Mo jligheter, moro tter och mosaik Kommunreformerna i Finland 2005 2014 Presenterat på XXIV Nordiska kommunforskarkonferensen, NORKOM i Göteborg 26 28 november 2015. Siv Sandberg, Åbo Akademi, Finland, e-post siv.sandberg@abo.fi Till läsaren Texten är skriven för att ingå i läroboken Kommunereformen i perspektiv, redaktörer Jan Erling Klausen, Jostein Askim och Signy Vabo (Fagbokforlaget 2016). Kommentarer till den föreliggande texten är välkomna, men jag är också glad för förslag på spännande teoretiska infallsvinklar som kunde hjälpa till att tolka den komplexa reformprocessen i Finland under 2000-talet (se speciellt kapitel 2) Sammandrag Kapitlet analyserar effekterna av olika styrmedel för att åstadkomma förändringar i kommunindelningen. Under 2000-talet har finländska regeringar strävat efter att förändra kommunindelningen och strukturerna för den kommunala serviceproduktionen genom att skapa olika möjlighetsstrukturer. Från slutet av 1970-talet fram till 2005 byggde eventuella strukturförändringar i första hand på frivillighet. Från och med slutet av 1990-talet ökade staten incitamenten för både kommunsammanslagningar och mellankommunalt samarbete, men initiativen till förändringar skulle komma från kommunerna själva. Statens roll i indelningsreformerna var möjliggörande och passiv. I och med kommun- och servicestrukturreformen 2005 2011 tog statsmakten ett aktivt grepp om kommunindelningsfrågan. Reformen var riksomfattande, men kommunerna gavs flera valmöjligheter. Kommunsammanslagningar var en väg, utökat interkommunalt samarbete var en annan. De statliga styrmedlen var inriktad på positiva incitament. Snabba och omfattande kommunsammanslagningar stimulerades ekonomiskt. Däremot hade staten begränsade styrmedel att gripa in i situationer där kommunernas frivilliga agerande inte räckte till. Reformen resulterade i ett betydande antal kommunsammanslagningar. Antalet kommuner minskade med drygt 100. Dessutom skedde omfattande förändringar av samarbetsstrukturerna inom social- och primärhälsovården. Utfallet av de frivilliga åtgärderna blev ändå snarare mosaikartat än enhetligt. I följande skede av reformen (2011 2014) var strävan att nå ett enhetligare slutresultat och att nå förändring i första hand genom kommunsammanslagningar. Genom kommunstrukturlagen styrde statsmakten tydligare hur de nya kommunerna skulle bildas. Trots att 250 kommuner genomförde utredningar om eventuella kommunsammanslagningar blev det konkreta resultatet av reformen magert. Lärdomen av de 1
finländska reformerna är för det första att frivillighet åstadkommer handling, men att frivilliga åtgärder är en svag styrmekanism om man vill lösa specifika problem. För det andra visar erfarenheterna från Finland att ständiga förändringar av spelreglerna för reformer försvagar tilliten mellan stat och kommun och försvårar verkställigheten av förändringar. 1. Inledning Litteraturen om reformer handlar ofta antingen om planer som aldrig blev av eller om reformer som ledde till stora förändringar. Det här kapitlet handlar om en reform som nådde en bit, för att sedan avlösas av nya reformer. Det handlar om betydelsen av spelregler och om vad det betyder när spelreglerna ändras mitt i matchen. Mellan åren 2000 och 2015 minskade antalet kommuner på finska fastlandet från 436 till 301 1. Kommunernas medianstorlek steg från knappt 5 000 invånare till drygt 6 000 invånare, vilket innebär att förändringen i kommunstrukturen inte var särskilt radikal. Två tredjedelar av de finländska kommunerna har fortfarande färre än 10 000 invånare (se tabell 1). Kommunsammanslagningarna är ett av uttrycken för att den finländska regeringen år 2005 valde att utnyttja en del av de möjligheter statsmakten har att påverka ramarna för kommunernas verksamhet, men inte det enda. Avsikten med det här kapitlet är att beskriva de olika faserna i reformarbetet under 2000-talet, att noggrannare analysera spelreglerna för och resultaten av de två kommunindelningsreformerna (2005 2011 och 2011 2014) och att diskutera hur en reform som aldrig tar slut påverkar relationen mellan staten och kommunerna. Tabell 1: Förändringar i kommunstrukturen på finska fastlandet mellan åren 2000 och 2015. Finland (exklusive Åland) 2000 2015 Antal kommuner 436 301 Antal invånare i mediankommunen 4 997 6 642 Genomsnittligt antal invånare/kommun 11 801 18 015 Antal (%) kommuner med färre än 10 000 invånare 329 76 % 199 66 % Antal (%) kommuner med fler än 50 000 invånare 14 3 % 20 7 % Kommunreformer uppstår till följd av politiska beslut. Ett politiskt beslut uppstår först när någon lyft upp frågan om kommunreform på den politiska dagordningen. Enligt John Kingdon uppkommer en politisk dagordning när en policyentreprenör lyckas kombinera välkända problem och lösningar på ett sätt som gynnar politiska intressen (Kingdon et al 2007). Lyckas policyentreprenören utnyttja beslutsläget kan också stora reformer ta ett steg 1 Utöver fastlandskommunerna finns 16 kommuner på Åland. Åland har en egen kommunallagstiftning och berörs inte av kommunreformerna på fastlandet. 2
vidare. Går beslutsläget förbi stängs möjlighetsfönstret. Kommunreformer uppkommer sällan som svar på akuta och okända frågeställningar, utan är närmast ett sätt att strukturera ständigt aktuella frågor och svar. Under långa perioder har det funnits små kommuner som har haft problem med att uppfylla lagstiftningens krav på specialiserad service, eller kommuner som haft en smal skattebas, utan att någondera av dem gett upphov till initiativ om en nationell reform. För att förstå reformerna behöver vi därför förstå vilket spelrum de nationella politiska aktörerna har i förhållande till kommunerna och vilka faktorer som bidragit till att kommunreformen nått den politiska agendan. I avsnitt 2 analyserar jag det konstitutionella spelrummet i kommunindelningsfrågan i Finland och ger en översikt över hur riksdag och regering utnyttjat handlingsutrymmet under åren 2005 2015. I avsnitten 3 och 4 går jag närmare in på två av reformerna, kommun- och servicestrukturreformen (2005 2011) och kommunreformen (2011 2014), deras politiska bakgrund och praktiska utformning. I det avslutande kapitlet (5) diskuterar jag den samlade reformprocessen och dess konsekvenser. 2. Det konstitutionella spelrummet 2.1. Gränser, uppgifter, beskattning och demokrati Enligt Finlands grundlag (731/1999, 121) är Finland indelat i kommuner, vilkas förvaltning ska bygga på självstyrelse för kommuninvånarna. Kommunerna har rätt att ta ut skatt av sina invånare. Grundlagen innehåller ingen lista över kommunernas uppgifter, utan riksdagen har frihet att genom lag ge eller ta ifrån kommunerna uppgifter. Det samma gäller kommungränserna. Grundlagen skyddar principen om kommunal självstyrelse, dvs. medborgarnas rätt att välja sina beslutsfattare och kommunernas rätt att beskatta sina invånare, inte de nuvarande kommunernas rätt att existera. Konstitutionellt har riksdagen ett betydande spelrum både när det gäller att utöka och krympa kommunernas uppgifter och när det gäller att utforma kommunindelningen. I praktiken är spelrummet mindre. Kommunerna har uppgifter av bestående karaktär. Kommunernas serviceproduktion har byggts upp under en lång tid med egna lokala resurser och med resurser som statsmakten bidragit med. Det är otänkbart att två på varandra följande riksdagar skulle fatta diametralt olika beslut om vilken förvaltningsnivå som ska ha ansvar för t.ex. grundskolan. Av det här följer att största delen av de uppgifter som en gång givits åt kommunerna genom lag i huvudsak kommer att förbli kommunala under överskådlig framtid. På lång sikt har kommunernas uppgiftsbörda vuxit. En utredning som genomfördes 2012 konstaterade att finländska kommuner har 535 olika lagstadgade uppgifter (Valtiovarainministeriö 2013b). För den fortsatta framställningen är det viktigt att konstatera att finländska kommuner, i motsats till sina nordiska motsvarigheter, har (finansierings)ansvaret för hela hälso- och sjukvården och att Finland saknar en regional folkvald nivå. 3
Det finns också rationella skäl till att riksdagen inte utan vägande skäl går in och rubbar den existerande kommunindelningen. En kommun är ett demokratiskt system. Att lägga ner ett demokratiskt system är alltid förknippat med både politiska och praktiska kostnader. Utspel om kommunsammanslagningar utmanar tilliten mellan stat och kommun och kommuner emellan. Huvudprincipen för kommunindelningsförändringar i Finland är att de ska ske på de berörda kommunernas initiativ. Mellan åren 1977 och 2004, när statsmakten inte aktivt arbetade för att förändra kommunindelningen, minskade antalet kommuner med 20, från 464 till 444. Det innebär att kommunindelningen kommer att förbli relativt stabil om kommunsammanslagningar ska bygga på spontan aktivitet underifrån. En nationellt initierad kommunreform ifrågasätter den rådande överenskommelsen om demokrati, beskattningsrätt, uppgifter och gränser. Ett av de vanligaste argumenten för behovet av en ny kommunindelning bygger på en iakttagelse om obalans på axeln uppgifter gränser beskattning. Kommunernas uppgifter har utökats så mycket, antingen kvantitativt (mängden uppgifter totalt) eller kvalitativt (ökade krav på specialisering) att de nuvarande kommunerna antingen inte har tillräckligt befolkningsunderlag, tillräcklig personal eller tillräckliga ekonomiska resurser för att klara av sina lagstadgade uppgifter (se t.ex. Det nye Danmark 2004, Prop 95 S 2014, Finansministeriet 2012). Det är också vanligt med argumentation som ringar in problem på axeln uppgifter demokrati beskattningsrätt. När en allt större del av kommunernas uppgifter sköts genom interkommunalt samarbete, vilket är ett vanligt sätt hantera ökade uppgifter utan att flytta kommungränser, urholkas både kommunernas beskattningsrätt och den kommunala demokratin, eftersom andra än kommunen har stort inflytande över hur resurser används och verksamheten ordnas (Prop 95 S 2014, GrUU 67/2014). Vad som uppfattas som ett problem och vilka de potentiella lösningarna på problemen är, en tolkningsfråga. Till exempel har både norska och finländska regeringar växelvis uppfattat interkommunalt samarbete som en praktisk lösning på ett praktiskt problem (RP 155/2009, Politisk plattform 2009) och som ett demokrati- och styrningsproblem som behöver byggas bort genom att göra kommunerna större (Prop 95 S 2014, RP 31/2013). Obalans mellan uppgifter och gränser kan hanteras genom att göra något åt gränserna eller genom att göra något åt uppgifterna. Kommunindelningsfrågan kännetecknas i de flesta länder av politisk polarisering, vilket innebär att tolkningen av problem och lösningar ofta har en koppling till regeringars politiska sammansättning. I Finland är opinionen i kommunindelningsfrågan polariserad på tre plan, enligt politisk uppfattning, enligt boendeort och enligt institutionell position. Politiskt är kommunernas självständighet viktigast för Centerns väljare och politiker, medan De gröna och Samlingspartiet lägger minst vikt vid den kommunala självstyrelsen (Paloheimo 2008, Sandberg 2012). Invånare och politiker i små kommuner är i störst utsträckning beredda att ge avkall på service eller betala mer skatt om det innebär att den egna kommunen får förbli självständig, medan invånare och politiker i stora kommuner inte värdesätter den egna kommunens självständighet i samma omfattning (Pekola-Sjöblom 2014, 43; Sandberg 2012). En ytterligare opinionsklyfta finns mellan statliga myndigheter, t.ex. Institutet för hälsa och välfärd, som betonar betydelsen av nationella standarder och rättigheter till lika service, och 4
kommunerna och Finlands Kommunförbund som anser att en viss variation mellan kommuner är godtagbar i den kommunala självstyrelsens namn. 2.2 Kommunreformfrågan förflyttas från den allmänna diskussionen till den politiska dagordningen I mars 2005 lyfte statsminister Matti Vanhanens regering (Centern, Socialdemokraterna, Svenska Folkpartiet) upp frågan om en kommunreform på den nationella politiska dagordningen i Finland genom ett kort konstaterande i Statsrådets redogörelse om ramarna för statsfinanserna 2006 2009: Regeringen inleder kommun- och servicestrukturreformer. Sådan service som kommunerna är förpliktade att anordna ska förses med en tillräcklig befolkningsbas, dock så att speciella regionala omständigheter beaktas (SRR 1/2005rd, 16). Det innebar startsignalen för en utdragen reformprocess. Frågan om kommunernas uppgifter, gränser, demokrati och beskattningsrätt har under en tioårsperiod legat högt uppe på den nationella politiska dagordningen. Problembilden har varit i stort sett den samma statsfinansiella orsaker, olikheter i serviceutbud, demografi, kommunernas kapacitet att klara av sina uppgifter men olika regeringar har lagt olika vikt på de instrument som regeringen och riksdagen har till sitt förfogande när det gäller att påverka ramvillkoren för kommunernas verksamhet (RP 155/2005, RP 31/2013, RP 334/2014, Sosiaali- ja terveysministeriö 2015). Under reformens första fas, kommun- och servicestrukturreformen (2005 2011), var syftet att stärka befolkningsunderlaget för den kommunala servicen. Kommunsammanslagningar var ett sätt att hantera problematiken (gränser), men också olika former av utbyggt interkommunalt samarbete var en möjlig reformväg. Följande regering (2011 2015) ville få till stånd en reform där kommunerna skulle bli tillräckligt stora för att kunna hantera, styra och finansiera sina nuvarande uppgifter. Kommuner som inte nådde upp till ett tillräckligt stort befolkningsunderlag riskerade mista ansvaret för vissa uppgifter (gränser beskattning demokrati uppgifter). När den andra kommunreformen stötte på motstånd, vek regeringen med stöd av oppositionen in på ett nytt reformspår, som gick ut på att lyfta bort ansvaret för social- och hälsovården från kommunerna (uppgifter) till fem interkommunala social- och hälsovårdsområden, även om verksamheten fortfarande skulle styras och finansieras genom kommunerna (RP 324/2014). Social- och hälsovårdsreformen strandade under riksdagsbehandlingen, eftersom den uppfattades stå i strid med grundlagens skydd för den kommunala självstyrelsen. Det finansierings- och styrningssystem som planerades stod i strid med den kommunala beskattningsrätten och kommuninvånarnas rätt till inflytande (GrUU 67/2014). Efter valet och regeringsskiftet våren 2015 öppnade den nya regeringen en fjärde reformväg, som innebär att man utnyttjar en tidigare outnyttjad möjlighet i den finländska grundlagen (731/1999 121 moment 4), nämligen att inrätta regionala självstyrelseområden med folkvalda organ och ge dem ansvaret för åtminstone social- och hälsovården (uppgifter, beskattning, demokrati). Reformer innebär att regeringen inte längre aktivt eftersträvar kommunsammanslagningar. 5
Däremot kommer reformen att ha dramatiska effekter för kommunernas roll och uppgifter (Lösningar för Finland 2015, Valtioneuvosto 19.8.2015, Sosiaali- ja terveysministeriö 2015). Reformsekvensen (sammanfattad i tabell 2) antyder att de tio åren präglats av otillfredsställelse. Statsmakten har inte varit nöjd med vad kommunerna åstadkommit. Kommunerna har varit missnöjda med statens styrning av reformerna. Samma regering har drivit flera olika reformlinjer parallellt. Nya regeringar har inte nöjt sig med vad den föregående regeringen åstadkommit. De på varandra följande reformerna och de växlande budskapen från statens sida är en viktig bakgrundsfaktor när det gäller att förstå reformutfallet på lokal nivå. När jag i de följande avsnitten koncentrerar mig på de två första kommunreformerna i synnerhet de delar av dem som handlat om kommunsammanslagningar är det viktigt att komma ihåg i vilken politisk kontext de genomförts. I motsats till strukturreformen i Danmark finns det inget klart före och efter att förhålla sig till, eftersom reformerna avlöst varandra. Där den danska strukturreformen gav möjlighet för kommunerna att välja vilka kommuner de vill gå ihop med, men i praktiken inte om de vill genomföra sammanslagningar på det hela taget, hade de finländska kommunerna under reformens första skede en hel palett med handlingsalternativ. Det skapade ett helt annorlunda politiskt handlingsutrymme än i Danmark och en mycket mer komplex utgångspunkt för att bedöma huruvida reformen lyckades eller inte. Tabell 2: Översikt över kommunstrukturreformerna i Finland 2005 2015 Reform Regering 2 Tyngdpunkt Resultat Kommun- och servicestrukturreformen 2005 2011 Vanhanen I (C+SDP+SFP) Vanhanen II/Kiviniemi (C+Saml+Gröna+SFP) Gränser, uppgifter Antalet kommuner minskade med drygt 100 Halverat antal huvudmän för Kommunreformen 2011 2015 Social- och hälsovårdsreformen 2014 2015 Regionala självstyrelseområden 2015 2019 Katainen/Stubb (Saml+SDP+VF+ Gröna+SFP+KD) Gränser, beskattningsrätt, demokrati social- och hälsovården Utredningar men få genomförda sammanslagningar Katainen/Stubb Uppgifter Föll i riksdagsbehandlingen, inte verkställd Sipilä (C+SAF+Saml) Uppgifter, beskattningsrätt, demokrati Under beredning, ska enligt planerna verkställas 2017 2019 2 Partibeteckningarna. C = Centern, Gröna = De Gröna, KD = Kristdemokraterna, SAF = Sannfinländarna, Saml = Samlingspartiet, SDP = Socialdemokraterna, SFP = Svenska folkpartiet, VF= Vänsterförbundet 6
3. Fas 1: Kommun- och servicestrukturreformen 2005 2011 3.1. En otraditionell reformprocess I boken Territorial Choice presenterar Harald Baldersheim och Lawrence E. Rose en typologi över olika tillvägagångssätt vid kommunreformer (Baldersheim & Rose 2010, 14). En territoriell reform kan vara heltäckande eller gradvis och den kan ge stort eller litet utrymme för lokala preferenser. Mellan ytterligheterna gradvis reform med stort utrymme för lokala preferenser (bottom-up) och heltäckande reform med litet utrymme för lokala preferenser (top-down) finns två strategier. I den experimentella strategin genomförs en heltäckande reform genom att ge kommunerna stor frihet. I reservmaktsstrategin är utgångspunkten att reformen sker stegvis, men att statsmakten har rätt att gripa in om de stegvisa reformerna går för långsamt. Kommun- och servicestrukturreformen (2005 2011) avviker på många sätt från det traditionella konceptet för en förvaltningsreform. Initiativet till reformen kom överraskande, utanför den politiska dagordningen. Reformprocessen sattes i rullning utan omfattande beredning. Målen och medlen för reformen utökades under resans gång. Reformlagstiftningen öppnade många handlingsalternativ för kommunerna, men innehöll få instrument för att styra och begränsa kommunernas vägval. I relation till Baldersheims och Roses typologi ligger reformen närmast den experimentella strategin, med vissa inslag av reservmaktsstrategin. Initiativet om kommun- och servicestrukturreformen i mars 2005 var på samma gång väntat och överraskande. Mot bakgrund av utvecklingen efter 1995, där debatten om kommunstrukturen tilltagit och flera av varandra oberoende nationella utvecklingsprojekt lyft fram behovet av större befolkningsunderlag för den kommunala servicen (t.ex. Sosiaali- ja terveysministeriö 2002, Airaksinen et al 2005), var det väntat att frågan om kommunernas antal och storlek i något skede skulle landa på den politiska dagordningen. Överraskande var initiativet om kommun- och servicestrukturreformen i den meningen att det skedde utanför regeringsprogrammet, halvvägs in i regeringsperioden. Regeringsprogrammet, som varje regering presenterar i samband med sitt tillträde, har en viktig strukturerande funktion för den politik regeringen för under valperioden. Det är ovanligt att stora reformer lanseras utanför regeringsprogrammet. När regeringen tillträdde 2003 sade den inget om kommunreformen. Att kommun- och servicestrukturreformen ändå lanserades kan förklaras med en kombination av interna och externa faktorer. Externt var den danska strukturreformen en utlösande faktor. Utvecklingen i Danmark fick Finlands kommunförbund att i januari 2005 efterlysa en parlamentarisk utredning om kommunstrukturen (Sandberg 2010). Tillsammans öppnade de här händelserna ett beslutsläge ( window of opportunity ) som regeringen kunde utnyttja. Regeringen Vanhanen blev den policyentreprenör som förflyttade kommunreformfrågan från den allmänna debatten till den nationella politiska dagordningen (Kingdon et al 2007, Christensen & Klitgaard 2008). Värt att notera är att det är Centern, som 7
har starka intressen i kommunsektorn, som blev pådrivande i frågan. Utifrån Kingdons teori kan det tolkas som ett aktivt försök att utifrån egna politiska intressen ta tag i en fråga som förr eller senare ändå skulle komma att nå den rikspolitiska dagordningen. Beredningen av kommun- och servicestrukturreformen byggdes upp på ett otraditionellt sätt. Den föregicks inte av någon expertrapport eller bred parlamentarisk beredning. Efter regeringens beslut om att sätta igång med reformen tillsattes en styrgrupp bestående av sex riksdagsledamöter och fyra politiska statssekreterare, en projektchef och en grupp ständiga sakkunniga från ministerier och Finlands kommunförbund (Sisäasiainministeriö 2005a). Under hösten 2005 genomfördes regionala seminarier om reformen. Dessutom gav alla kommuner utlåtande om de tre huvudalternativ som projektorganisationen tagit fram: starka primärkommuner, regionkommuner (beskattningsrätten överförs till 20 områden) och servicedistrikt (service som kräver större befolkningsunderlag samlas i interkommunala distrikt) (Sisäasianministeriö 2005b). Beredningen av ramlagen för reformen gick vidare med utgångspunkt i en modifierad version av starka primärkommuner (RP 155/2006). 3.2. Ett brett utbud av mål och medel Innehållet i ramlagen för kommun- och servicestrukturreformen (L 169/2007) präglades både av den öppna beredningsprocessen och av att man ville nå politisk konsensus om reformen. I riksdagsbehandlingen godkände 197 av 200 riksdagsledamöter ramlagen för reformen. Bara tre riksdagsledamöter från Sannfinländarna, som stått utanför beredningen av reformen, röstade emot förslaget. Konsensusen om reformen gällde i större utsträckning målen än medlen. Mikael Hiltunen som analyserat riksdagsdebatten om reformen konstaterar att uppfattningarna om med vilka instrument kapacitetsproblemen i kommunsektorn ska lösas fortfarande följde traditionella mönster. Riksdagsledamöter från Centern förespråkade frivillighet och interkommunalt samarbete, medan riksdagsledamöter från Samlingspartiet och Socialdemokraterna talade för behovet av en konsolidering av kommunsektorn (Hiltunen 2008). Ramlagen kom därför att innehålla något för alla. Urvalet av element ur problem och lösningsströmmen (jfr Kingdon 2007) blev brett snarare än snävt och kopplingarna mellan problemen och lösningarna diffusa, eftersom man inte ville riskera att något parti ställer sig utanför reformen. Grundlagsutskottet konstaterade i sitt utlåtande om förslaget till reformlag att det innehöll jämförelsevis många allmänna bestämmelser med ganska få eller inga rättsliga förpliktelser alls Lagförslaget kan ur denna synvinkel närmast karaktäriseras som ett politiskt handlingsprogram eller en politisk handlingsplan. (GrUU 37/2006 rd, 2). På målsidan utökade den ursprungliga ambitionen att stärka befolkningsunderlaget för den lagstadgade tjänsteproduktionen med mål relaterade bl.a. till att öka produktiviteten, dämpa kostnadsökningen och utveckla styrningen. Syftet med denna lag är att skapa förutsättningar för en kommun- och servicestrukturreform. Syftet med reformen är att utgående från den kommunala demokratin stärka kommun- och servicestrukturen, utveckla sätten att producera och organisera servicen, revidera kommunernas finansierings- och statsandelssystem samt se över uppgiftsfördelningen mellan kommunerna och staten så att det finns en stark strukturell och ekonomisk grund för ordnandet och produktionen av den service som kommunerna ansvarar för samt för kommunernas utveckling. Syftet är att förbättra produktiviteten och dämpa 8
utgiftsökningen i kommunerna samt att skapa förutsättningar för att utveckla styrningen av den service som kommunerna ordnar. Lagens mål är en livskraftig och funktionsduglig samt enhetlig kommunstruktur. Dessutom är lagens mål att i hela landet säkerställa service av hög kvalitet som är tillgänglig för invånarna. Servicestrukturen skall vara heltäckande och ekonomisk och den skall möjliggöra en effektiv användning av resurserna. L 169/2007 om en kommun- och servicestrukturreform, 1 Även medelsidan utvecklades till ett smörgåsbord av olika handlingsalternativ. Utöver huvudspåren kommunsammanslagningar och utökat interkommunalt samarbete inom socialoch hälsovården kom ramlagen att innehålla särskilda åtgärder för samarbetet inom sexton storstadsregioner, för organiseringen av utbildningen på andra stadiet (jfr norsk vidaregående utbildning) och för ekonomiska kriskommuner. Konkret förpliktade ramlagen för kommun- och servicestrukturreformen kommunerna till en sak, nämligen att senast sommaren 2007 lämna in en redogörelse för kommunens framtidsutsikter och för hur kommunen tänkte förhålla sig till de handlingsalternativ som skisseras i lagen. 3.3. Reformens styrmedel När det gäller huvudalternativen, kommunsammanslagningar och samarbete, togs nya bestämmelser in i den speciallagstiftning som styr kommunindelningen respektive organiseringen av social- och hälsovården. De ekonomiska incitamenten för kommuner som genomför sammanslagningar förbättrades, så att morotspengarna för sammanslagningar var högre ju snabbare under perioden 2009 2013 sammanslagningen genomfördes och ju fler kommuner den omfattade. Det var ett underförstått mål för reformen att man gärna ville se stora förändringar på en gång, hellre än små förändringar, som kanske skulle komma att avlösas av en ny liten förändring om några år (Koski 2008). Några konkreta måltal för hur stora de nya kommunerna förväntades vara skrevs ändå inte in i kommunindelningslagen. För att inte skapa oro bland de anställda och deras fackliga företrädare stadgades dessutom om en övergångsregel som tryggade anställningen för fast anställda i kommunerna i fem år efter att sammanslagningen eller den nya samarbetsorganisationen genomförts. Den tydligast förpliktande skrivningen gällde social- och hälsovårdens organisering. Ramlagen förutsatte att kommunerna i fortsättningen organiserar sin primärhälsovård och den socialvård som är nära förknippad med hälsovården i enheter som har ett befolkningsunderlag på minst ungefär 20 000 invånare. Ett större befolkningsunderlag kan åstadkommas antingen genom kommunsammanslagning eller genom samarbete. När det gäller samarbetets organisering öppnade man för flera olika alternativ, av vilka huvudalternativen blev värdkommun, dvs. att en av de samarbetande kommunerna är juridisk huvudman för servicen, och samkommun, dvs. att man grundar en särskild juridisk person som har ansvar för vården. Samarbete om hälsovården har varit vanligt förekommande sedan 1970-talet och därför innebar ramlagens förpliktelser olika stora utmaningar för olika kommuner. För de kommuner 9
som redan samarbetade om hälsovården uppstod frågor om att ta in delar av socialvården i samarbetet och att fundera över i vilken form samarbetet ska ske i fortsättningen. I samband med reformen övergick samarbetet inom en del regioner från samkommunformen till värdkommunformen. Det största förändringstrycket skapades för kommuner med färre än 20 000 invånare som organiserade social- och hälsovården i egen regi. Från och med mitten av 1990-talet blev det vanligare att också riktigt små kommuner tog hem service som tidigare organiserats gemensamt. Ramlagen öppnade många handlingsmöjligheter för kommunerna, men innehöll få instrument för staten att styra det konkreta utfallet av reformen, eller att gripa in i situationer där kommunerna inte klarade av att nå ett resultat på frivillig väg. Med utgångspunkt i en halvtidsredogörelse för hur reformen framskridit på frivillig väg förbehöll sig regeringen rätt att vid behov styra verkställigheten av reformen tydligare (SRR 9/2009). I praktiken tog sig reservmaktsstrategin (jfr Baldersheim & Rose 2010, 14) uttryck i att Finansministeriet förde förhandlingar med kommuner med färre än 20 000 invånare som inte ingått något samarbete om social- och hälsovården i syfte att få kommunerna att ingå avtal med en eller flera grannkommuner. Dessutom gav kommunindelningslagen regeringen rätt att säga nej till förslag om kommunsammanslagningar som inte uppfyllde kriterierna för en stark och enhetlig kommunstruktur. I praktiken använde regeringen inte den möjligheten, utan sade ja till alla framställningar om kommunsammanslagningar som lämnades in. 3.4. Många vägval för kommunerna Den danska kommunreformlagstiftningen ställde danska kommunala beslutsfattare inför ett huvudsakligt val: Med vilken kommun/vilka kommuner ska vi bilda ny kommun för att uppnå målet om att nya kommuner ska ha minst 30 000 invånare (Bhatti & Hansen 2011)? Att välja bort en kommunsammanslagning var egentligen inte ett val. Dessutom satte regeringen upp strama ramar för när besluten om de nya kommunerna skulle vara fattade, dvs. inom ett halvår (Mouritzen 2006, 2010). I den jämförelsen framstår beslutsläget i den finländska kommun- och servicestrukturreformen som ytterst komplext. De kommunala beslutsfattare som ställdes inför ramlagen för kommun- och servicestrukturreformen hade att ta ställning till en räcka frågor: 1) Vilka delar av ramlagen är mest aktuella för vår kommun? Till exempel Helsingfors stad (500 000 invånare) berördes i liten grad av stadgandena om att stärka befolkningsunderlaget för social- och hälsovården, men hörde till de kommuner som i stöd av paragrafen om samarbete mellan kommuner inom storstadsregioner var skyldiga att utarbeta en gemensam plan för markanvändning, boende (L 169/2007, 7) 2) Ifall kommunen uppfattar att en förändring är aktuell, ska den i så fall genomföras genom en kommunsammanslagning eller genom att utöka det interkommunala samarbetet? 3) Om en kommunsammanslagning blir aktuell, vilka kommuner ska ingå i den nya kommunen? 10
4) Om samarbete blir aktuellt, med vilka kommuner ska det ske, om vilka uppgifter (konkret, vilka delar av socialvården) och i vilken förvaltningsform? 5) När ska förändringen genomföras (under reformtiden 2008 till 2013)? Kommun- och servicestrukturreformens komplexa och öppna möjlighetsstruktur gav upphov till en bred variation av politiska reaktioner och konkreta strukturförändringar. I efterhand har reformen kritiserats för att den ökat oenhetligheten på kommunfältet snarare än minskat den (Kettunen & Sandberg 2011). Oenhetligheten är ändå en direkt konsekvens av den ramlag riksdagen stiftade. Den gav kommunerna många möjligheter och statsmakten få styrmedel. En kommunreform skapar utrymme för politiskt spel och de kommunala beslutsfattare utnyttjar det spelrum som finns, oberoende om det är snävt eller brett definierat (Mouritzen 2006). Att ramlagen visade sig ge upphov till kombinationer som lagstiftaren inte räknat med är strängt taget lagstiftarens fel och kan inte skyllas på de kommuner som utnyttjade möjligheten att kombinera. Utgångstanken var att kommuner uppnår det önskade underlaget om minst 20 000 invånare antingen genom kommunsammanslagning eller genom samarbete. I praktiken förekom rätt många situationer där kommuner både genomförde en kommunsammanslagning och bildade ett nytt samarbetsområde. Ibland var det en medveten strategi, ibland en konsekvens av att någon av kommunerna i regionen ställde sig utanför kommunsammanslagningen. I Jyväskylä genomfördes t.ex. en sammanslagning av tre kommuner (Jyväskylä, Jyväskylä landskommun och Korpilahti) samtidigt som man bildade ett samarbetsområde som ansvarar för hälsovården i nya Jyväskylä och tre grannkommuner. En annan oförutsedd konsekvens var att kranskommunerna i vissa stadsregioner agerade enligt lagens bokstav, men i strid med lagens anda. Syftet med ramlagens paragraf 7 om samarbete inom vissa stadsregioner var att bättre samordna markplaneringen, boendet och trafiken mellan kommunerna i sexton storstadsregioner. Kritiken mot kommunerna i de här regionerna har varit att kommunerna i sin kamp om invånare och företagsetableringar agerar egoistiskt och inte tänker på nyttan för regionen och befolkningen som helhet. Därför ville statsmakten stimulera samordningen mellan centralorter som Åbo och Tammerfors och deras omkringliggande kranskommuner. Samtidigt genomförde många av kranskommunerna kommunsammanslagningar som innebar att de vände sig utåt mot mindre kommuner i stadsregionens periferi, istället för inåt mot centralorten. Bland annat i Åboregionen bildade de stora kranskommunerna S:t Karins och Nådendal nya kommuner tillsammans med mindre grannkommuner. 3.5. Stor aktivitet mosaikartat resultat Den totala aktiviteten som följd av kommun- och servicestrukturreformen var omfattande, även om det riktades kritik mot att aktiviteterna i högre grad handlat om att förändra strukturer än om att göra något åt innehållet i den kommunala verksamheten (SRR 9/2009, Stenvall et al 2009, Meklin & Pekola-Sjöblom 2013). Antalet kommunsammanslagningar under perioden 2008 2011 är det största hittills under Finlands historia, större än under den första kommunreformen 1965 1977. När kommun- och servicestrukturreformen inleddes år 2005 fanns det 416 kommuner på fastlandet. När reformen gick in i nästa skede år 2011 var kommunerna 320 och beslut om några ytterligare sammanslagningar som genomfördes 2013 11
var fattade. Dessutom halverades antalet huvudmän för social- och hälsovården (kommuner eller samarbetsorgan) från 240 till 120. Variationen i de genomförda reformerna, det gäller både samarbetena och sammanslagningarna, var emellertid stor. Bland de nya samarbetsområdena finns sådana som innebar en radikal omorganisering av social- och hälsovården, t.ex. samarbetsområdet Eksote i Södra Karelen som tar hand om hela social- och hälsovården för alla kommuner i regionen, och sådana samarbeten som bildats för att förändringarna i förhållande till status quo ska vara så små som möjligt (Heinämäki 2010, Puustinen & Niiranen 2011). Kommunsammanslagningarna var också de mycket olika till sin karaktär. Koski m.fl. konstaterar i sin meta-analys av kommunsammanslagningar genomförda under 2000-talet att drivkrafterna för en kommunsammanslagning varierar och därmed varierar också utgångspunkterna för att bygga en ny kommun. Det är ett helt annat utgångsläge att genomföra en kommunsammanslagning för att stärka kommunens konkurrenskraft med tanke på framtiden än att genomföra en kommunsammanslagning för att rädda servicen i kommuner som befinner sig i ekonomisk kris (Koski et al 2013). Sammanslagna kommuner utgör därför inte en homogen grupp. Statsmaktens syfte var att skapa en incitamentsstruktur som stimulerade stora förändringar på en gång. Kommun- och servicestrukturreformen ledde till 29 sammanslagningar som omfattade tre eller flera kommuner. Bland dem fanns bl.a. nya Salo (55 000 invånare), som bildades av totalt tio kommuner och nya Kouvola (88 000 invånare) som bildades av sex relativt jämnstora kommuner. Bilaterala sammanslagningar var ändå vanligast (se tabell 3). Spridningen i invånarantal blev också stor. Den minsta kommunsammanslagning som godkändes resulterade i en kommun med 4 500 invånare och den största, nya Uleåborg, i en stad med över 190 000 invånare. På Finlandskartan placerar sig de nybildade kommunerna mer i söder och väster än i norr och öster. Mot bakgrund av att de ekonomiska och demografiska problem som angavs som en orsak till reformen i större utsträckning finns i norr och öster än i söder och väster fanns det brister i matchningen av problem och lösningar. En av tyngdpunkterna i reformaktiviteterna fanns kring medelstora städer som Jyväskylä, Tavastehus, Kuopio, Joensuu, Seinäjoki och Uleåborg. Här ledde en kombination av kommungränser som förlorat sin praktiska roll och ett strategiskt konkurrenstänkande till relativt omfattande förändringar av kommunstrukturen. Det nya Jyväskylä beskrevs t.ex. på följande sätt Det nya Jyväskylä är Finlands sjätte största stad med nästan 130 000 invånare. Staden placerar sig bland de fyra-fem främsta stadsregionerna i Finland (Uusi Jyväskylä 1.1.2009). Bland de genomförda sammanslagningarna finns flera som omfattar färre kommuner än de som ursprungligen utredde samgång. Bland annat nya Raseborg bildades av tre kommuner (Ekenäs, Karis, Pojo) trots att den ursprungliga utredningen omfattade fem kommuner. 12
Tabell 3: Karakteristika hos 80 nya kommuner som bildats under åren 2005 2015. Antal kommuner som bildar ny kommun (min 2, max 10) Den nya kommunens invånarantal (min 4 508, max 190 847) Den tidigare största kommunens andel av invånarantalet i den nya kommunen Antal sammanslagningar Procent 2 56 70 3 4 25 25 5 eller fler 4 5 N (tot) 80 100 < 10 000 15 19 10 20 000 22 28 20 50 000 23 29 50 000 < 20 25 N (tot) 80 100 < 50 % 6 8 50 75% 24 30 75 90 % 28 35 90 % 22 28 N (tot) 80 100 Kommun- och servicestrukturreformens öppna och komplexa möjlighetsstruktur hade både kunnat resultera i både passivitet och aktivitet från kommunernas sida. Nu resulterade det frivilliga upplägget i relativt omfattande förändringsaktivitet, även om slutresultatet blev mosaikartat. Vad var det som drev så pass många kommuner att agera aktivt, trots att det fanns svaga möjligheter att straffa kommuner som stod utanför reformen? För det första var incitamentsstrukturen uppbyggd så att den gynnade snabb aktivitet och det fanns en vilja att sätta bollen i rullning, med tanke på att det på samma sätt som i Danmark skulle uppstå en spontan konkurrens mellan kommunerna om vem som bäst svarar på statens utmaning. Många kommuner resonerade att det är värt att själv sätta agendan för förändringarna innan regeringen gör det i följande skede. För det andra fanns det uppenbarligen ett uppdämt behov av kommunsammanslagningar och andra strukturella förändringar. Till exempel i den tidigare nämnda Jyväskyläregionen hade frågan om kommunindelningen varit på agendan under en lång tid utan att leda till konkreta beslut. Statens reformaktivitet gav incitament för att verkställa det som länge legat i luften. Flera av de regioner som var bland de första att agera under kommun- och servicestrukturreformen hörde till de försöksregioner som under 2000- talets fyra första år experimenterat med att lösa. Det gällde t.ex. Tavastehusregionen, men också mer perifera regioner som Åboland. En slutsats av det projektet blev att omfattande samarbete är tungrott och att det enda sättet att ta samarbetet ett steg vidare är kommunsammanslagning (Airaksinen et al 2005). Avsaknaden av mekanismer för att disciplinera vetospelare bidrog till det oenhetliga slutresultatet. Sammanslagna kommuner blev mindre omfattande än man tänkt och det faktum att någon av kommunerna ställde sig utanför sammanslagningen skapade behov av att bygga dubbla strukturer, dvs. både en ny kommun och nya samarbetsorganisationer. Jenni Airaiksinen m.fl. som studerat genomförandet av några kommunsammanslagningar konstaterar i sin studie att diskussionen om fel brud, dvs. att den nya kommunen inte blev sådan man planerat, präglade de nya kommunernas första tid (Airaksinen et al 2012). 13
4. Fas 2: Regeringen Katainens kommunreform 2011 2015 4.1. Ny regering, ny reform Det gäller att komma ihåg varför vi började med det här projektet, trots att vi visste att det skulle vara svårt och skulle väcka känslor. Den viktigaste orsaken var den destruktiva konkurrensen mellan kommuner i storstadsregionerna om invånare och vinstdrivande företag. Å andra sidan börjar åldersstrukturen i en del kommuner i utflyttningsregionerna vara så åldringsdominerad att kommunerna inte länge klarar av att sköta sina uppgifter. Låt oss börja med den enkla delen, utflyttningskommunerna. När medianåldern i en kommun närmar sig sextio kan man inte längre tala om en livskraftig kommun. Om en sådan kommun vill förbli självständig är det närmast dess egen sak. Det kränker inte grannkommunernas rättigheter. [ ] När vi skrev regeringsprogrammet var vi eniga om att de största problemen med kommunstrukturen finns i de växande stadsregionerna Riksdagsledamot Osmo Soininvaara (Gröna) i riksdagsdebatten om kommunstrukturlagen (RP 31/2013) 10 april 2013 (min översättning från finska) I den politiska debatten inför riksdagsvalet 2011 beskrevs kommun- och servicestrukturreformen med ord som halmhimmel (en julprydnad bestående av tomma fyrkanter) och sillsallad. Med julprydnads- och julmatssymboliken ville debattörerna antyda att kommun- och servicestrukturreformen inte lyckats lösa kommunsektorns strukturella problem, utan mest skapat administrativa överbyggnader som dessutom varierar orimligt mycket mellan olika delar av landet. När den nya sexpartiregeringen under Jyrki Katainens (Samlingspartiet) ledning presenterade sitt program i juni 2011 deklarerade den sin avsikt att genomföra en kommunindelningsreform för att skapa starka primärkommuner: Regeringen kommer att genomföra en riksomfattande kommunreform som syftar till en livskraftig kommunstruktur i starka primärkommuner. En stark primärkommun består av naturliga pendlingsområden och är tillräckligt stor för att självständigt kunna sörja för basservicen, med undantag för den specialiserade sjukvården och krävande socialvårdstjänster. En stark primärkommun kan framgångsrikt bedriva näringspolitik och utvecklingsarbete och den kan effektivt bemöta utmaningen i allt mer splittrade samhällsstrukturer. I och med att kommunstrukturen blir starkare och mer helgjuten minskar behovet av samarbetsstrukturer mellan kommunerna, vilket förtydligar och förenklar förvaltningen och stärker den lokala demokratin. (Regeringsprogrammet för statsminister Jyrki Katainens regering 22.6.2011, 84) Motiveringarna till reformen var i stort sett de samma som under kommun- och servicestrukturreformen, men tyngdpunkten förflyttades från de små kommunernas svårigheter att klara av sina lagstadgade skyldigheter till den splittrade samhällsstrukturen i stadsregionerna och kommunsektorns samlade förmåga att hantera bland annat social- och hälsovården. I motsats till kommun- och servicestrukturreformens breda utbud av medel, definieras kommunsammanslagningar som det främsta sättet att åstadkomma en stabilare bas för den kommunala verksamheten. Regeringsprogrammet medförde en 180 graders vändning i synen på interkommunalt samarbete. Från att ha varit ett jämbördigt alternativ för att lösa praktiska problem, klassificerades interkommunalt samarbete som ett demokratiskt problem som behöver byggas bort. Med Kingdons terminologi: regeringen plockade upp några nya element ur problemströmmen, men valde bort många element ur lösningsströmmen (Kingdon et al 2007). 14
Den ändrade policyinriktningen hängde samman med förändringar i de politiska styrkeförhållandena. Centern, den starkaste förespråkaren för kommunal självstyrelse och frivilliga reformer, stod utanför regeringen, medan stommen i sexpartiregeringen bildades av Samlingspartiet, Socialdemokraterna och De Gröna som alla har starka fästen i de större städerna och som dessutom har en mer instrumentell syn på kommunernas roll än Centern (Paloheimo 2008, Sandberg 2012). En kommunindelningsreform sammanföll med partiernas ideologiska och strategiska intressen (politikströmmen), men som policyentreprenör var regeringen Katainen betydligt mindre oväntad än regeringen Vanhanen, som delvis handlade tvärtemot vad man kunnat förvänta sig. Eftersom kommun- och servicestrukturreformen redan pågått under flera år och någon form av fortsättning var att vänta (jfr SRR/2009), skapade regeringsprogrammets skrivning om en ny kommunreform inte heller samma mobilisering och nypositionering som det första reformutspelet (Kingdon 2007, Christensen & Klitgaard 2008). Beredningen av kommunreformen avvek på flera sätt från den öppna och otraditionella beredningen av kommun- och servicestrukturreformen. Regeringen presenterade klara preferenser för hur reformen ska byggas upp. En tjänstemannagrupp på Finansministeriet utarbetade under hösten 2011 ett faktaunderlag med kriterier för nya kommuner. Pendlingsområdet hade en central position i argumentationen om vilket slags kommuner som skulle behövas i framtiden. Kommunerna borde bli geografiskt enhetliga och ha ekonomisk kapacitet att klara av en stor del av de lagstadgade uppgifterna på egen hand. Rapporten med skisser till hur nya kommuner skulle se ut om man följde kriterierna presenterades i januari 2012. Skissen visade att en hållbar struktur i enlighet med kriterierna skulle resultera i 70 100 kommuner, dvs. en kännbar förändring i förhållande till nuläget (Finansministeriet 2012). 4.2. Reformberedning i politisk motvind Medan kommun- och servicestrukturreformens mångtydiga upplägg lyckades åstadkomma en förvånansvärt stor och positiv mobilisering inledningsvis, stötte regeringen Katainens kommunreform på motstånd redan från början. Under hösten 2011 uppstod ett så kallat kommunuppror, lett av ledande politiker och tjänstemän framför allt från de kranskommuner till större städer som främst skulle beröras av reformen (Kuntalehti 6.11.2011). Samtidigt började nationella dagstidningar och sakpress, som hittills förhållit sig relativt positivt till kommunsammanslagningar, rapportera i negativ ton om regeringens reformplaner. Den politiska veckotidningen Suomen Kuvalehti publicerade bl.a. artiklar om hemliga kommunkartor veckorna innan expertgruppens rapport hunnit publiceras (Suomen Kuvalehti 13.1.2012). Under vintern 2012 började allt fler ifrågasätta tempot och tågordningen i regeringens beslut. Parallellt med kommunreformen bereddes en reform av hälso- och sjukvårdens organisation. Regeringens tanke var att man i första hand borde åstadkomma tillräckligt starka kommuner för att i andra hand avgöra vad som efter detta behöver göras åt social- och hälsovården. En växande opinion, understödd av bl.a. justitiekanslern, tyckte att kommun- och hälsovårdsreformerna borde beredas parallellt, så att kommunerna vet vilken framtid de planerar för. Dessutom påpekade justitiekanslern att kommunerna fick för kort tid på sig att ge utlåtande om ett förslag med så stora potentiella följder för kommunerna (OKV 3/21/2012). 15
När förslaget till kommunstrukturlag nådde riksdagen våren 2013 hade luften redan gått ur kommunreformen. Det konkreta styrmedlet för reformen blev en skyldighet för samtliga kommuner att utreda kommunsammanslagningar tillsammans med grannkommuner (tillägg 478/2013 till kommunstrukturlagen 1698/2009). Utredningsskyldigheten definierades med utgångspunkt i ett antal kriterier, bl.a. pendling, service och befolkning. Det betydde bl.a. att kommunerna i samma pendlingsregion måste utreda framtiden tillsammans, för att undvika den typ av taktikspel som förekom under kommun- och servicestrukturreformen. När det gäller den kommunala servicen innehöll lagen ett måltal för befolkningen. Kommuner med färre än 20 000 invånare skulle kunna förlora rätten att vara huvudman för social- och hälsovården, vilket innebar en form av incitament för att åstadkomma tillräckligt stora kommuner. Utredningarna skulle vara genomförda inom år 2014. Någon handlingsplan för vad som händer när utredningarna är klara ingick inte i reformlagstiftningen. Tabell 4: Jämförelse av styrmedlen i de två kommunreformerna i Finland Lagen berör kommunerna Kommun- och servicestrukturreformen (2005 2011) Asymmetriskt, beroende på kommunens storlek och läge Regeringen Katainens kommunreform (2011 2014) Symmetriskt, alla kommuner har utredningsskyldighet Speciellt fokus Små kommuner som Stadsregioner ordnar social- och hälsovården i egen regi Tid för beslut om nya kommuner Flera år, löpande Flera år, Ett tydligt huvudalternativ för reformen Nej Ja löpande Gränser för invånarantal för nya kommuner (i lagstiftning eller bindande styrning) Nej Ja (20 000) Nya uppgifter Nej Negativ definition (förlorar ansvar om ej sammanslagning) Ekonomiska incitament morötter Ja Ja Ekonomiska övergångsbestämmelser Ja Ja Beslut om nya kommuner ligger i första hand hos Möjlighet att fatta beslut om kommunindelning mot kommunernas vilja Kommunerna Nej Kommunerna (enligt kriterier) Nej (huvudregel) Ja (ekonomiska kriskommuner) Vem ingriper vid vetospel? Oklart Oklart 16
Utredningarna genomfördes i huvudsak av kommunerna själva, men i regioner där utgångsläget uppfattades som komplicerat (många kommuner, långvariga konflikter mellan kommunerna) kunde Finansministeriet tillsätta särskilda kommunindelningsutredare. Det skedde bl.a. i Vasa-, Åbo- och Helsingforsregionerna (Enestam & Rapo 2014, Kortelainen et al 2014, Metropoliselvitys 2014). Eftersom ett uttalat mål för reformen var att åstadkomma kommunindelningsändringar i synnerhet i storstadsregionerna, samtidigt som, beredde regeringen ett utkast till en tvångsparagraf som under vissa omständigheter hade gjort det möjligt att genomföra kommunsammanslagningar i vissa stadsregioner (bl.a. Tammerfors- och Åboregionerna), trots att alla kommuner inte godkände sammanslagningen. Utkastet till lagparagraf stötte på stort motstånd och drogs tillbaka innan det avancerade till riksdagsbehandling. (Valtiovarainministeriö 2014b). Däremot rådde allmän konsensus om att regeringen kan använda en större grad av tvång när det gäller kommuner som befinner sig i svår ekonomisk kris. Kommunstrukturlagen (1698/2009 16a) innehåller ett förfarande för sådana situationer. De två första sammanslagningarna (Tarvasjoki & Lundo, Luvia & Björneborg) med utgångspunkt i kriskommunparagrafen verkställdes i början av år 2015. Utredningsskyldigheten hade effekt i den meningen att 250 kommuner genomförde kommunindelningsutredningar enligt lagens krav (Valtiovarainministeriö 2014a, se också t.ex. Utredning om sammanslagning av kommuner i Östra Nyland 2014). Däremot var paragrafen verkningslös så tillvida att nästan inga utredningar har resulterat i ändrad kommunindelning. I några av regionerna avslutades i förtid, eftersom de inblandade kommunerna uppfattade att utredningen skapade fler problem än den löste. De kommunindelningsändringar som genomfördes 2015 och 2016 berör kommuner i ekonomisk kris och är i den meningen inte en effekt av regeringen Katainens strävan till en bred reform av kommunstrukturen. I de stadsregioner som beskrevs som det viktigaste föremålet för en reform har inga kommunindelningsändringar genomförts. 5. Avslutande reflektioner om framgångar och misslyckanden Sedan 2005 har finländska regeringar utnyttjat en del av det konstitutionella spelrum de har i förhållande till kommunerna. Som de tidigare kapitlen visat ledde den komplexa kommunoch servicestrukturreformen till en del förändringar, medan regeringen Katainens kommunreform fick mycket få praktiska konsekvenser. Reformsekvensen är en god illustration av hur känslig växelverkan mellan staten och kommunerna är. I det här avslutande kapitlet sammanfattar jag lärdomarna från de två kommunreformerna med utgångspunkt i de punkter som ledde till att regeringen Katainens kommunreform misslyckades. 1. Ett öppet fönster kan utnyttjas bara en gång 17