MODERNA KOMMUNER Om den kommunala folkstyrelsens villkor och utmaningar 1 1
Vad är en kommun? VAD GÖR EN KOMMUN Hur styrs den? Självstyrelse? Hur är en kommun organiserad Vem gör vad? 2 Vad tänker ni på när ni hör ordet kommun? Ordet "kommun" kommer från latinets communis, som betyder gemensam, och används också i andra sammanhang, såsom i fråga om arbetarkommuner. 2
VAD ÄR EN KOMMUN? Territoriella enheter för lokal självstyrelse Offentligrättsligt juridiska personer De har obligatoriskt medlemskap De har offentligrättsliga befogenheter 3 En kommun kan sägas vara lite olika saker. 1. Geografiskt avgränsat område. Tillsammans finns det 290 sådana områden i Sverige. Det finns 20 landsting. De har också en sorts självstyrelse, genom sin beskattningsrätt, direktvalda politiker och egen beslutande församling. 2. Kommuner kan Ingå avtal och äga fast och lös egendom. 3. ALLA är medlemmar i en kommun. 4. Beskattningsrätt och avgiftsmakt. Viss förordningsmakt i frågor om trafikregler 3
Kommunernas historia Lång tradition av självstyrelse Socken och städerna som utgångspunkt Kyrkans roll stark Gustav Wasa utökade socknarnas ansvar efterhand Centralstaten stärktes Liberala strömningar under 1800-talet Stärkandet av den lokala självstyrelsen 4 LÅNG tradition av lokal självstyrelse. Små samhällen och socknar har sedan länge haft olika former av självstyrelse i relation till staten. I Sverige har den kommunala självstyrelsen en lång tradition. Den fick sin form på 1800-talet och fördes in i års kommunalförordningar. Sedan är självstyrelsen inskriven i grundlagen (regeringsformen). Kommunal självstyrelse innebär att det ska finnas en självständig och, inom vissa ramar, fri bestämmanderätt för kommuner och landsting. Kommuner och landsting har rätt att ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Beskattningsrätten är också inskriven i grundlagen och är en del av den kommunala självstyrelsen. Kommunal självstyrelse hör samman med demokrati och medborgarnas möjlighet att påverka kommunala beslut eller utkräva ansvar av sina lokala politiker. I det svenska demokratiska systemet finns vissa inslag av direktdemokrati som rådgivande folkomröstningar, medborgarförslag och brukarstyrelser. 4
En ny kommunal ordningen 5 >>Reformen på mitten av 1800-talet innebar bla att: Landstingskommuner bildades och socknarna försvann Fram till reformen hade kyrkan en formellt stark ställning. Varje socken ansvrade för att anställa en präst och en klockare och såg till att det fanns en kyrka. Municipalsamhällen kom efterhand att inrättas för att lösa sk tätortsproblem Kyrkan kopplades formellt loss från kommunerna och det bildades församlingar parallellt. 5
Indelningsreformer De moderna välfärdskommunerna skall byggas Storleksproblemet Inflyttning till stora städer Decentralisering och effektivisering Sammanslagningar under tvång 1952, 2281 till 816 kommuner 6 Social- och skolreformer under 1950-talet 6
Indelningsreformens effekter 7 7
Indelningsreformens effekter 8 8
Indelningsreformens effekter Effekterna för den kommunala självstyrelsen För den kommunala demokratin 9 För den kommunala självstyrelsen Bättre ekonomiska och administrativa resurser Ökade krav på omfattande kommunal planering Minskad mellankommunal samverkan För den kommunala demokratin Större skillnader mellan de politiska partierna Färre politiker per invånare Nya alternativa påverkanskanaler Omvandling av politiker- och tjänstemannarollen Andra aktörer som påverkar 9
Utveckling Från bräcklig till stabil konstitutionell ställning a (kommunen konstitutionellt förankrad, bl.a. KL och RF) Från begränsat medborgarinflytande till allmän rösträtt och representativ demokrati a (kommunala val med utbredd rösträtt) Från undanskymd till framträdande offentlig position a (Ansvarar för huvudparten av all offentlig service och välfärd) Från små kommuner till storkommuner a (2500 till 290) 10 10
Kommunernas ansvarsområden Enligt lag ansvarar kommunerna för: Socialtjänsten Vård och omsorg av äldre och funktionshindrade Barnomsorg och förskoleverksamhet Plan- och byggfrågor Hälso- och miljöskydd Renhållning och avfallshantering Räddningstjänst Vatten av avlopp Ordning och säkerhet 11 VAD GÖR EN KOMMUN? Alla har väl kommit i kontaklt med kommunen någon gång, de flesta flera gånger. 11
Kommunernas verksamheter enligt lagen 12 12
Kommunernas ekonomi Kommunens inkomster består av: Skatteintäkter ~65% Generella statsbidrag och utjämningsbidrag ~14% Avgifter 8% 13 13
Hur ser kommunen ut? Kommunernas organisering Sektorbaserad organisation 14 14
Funktionellt organiserad 15 15
Territoriellt organiserad 16 Utöver dessa tre modeller talar Montin om en fjärde modell, Samverkansbaserad modell. Modellen baseras på att flera kommuner delar på olika tjänsteområden. 16
Hur styrs kommunen? Den politiska organisationens huvudkomponenter Fullmäktige Kommunstyrelse Nämnder 17 17
Det kommunala styrelseskicket 18 18
Kommunfullmäktige Den folkvalda församling Den högsta beslutande församlingen Minst 31 ledamöter* Obligatorisk Offentliga 19 19
Kommunfullmäktige Ett antal saker kan inte delegeras enligt KL Mål och riktlinjer för kommunen Budget, skatt, etc Nämndernas organisation Val av ledamöter till dessa Folkomröstningar Etc. Långtgående delegering avlövar fullmäktige 20 Långtgående delegering avlövar fullmäktige 20
Kommunstyrelsen Kommunens regering Speglar mandatfördelningen i FM Leda och samordna de kommunala verksamheterna Inte ingripa i andra nämnders lagreglerade verksamheter. 21 21
Kommunstyrelsen Viktigaste uppgifterna: Bereda alla ärenden som skall beslutas i FM Handha den ekonomiska förvaltningen Verkställa fullmäktiges beslut 22 Långtgående delegering från kommunfullmäktige stärker kommunstyrelsens roll. 22
Övriga nämnder KL 7 Nämnderna skall var och en inom sitt område se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. Två övergripande funktioner Följa fullmäktiges beslut Tillämpa lagstiftning som reglerar verksamhgeten 23 23
Några generella trender Försvagning av fullmäktige Transportsträcka för redan fattade beslut Färre nämnder alt centralisering av centrala uppgifter till styrelsen* Fler hel och deltidspolitiker* Förstärkning av kommunstyrelsen roll Centralisering 24 24
Den andra sidan Kommunal förvaltning Decentralisering Målstyrning Efterkontroll Marknadsefterlikning Disaggregering Medborgaren som kund 25 Förvaltningen är den del av kommunen som består av tjänstemän som ser till att politiska beslut genomförs i praktiken. Decentralisering av verksamheter och ansvar Målstyrning ett nytt styrsätt. Att styra med mål och målformuleringar. Politikerna formulerar mer övergripande mål som sedan bryts ner på olika nivåer. Tjänstemännen beställer HUR man ska göra för att nå dessa mål. Detaljstyrning bannlyses! Uppdelaning av olika funktioner i kommunen. Beställning skiljs från produktion. Det kan såväl rörar sig om offentliga som privata aktörer. På så sätt kan man skapa konkurrens mellan producerande enheter. 25
Den kommunala självstyrelsen? Lång tradition av självstyrelse MEN Sverige är en enhetsstat Kommunen som förvaltningsmyndighet Självstyrelsen i konstitutionen i praktiken många begränsningar 26 Det finns som vi tidigare såg en lång tradition av självstyrelse. Den stäcker sig långt tillbaks. Men historien visar också uttryck för statens sätt att styra kommunerna på olika sätt. Sverige är en Enhetsstat, det är viktigt att komma ihåg. MEN den kommunala självstyrelsen är ändå grundlagsfäst. Det är därmed en balansgång mellan statlig styrning och självstyrelse som kännetecknar det kommunala självstyrelsen i sverige. Dels varierar det över olika områden, där självstyrelsen är större i vissa områden och mindre i andra (genom regleringar) Den varierar också över tid. 26
Villkorad självstyrelse? Å ena sidan Verkställare av statliga direktiv, planer och förordningars Staten (regering och riksdag) villkorar kommunernas verksamheter Å andra sidan Kommunen som självstyrande demokratisk enhet, bl.a. genom val av de politiska företrädarna och genom egna genomförande enheter och tar skattemedel 27 27
Hur kan staten styra? Lagar och förordningar Statliga myndigheters föreskrifter Statsbidrag och utjämning Samhällsplanering Laglighetesprövning 28 1. Lagar och förordningar utfärdade av riksdagen och ibland regeringen anger mål och riktlinjer för hur kommuner skall arbeta. 2. Även om denna typ av styrning minskat med en minskad detaljstyrning så finns det i vissa områden kvar. 3. Olika statsbidrag kan vara styrande. Några statsbidrag är av karaktären en påse med pengar och kan användas relativt fritt. Men det finns också uttryck för att man gör specialriktade satsningar på tex Vård, skola och omsorg. Ofta benämndes dessa genom det statsråd som stog ansvarig för dem, typ Perssonpengar, Wärnerssonpengarna eller Hallengrenska pengar. 4. Kommunerna HAR haft omfattande skyldigheter at planera sin verksamhet och sedan få dessa planer godkända av länstyrelsen (dvs staten). Detta inslag har dock minskat finns delvis kvar i vissa områden. 5. Ett kommunalt beslut måste ha tillkommit på rätt sätt, enligft lagen. En kommunmedlem kan överklaga ett fullmäktigfebeslut om man tror att det föreligger några konstigheter. Ärendet prövas sedan i förvaltningsdomstolen. 28
Kommunen i det politiska systemet 29 29
Uppgiftsfördelningen mellan statlig, landstingskommunal och primärkommunal verksamhet 30 30
Kommunerna och omgivningen Centralstaten är inte den enda aktören som påverkar det som händer i kommunerna Intresseorganisationer Näringsliv Myndigheter Andra kommuner 31 31
Kommunerna och omgivningen Medborgarna Staten Andra kommuner EU KOMMUNEN Organiserade intressen Näringsliv Marknaden 32 32
Kommunernas omgivningsberoende Flera aktörer i samhället sätter gränser för den kommunala självstyrelsen Statens minskade auktoritet Beroendet till andra aktörer ökar 33 33
De andra aktörerna Kommunal planering Frivilligorganisationer Arbetsmarknads- och näringspolitik Myndigheter Kommuner i samverkan Kommunerna och EU 34 34
Folkstyrelsemodellen på prov Problem med förankring och återrapportering Politiskt ansvarsutkrävande Insyn i nätverkens förehavanden Beslutsfattande vid sidan om den representativa demokratin De geografiska gränserna suddas ut 35 35