Hemlöshetsarbete i Storbritannien Hemlöshetsprojektet 2004
Socialstyrelsen klassificerar sin utgivning i olika dokumenttyper. Denna publikation tillhör Redovisningar av externa projekt och erfarenheter. Det innebär att den antingen innehåller resultat från projekt som fått ekonomiska bidrag eller annat stöd från Socialstyrelsen för forskning, försöksverksamhet, utvecklings- och kvalitetsarbete m.m. eller presentationer av erfarenheter, goda exempel och idéer som kan stimulera utveckling och förändring. Författarna /uppgiftslämnarna svarar själva för innehåll och slutsatser. Socialstyrelsen drar inga egna slutsatser. Artikelnr 2004-124-4 Publicerad www.socialstyrelsen.se, november 2004 2
Förord Socialstyrelsen har regeringens uppdrag att stödja insatser mot hemlöshet För detta ändmål har 30 miljoner kronor avsatts under perioden 2002 till 2005. Socialstyrelsen har givit bidrag till 19 projekt. Inom uppdraget ligger också att samla och förmedla nationella och internationella kunskaper om förhållanden som motverkar hemlöshet. I England genomfördes en kraftsamling mot hemlösheten 2002. En förbättrad lagstiftning Homelessness Act beslutades detta år. Föreliggande rapport sammanfattar erfarenheterna av ett studiebesök till England, som Socialstyrelsen gjorde våren 2004, samt föredrag med representanter från Camden Borough vid Socialstyrelsens projektkonferens i maj 2004. Insamlat material kom också att omfatta den något annorlunda strategi mot hemlöshet som har genomförts i Skottland. Rapporten beskriver de olika strategierna. Insatserna mot hemlöshet i Enland beskrivs närmare i en fallbeskrivning av stadsdelsförvaltningen Camden i London. Socialstyrelsens hemlöshetsprojektet leds av Claes-Göran Stefansson tillsammans med Anna Qvarlander och Annika Remaeus. Rapporten har sammanställts av Weddig Runquist. Peter Brusén Enhetschef Handikappenheten Socialtjänstavdelningen 3
4
Innehåll Förord 3 Inledning 7 Hemlöshetslagstiftning och policyutformning exemplet Storbritannien 7 Några centrala begrepp 7 Lagstiftning och policyutformning 8 Utvecklingen i England 9 Homlessness Act 2002 skyldighet för kommunen att utarbeta en hemlöshetsstrategi 19 Utvecklingen i Skottland 21 Housing (Scotland) Act 2001 22 Camdens hemlöshetsstrategi 2003 2008 26 Camden en kortfattad beskrivning 26 Ettårsuppföljning av Camdens strategiplan 35 Referenser 37 5
6
Inledning Inom ramen för Socialstyrelsens pågående regeringsuppdrag att utveckla metoder som motverkar hemlöshet, anordnade Socialstyrelsens projektgrupp en arbetskonferens i Stockholm den 6 7 maj 2004. I konferensen deltog förutom projektgruppen även företrädare från 16 av 19 verksamheter som erhållit statliga projektmedel, företrädare för Svenska Kommunförbundet, Boverket och RSMH. För att belysa hur hemlöshetsproblematiken har tacklats i ett annat land bjöds två representanter från London, Housing Council i stadsdelen Camden, in till konferensen för att beskriva sitt arbete. I England förstärktes 2002 lagstiftningen inom hemlöshetsområdet ( Homelessness Act, 2002). Office of the Deputy Prime Minister (ODPM), som ansvarar för lagstiftning, nationella riktlinjer och anvisningar inom detta område i England, har genom utvärderingar utsett ett antal mönsterkommuner som bäst lever upp till hemlöshetslagstiftningens intentioner. Stadsdelen Camden i London är en av dessa. Socialstyrelsens projektgrupp hade tidigare under året besökt dels ODPM för att inhämta erfarenheter om hemlöshetsproblematiken på central nivå, dels Camden för att lokalt ta del av arbetet med att ta fram en hemlöshetsstrategi som de engelska kommunerna numera är skyldiga att utarbeta och revidera vart femte år. Föreliggande konferensdokumentationen har utarbetats och sammanställts av Weddig Runquist, doktorand och tidigare sekreterare i Kommittén för hemlösa, som också har utarbetat den särskilda rapporten om hemlöshetslagstiftningen och policyutformningen i England och Skottland, samt genomfört den enkätundersökning som utgör underlag till den bifogade lägesbeskrivningen. Hemlöshetslagstiftning och policyutformning exemplet Storbritannien Hemlöshetslagstiftningen i Storbritannien är inte enhetligt utformad. Det finns numera betydande skillnader mellan England/Wales å ena sidan och Skottland å andra sidan. I denna del ges en översiktlig redogörelse för nuvarande lagstiftning och policyutformning i England/ Wales och Skottland samt skillnaderna dem emellan. Denna bakgrund är väsentlig för att kunna förstå hemlöshetspolitikens utformning på lokal nivå, som här framför allt kommer att exemplifieras med Camden borough i centrala London. Några centrala begrepp Social housing (sociala bostäder) är i Storbritannien en benämning för bostäder som är kopplade till bestämmelser som reglerar dels till vem bostaden får upplåtas (ofta låginkomsttagare eller personer med särskilda behov ), 7
dels hyresnivån. 1 Dessa bostäder är huvudsakligen kommunägda (Council housing) och utgörs av hyresrätter, men denna bostadsform upplåts nu även av privata icke-vinstdrivande bostadsstiftelser (housing associations). Sociala bostäder i anglosaxisk tappning kan inte jämställas med allmännyttiga bostadsföretag i Sverige, eftersom det i de senare inte finns några lagbestämmelser som begränsar vem som får accepteras som hyresgäst. Sociala bostäder enligt ovan-nämnda definition existerar med andra ord inte i Sverige. Bostadsforskarna Jim Kemeny och Bo Bengtsson benämner därför kommunägda bostäder i exempelvis England för särnyttan som en kontrast till allmännyttan i Sverige. 2 Local authority är ett begrepp som används i både den engelska och skotska lagstiftningen och i rapporter, vägledande kommentarer m.m. som utarbetas av berörda ministerier och myndigheter. Detta begrepp kan inte fullt ut jämställas med kommun i svensk bemärkelse, men för att förenkla det har jag valt att översätta local authority med kommun eller stadsdelsnämnd och ibland med enbart kommun. Det kommunala självstyret (local government) i Storbritannien är begränsat till sin omfattning och kommunerna saknar egen beskattningsträtt. England uppvisar en splittrad bild där det finns fyra former av kommunalt självstyre. 3 Totalt finns i England 354 local authorities, Wales 22 och Skottland 32. Lagstiftning och policyutformning Lagstiftning som rör hemlöshet och andra näraliggande frågor beslutas av det brittiska parlamentet (Westminster) beträffande England och Wales. Sedan maj 2002 är Office of the Deputy Prime Minister (ODPM) ett självständigt ministerium med ansvar för bland annat bostadsfrågor, hemlöshet och social exkludering. Ministeriets sakenhet Homeless Directorate har det direkta ansvaret för den nationella hemlöshetspolitiken. ODPM utfärdar allmänna råd och riktlinjer för socialarbetare och andra praktiker (Code of Guidance), medan regeringen utfärdar kungl. förordningar (orders) inom detta område. Riktlinjerna är inte är av bindande karaktär, men skall beaktas som det explicit framgår av lagtexten 4. För Wales del är lagstiftningen densamma som i England, men Welsh Assembly Government utfärdar en egen Code of Guidance inom detta område. Utanför Englands gränser har Skottland det mest långtgående regionala självstyret, vilket trädde i kraft i juli 1999. Den exekutiva makten utövas av regionregeringen (Scottish Executive) och den lagstiftande av parlamentet 1 MacArthur, Ian & Lujanen, Martti (kommande). Glossary. I: Lujanen, Martti (red.). Housing and Housing Policy in the Nordic Countries. Köpenhamn: Nordiska Ministerrådet 2 Bengtsson, Bo & Kemeny, Jim (1997): Från en generell marknadspolitik till en bostadspolitik för dom andra. I: Turner, Bengt & Vedung, Evert (red.). Bostadspolitik för tjugohundratalet. Återtåg och nya värden, s. 17 34. Gävle: Meyers. 3 London består av 32 borough councils, varav Camden är en av dessa. För stor-london finns därutöver en gemensam beslutsnivå (Greater London Authority) under ledning av nuvarande borgmästaren Ken Livingstone. Sex befolkningscentra i sex andra engelska storstäder är indelade i 36 Metropolitain District Councils. Övriga delar av England är indelat i andra former av councils. 4 HA 1996 section 182 (1), I den fortsatta framställningen använder jag också förkortningen HA för Housing Act 8
(Holyrood). Skottland stiftar egna lagar i frågor som bland annat rör bostadspolitik och hemlöshet. Även i Skottland kompletteras lagstiftningen av Code of Guidance. Utvecklingen i England Omfattningen av hemlösheten i England kan beskrivas på många olika sätt. Utifrån antalet registrerade ansökningar om bistånd enligt hemlöshetslagstiftningen uppgick dessa under 2000/01 till 253 000, och antalet ökade under perioden 1997/98 2000/01 med cirka 4 procent per år. 5 Om man istället väljer att enbart ta hänsyn till ansökningar från hushåll där sökanden i lagens mening har bedömts vara oavsiktligt hemlösa, så uppgick antalet till 137 000 under 2003/04 vilket är en ökning med 37 procent jämfört med 1997/98 (102 430). Antalet hemlösa hushåll i England per 1 000 invånare har ökat från 5,0 till 6,6 under denna period. 6 De regionala skillnaderna är emellertid betydande: största ökningen noterade London, östra samt sydöstra och sydvästra delarna av England, där ökningen uppgick till mer än 20 procent under motsvarande period. Som kommer framgå längre fram i detta avsnitt baseras statistiken på en administrativ definition av hemlöshetsbegreppet som dessutom har varierat över tid, vilket får ett tydligt genomslag vid beräkningen av antalet hemlösa. Det som i England populärt benämns för hemlöshetslagstiftningen består dels av Part VII i Housing Act 1996, dels den nyligen antagna Homelessness Act 2002. Sistnämnda lag utgör närmast ett tillägg till förstnämnda lag. HA 1996 initierades av den dåvarande konservativa regeringen och trädde i kraft den 20 januari 1997, dvs. några månader innan regeringen Blair tillträdde. Tillkomsten av HA 1996 innebär i väsentliga delar stora förändringar jämfört med Housing (Homeless Persons) Act 1977, bland annat när det gällde hemlösas rätt till en permanent bostad. I 1977 års lag slogs nämligen för första gången fast kommunernas skyldighet att erbjuda en permanent bostad till en sökande som var (oavsiktligt) hemlös i lagens mening. Men som Andrew Arden och Caroline Hunter konstaterar i sin omfattande kommentar till den engelska hemlöshetslagstiftningen, innebär det faktum att någon omfattas av hemlöshetsdefinitionen inte att det därmed uppkommer några självständiga rättigheter. 7 Rätten till en permanent bostad förutsatte nämligen att den sökande också hade ett prioriterat behov av en bostad, uppfyllde kraven om att vara oavsiktligt hemlös och ha en lokal anknytning till kommunen. 8 Statsvetaren Nils Hertting menar i en översikt om hemlösa i Västeuropa, att vagheter i enskilda lagbestämmelser i 1977 års och senare 1985 års Housing Act gav utrymme för en politisk kamp i domstolar och lokala myndig- 5 ODPM (2003). More than a roof A report into tackling homelessness, s 8. Drygt en tredjedel av dessa ansökningar bedömdes inte uppfylla lagens definition av hemlöshet. 6 ODPM: Homelessness Statistics, tabel 621 7 Arden & Hunter (2003) Homelessness and Allocations 8 Enligt den rättspraxis som hade utvecklats behövde kommunerna inte omedelbart erbjuda permanent bostad, utan detta kunde föregås av en tillfällig bostad om kommunen hade betydande svårigheter att anvisa en permanent bostad. 9
heter om hur hemlösa skall definieras. 9 Kravet på att den sökande efter en tid skulle erbjudas en permanent bostad började att ifrågasättas i rättspraxis, 10 vilket bland annat framgår av det faktum att House of Lords som slutgiltig instans i mål där Court of Appeal har beviljat prövningstillstånd vid sin prövning av nio mål enligt HA 1977/1985 endast i två fall dömde till hemlösas förmån. 11 I det principiellt viktiga rättsfallet Awua v Brent London Borough Council fastslog House of Lords i juli 1995, att nämnda bestämmelse i HA 1985 inte kunde tas som intäkt för att åberopa någon laglig rätt till en permanent bostad, även om vederbörande var oavsiktligt hemlös med ett prioriterat behov. 12 Kommunen var enbart skyldig att tillhandahålla en lämplig tillfällig bostad under minst 28 kalenderdagar. Detta utslag kom för många initierade som en total överraskning, och den ansvarige ministern i dåvarande konservativa regeringen ansåg att det juridiska landskapet har därför förändrats. 13 I ett annat principiellt viktigt utslag ansåg House of Lords att en familj bestående av två vuxna och tre barn som bodde i ett rum i Bed & Breakfasthotell inte kunde betraktas som hemlös. 14 Prövningen av olika hemlöshetsfall i högre instans innebar att domstolarna utvecklade en restriktiv tolkning av såväl begreppet hemlöshet som de kriterier vilka skulle vara uppfylla för att en bostad skulle anses vara lämplig (suitable). Professor Peter Somerville, verksam vid University of Lincoln, är mycket kritisk till den dömande maktens tolkning av hemlöshetslagsstiftningen, som han menar låg i linje med regeringens tänkande. 15 Regeringen hade även före Awua-fallet varit starkt kritisk till att (vissa) hemlösa med hänvisning till HA 1985 skulle kunna anvisas en permanent bostad, men utslaget i detta rättsfall kom att åberopas av enskilda ministrar för att förändra lagbestämmelsen i en viss riktning. 16 Kritik framfördes i de förarbetena som regeringen lade fram i januari 1994 och juli 1995, vilka båda utgjorde underlag för regeringens proposition i januari 1996. Kritiken gick ut på att dessa bostadssökanden inte var riktiga hemlösa, eftersom majoriteten av de som accepteras som hemlösa i lagens mening, i själva verket har haft någon form av boende vid tidpunkten då kontakten togs med lokala bostadsmyndigheten. 17 Vidare antyddes, att den dittillsvarande lag- 9 Hertting, Nils (2000). Hemlösa i Västeuropa om paradoxer, trender och traditioner i politik och statistik. I: Runquist, Weddig & Swärd, Hans (red.). Hemlöshet s. 183 10 Karlén, Lotten (1998). Rätten till bostad s. 149. 11 Arden, Andrew & Hunter, Caroline (2003).not 50-51, s 15 House of lords är parlamentets överhus. 12 Den fullständiga referensen till rättsfallet är R.v Brent LBC ex parte Awua (1996) 1 AC55.(AC=Appeal Cases). För en kortfattad kommentar kring rättsfallet, se Karlén (1998, s 149) och Arden & Hunter (2003, s. 18-19) 13 Uttalande av ministern David Curry i ett parlamentsutskott den 19.3.1996 (Arden & Hunter 2003, s 18) 14 R.v Hillingdon LBC ex parte Pulhofer (1986) AC 484 15 Somerville, Peter (1999). Homelessness legislation. I: Hutson, Susan & Clapham, David (red.). Homelessness, s. 40 16 Jacobs, Keith; Kemeny, Jim & Manzi, Tony (1999). The struggle to define homelessness. I: Hutson, Susan & Clapham, David (red.).s.19. 17 Department of Environment (1994). Access to Local Authority and Housing Association Tenancies (Consultation Paper, January 1994). Para 2.6. Denna uppfattning har dock inte stått oemotsagd. Brittiska bostadsforskare anser exempelvis, att denna ståndpunkt inte alls tar hänsyn till att hemlöshet numera betraktas som ett kontinuum av olika boende situatio- 10
stiftningen hade missbrukats av personer som såg bestämmelserna som ett snabbspår till sociala bostäder 18. De engelska forskarna Cloke, Milbourne & Widdowfield menade att regeringen lyckades få debatten att handla om att fel människor kom i åtnjutande av bostäder, istället för att debatten skulle fokusera på den faktiska bostadsbristen. 19 I regeringens proposition ströks kommunens skyldighet att erbjuda en permanent bostad till hemlösa i enlighet med vad som redan dragits upp i regeringens förarbeten (s.k. Consultations Paper). Såväl den snäva hemlöshetsdefinitionen som begränsningarna av kommunens skyldigheter innebär enligt vissa bedömare, att hemlöshetslagstiftningen i 1996 års lag i praktiken är till för personer som saknar tak över huvudet. 20 Propositionen kritiserades starkt av majoriteten av remissinstanserna, men antogs av parlamentet i oktober 1996 utan några avgörande ändringar. Lagen trädde i kraft den 20 januari 1997. 21 Vad som sammanfattningsvis karaktäriserar utvecklingen i England under 1990-talet är en medveten politik från lagstiftarens sida att omgärda hemlöshetsdefinitionen med inskränkande kriterier som i praktiken utestänger många hemlösa människor från att i lagens mening betraktas som hemlösa. Detta är inte enbart en semantisk eller akademisk fråga, eftersom konsekvenserna blir att vederbörande inte är berättigad till de insatser som stipuleras i lagen. En annan tendens har varit att inte låta samhällets insatser vara generella, utan begränsas till de som i lagens mening anses vara oavsiktligt hemlösa och ha ett prioriterat bostadsbehov. Detta innebär i förlängningen att en ensamstående hemlös person som inte definitionsmässigt har ett prioriterat behov inte heller omfattas av lagens insatser för att erhålla ett tillfälligt boende. Statsvetaren Nils Herttings slutsats är att denna utveckling dels är en konsekvens av ett politiskt tryck, dels en konsekvens av minskade resurser till berörda myndigheter. 22 Myndigheterna har fått färre och färre offentligt kontrollerade bostäder att förmedla, bland annat som en följd av att hyresgästerna efter regeringen Thatchers tillträde gavs möjlighet att få köpa sina lägenheter i kommunala hyresbeståndet med rabatter som i vissa fall uppgick till 60 procent av marknadsvärdet inom ramen för regeringens Rightto-Buy 23. Juristen Lotten Karlén konstaterar att de som främst har utnyttjat ner alltifrån att leva på gatan som uteliggare till att bo i inadekvata eller osäkra boendensnarare än att hemlöshet utgår från en begränsad och snäv definition (Cloke, Milbourne&Widdowfield (2000). Från en svensk horisont redovisas motsvarande synsätt i EpCrapport 2000:4 (Socialstyrelsen 2000) 18 Departementet of Environment (1994):Access to local Authority and Housing Association Tenancies (Consultation Paper, januari 1994), para 2.9 19 Cloke et al. (2000) 20 Karlén (1998), s 156, ref. till Hughes & Lowe (1995): Social Housing Law and Policy, s.284; Jacobs, Kemeny & Manzi (1999) s. 21. 21 Lagstiftningsprocessen som ledde fram till 1996 års lag skildras ingående av Somerville (1999) och Fitzpatrick & Stephens (1999): Homelessness, Need and Desert in the Allocation of council Housing, Housing Studies 14 (4) 22 Hertting (2000), s. 183 23 Mellan april 1979-1987 valde mer än 800 000 hyresgäster i Storbritannien att köpa ut sina kommunala lägenheter (Emms 1990, s 18). Den kommunägda hyressektorn har också minskat till en följd av att privata icke-vinstdrivande bostadsstiftelser har getts möjlighet att köpa kommunägda bostäder. Mellan 1988-1999 överfördes 400 000 lägenheter från kom- 11
denna möjlighet har varit medelklassen. Council housing är numera en boendeform för de fattigaste grupperna i samhället. Tre fjärdedelar av hyresgästerna i den kommunala hyressektorn uppbär bostadsbidrag, skriver Karlén. 24 Right-to-Buy kom att utgöra en integrerad del i den konservativa regeringens bostadspolitik som inte bara innebar att den kommunala hyressektorn minskade kraftigt, utan också att privata hyresmarknaden och privata icke-vinstdrivande bostadsstiftelser expanderade. 25 Fördelning av bostäder förtursregler för vissa HA 1996 anger i Part VI vissa allmänna bestämmelser för den kommunala fördelningen av bostäder. I sektion 161 anges inledningsvis, att en lokal bostadsmyndighet skall endast anvisa bostäder till personer som är kvalificerade att bli anvisade bostäder av myndigheten. Som kvalificerade personer omfattas emellertid inte flyktingar och asylsökande. Därutöver kan ansvarig minister i en särskild förordning ange eventuellt ytterligare grupper som inte skall betraktas som kvalificerande personer vid fördelning av bostäder. Den kommunala bostadsmyndigheten är skyldig att tillämpa ett kösystem av bostadssökanden, men det står myndigheten tämligen fritt att själv bestämma formera för detta kösystem. Enbart kvalificerande personer enligt sektion 161 får ingå i kölistan. Varje kommun kan själv avgöra vilka inbördes kriterier som skall vara avgörande vid den slutgiltiga fördelningen av bostäder. Kommunerna har i stor utsträckning utformat ett poängsystem där kötiden vägs mot andra kriterier som trångboddhet, hushållets storlek, sökandes ålder osv. Kommunen skall ge vissa sökanden ett rimligt företräde framför andra, och det gäller: 26 (a) personer som bor under hälsovådliga förhållanden eller som är trångbodda eller som i övriga bor under otillfredsställande bostadsförhållanden, (b) personer som har ett tidsbegränsat eller osäkert boende, (c) familjer med minderåriga barn, (d) hushåll som består av eller inkluderar en gravid kvinna, (e) hushåll som består av eller inkluderar någon med särskilda behov av en bostad till följd av medicinska eller sociala orsaker, samt (f) hushåll vars sociala och ekonomiska omständigheter är sådana att de har svårigheter att erhålla ett säkert boende. munerna till dessa stiftelser (SOU 2000:104, s 67). I sistnämnda delbetänkandet från Allbo-kommittén noterades beträfande Storbritannien, att statens politik är helt inriktad på att bostadsstiftelserna skall vara den dominerande delen av den allmännyttiga sektorn, och statens stöd riktas enbart till stiftelserna (ibid, s. 67) 24 Karlén (1998), s 113. 25 Om detta paradigmskifte skriver Emms (1990), att With the election of the Conservative government in 1979, the social rented sector began to go through the greatest shake-up in its history (s. 18). Kommunens roll i bostadsförsörjningen tonades ner avsevärt. In the future, the local authorities should not be housing providers but enablers (Donner (2000): Housing Policie in the European Union, s 450) 26 HA 1996, section 167(2) 12
Det bör här klargöras att kösystemet och förtursreglerna inte primärt avser människor som är hemlösa, utan dessa bestämmelser har bredare målgrupp. Hemlös enligt lagens mening Enligt 1996 års lag är en person att betrakta som hemlös om denne inte har någonstans att bo, eller om den enskilde för sin egen personliga säkerhet inte kan bo kvar i bostaden eller återvända dit, eller om den enskildes bostad är i sådant dåligt skick att det vore orimligt att kräva att vederbörande skulle bo kvar där. En person är också att betrakta som hemlös om denne tvingas ha ett mobilt boende (typ husvagn eller husbåt) för att det inte finns någon annanstans att bo. 27 Därutöver är en person att betrakta som hemlös om denne inom 28 dagar riskerar att bli hemlös. 28 Den kommunala bostadsmyndigheten måste utreda om den sökande hotas av hemlöshet. 29 Kommunens skyldigheter Kommunens insatser till hemlösa är beroende av om den enskilde sökande är avsiktligt eller oavsiktligt hemlös, riskerar att bli hemlös samt om personen ifråga tillhör någon av de subgrupper av hemlösa som enligt lagen har getts ett prioriterat behov av boende. En person som önskar en insats med stöd av hemlöshetslagstiftningen måste inkomma med en särskild ansökan till kommunens bostadsenhet som sedan tar ställning till om den sökande: 1. omfattas av hemlöshetsdefinitionen, 2. i lagens mening är avsiktligt eller oavsiktligt hemlös, 3. i lagens mening har ett prioriterat eller icke-prioriterat behov av tillfälligt boende. I Code of Guidance betonas att den lokala myndighetens utredning måste beakta omständligheterna i varje enskilt fall. Den lokala bostadsmyndigheten får inte anamma en allmän policy som försöker föredefiniera omständigheter som innebär respektive inte innebär avsiktlig hemlöshet eller risk för hemlöshet. /---/ I varje enskilt fall måste bostadsmyndigheten komma fram till en uppfattning mot bakgrund av utredningen i just det aktuella ärendet. I det fall den ursprungliga händelsen inträffade för några år sedan och fakta i ärendet framstår som något oklara, är det inte trovärdigt om myndigheten hävdar att den sökande själv har framkallat hemlöshetssituationen. I sistnämnda fall skall den sökande anses ha blivit oavsiktligt hemlös. 30 Om en hemlös person efter genomförd utredning visar sig vara dels oavsiktligt hemlös, dels ha ett prioriterat behov, skall kommunen vidta the main homelessness duties enligt lagen. 31 27 HA 1996, section 175 (1-2) 28 HA 1996, section 175 (4) 29 HA 1996, section 183 (1) 30 Code of Guidance, avsnitt 7.3, s.32 31 Dessa följer av HA 1996, section 193 och 195 13
Kommunen är dock skyldig att bistå alla som enligt lagen är att anse se som hemlösa, inklusive de som är avsiktligt hemlösa, även om ambitionsnivån är låg och begränsas till att gälla information och rådgivning. 32 Rådgivningen kan också ta sikte på rättshjälp om klienten på ett otillbörligt sätt har blivit av med sin bostad, exempelvis ha blivit vräkt utan legala grunder. 33 Med avsiktligt hemlös menas här, att någon till följd av egen förskyllan har handlat eller underlåtit att handla (såvida det inte har skett i god tro pga. okunnighet) och därmed blivit hemlös eller riskerar att bli det. I lagen anges att den sökande har flyttat från en bostad som denne rimligtvis borde fortsätta att bo i. 34 Om den enskilde är utsatt för familjevåld skall dennes avflyttning inte jämställas med avsiktlig hemlöshet. Som försummelse räknas försenade hyresinbetalningar som kan ha medfört uppsägning eller vräkning från bostaden, såvida inte hyresskulden kan förklaras med den enskildes knappa ekonomiska resurser. 35 Det är myndigheten som har hela bevisbördan: det är inte den sökande som skall bevisa sin oskuld, framhålls det i Code of Guidance. 36 Det är den sökande som måste ha gjort sig skyldig till en avsiktligt felaktig handling dvs. om den lokala myndigheten har kommit fram till att den sökande genom sitt agerande har orsakat hemlöshetssituationen är det enligt lagen inget som hindrar att någon annan person i hushållet istället ansöker om hjälp med tillfälligt boende. 37 Om den sökande har medverkat till att bli avsiktligt hemlös är kommunen inte skyldig att tillhandahålla något nytt boende, men skall dock ge behövlig rådgivning och information till klienten. Detta förhållande gäller till dess orsakssambandet har brutits mellan å ena sidan klientens försummelse eller felaktiga handlande och å andra sidan avsiktlig hemlöshet. Detta kan enligt Code of Guidance enbart ske om den uppkomna situationen efterföljs av en period av permanent boende. 38 Om hushållet också består av minderåriga barn har man dock rätt att få tillgång till tillfälligt boende under en kortare period. Följande grupper har enligt lagen ett prioriterat behov av boende: 39 (a) en gravid kvinna eller en person med vilken hon lever med eller troligtvis kommer att sammanbo med, (b) en person hos vilken minderåriga barn bor eller troligtvis kommer att bo tillsammans med, 32 HA 1996, section 179 (1) 33 Code of Guidance, avsnitt 2.4, s.13 34 HA 1996, section 191 35 Code of Guidance, avsnitt 7.11, s.34. I föreskrifterna talas om non payment of rent was the result of poverty 36 Code of Guidance, avsnitt 7.2, s.32 37 Code of Guidance avsnitt 7.7, s.33 38 Code of Guidance, avsnitt 7.10, s.33 39 HA 1996, section 189(1). I Code of Guidance, kapitel 8, kommenteras utförligt innebörden av priority need 14
(c) en person som är sårbar till följd av hög ålder, psykisk sjukdom eller fysiskt handikapp eller av annan särskild anledning, eller med vilken en sådan person bor eller troligtvis kommer att bo tillsammans med, (d) en person som är hemlös eller riskerar att bli hemlös som en följd av nödsituationer såsom översvämningar, brand eller annan typ av katastrof. Det är värt att notera att vid bedömningen om det finns ett prioriterat behov av en bostad, skall hänsyn inte enbart tas till den sökandens situation utan också till den person med vilken den sökande kommer att bo tillsammans med. I lagen framgår att regeringen genom ansvarig minister kan utfärda en förordning som ger mer detaljerade föreskrifter om grupper som skall anses ha ett prioriterat behov. Så har också skett genom den nyligen antagna förordningen Homlessness (Priority Need for Accommo-da-tion (England) Order 2002 SI No 2051. Förordningen innehåller ytterligare sex kategorier av sökande som skall anses ha ett prioriterat behov, däribland hemlösa ungdomar i 16 17 års ålder, personer som är att beakta som sårbara och utsatta efter att ha varit intagna för vård, frigivits från fängelse eller varit utsatta för våld inom familjen. Kännetecknande för hemlöshetslagstiftningen i England är med andra ord att allt fler kategorier av sökanden definieras ha ett prioriterat behov av boende. Denna utveckling har bland annat kommenteras av bostadsforskaren Isobel Anderson 40 som menar att hemlösas möjlighet att erhålla en kommunal hyresbostad ytterst bestäms av hushållets sammansättning och omständigheterna kring hushållets boendesituation: Lokala myndigheter är inte skyldiga att bistå hemlösa hushåll som inte faller inom dessa prioriterade grupper. Det är till stor del ensamstående personer (utan minderåriga barn) som är utestängda från det sociala skyddsnätet. Denna uppdelning i prioriterade och ickeprioriterade hemlösa hushåll är ett kritiskt element in den process där de fattigaste hushållen försöker få tillgång till kommunala bostäder. Det är också en nyckelfaktor för att kunna förklara varför det nästan alltid är ensamstående personer som har erfarenhet av gatuhemlöshet. 41 Om en sökande kan antas uppfylla kraven om att vara oavsiktligt hemlös och även ha prioriterat behov av boende, är man från kommunens sida skyldig att anvisa ett tillfälligt boende under den tid som hemlöshetsutredningens pågår. 42 Tidigare begränsades kommunens lagstadgade skyldighet till att gälla två år; därefter var det upp till kommunen att själv avgöra om man ville fortsätta med insatsen. Men sedan Homelessness Act 2002 trädde i 40 Isobel Anderson är nationell korrespondent i Storbritannien för Feantsas forskningsnätverk European Observatory on Homelessness. 41 Anderson, Isobel (1997). Homelessness and Social Exclusion: The Situation of Single Homeless People in Great Britain. I: Jo Huth, Mary & Wright, Talmadge (red.). International Critical Perspectives on Homelessness, s. 116. 42 HA 1996, section 188(1) 15
Hemlöshet orsakad: kraft den 26 februari 2002 har denna tidsbegränsning upphört. 43 I HA 1996 fanns dock ett undantag från kommunens main homelessness duties i det fall den lokala myndigheten ansåg att det inom distriktet fanns lediga och ändamålsenliga bostäder; i sådana fall föreskrev lagen enbart en rådgivningsoch informationsskyldighet gentemot den enskilde. Denna undantagsbestämmelse upphävdes i samband med att Homelessness Act 2002 trädde i kraft februari/mars 2002. Om någon riskerar att bli hemlös men detta inte förväntas ske inom de närmaste 28 dagarna vilket innebär att kommunen i sådant fall inte har någon skyldighet att tillhandahålla någon boendeinsats vore det enligt Code of Guidance ändå rimligt om bostadsmyndigheten står till tjänst med rådgivning och information, eftersom myndigheten enligt Homelessness Act 2002 skall utarbeta och publicera en hemlöshetsstrategi för att bland annat motverka uppkomsten av hemlöshet. Sammanfattning av kommunens skyldigheter I nedanstående matris sammanfattas omfattningen av kommunens skyldigheter enligt HA 1996, Part VII. Avsiktligt Oavsiktligt Prioriterat behov Rådgivning o information. För hushåll m. minderåriga barn: tillfälligt boende under kortare period så att hushållet skall få möjlighet att själv ordna sitt boende. Riskerar att bli hemlös inom 28 dgr: rådgivning och info. (1) Tillfälligt boende under utredningsperioden. Efter avslutad utredning: fortsatt tillfälligt boende vid priority need. Riskerar att bli hemlös inom 28 dgr: vidta rimliga åtgärder för att förhindra att bostaden inte längre finns att tillgå. (3) Ej prioriterat behov Rådgivning o information. Riskerar att bli hemlös inom 28 dgr: rådgivning o info. Figur 1.Kommunernas skyldigheter i England och Wales gentemot personer som är hemlösa beroende på om de avsiktligt/oavsiktligt är orsak till den uppkomna hemlösheten samt och dessa enligt HA 1996 bedöms ha ett prioriterat behov av bostad eller ej. Antalet hemlöshetsansökningar i England har ökat under de senaste åren. Budgetåret 2000/01 uppgick antalet till totalt 253 000, varav strax under hälften bedömdes vara oavsiktligt hemlösa och ha ett prioriterat behov (ruta 3 ovan). Mindre än fyra procent bedömdes var avsiktligt hemlösa och ha ett prioriterat behov (ruta 1). Totalt 21 procent var visserligen hemlösa i lagens (2) Rådgivning o information. Riskerar att bli hemlös inom 28 dgr: rådgivning o info. (4) 43 Detta framgår av Homelessness Act 2002, section 6. 16
mening, men hade inget prioriterat behov (rutorna 2 + 4). Nästan en tredjedel avslogs som varande icke-hemlösa. 44 Implementering av nya lagstiftningen i en lokal kontext De engelska bostadsforskarna Cloke, Milbourne & Widdowfield (2000) genomförde 1997 en undersökning i England och Wales för att se hur HA 1996 hade implementerats på lokal nivå. Studien omfattade kommunala tjänstemän inom hemlöshetsfältet som hade ombetts besvara en postenkät (n=231, svarsfrekvens 61 procent). Undersökningen kompletterades med ett femtiotal djupintervjuer ur samma målgrupp. Resultatet från undersökningen visar att lagens påverkan på den lokala hemlöshetspolitiken i hög grad sammanhänger med lokala faktorer. I majoriteten av alla inkomna enkätsvar hänvisar respondenterna inte alls till lagens tvingande kriterier, men bland respondenter från Londonboroughs och några av de större storstadsområdena var detta däremot ett återkommande tema. Detta skall ses mot bakgrund av att London under1997 svarade för mer än två tredjedelar av samtliga beslut i England där hushållen inte ansågs uppfylla lagens inklusionskriterier för att få bistånd till ett boende. Vidare framkom att majoriteten av respondenterna inte delade regeringens uppfattning att hemlöshetssökande klienter skulle ha missbrukat systemet för att lättare och snabbare kunna få en bostad. I själva verket framkom att problemet med eventuella skenhemlösa var mindre jämfört med problemet att verkligt hemlösa inte tog kontakt med myndigheterna. Två tredjedelar av de tjänstemän som arbetade i ruraldistrikten trodde att det fanns grupper av hemlösa hushåll som avstod från att kontakta dem för att få hjälp med sina bostadsproblem, framför allt unga och ensamstående personer. Skälen kunde variera: att den lokala myndigheten inte hade förmåga eller var ovillig att hjälpa den enskilde, att det saknades bostäder i områden där man önskade bosätta sig, att bostadskön var lång, att det var stigmatiserande att behöva fylla i en hemlöshetsansökan. Många tjänstemän befarade att 1996 års lag skulle innebära att ytterligare hemlösa personer skulle bli avskräckta från att söka bistånd, eftersom kommunen genom den nya lagen hade förlorat en av sina mest avgörande argument för att övertala en klient att bosätta sig i den privata hyressektorn, nämligen möjligheten att åstadkomma en långsiktig och varaktig lösning av den sökandens bostadsproblem. I den officiella statistiken minskade hemlösas antal efter den nya lagens ikraftträdande, 45 vilket både hänger samman med lagens omdefinieringar och förmodligen att färre klienter uppsöker de lokala myndigheterna för att ansöka om bistånd. När det gäller de hemlösa som de facto kontaktar myndigheterna för att få hjälp med sin bostadssituation, ansåg refererade forskare att effekterna av 1996 ås lag var beroende av på vilket sätt myndigheterna tolkar och implementerar de insatser som lagen medger inom ramen för den lokala kontexten. Många av respondenterna framförde, att deras lokala policy hade förändrats till följd av den nya lagen för att möjliggöra, att hemlösa hushåll skulle kunna få en bostad direkt via bostadskön istället för att hanteras via the 44 ODPM (2003) More than a roof A report into tackling homelessness,s. 8 45 Herrting (2000) 17
homelessness route, dvs. genom tillämpning av lagen. Detta tillvägagångssätt ansågs ha många fördelar för hemlösa hushåll, inte minst för att man därigenom undvek ett osäkert tillfälligt boende under den tvåårsperiod som lagen ursprungligen föreskrev. Det kan också resultera i en större valmöjlighet och bättre bostadsstandard. I undersökningen framkom att hushåll i Somerset och Gloucestershire som fick sitt boende genom att ansöka och åberopa hemlöshetslagstiftningen i större utsträckning blev föremål för one offer only policies, dvs. om den sökande förkastade ett av myndigheten framfört boende erbjudande riskerade hushållet att omdefinieras som avsiktigt hemlös och därmed gå miste om möjligheten till ett tillfälligt boende. En kontrast till detta var att låta bli att slussa den sökande vid the homelessness route och istället låta dem gå via den reguljära bostadsförmedlingen, och därmed ha möjlighet att kunna förkasta ett erbjudande och likväl ha kvar sin plats i bostadskön. Men att undvika den traditionella vägen behöver inte alltid innebära att man lyckas få en bättre boendestandard. Av enkätsvaren framgick nämligen att många myndigheter valde att förmedla permanenta bostäder som var belägna i företrädesvis ickeattraktiva bostadsområden (dålig bostadsstandard, nergångna områden m.m.). Det finns som forskarna pekar på även ett annat problem när vissa lokala myndigheter försöker agera vid sidan om den existerande hemlöshetslagstiftningen. Även om hemlösa genom bostadsförmedlingen blir mindre stigmatiserade så upphör imperativet och nödvändigheten att snabbt motverka hemlösheten. En diskussion om behovet av en bostad i största allmänhet kan inte framkalla samma känsla av moralisk upprördhet. /---/ Medan hemlöshet vanligtvis betraktas som något oacceptabelt i ett (förment) rikt och civiliserat samhälle, så betraktas bostadsbehov /---/ åtminstone som acceptabelt och ofrånkomligt i en värld med begränsade resurser. 46 Enligt den här refererade studien som genomfördes i ett tidigt skede efter lagens ikraftträdande och som är begränsad till sin omfattning har 1996 års lag för många hemlösa hushåll medfört väldigt få förändringar i de lokala myndigheternas policy. Men för andra har lagen haft klart negativa effekter. En del hemlösa hushåll har exkluderats från möjligheten att få ett nytt boende med hänvisning till att det finns andra lämpliga bostäder tillgängliga i stadsdelen/kommunen; även om denna bestämmelse senare upphävdes (se ovan). Åter andra går till mötes en utdragen period av osäkert tillfälligt boende. Forskarlagets sammanfattande slutsatser är att det är viktigt att inte bortse från den lokala kontexten när man undersöker effekterna av implementeringen av en ny eller reviderad hemlöshetslagstiftning. Även om den centrala regeringen har makt att få igenom ett lagförslag och implementera lagen över huvudet på de lokala myndigheterna, så är ett framgångsrikt genomförande av de övergripande målen helt beroende av hur framgångsrik implementeringen sker på lokal nivå. Forskarnas studie visade att många 46 Cloke et alt. (2000): Change but no Change Dealing with Homelessness under the 1996 Housing Act, Housing Studies 15; s 751. 18
tjänstemän på lokal valde att kringgå några av lagens mer restriktiva inslag och därmed fortsatt att använda samma lokala bostadspolicy som tidigare gentemot flertalet av de hemlösa hushållen. Homlessness Act 2002 skyldighet för kommunen att utarbeta en hemlöshetsstrategi För Englands del har regeringen under de senaste åren initierat olika åtgärder för att lagstiftningsvägen ställa större krav på enskilda kommuner eller stadsdelsmyndigheter att motverka hemlöshet och minska antalet hemlösa. På nationell nivå har ODPM kompletterat denna lagstiftning med vägledande kommentarer och handböcker för praktiken. Arbetet med att utforma en hemlöshetsstrategi Homelessness Act 2002 antogs av parlamentet i februari 2002. Lagen är som framhållits tidigare ett komplement till HA 1996. 47 Homelessness Act lägger en större tonvikt på förebyggande arbete och tidig intervention och avser att betona långsiktiga och koordinerade insatser mellan olika delar av samhället. Enligt denna lag skall kommunen eller stadsdelsmyndigheten var femte år göra en översyn av hemlöshetspolitiken i syfte att anta och publicera en hemlöshetsstrategi som baseras på resultaten av nämnda granskning. Översynen skall ange nuvarande antalet hemlösa i kommunen/stadsdelen och en bedömning av framtida nivåer utifrån olika scenarier, åtgärder som man avser genomföra för att kunna uppfylla sina mål samt tillgängliga resurser som finns inom den lokala myndigheten och frivilligsektorn. Översynen skall beakta alla hemlösa människors situation, dvs. även de som enligt lagen är avsiktligt hemlösa eller som inte har ett prioriterat behov. Strategiplanen skall således utgå från resultatet i den lokala översynen, och syftet med planen är att: 48 Förebygga hemlöshet inom kommunen eller stadsdelen. Säkerställa att boenden och bostäder finns tillgängliga för både människor som är hemlösa eller som kanske blir hemlösa. Säkerställa att tillfredsställande stödinsatser erbjuds hemlösa och de som riskerar att bli hemlösa. För att strategiplanen skall bli ett effektivt verktyg för att motverka hemlöshet, krävs framhålls det i Code of Guidance att denna plan harmoniserar med andra lokala planer och strategier: I synnerhet kommer det finnas gemensamma nämnare mellan kommunens bostads- och dess hemlöshetsstrategi. /---/ Den lokala bostadsmyndigheten uppmanas att utgå från en helhetssyn och försäkra sig om att hemlöshetsstrategin inom deras distrikt utgör en del av en samlad ansats för att motverka hemlöshet. 49 Den första femåriga 47 Part VII i 1996 års HA. För en redogörelse om tillkomsten av denna lag och dess påverkan på lokal hemlöshetpolitik och praktik, se Cloke et al. (2000). 48 HA 2002, section 3(1) 49 Code of Guidance, avsnitt 1.4, s 1. 19
strategiplanen (perioden 2003 2008) skall enligt den nya lagen ha publicerats senast den 31 juli 2003. För att underlätta detta arbete publicerade dåvarande Department for Trans-port, Local Government and the Regions (DTLR) i februari 2002 en särskild handbok som steg för steg går igenom uppläggningen av både översynen och efterföljande strategiplan. 50 Regeringens målsättning med hemlöshetspolitiken ODPM har i en rapport från mars 2002 More than a roof A report into tackling homelessness formulerat den målsättning som regeringen har satt upp med den nya satsningen för att förebygga hemlöshet. Målet är att: 51 Upphöra att använda sig av Bed & Breakfastboenden för hemlösa barnfamiljer, dock med undantag för akuta situationer men inte ens då längre än sex veckor. 52 Antalet uteliggare skall vara minst två tredjedelar lägre jämfört med 1998. Utöver dessa två mål har regeringen bjudit in kommunerna för att försöka uppfylla ytterligare minst ett av följande tre mål: 53 Minska antalet personer med återkommande hemlöshet Minska användningen av olämpliga tillfälliga boenden Minska totala hemlöshetsnivån För att uppnå målsättningen har regeringen avsatt ekonomiska medel för att stödja kommuner och frivilligsektorn för att dessa skulle börja arbeta utifrån nya angreppssätt. När det gäller målsättningen kring B & B-boenden är standarden i dessa boenden ofta låg, och de saknar tillgång till eget kök eller badrum. I England har det varit relativt vanligt att placera barnfamiljer i denna typ av boendearrangemang. Av de drygt 12 000 13 000 hemlösa hushåll som under år 2002 bodde i B & B, vilket motsvarade cirka 14 procent av samtliga 50 DTLR (2002) Honelessness Strategies A good practice handbook. DTLR har numera upphört som självständigt ministerium. 51 OPDM (2003): Achieving Positive Outcomes on Homelessness. A Homelessness Directorate Advice Note To Local Autorities. 52 Bed and breakfast-hotel är vanligt förekommande i England som erbjuder husrum och frukost. B&B kan upplåtas av privatpersoner i det egna hemmet, men det finns också särskilda enheter som tillhandahåller detta koncept. Det bör observeras att det endast gäller hemlösa familjer med underåriga barn. Det är alltså ingenting som hindrar att ensamstående som är hemlösa dels blir placerade på B&B, dels under avsevärt längre tid än sex veckor. 53 ODPM (2003) Achieving Positive Outcomes on Homelessness. A homelessness Directorate Advice Note To Local Authorities. För de kommuner eller stadsdelar som erhållit över 100 000 pund under budgetåret 2003/2004 har detta uppställts som ett uttryckligt krav för att kunna erhålla det ekonomiska biståndet. 20
hemlösa hushåll som var placerade i tillfälliga boendeformer, 54 var cirka hälften familjer med minderåriga barn. Andra delar i regeringens program gäller bland annat att alla former av tillfälliga boenden skall uppfylla vissa kvalitetskrav, att hemlösa hushåll som bor i dessa boenden skall ha i likhet med andra medborgare tillgång till hälso- och sjukvård, befintligt utbildnings- och skolsystem så att barnen kan fullgöra sin skolgång, samt tillgång till insatser från olika sociala myndigheter. Antalet hemlösa familjer som bor i denna boendeform har under de senaste tio åren ökat sexfaldigt och uppgår för närvarande till 62 500. 55 I maj 2003 skickade regeringen ett förslag på remiss där syftet var att förbättra boendestandarden för hemlösa hushåll som var placerade i tillfälliga boenden. 56 Remissinstanserna har i huvudsak ställt sig bakom förslagen, men regeringen har ännu inte utfärdat någon förordning. Utvecklingen i Skottland Medan utvecklingen i England under 1990-talet har inneburit en inskränkning av hemlösa människors rätt till en bostad, så har utvecklingen i Skottland varit den motsatta. 57 En kort tid efter det att det skotska självstyret i juli 1999 tillsatte regionsregeringen en särskild kommission Homeless Task Force (HTF) under ledning av ministern för social rättvisa i syfte att bland annat understödja genomförandet av dess målsättning att det vid utgången av 2003 inte längre skulle finnas några uteliggare. HTF publicerade våren 2000 en rapport med förslag till lagändringar som praktiskt taget alla kom att inarbetas i Housing (Scotland) Act 2001. Denna revidering tog främst sikte på de mest uppenbara bristerna i trygghetslagstiftningen som gällde hemlösa människor, påpekar professor Suzanne Fitzpatrick i en uppsats i en nyligen publicerad antologi om bostadspolitiken i Skottland. 58 Ändringarna trädde huvudsakligen i kraft i september 2002. HTF:s fortsatta översyn av hemlöshetspolitiken resulterade 2002 i en slutrapport som innehöll ett 60-tal förslag, vilka var avsedda att inom de kommande tio åren åstadkomma en avsevärd minskning av antalet nya hemlöshetsfall och se till att de som trots allt blir hemlösa får allt det stöd de behö- 54 Wilox (2002) redovisar i UK Housing Rewiew 2002/2003 att det sedan 1996 har skett en ökning av antalet hemlösa hushåll som tvingats leva i tillfälliga boende. År 2001 bodde 91 300 familjer i denna boendeform. 55 Därutöver beräknas ytterligare 10 000 familjer i England vara homeless at home, vilket innebär att dessa familjer tvingas bo kvar i otillfredställande boenden (trångboddhet, utan tillgång till kök, badrum och toalett osv.) Se vidare detta begrepp i den fortsatta framställningen om Camden. 56 ODPM (2003) Improving standards of Accomendation for homeless Households Placed in Temporary Accomodation. A Consultation Paper. 57 Robina Goodlad, verksam vid Universitetet i Glasgow, i artikeln Scottish Homelessness Policy: Advancing Social Justice? vilken kommer att publiceras i Scottish Affairs. Författaren har låtit mig ta del av det slutgiltiga manuset (maj 2004) vilket jag är mycket tacksam för. 58 Fitzpatrick, Suzanne (2004): Housing and Public Policy in Post-Devolut Scotland. I: Sim, Duncan (red.). Housing and Public Policy in Post-Devolut Scotland. Jag har inte haft tillgång till boken när detta manus har färdigställts, utan professor Suzanne Fitzpatrick har varit vänlig att skicka mig sitt slutgiltiga manus. Av den anldning har jag i notförteckningen inte kunnat ge någon sidangivelse. 21
ver för att kunna lösa sina problem. 59 Några av dessa ledde fram till en ny kompletterande lag Homeless Etc. (Scotland) Act 2003 som trädde i kraft i april 2003. Som komplement till lagstiftningen finns även en nyligen reviderad version av Code of Guidance. Redan 2001 års skotska lag innebar en betydande avvikelse i förhållande till motsvarande reglering i England. Visserligen finns det tydliga paralleller till den engelska Homelessness Act 2002, bland annat i den förstärkta strategiska roll som kommunerna tilldelades, men den skotska lagen gick betydligt längre än den engelska lagstiftningen genom att den innebar ökade rättigheter för s.k. oprioriterade grupper och genom att den ger de registrerade sociala hyresvärdarna (registered social landlords) en mer framträdande roll när det gäller att tillhandahålla bostäder åt hemlösa. Slutligen signalerade HTF:s slutrapport och inte minst 2003 års lag en än mer radikal skillnad i inställningen till hemlöshet mellan England å ena sidan och Skottland å andra sidan. Nedan tecknas huvuddragen i den nya skotska hemlöshetslagstiftningen. Housing (Scotland) Act 2001 Lagändringarna tog sikte på tre områden. Det första avser kommunernas strategiska och allmänna uppgifter avseende hemlöshet: 60 Kommunerna har fått nya skyldigheter att bedöma hemlöshetssituationen i den egna kommunen och att utarbeta en strategiplan för att förebygga och minska hemlösheten. Den första planen redovisades i slutet av mars 2003. Kommunerna har fått en ny skyldighet att tillse att rådgivning och information om hemlöshet skall finnas tillgänglig utan kostnad för alla kommunens invånare. Det andra området avser hemlösa hushållens rättigheter som har stärkts på en rad punkter: Kommunens skyldighet att tillhandahålla en provisorisk bostad medan utredning pågår, har utvidgats till att gälla alla sökanden som är hemlösa (tidigare gällde detta bara de sökande som ansågs ha ett prioriterat behov). Sökande som enligt lagen definieras som oprioriterade har numera rätt att erhålla en tillfällig bostad medan de söker efter en egen bostad, och den rådgivning och hjälp som dessa personer är berättigade till anges nu i en kompletterande förordning. Definitionen av hotas av hemlöshet har utvidgats till att omfatta personer som sannolikt kommer att förlora sin bostad inom två månader (tidigare: 28 dagar). 59 Homeless Task Force (2002) Helping homeless People: An Action plan for Prevention and Effective Responses, punkt 119. 60 Denna indelning och sammanfattning baseras på Fitzpatrick (2004) i Sim (red) 22