet på antalet intjänandeår till 42 år för oreducerad pension. I Frankrike finns regler som medger en maximal allmän pension förutsatt att pensionen tas ut först från en viss ålder, även om inkomsthistoriken inte i sig självt medger en sådan pension. Denna ålder har tidigare varit 65 höjs till 67 år. Höjningen sker med 3 månader per år från och med år 2016 till 2023. I januari 2011 beslutade Spanien höja pensionsåldern från 65 till 67 år stegvis mellan 2013 och 2027. Nuvarande bestämmelse om att oreducerad pension kan utbetalas från 65 års ålder för dem som har 38,5 intjänande år gäller över i fortsättningen. Samtidigt med höjningen av pensionsåldern har åldern för tidigaste uttag höjts från 61 till 63 år. Denna ålder ska kunna sänkas på nytt till 61 vid ekonomiska kriser. Kravet på antalet intjänande år för full pension har höjts från 35 till 37, och för tidigt uttag av pension från 30 till 33. I Italien beslutade Berlusconis regering, efter påtryckningar från Kommissionen och EU-länder, 2010 att höja pensionsåldern för kvinnor i den offentliga sektorn från 60 till 65 år. Höjningen görs i princip utan övergångsregler och gäller från 2012. I det allmänna pensionssystemet pågår en höjning av pensionsåldern för kvinnor till 65. Pensionsåldern för både män och kvinnor höjs stegvis fram till 2026 så att den då blir 67 år. Därefter höjs pensionsåldern med livslängdsutvecklingen. På samma sätt som för Danmark, dvs. utgående från FN:s prognos för livslängdsutvecklingen, beräknar OECD den förmodade pensionsåldern år 2050 för Italien som då hamnar på 68,9 år. Relevansen i denna pensionsålder kan ifrågasättas eftersom Italien, i likhet med Tyskland och Spanien, behåller regler om att pension i vissa fall kan utgå utan minskning. Detta 28

Pensioner i andra länder - några erfarenheter gäller personer med ett visst antal inkomstår. Vidare behålls en regel om att det är möjligt att gå i pensions vid vilken ålder som helst förutsatt att man har minst 40 inkomstår. Liknande problem med att fastställa pensionsåldern finns för Turkiet. Pensionsåldern avskaffades 1969, och enda kravet för att få en full pension blev 25 års intjänande. En följd av detta är att, med antagandet om ett inträde på arbetsmarknaden vid 20 års ålder, att pensionsåldern kan anses ha sjunkit till 45 år. På senare tid har pensionsåldern återinförts, och avsikten är att stegvis höja denna. År 2002 var pensionsåldern i Ungern 62 år för män och 58 år för kvinnor. Sedan 2009 är pensionsåldern 62 år för både män och kvinnor. Dock var en oreducerad pension för män möjlig att få redan vid 60 års ålder, förutsatt 38 intjänandeår. Kvinnor kunde få en oreducerad pension redan från 55 års ålder, förutsatt 37 intjänandeår. Under de senaste åren har regelförändringar gjort det svårare att gå i pension tidigt och för män födda efter 1950 och för kvinnor födda efter 1958 kommer det inte längre vara möjligt att få tidig pension utan att pensionen reduceras. På liknande sätt är den lagfästa pensionsåldern i Belgien 65 år för både män och kvinnor. Dock är försäkringsmässigt oreducerade pensioner tillgängliga redan från 60 års ålder, förutsatt 35 års intjänande. Pensionsåldern i OECD:s redovisning är därför fortsatt 60 år. Även i Grekland är den formella pensionsåldern 65 år, men oreducerade pensioner betalas för närvarande från vilken ålder som helst, förutsatt 37 års intjänande. Det medför att den pensionsålder som redovisas fram till 2010 är 57 år (20 +37). Nyligen har reglerna ändrats så att pension framgent kan fås först från 60 års ålder, OECD har pensionsåldern 65 år 2020. Därefter indexeras pensionsåldern med livslängdshöjningen, med effekten att pensionsåldern 2050 antas vara 67,1. 5 Pensionsåldern jämfört med utträdesåldern Ser man till pensionsålderns betydelse för samhällets framtida försörjningsbörda för de äldre, ska noteras att den formella pensionsåldern i regel är högre än den genomsnittsålder då de förvärvsarbetande faktiskt lämnar arbetslivet (den s.k. utträdesåldern). Det är den sistnämnda åldern som framför allt har betydelse för relationen mellan försörjda och försörjare. I några länder är visserligen utträdesåldern högre, men det gäller då ofta länder där ålderspensionerna är 29

ganska låga och svåra att leva på. I normalfallet, om utträdesåldern är lägre än den formella pensionsåldern, är orsaken att finna i de system som finns för förtids- och sjukpensionering, avtalsenliga tjänstepensionsplaner m.m., vilka sätter reglerna om formell pensionsålder ur spel. Det förekommer att utträdesåldern är upp till sex år lägre än den lagstadgade pensionsåldern. För Sveriges del är utträdesåldern drygt 63 år. Utträdesåldern anger när människor lämnar arbetslivet oavsett om det sker via allmän ålderspension, tjänstepension, förtidspension eller arbetslöshet. Arbetskraftsundersökningarna (AKU) kan användas för att beräkna en genomsnittlig utträdesålder för olika länder. Resultatet av en sådan beräkning redovisas i tabell 3. 30