Tjänsteskrivelse Handläggare: Andrea Nowag Telefonnummer: 0411-57 73 53 E-postadress: andrea.nowag@ystad.se Datum 2015-03-18 2015/87 Kommunstyrelsen Diarienummer Yttrande angående samråd inom vattenförvaltningen för Södra Östersjöns vattendistrikt gällande förslag till förvaltningsplan, förslag till åtgärdsprogram, miljökonsekvensbeskrivning till åtgärdsprogram, förslag till miljökvalitetsnormer samt samhällsekonomisk konsekvensanalys av förslag till åtgärdsprogram för åren 2015-2021 Förslag till beslut Miljöutskottet föreslår kommunstyrelsen att besluta om yttrande i enlighet med kommunekologens tjänsteskrivelse. Beslutsunderlag Förslag på förvaltningsplan för Södra Östersjöns vattendistrikt 2015-2021, Hid KS 2015.542 Förslag på åtgärdsprogram för Södra Östersjöns vattendistrikt 2015-2021, Hid KS 2015.541 Miljökonsekvensbeskrivning av förslag till åtgärdsprogram för Södra Östersjöns vattendistrikt 2015-2021, Hid KS 2015.544 Samhällsekonomisk konsekvensanalys av förslag på åtgärdsprogram för Södra Östersjöns vattendistrikt 2015-2021, Hid KS 2015.539 Sammanställning av Södra Östersjöns vattendistrikts förslag till miljökvalitetsnormer för 2015-2021 för vattenförekomster som berör Ystads kommun, Hid KS 2015.xxx Kommunekologens tjänsteskrivelse 2015-03-18, Hid KS 2015.xxx Sammanfattning av ärendet Vattenmyndigheten för Södra Östersjön har lämnat samrådsunderlag bestående av förslag till förvaltningsplan, förslag till åtgärdsprogram, miljökonsekvensbeskrivning till åtgärdsprogram, förslag till miljökvalitetsnormer (mkn) endast digitalt samt en samhällsekonomisk konsekvensanalys för perioden 2015-2021 för eventuella synpunkter. Generellt är de nio åtgärder som föreslås för kommunerna adekvata och rimliga om de enbart kopplas till de satta miljökvalitetsnormerna (vilken kvalitet vattenförekomsten ska ha en vid en viss tidpunkt). Den stora bristen i samrådshandlingarna är oklarheten i vem som ska finansiera åtgärderna och här bör staten ta ett mycket större ansvar. En annan brist är att kopplingen mellan åtgärder för andra myndigheter och dessa åtgärders effekt på kommunerna, och då framförallt ekonomiskt, inte är tydlig. Förvaltningsplanen ger en översikt över vad som gjordes under förra förvaltningscykeln (2009-2015) och vad som måste göras denna förvaltningscykel. Vidare beskrivs bland annat vattendistriktets förut-
sättningar, hur vattnen miljöövervakas och hur miljökvalitetsnormer bestäms. I förvaltningsplanen identifieras och prioriteras även de största utmaningarna för Södra Östersjöns vattendistrikt: 1. Övergödning är fortfarande ett stort problem. 2. Dricksvattenförsörjningen måste säkras. 3. Effekter av miljögifter från både pågående och gamla utsläpp måste minskas. 4. Öppna upp för fria vandringsvägar och minska den fysiska påverkan. 5. Översvämningar och vattenbrist i ett förändrat klimat måste hanteras. Ystads kommun instämmer i identifieringen av utmaningarna, men anser att utmaningen med översvämningar och vattenbrist borde vara mer prioriterad än att öppna upp för fria vandringsvägar. Förvaltningsplanen är huvudsakligen ett beskrivande dokument och kommer därför troligen inte att användas i det lokala, dagliga vattenarbetet. Förvaltningsplanen är snarare ett dokument i vattenmyndighetens redovisning av vattenförvaltningsarbetet till EU. Åtgärdsprogrammet riktar sig enbart till myndigheter och kommuner. För kommunerna anges nio (9) övergripande åtgärder varav flera rör tillsyn men även planering och prövning bedöms kräva åtgärder. Generellt är de nio föreslagna kommunåtgärderna adekvata och rimliga om de enbart kopplas till de satta miljökvalitetsnormerna för vattenförekomsterna. I Ystads kommun pågår visserligen de flesta åtgärderna redan eller är i vart fall planerade, men om alla åtgärder ska utföras enbart med kommunala medel, även om de växlas upp med olika bidrag, kommer inte allt att kunna genomföras till 2021. Vidare bedöms åtgärd 5 vara svår att uppfylla för kommunen eftersom man antingen inte har rådighet över vattnet och intilliggande mark eller inte har teknisk utrustning och ekonomiska möjligheter för att bedriva sådan verksamhet som föreslås. I åtgärdsprogrammet anges dessutom specifikt namngivna vattenskyddsområden och reningsverk som behöver åtgärdas. För Ystads kommuns del anges vattenskyddsområdena Fyledalen, Glemmingebro och Krageholm samt Stora Herrestads avloppsreningsverk och Sövestad avloppsreningsverk. För avloppsreningsverken anges ökad fosforrening som åtgärd. Åtgärder för vattenskyddsområdena Fyledalen och Glemmingebro samt de angivna reningsverken är under utredning eller redan planerade. I Krageholm finns inget vattenskyddsområde och ingen kommunal vattentäkt. Kommunen planerar inte för ett vattenskyddsområde kring grundvattenförekomsten Krageholm. I åtgärdsprogrammet anges även åtgärder för andra myndigheter som t ex Naturvårdsverket, Länsstyrelsen och Boverket. En del av de föreslagna åtgärderna kommer att få effekt på kommunerna, men detta återspeglas inte i kommunernas åtgärder och framförallt finns det ingen koppling till finansieringen. Miljökvalitetsnormer (mkn) uttrycker den kvalitet en vattenförekomst ska ha vid en viss tidpunkt. Huvudregeln är att alla vattenförekomster ska uppnå normen god status till år 2015. Vattenmyndigheten kan dock utifrån olika kriterier besluta om undantag och sätta tidsfristen till år 2021 eller 2027. Dagens status har bedömts för vattendragen Nybroån, Kabusaån och Svarteån men inte Tygeån eftersom den inte uppfyller kraven för att vara en så kallad vattenförekomst. Med hänsyn till de vattenprover (recipientkontroller) som kommunen tar kontinuerligt sedan många år i Kabusaån, Tuvebäcken och Svarteån och den recipientkontroll som utförs för Nybroån via vattenrådet är den statusklassning som har gjorts och de mkn som har föreslagits rimliga. Det framgår även tydligt av VISS hur mkn har satts. Bedömningen är att miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller sitt syfte, men att bristen på resurser inte blir tillräckligt belyst.
Den samhällsekonomiska analysen är utförd på nationell nivå och därför inte särskilt användbar för en enskild kommun. I åtgärdsprogrammet (sidan 170) gör vattenmyndigheten den sammanvägda bedömningen att åtgärdsprogrammet kommer att medföra omfattande offentliga kostnader, men det finns ingen redogörelse eller diskussion kring hur alla åtgärder ska finansieras. Ystads kommun bedömer att det behöver avsättas tillräckligt med riktade resurser från statlig till kommunal nivå (alternativt lokal nivå genom vattenråd) för att takten i åtgärdsarbetet ska öka och miljökvalitetsnormerna ska kunna uppnås inom förvaltningscykelns tidsram. Ärendebeskrivning Vattenmyndigheten för Södra Östersjöns vattendistrikt har den 5 november 2014 lämnat samrådshandlingar för eventuellt yttrande. Yttrandetiden går ut den 5 maj 2015. Samrådshandlingarna på totalt cirka 550 sidor består av förslag på förvaltningsplan för Södra Östersjöns vattendistrikt 2015-2021, förslag på åtgärdsprogram för Södra Östersjöns vattendistrikt 2015-2021, miljökonsekvensbeskrivning av förslag till åtgärdsprogram för Södra Östersjöns vattendistrikt 2015-2021, samhällsekonomisk konsekvensanalys av förslag på åtgärdsprogram för Södra Östersjöns vattendistrikt 2015-2021 samt förslag på miljökvalitetsnormer (mkn) för vattenförekomsterna inom distriktet. Förslag på mkn finns endast digitalt, övriga handlingar har även översänts som trycksaker. Vidare finns konkreta förslag på åtgärder för varje enskild vattenförekomst i det digitala informationssystemet VISS (vatteninformationssystem Sverige). Södra Östersjöns vattendistrikt består av 10 län, 91 kommuner och 2,2 miljoner invånare och finns i Sveriges sydöstra hörn. Östergötland, Öland, Gotland, Blekinge, den största delen av Småland och en stor del av Skåne ingår i distriktet. Distriktet omfattar 478 sjöar, 968 vattendrag, 177 kustvatten och 580 grundvatten som är utpekade som vattenförekomster. Av dessa finns två (2) sjöar, fyra (4) statusklassade vattendrag, tre (3) kustvatten och fjorton (14) grundvattenförekomster helt eller delvis inom Ystads kommun. Alla länder i Europa arbetar sedan år 2000 med en gemensam vattenpolitik som styrs av ramdirektivet för vatten. Direktivet har införts i svensk lagstiftning via miljöbalken och vattenförvaltningsförordningen och innebär att det krävs en helhetssyn i arbetet med att bevara och förbättra situationen i sjöar, vattendrag, kust- och grundvatten. Förslag på förvaltningsplan Förvaltningsplanen beskriver dels vad som har gjorts under den första förvaltningscykeln 2009-2015, dels vad som behöver göras under nästa förvaltningscykel 2015-2021. Vidare beskrivs bland annat vattendistriktets förutsättningar, hur vattnen miljöövervakas, hur miljökvalitetsnormer bestäms samt vilka aktörer som är involverade i vattenförvaltningen. I förvaltningsplanen identifieras och prioriteras även de största utmaningarna för Södra Östersjöns vattendistrikt: 1. Övergödning fortfarande ett stort problem 2. Dricksvattenförsörjningen måste säkras 3. Effekter av miljögifter från både pågående och gamla utsläpp måste minskas 4. Öppna upp för fria vandringsvägar och minska den fysiska påverkan 5. Översvämningar och vattenbrist i ett förändrat klimat måste hanteras.
Ystads kommun instämmer i identifieringen av de största utmaningarna, men anser att utmaningen med översvämningar och vattenbrist borde vara mer prioriterad än att öppna upp för fria vandringsvägar. Bild 1. Aktörer och ansvarsområde i arbetet med vattenförvaltningen. Flera aktörer har många roller som länkar i varnadra, både geografiskt och innehållsmässigt. (från samrådshandling; Förslag på förvaltningsplan för Södra Östersjöns vattendistrikt 2015 2021) I förvaltningsplanen anges även att kommunerna har en nyckelroll i vattenförvaltningen eftersom kommunen är involverad i alla delmoment; styrning, vägledning, tillsyn, verksamhetsutövning, vattenanvändning och vattenvård (se även bild 1). Förvaltningsplanen är huvudsakligen ett beskrivande dokument och kommer därför troligen inte att användas i det lokala, dagliga vattenarbetet. Förvaltningsplanen är snarare ett dokument i vattenmyndighetens redovisning av vattenförvaltningsarbetet till EU. Förslag på åtgärdsprogram Åtgärdsprogrammet riktar sig enbart till myndigheter och kommuner. För kommunerna anges nio (9) övergripande åtgärder (anges något förkortade här): 1) Inom tillsyn och prövning av miljöfarlig verksamhet och andra verksamheter behöver krav ställas så att miljökvalitetsnormer (mkn) följs och förorenade områden särskilt prioriteras och krav ställas på utredningar så att mkn följs. 2) Tillsyn behöver bedrivas så att utsläppen av kväve och fosfor från jordbruks och hästhållning minskas och tillförsel av västskyddsmedel minskas om vattenförekomsten inte följer eller riskerar att inte följa mkn. 3) Krav behöver ställas på hög skyddsnivå för enskilda avlopp som bidrar till att en vattenförekomst inte följer eller riskerar att inte följa mkn. 4) Tillsyn behöver genomföras på avloppsledningsnät och mindre reningsverk och krav på ökad rening bör införas eller minskning av utsläpp på annat sätt om vattenförekomsten inte följer eller riskerar att inte följa mkn. 5) Minska närsaltbelastningen i de fall åtgärder rörande enskilda avlopp, avloppsreningsverk, jordbruk och liknande inte fullt ut kan bidra till att uppnå betinget avseende kväve och fosfor
genom t ex odling/skörd av marina substrat, behandling/hantering av näringsbelastade sediment och biomanipulation. 6) Säkerställa ett långsiktigt skydd för den nuvarande och framtida dricksvattenförsörjningen så att mkn för vatten följs. 7) Utveckla översikts- och detaljplaneringen och prövningen enligt plan- och bygglagen så att mkn för vatten följs. 8) Utveckla vatten- och avloppsplaner särskilt i områden med vattenförekomster som inte följer eller riskerar att inte följa mkn. 9) Inventera, planera och genomföra åtgärder mot vandringshinder för fisk och andra vattenlevande djur vid vägpassager inom det kommunala vägnätet. Dessutom anges specifikt vattenskyddsområden och reningsverk som behöver åtgärdas. För Ystads kommuns del anges vattenskyddsområdena Fyledalen, Glemmingebro och Krageholm samt Stora Herrestads avloppsreningsverk och Sövestad avloppsreningsverk. För avloppsreningsverken anges ökad fosforrening som åtgärd. Det finns planerade åtgärder och det finns medel för att upprätta ett tekniskt underlag inför uppstarten av den juridiska processen med att revidera befintligt vattenskyddsområde Glemmingebro, men även de i Nedraby (Fyledalen) och Stora Herrestad. Runt Krageholmssjön finns inget vattenskyddsområde och ingen kommunal vattentäkt. Kommunen planerar inte för ett vattenskyddsområde kring grundvattenförekomsten Krageholm. När det gäller avloppsreningsverket i Stora Herrestad respektive i Sövestad har utredningar påbörjats för att utvärdera behov av och vilka åtgärder som behöver vidtas för att uppfylla miljökraven. Detta är en del av arbetet med Ystad kommuns vattenplan del 3, d v s VA-planen. Generellt är de nio åtgärder som föreslås för kommunerna adekvata och rimliga om de enbart kopplas till de satta miljökvalitetsnormerna (vilken kvalitet vattnet ska ha en vid en viss tidpunkt) för vattenförekomsterna. Den stora bristen i samrådshandlingarna är oklarheten i vem som ska finansiera åtgärderna och här bör staten ta ett mycket större ansvar. En annan brist är att kopplingen mellan åtgärder för andra myndigheter och dessa åtgärders effekt på kommunerna, och då framförallt ekonomiskt, inte är tydlig. I Ystads kommun pågår visserligen de flesta åtgärderna redan eller är i vart fall planerade, men om alla åtgärder ska utföras enbart med kommunala medel, även om de växlas upp med olika bidrag, kommer inte allt att kunna genomföras till 2021. Vidare bedöms åtgärd 5 vara svår att uppfylla för kommunen eftersom man antingen inte har rådighet över vattnet och intilliggande mark eller inte har teknisk utrustning och ekonomiska möjligheter för att bedriva sådan verksamhet som föreslås. I åtgärdsprogrammet anges även åtgärder för andra myndigheter som t ex Naturvårdsverket, Länsstyrelsen och Boverket. Huvudsakligen rör det sig om lagar och föreskrifter och det är tveksamt om alla kommer på plats under denna förvaltningscykel. En del av de föreslagna åtgärderna kommer att få effekt på kommunerna, men detta återspeglas inte i kommunernas åtgärder och framförallt finns det ingen koppling till finansieringen. T ex får åtgärd 2a för Naturvårdsverket, Naturvårdsverket behöver anordna ett nationellt register av avloppsledningsnätens utsläppspunkter, samt begära kontinuerlig inrapportering av utsläppsmänger från respektive punkt stor effekt på kommunerna som rimligen måste vara den instans som inventerar utsläppspunkter och lämnar information till Naturvårdsverket. Dessutom kommer det troligen att vara kommunerna som utför mätningarna. Detta återspeglas endast delvis i kommunåtgärd 4 Tillsyn behöver genomföras på avloppsledningsnät och mindre reningsverk och ökade krav på rening behöver införas. Kommunåtgärden gällande avloppsledningsnät åter-
speglar inte alls den stora kostnad det kommer att medföra för kommunerna att vara delaktiga i genomförandet av åtgärd 2a för Naturvårdsverket. Förslag på miljökvalitetsnormer (mkn) Mkn uttrycker den kvalitet en vattenförekomst ska ha vid en viss tidpunkt. Huvudregeln är att alla vattenförekomster ska uppnå miljökvalitetsnormen god status till år 2015 och att statusen inte får försämras, men ibland kan undantag göras. I vissa fall finns det skäl att acceptera en mindre sträng miljökvalitetsnorm i en vattenförekomst eller att tidpunkten för när god vattenstatus ska vara uppnådd skjuts fram. Tidsfrist kan ges till 2021 eller som längst till 2027. Att tidpunkten flyttas fram innebär dock inte att det går att vänta med att vidta åtgärder för att förbättra kvaliteten. Ett undantag från regeln är motiverat om det är tekniskt omöjligt att eller orimligt dyrt att vidta de åtgärder som krävs för att nå god status till 2015. Undantag kan också motiveras om det av naturliga skäl inte är möjligt för vattenmiljön att återhämta sig trots att åtgärder sätts in. Mkn är styrande för myndigheter och kommuner när de tillämpar lagar och bestämmelser, till exempel vid tillsyn eller tillståndsprövning enligt miljöbalken eller planläggning enligt plan- och bygglagen. Som grund för bestämningen av dagens status bedöms ekologisk status som kan vara dålig, otillfredsställande, måttlig, god eller hög. Den ekologiska statusen sätts utifrån tre kvalitetsfaktorer som också bestäms i de fem nivåerna hög till dålig: biologiska faktorer (väger tyngst och ska klassificeras först), fysikaliskt-kemiska faktorer (bland annat kväve och fosfor) och hydromorfologiska faktorer (vattenflöde, vattendjup, vattendragets bredd mm). Det är den kvalitetsfaktor som uppvisar störst mänsklig påverkan som är utslagsgivande vid en statusklassificering och bestämmer statusklass, d v s sämst styr. Eftersom de biologiska kvalitetsfaktorerna väger tyngst betyder det att om biologin är måttlig eller sämre spelar det ingen roll vad de fysikalisk-kemiska eller hydromorfologiska kvalitetsfaktorerna visar, ekologisk status blir då måttlig eller sämre. Dessutom bedöms kemisk status som uttrycks i enbart två nivåer: god status eller uppnår ej god status. Kemisk status bestäms genom att mäta mängden av bestämda förorenande ämnen. Om mätningar visar att halten av ett ämne som omfattas av den kemiska statusen överskrider sin miljökvalitetsnorm, bedöms vattenförekomsten med Uppnår ej god status. Ett vattendrag som enbart har ett förorenande ämne som överskrider mkn får därmed samma kemiska status som ett vattendrag där flera ämnen överstiger mkn. I den preliminära statusklassningen för 2015 har inget vattendrag, ingen sjö och inget kustvatten som ligger inom Ystads kommun bedömts ha god ekologisk status och inget uppnår heller god kemisk status. Miljökvalitetsnormen för dessa vattenförekomster är satt till god ekologisk status 2027, d v s en mindre sträng norm. När det gäller kemisk status har det mindre stränga kravet uppnår ej god kemisk status för kvicksilver och kvicksilverföreningar satts. Detta beror på att kvicksilver, trots att betydande åtgärder har vidtagits för att eliminera eller minimera utsläppen av kvicksilver i Sverige, kvarstår som ett av de mest omfattande miljögiftsproblemen. Atmosfäriskt nedfall har skett under en lång tid och det internationella bidraget är så betydande att någon förbättring i miljön inte är att förvänta inom någon snar framtid. Med hänsyn till de vattenprover som kommunen tar kontinuerligt sedan många år i de statusklassade vattendragen Kabusaån, Svarteån och Tuvebäcken och den recipientkontroll som utförs för Nybroån via vattenrådet samt övrig kunskap om övriga vattenförekomster i kommunen är den statusklassning som har gjorts och de mkn som har föreslagits rimliga. Det framgår även tydligt av VISS hur mkn har satts.
Miljökonsekvensbeskrivning (mkb) till åtgärdsprogram Åtgärdsprogrammet är av övergripande karaktär och därför ligger även mkb:n på en övergripande nivå. Föga överraskande visar mkb:n att andelen vattenförekomster som uppnår minst god status 2021 ökar om åtgärderna i åtgärdsprogrammet genomförs jämfört med om inget görs. Mkb:n redogör även för de fall åtgärdsprogrammet står i motsats till andra intressen, som t ex vattenkraftsproduktion eller bevarande av kulturhistoriskt intressanta lämningar i eller i anslutning till vattenförekomster. Bedömningen är att mkb:n uppfyller sitt syfte, men bristen på resurser blir inte belyst i tillräcklig omfattning. Samhällsekonomisk konsekvensanalys av åtgärdsprogrammet I analysen redogörs för de ekonomiska konsekvenserna per miljöproblem. Först beskrivs utvecklingen fram till 2021 om åtgärderna i åtgärdsprogrammet inte genomförs, sedan konsekvensanalyseras de föreslagna åtgärderna. Även olika påverkanskällors eventuellt förändrade miljöpåverkan fram till 2021 beskrivs. Kostnader har beräknats för styrmedel respektive fysiska åtgärder. Analysen är nationell och inte nedbrutet på distrikts- eller kommunnivå. Det är därför omöjligt att bedöma om de beskrivna kostnaderna är rimliga eller ej. Inte heller går det att utläsa hur stora kostnader som uppstår för en genomsnittlig kommun. Det framgår dock tydligt att det krävs omfattande ekonomiska resurser för att genomföra alla planerade åtgärder. Kostnader har hänförts till ett miljöproblem, d v s man har inte tagit hänsyn till synergieffekter. Vissa kostnader är tillfälliga, andra löpande. Den totala kostnaden för att ta fram styrmedel beräknas till 3 462 000 000 kronor. Den totala kostnaden för fysiska åtgärder beräknas till 5 727 500 000 kronor. Siffrorna visar att det behövs ett tillskott av allmänna medel för att genomföra de planerade åtgärderna, men det saknas en redogörelse/diskussion angående hur åtgärderna ska finansieras. I åtgärdsprogrammet (sidan 170) finns en sammanfattning över en del av de förväntade kostnaderna för kommunerna. En del av kommunens kostnader förväntas läggas på hushållen i form av avgifter för vatten och avlopp medan det för andra kostnader, t ex miljögifter, inte är klart vem som finansierar åtgärden. Vattenmyndigheten gör den sammanvägda analysen att åtgärdsprogrammet kommer att medföra omfattande offentliga kostnader men det saknas en redogörelse för hur åtgärderna ska finansieras. Om åtgärdsarbetet fortsatt ska bedrivas inom en kommuns, ett vattenråds eller en markägares egen budgetram och/eller med bidrag, där det generellt krävs 50 % medfinansiering, kommer det inte vara möjligt för kommuner med lägre skattebas och vattenråd med små resurser att driva och genomföra alla åtgärder till 2021. Det behöver avsättas tillräckligt med resurser från staten till kommunerna (alternativt vattenråd) för att takten i åtgärdsarbetet ska öka och miljökvalitetsnormerna ska kunna uppnås inom förvaltningscykelns tidsram. I framtagandet av detta yttrande har även VA-chef Christina Molin, stadsbyggnadschef Leila Ekman, miljöchef Carina Barthel (Ystad-Österlenregionens miljöförbund) samt från Tomelilla kommun kommunekolog Charlotte Lindström medverkat. Avdelningen för strategiskt miljöarbete Andrea Nowag Kommunekolog
Beslut skickas till: Länsstyrelsen Kalmar län, samrådssvar dnr 537-5346-2014, att: Vattenmyndigheten, 391 86 Kalmar