Skolinspektionen Socialdepartementet 2016-10-14 103 33 Stockholm 1 (7) Yttrande över betänkandet Barnkonventionen blir svensk lag (SOU 2016:19) Sammanfattning Skolinspektionen tillstyrker förslaget att inkorporera FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen). Av den kartläggning som utredningen genomfört framgår att de bestämmelser som finns om barns rättigheter, och som tillkommit genom transformering, inte har fått det resultat som åsyftats. En rad brister har framkommit beträffande tillämpningen av bestämmelser om barns rättigheter och enligt utredningen handlar det främst om de två viktiga bestämmelserna i barnkonventionen om barnets bästa och barns rätt att få uttrycka sina åsikter. Mot denna bakgrund och för att säkerställa att barnkonventionens bestämmelser efterlevs och får fullt genomslag hos domstolar och andra myndigheter i Sverige, är förslaget att göra konventionen till gällande lag bra och ändamålsenligt. Skolinspektionen delar utredningens bedömning att det vid sidan av en inkorporering av barnkonventionen sker en fortsatt transformering av barnkonventionen till svensk författningstext. Detta är betydelsefullt för att möjliggöra förtydliganden i svensk lagstiftning och därigenom få en mer rättssäker tillämpning och genomslag för barnets rättigheter i praktiken. Skolinspektionen tillstyrker vidare förslaget till ny bestämmelse i förvaltningslagen om utredning av barnets bästa och barnets rätt till information och möjlighet att framföra åsikter som ska tillmätas betydelse i frågor som rör barnet. Med anledning av att det för Skolinspektionens del finns en bestämmelse i skollagen angående särskild hänsyn till barnets bästa lyfter Skolinspektionen dock i avsnitt nedan frågan om tillämpningen av förslaget till ny bestämmelse i förvalmingslagen i förhållande till bestämmelsen i skollagen. Skolinspektionen. Box 23069. 104 35 Stockholm. Telefon: 08-586 080 00 vx. www.skolinspektionen.se
SKOLINSPEKTION EN 2016-10-14 2 (7) 5.5 Förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen 5.5.2 Våra förslag Skolinspektionen tillstyrker förslaget att införa en ny bestämmelse i förvaltningslagen om utredning av barnets bästa och barnets rätt till information och möjlighet att framföra åsikter som ska tillmätas betydelse i frågor som rör barnet. Av bestämmelsen om utredning av barnets bästa följer krav på alla myndigheter beträffande handläggningen av ärenden som rör barn, med syfte att få reellt genomslag för bestämmelserna i barnkonventionen om beaktande av barnets bästa och barns rätt att få uttrycka sina åsikter. Skolinspektionen menar dock att vissa förtydliganden behövs beträffande bestämmelsens tillämpning. I 1 kap. 10 skollagen finns en bestämmelse som handlar om beaktande av barnets bästa samt barns rätt att yttra sig. Bestämmelsen lyder; I all utbildning och annan verksamhet enligt denna lag som rör barn ska barnets bästa vara utgångspunkt. Med barn avses varje människa under 18 år. Barnets inställning ska så långt det är möjligt klarläggas. Barn ska ha möjlighet att fritt uttrycka sina åsikter i alla frågor som rör honom eller henne. Barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. Bestämmelsen infördes med 2010 års skollag och har sin utgångspunkt i artikel 3 och 12 i barnkonventionen. Skolinspektionen som myndighet omfattas av det nya förslaget till bestämmelse i förvaltningslagen. Formuleringen i förslaget till bestämmelse i FL innebär, såvitt Skolinspektionen uppfattar det, mer omfattande krav på handläggning av ärenden som rör barn, särskilt vad beträffar att utreda vad som är barnets bästa och beaktandet av detta i ärendena. Detta framgår av utredningens motivering i avsnitt 5.5.2 samt i författningskommentaren till motsvarande förslag till bestämmelse i förvaltningsprocesslagen, till vilken hänvisning görs i författningskommentaren om bestämmelsen i FL. Den föreslagna bestämmelsens syfte och inriktning är att säkerställa beaktandet av barnens rättigheter genom ökad reglering av handläggning i alla myndigheters ärenden. Detta, och med hänsyn till att denna bestämmelse också blir den senast tillkomna, talar för att Skolinspektionen bör tillämpa den nya bestämmelsen i FL. Bestämmelsen i 3 FL att om en annan lag innehåller någon bestämmelse som avviker från FL så gäller den bestämmelsen istället, talar å andra sidan för att skollagens bestämmelse skulle ha företräde vid tillämpningen. En hänvisning till 3 FL görs
3 (7) också av utredningen i författningskommentaren till den nya bestämmelsen i FL. Frågan om vilken bestämmelse som ska ha företräde eller om båda bestämmelserna ska tillämpas parallellt bör förtydligas i det fortsatta lagstiftningsarbetet. Detta för att vid rättstillämpningen undvika oklarheter angående vilken bestämmelse som ska tillämpas. 6.3 Förbättrat genomslag för barnkonventionen 6.3.1 Lagstiftningsåtgärder Skolinspektionen delar utredningens bedömning att det, vid sidan av en inkorporering av barnkonventionen som svensk lag, även sker en fortsatt transformering och att de två principerna om barnets bästa och barnets rätt att uttrycka sina åsikter behöver tydliggöras i detta fortsatta transformeringsarbete. Eftersom en inkorporering inte medför tillgång till förarbeten är det betydelsefullt, mot bakgrund av vad genomförd kartläggning visar, att det framöver i det fortsatta lagstiftningsarbetet som sker vid transformeringen av barnkonventionens bestämmelser, kan göras förtydliganden i aktuella förarbeten om vad principen om barnets bästa innebär och hur denna bör beaktas i processer med åtgärder och beslut. Skolinspektionen är positiv till förslaget att det i betänkanden, där förslagen har betydelse för barns rättigheter, ska anges de konsekvenser som följer. Det är bra att detta säkerställs med en bestämmelse i kommittéförordningen. 6.3.2 Möjligheter att kunna utkräva rättigheterna Som en viktig del i arbetet att stärka barns rättigheter och säkerställa deras möjlighet att dessa tillgodoses anser Skolinspektionen att det är av stor betydelse att myndigheternas verksamhet är öppen och tydlig gentemot barnen och ger den information om verksamheten som kan bidra till detta syfte. Skolinspektionen ställer sig därför bakom förslaget att statliga myndigheter som är centrala för att säkerställa barnets rättigheter får i uppdrag att vidta åtgärder för att göra den egna myndighetens verksamhet eller den verksamhet myndigheten ansvarar för känd, tillgänglig och anpassad för barn. Skolinspektionen har redan ett pågående arbete med att informera om myndighetens -tillsynsverksamhet inom utbildningsområdet för barn och ungdomar. I januari 2016 startade Skolinspektionen också en ny web-sida riktad till elever "Din rätt i skolan". Sidan innehåller information om elevers rättigheter i skolan, såsom rätten att få en bra
4 (7) utbildning, att lära och utvecklas, rätt till arbetsro, rätt att göra sin röst hörd och att vara trygg i skolan. På sidan finns också information om vad man som elev kan göra om man tycker att något i skolan inte är bra. Det är av grundläggande betydelse att barn får information om såväl sina rättigheter som om vilka myndigheter som tillvaratar dessa så att barnen har kunskaper om sina rättigheter och vet till vem de kan vända sig för att få hjälp med att genomföra dessa. I samband med informationsuppdraget till myndigheter som är centrala för att säkerställa barnets rättigheter, vill Skolinspektionen också lyfta fram att det inom utbildningsområdet är viktigt att barn och elever även får information om rättigheten att rikta klagomål mot utbildningen till ansvarig huvudman för utbildningsverksamheten. Uppdraget för alla skolhuvudmän att ta emot och utreda klagomål mot utbildningen följer av 4 kap. 8 skollagen. 6.3.3 Administrativa och andra åtgärder Skolinspektionen ställer sig positiv till utredningens förslag om att regeringen ska genomföra ett kunskapslyft för att höja kompetensen om bantkonventionen, de fakultativa protokoll som Sverige har tillträtt och barnets rättigheter bland olika yrkesgrupper inom myndigheter. Skolinspektionen har, sedan bestämmelsen om särskild hänsyn till barnets bästa infördes genom 2010 års skollag, utformat verksamheten i processer och beslut med beaktande av portalbestämmelsen om barnets bästa och att barnets inställning så långt som möjligt ska klarläggas. Skolinspektionen är en statlig myndighet som är central för genomförandet av vissa av barnets rättigheter enligt barnkonventionen. Förslaget från utredningen om att Skolinspektionen som sådan myndighet ska säkerställa att det inom verksamheten finns ändamålsenlig kompetens om barnets rättigheter och om barnets utveckling och behov och återkoppla vidtagna åtgärder för att uppnå detta mål, är positivt, eftersom det lyfter upp frågorna om vikten av kunskaper. Förslaget om återrapportering medför också att frågorna ständigt hålls aktuella och kan följas upp. Skolinspektionen delar utredningens bedömning om att alla barn bör få information i skolan om vart de kan vända sig för att få stöd och hjälp om de befinner sig i en utsatt situation. Skolan är en viktig plats för barn och ungdomar där information bör finnas att tillgå i frågor som handlar om deras rättigheter.
5 (7) Skolinspektionen har redan vidtagit informationsåtgärder och har ett pågående arbete med att lämna information till barn och unga i skolorna om deras rättigheter enligt skollagen och om Skolinspektionens verksamhet. 7.5 Vårt förslag till inkorporering av barnkonventionen 7.5.1 Utgångspunkter Skolinspektionen delar utredningens bedömning att det vid sidan av en inkorporering av barnkonventionen sker en fortsatt transformering till svensk författningstext för att uppnå att barns rättigheter enligt barnkonventionen uppfylls i praktiken. Det finns en rad fördelar med att fortsätta transformeringsarbetet, framför allt kan man i den svenska lagstiftningen anpassa utformningen av bestämmelserna till olika verksamheter, bestämmelserna kan utformas mer precist och rättigheterna kan stärkas ytterligare i vissa författrlingar. Vidare är det bra att så länge inte frågan om normöverensstämmelse är utvärderad och eventuellt åtgärdad på något sätt, kan arbetet fortsätta med att skapa förenliga bestämmelser beträffande barns rättigheter enligt bamkonventionen och i all övrig svensk lagstiftning. 7.5.2 Ska hela eller delar av barnkonventionen inkorporeras? Skolinspektionen delar förslaget att artiklarna 1-43.1 och 44.6 i barnkonventionen ska gälla som svensk lag genom att artiklarna inkorporeras i svensk rätt genom en särskild lag. Utredningen har i betänkandet framfört flera fördelar med att inkorporera barnkonventionen. Den viktigaste enligt Skolinspektionen är att barns rättigheter efter en inkorporering blir samlade i en lag. Detta synliggör barnkonventionens bestämmelser och rättigheterna för alla barn, men möjliggör också, såsom utredningen lyfter fram, att det blir tydligt att rättigheterna hänger samman och förutsätter varandra, vilket har betydelse då rättigheterna ska uppfyllas i praktiken genom tillämpning av lagens bestämmelser. 7.7 Konflikter mellan den inkorporerade barnkonventionen och annan svensk lag 7.7.4 Genomslaget för barnkonventionen vid en konflikt Utredningens bedömning är att verkliga konflikter mellan den inkorporerade barnkonventionen och annan lag sällan torde uppkomma och att sådana eventuella konflikter kan fångas upp i det fortsatta transformeringsarbetet. Skolinspektionen vill härvid lyfta fram betydelsen av att myndigheter, centrala för att
6 (7) säkerställa barnets rättigheter, ges möjlighet att analysera vad inkorporeringen av barnkonventionen innebär, vilka eventuella konflikter som uppstår mellan gällande bestämmelser i aktuella verksamhetsområden och barnkonventionen och att därvid möjlighet finns att påtala dessa eventuellt lagstiftningsbehov som kan genomföras genom transformering. Även om normharmoni har ansetts föreligga mellan barnkonventionen och svensk rätt, lyfter utredningen fram att utgångspunkten är att transformeringsarbetet av barnkonventionens bestämmelser ska fortsätta även efter det att konventionen har inkorporerats i svensk rätt. Skolinspektionen delar utredningens uppfattning att möjlighet bör ges att fånga upp de eventuella konflikter som visar sig vid tillämpningen av såväl barnkonventionen som annan nu gällande lagstiftning och att åtgärder då kan vidtas genom transformering. Detta för att säkerställa att barnets rättigheter blir tydliga och överensstämmande inom den rättsliga regling som ska användas av myndigheter och andra. 7.10 Åtgärder som kan behöva vidtas med anledning av en inkorporering 7.10.2 Uppdrag till centrala myndigheter att förbereda sig inför situationer som kan uppkomma när barnkonventionen blir lag Skolinspektionen välkomnar förslaget om att myndigheter, centrala för att säkerställa barnets rättigheter enligt barnkonventionen, får uppdrag att utifrån sitt eget uppdrag och sin verksamhet diskutera vilka utmaningar och frågor man kan ställas inför efter en inkorporering och en möjlighet att därvid framföra behov av förändringar i lagstiftningen. 7.10.3 Direkt tillämplighet Skolinspektionen anser att frågan om konventionsbestämmelserna är direkt tilllämpliga eller inte bör överlämnas till rättstillämpningen. Skolinspektionen menar att fördelarna med att överlämna dessa frågor till praxis överväger mot att i förarbeten till inkorporeringslagen slå fast vilka artiklar som är direkt tillämpliga och vilka som inte är det. Framför allt gäller detta möjligheten att för domstolar och andra rättstillämpande myndigheter kimma avgöra detta i och i förhållande till det specifika fallet. Enligt Skolinspektionen skulle det dock vara bra att kunna få viss vägledning genom att kunna ta del av erfarenheter från länder med ett monistiskt system eller länder som tidigare har inkorporerat barnkonventionen och där frågorna om artiklarnas direkta tillämplighet därmed varit aktuella att ta ställning till.
SKOLINSPEKTIONEN 2016-1044 7 (7) 9.2. Ekonomiska konsekvenser 9.2.1 Kostnader eller intäkter för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda Skolinspektionen ska enligt utredningens förslag, såsom central myndighet för att säkerställa barnets rättigheter enligt barnkonventionen, få ett flertal uppdrag. Uppdragen innebär att Skolinspektionen ska vidta åtgärder för att göra myndighetens verksamhet känd och tillgänglig för barn, säkerställa att det inom myndighetens verksamhet finns ändamålsenlig kompetens om barnets rättigheter enligt barnkonventionen samt om barnets utveckling och behov samt att myndigheten ska diskutera de utmaningar och frågor som kan uppstå vid en inkorporering och framföra förslag på behov av förändringar i lagstiftningen. Skolinspektionen har sedan flera år upparbetat kompetens på området och har som tidigare nämnts också arbetat på flera sätt med information riktad till barn. Att genomföra de ytterligare uppdrag och förtydliganden som föreslås kommer dock enligt Skolinspektionen att innebära vissa ökade kostnader för myndigheten. Vidare kommer inkorporeringen av barnkonventionen jämte den nya föreslagna bestämmelsen i förvaltningslagen att medföra såväl behov av kompetensutveckling inom myndigheten som en mer omfattande handläggning av myndighetens ärenden. Det är mot denna bakgrund viktigt att analysera ytterligare vad förslagen och uppdragen innebär för Skolinspektionens verksamhet. I ärendets slutliga handläggning har rättschefen Marie Axelsson deltagit. Helen Ärtgmo Generaldirektör Christina Ridderman Karlsson Jurist, föredragande