Utfallet av det danska ITQ- systemet

Helsingborg och Kristianstad 2014-09- 24 Utfallet av det danska ITQ- systemet Kunskapsunderlag och reflektioner kring ett system med överlåtbarhet i Sverige Johan Hultman Institutionen för service management och tjänstevetenskap Lunds universitet Filippa Säwe Institutionen för service management och tjänstevetenskap Lunds universitet Johan Wagnström Fiske- och vattenvårdsenheten Länsstyrelsen Skåne 1

Vad, varför och hur: En kort sammanfattning av det danska fiskets utveckling från 2000-2010 Den första januari 2003 infördes ITQ för det pelagiska och industriella fisket i Danmark. Det uttalade syftet var att minska överkapaciteten och öka lönsamheten. Då fördelades rättigheterna utan kostnad till fiskare baserat på historiskt fiske. Det pelagiska och industriella fisket är i högre utsträckning beroende av ett kostnadseffektivt sätt att hantera stora mängder fisk. I detta fiske är det kvantitet som går före kvalitet. 2007 kom även det demersala fisket att omfattas av ett system med överlåtbara kvoter. Nu delade man ut fartygsbundna överlåtbara kvoter (VQS) gällande de 28 viktigaste kvoterna till båtar som hade en högre bruttoinkomst än 30 000 per år. Efter två år hävdes regeln att kvoterna skulle kopplas till fartyg. Industrifisket har gynnats betydligt av systemets införande. Här har fartygen blivit färre och värdet per fartyg blivit större. Här kan man tala om en tydlig ägarkoncentration. Bruttoförtjänsten i detta segment har fyrdubblats. Fartyg över 40 meter gjorde betydande investeringar mellan åren 2004-2008. Från 2006 har hela flottan gjort stora investeringar. Detta kan tolkas som ett tänkbart resultat av att lönsamheten blev så pass stor för de som bedrev aktivt fiske att man vågade och kunde göra investeringar i det egna företagandet. Dock är medelåldern på fartygen i flottan runt 30 år, så investeringarna innebär alltså inte nya fartyg. Mellan 2000 och 2010 reducerades den danska flottan med 32 % mätt i antal fartyg. I de delar som omfattades av ITQ var reduceringen 52 %. Antalet fartyg under 12 meter med en bruttoinkomst över 30 000 minskade från 494 till 259 stycken. För båtar med årlig bruttoinkomst under 30 000 (utanför ITQ- systemet) skedde ingen stor förändring och antalet låg stabilt kring drygt 1 000 fartyg. Antalet inaktiva båtar minskade med 28 %. Kapaciteten mätt i tonnage minskade med 41 %. De totala landningarna mätt i ton minskade med 50 %. Värdet på de pelagiska landningarna ökade medan den demersala fångsten minskade i värde. För båtar <15 meter har fångstvärdet halverats. Antalet fartyg över 40 meter minskade från 46 till 28, medan värdet på fångsten ökade från 66 000 000 till 162 000 000. Bruttoförtjänsten per fartyg ökade från 301 000 till 1 395 000. Det kommersiella kustfisket med fartyg mindre än 17 meter erbjöds att frivilligt delta i en kustfiskeordning med möjligheter att sälja rättigheter till kvoter inom segmentet, men inte utanför till större fartyg. Kustfiskeordningen erhöll mellan 4 och 7 % av den nationella kvoten beroende på art. Ungefär 70 % av kustfiskefartygen gick med i ordningen, resten valde att stanna utanför för att kunna handla med sina rättigheter mot det storskaliga, mer kapitalstarka fisket. Under de två treårsperioder kustfiskeordningen löpt 2007-2009 och 2010-2012 var andelen kustfiskare som gick med per period ungefär densamma. Kustfisket har därmed både minskat i antal fartyg och dränerats på kvoträttigheter. 2

Reflektioner efter samtal med Mogens Schou, arkitekten bakom den danska ITQ- modellen Detta underlag har som syfte att problematisera ett resursbaserat förvaltningssystem med tre komponenter: resurs, ekonomi och social sammanhållning. Det handlar alltså om resurspolitik. Förvaltningssystemet är inte opolitiskt vilket ibland görs gällande. När detta är klargjort kommer den självklara följdfrågan: Vad ska denna politik och detta system leverera? Vem ska få vad och hur ska det fördelas. Inom den danska fiskeförvaltningen handlade det både om att öka lönsamheten och att behålla en bred sammansättning på flottan samtidigt som överkapaciteten skulle bort. I det första fallet kan man konstatera att modellen lyckats mycket bra, särskilt inom industrifisket där man kunnat fyrdubbla sin förtjänst. I det andra fallet har man lyckats delvis. Flottans bredd består men sammansättningen är en annan. Med detta givet kan man i generella ordalag tala om en lyckad modell. Kort sagt: Modellen kan anses vara billig, effektiv, generös och attraktiv. Billig och effektiv: Kontrollsystemet blir betydligt mindre tungarbetat på en så reducerad flotta där fartyg över 40 meter är det enda segment inom såväl det pelagiska som det demersala fisket som ökat sina landningar. Generös: Här finns en flexibilitet och rörlighet inbyggd som gör det möjligt för fiskaren att anpassa sin fångst efter kvot. På detta sätt kan man möta upp kravet på utkastförbud. Attraktiv: Här finns stora pengar främst för de som bedriver pelagiskt industrifiske. Men man kan också tala om en ökad lönsamhet för alla segment bortsett för fartyg under 15 meter, och där fartyg under 12 meter är den enda delen av flottan som uppvisar negativ lönsamhet. Konsekvenser? Så vad finns det att orda om? Om modellen faktiskt anses vara billig, effektiv, generös och attraktiv så finns det ingen anledning att läsa vidare i det här underlaget. Fundera istället på hur den ska implementeras i det svenska fisket. Övertyga politikerna och det behöver inte ta längre tid än 3 månader innan Sverige lyder under en helt ny förvaltningsprincip. Kartan är helt omgjord. Så gick det till i Danmark. Men även om det gäller att komma ihåg att systemet levererar det man ber det leverera, så finns det inbyggda konsekvenser: Marknadskrafter. Det resursbaserade systemet med överlåtbarhet utsätts i princip för samma spekulativa krafter som vilka räntegenererande produkter som helst. Detta är ett logiskt resultat av att fiskerätten privatiseras på en marknad med lönsamhetsdrivna företag. När kvoterna är företagsbaserade istället för geografiskt baserade finns det inget speciellt som talar för att värdepotentialen i den fångade fisken tillfaller nationen som tilldelats kvoterna. Detta behöver inte betyda att kvotägandet internationaliseras även om det är en sannolik effekt. Det kan också betyda att investerat kapital vill maximera värdet på fångsten genom att söka billigast möjliga arbetskraft på fartyg och i beredningsindustri. Ägarkoncentration. Systemet har i Danmark lett till en ägarkoncentration. Ägartaket på exempelvis torskkvoten utanför kustfisket är satt till 10 %. Det 3

rimliga resultatet är att torskkvoten förr eller senare får tio ägare. Ett förvaltningssystem som bygger på liberala marknadsprinciper döljer det faktum att ekosystemtjänster är en i fundamental betydelse gemensam resurs. Ett marknadsbaserat system med överlåtbarhet är därför en tydligt ideologisk och politisk fråga. I praktiken är ägarkoncentrationen nämligen en irreversibel process. För att undvika konsekvenser som av många intressenter uppfattas som negativa behöver systemet redan från början inkludera alla de mål man vill uppnå, samt de hänsyn som denna måluppfyllelse kräver. De hänsyn som det danska systemet ville bygga in från början var att: Industrifisket ska vara rationellt utifrån ekonomisk logik. Hantverksfisket det demersala fisket ska bedrivas med en blandad flotta. Ett generationsskifte ska genomföras Traditionella kunskaper ska bevaras. Dessa hänsyn antyder en dimension som inte systemdesignen i sig hanterar, nämligen bibehållandet, skapandet och utvecklandet av en levande kustbygd och ett hållbart kustnära fiske. Mellan 2005 och 2012 förlorade 38 danska hamnar alla sina kommersiella fiskefartyg, och ytterligare 33 hamnar förlorade hälften eller mer av sina. Kvoterna koncentrerades till ett fåtal hamnar, och fångsaktiviteten fokuserades till färre områden. Detta får naturligtvis konsekvenser för möjligheten att utveckla lokala marknader och att behålla en lokal förankring för värdepotentialen i fisket och fångsten. Frågan måste alltså ställas: Vilka mål vill man att förvaltningssystemet sett som fördelningspolitik ska uppnå? Vilka hänsyn måste byggas in i såväl politisk som juridisk form? Här kopplar förvaltningssystemet på en rad andra politiska och ekonomiska program, processer, mål och visioner som för Sveriges del kan exemplifieras med arbetet med en nationell yrkesfiskestrategi, lokalt ledd utveckling (LLU) genom leadermetoden, producentorganisationernas sammansättning och Matlandet Sverige. Det som bör tydliggöras är verktyg för att geografiskt förankra fiskets värdekedjor och därmed stärka den sociala hållbarheten i fiskeberoende samhällen. Detta är ett annat målbildstänkande än det som vägledde designen av det danska ITQ- systemet. Vi kan exemplifiera detta med ett citat från Vesa Tschernij, verksamhetsledare för Sydkustens fiskeområde 2009-2013: Vad är den bästa belöning som en sann företagare vet eller reagerar på. Jo, ökad lönsamhet genom en känsla av ökad kontroll av framför allt kostnadssidan. Problemet för fiskeföretag som har sin grund i genuin fiskarkunskap och fiskarinsikt med allt vad det innebär, toppad med kärlek till havet och frihet, så är en ökad omsättning som bygger på principen att öka fångsterna fel helt fel. En riktig, kunnig, erfaren fiskare vet i sitt hjärta att det är fel. En sådan utveckling leder bara till en katastrof. Därför inser varje fiskare att fisket måste begränsas. Hur skulle man därför kunna bygga upp en förvaltningsmodell där begränsningen sker genom att stödja (eller belöna de som ändrar inriktning mot) en utveckling med produktionsmodeller och principer som gynnar helheter, det vill säga verksamheter fiskemetoder, redskap och marknadsföring där priset i relation till mängden fångad fisk 4

ökar och där den totala fångsten minskar samtidigt som verksamheten lämnar minsta möjliga ekologiska fotavtryck? Var vi landar med detta är alltså i ett resonemang som är betydligt mer mångdimensionellt än en marknadsbaserad optimering av flottstruktur och lönsamhet ur makroperspektiv. Att ett sådant perspektiv var nödvändigt insåg även den danska fiskeripolitiken efter att ITQ- systemet uppfyllt de mål man satt upp för det. Politisk respons på det danska ITQ- systemet i relation till kustfisket Efter att det danska ITQ- systemet varit i bruk nio år identifierade det politiska ledarskapet ett behov av att ställa en ny fråga i relation till kustfisket. Detta behov kan ses som ett resultat av konsekvenser av ITQ- systemet som inte förutsågs från början. Det kan också ses som ett andra steg som blev nödvändigt att ta efter det att de förutsägbara konsekvenserna av systemet blivit uppenbara. Det danska kustfisket definieras utifrån vilka fartyg som valt att omfattas av kustfiskeordningen. Kriterierna för att kunna inkluderas i kustfiskeordningen är i dagsläget fartyg <17 meter som fiskar kustnära, d v s har fångstresor på högst ett dygn. Mellan 2009 och 2013 minskade antalet i kustfiskeordningen från 341 till 178 fartyg. Frågan som ställdes var: Hur kan kustfisket fortsätta spela en väsentlig roll i yrkesfisket? För att komma åt detta ställdes tre underfrågor: 1. Hur skapas arbetstillfällen för yrkesfiskare i landsbygdsområden? 2. Hur bevaras levande och allsidiga hamnmiljöer? 3. Hur främjas ett hållbart fiske med högkvalitativ fångst som fiskats kustnära? I relation till målen med att införa ett system med överlåtelsebara kvoter var det nu ett delvis annat fokus som formulerades. Snarare än kustfisket som fiskeri betraktat, var det nu kustfiskets betydelse för lokalsamhällena som lyftes fram. Det hade alltså blivit politiskt nödvändigt att se kustfisket i en social och rumslig kontext. Dessutom gjordes en tydlig koppling mellan hållbarhet ur alla dess gängse aspekter socialt, ekonomiskt och miljömässigt respektive kvalitet/färskhet och därmed även lönsamhet. Ett problem för kustfisket i detta avseende är att det är svårt att hålla den kustfiskade fångsten avskild från övriga fångster genom hela distributionskedjan. Det måste därför finnas en tydlig spårbarhet för att kvalitets- och hållbarhetskriterier ska bli relevanta för varandra. Den dåvarande danska livsmedelsministern tillsatte 2012 en bred arbetsgrupp med representanter från bland annat kustfiskarna själva, den danska kustfiskekonsulenten, Danmarks fiskeriförening, producentorganisationer, flera miljöorganisationer, fiskhandlare, matvarukedjor, besöksnäringen, miljödepartementet, universitet och naturvårdsverket. Arbetsgruppen konstaterade att det finns ett behov för en målstyrd och extraordinär insats om kustfisket ska vara motorn i ett hållbart fiske, få ett ökat fångstvärde och 5

utveckla hamnmiljöerna på Danmarks landsbygd. Målbilden som formulerades utifrån detta behov löd: Ett fiske där ekonomiska, miljömässiga och sociala hänsyn tillsammans uppgår i en högre enhet. Man poängterade särskilt att kustfiskets utveckling inte i första hand ska vara densamma som för lantbrukssektorn, där ett centralt mål är att diversifiera sig genom nya typer av värdekedjor inom framför allt besöksnäringen. Kustfisket ska istället i sin egen rätt säkras en viktig plats i fiskenäringen som helhet. Dock poängterades också att en ökad kontaktyta mot besöksnäringen är ett naturligt resultat av att kustfisket blir motor i en hållbar utveckling. Man förutspår ett väsentligt mer intensivt samarbete mellan kustfisket, kommuner och besöksnäring för att skapa nya företag och ett rikt kulturliv med koppling till kustfiskets traditioner och kompetenser. En rad förslag till åtgärder presenterades 2013. Dessa gällde bland annat spårbarhet och urskiljande av kustfiskefångsten hela vägen fram till slutkonsumenten kopplat till kvalitetsmärkning och kraftigt stärkt marknadsföring, nya nätverk, samarbeten och distributionskanaler för att gynna lokala marknader, minskad administrativ börda och färre regleringar för kustfisket, en frivillig ordning för kustfiskehamnar som ges medel för att utveckla infrastruktur och hamnmiljö i nära samarbete med besöksnäringen, förstärkta åtgärder för att stävja problemen med säl och skarv, fördelaktiga lånevillkor och förbättrade skattevillkor för aktiva kustfiskare och gratis kvotfisk till fiskare yngre än 40 år som vill börja inom kustfisket samt till fiskare som tar sig an lärlingar. Man förordade också två genomgripande strategiska reformer som bygger på varandra. Den första var att inrätta en ny kustfiskeordning för fiske med hållbara redskap och den andra att inrätta en statlig kustkvotsfond. Orsaken till att strukturera en ny kustfiskeordning enligt ett redskapskriterium utifrån hållbarhetsmotiv var heterogeniteten i den existerande kustfiskeordningen. Tendensen var att de mindre fartygen som fiskade med hållbara redskap sålde sina fartyg och kvoter till de större fartygen som fångade med bottentrål. Effekterna av detta var dels att det hållbara fisket minskade, dels att kvoterna förlorade sin lokalförankring. Man ville därför säkra en kustfiskeordning som var mer attraktiv för de mindre fartygen. Föreslagna åtgärder för att genomföra detta var bland annat: Ordningen ska bara omfatta fartyg på max 15 meter som fiskar med passiva eller semi- passiva redskap. Ordningen ges ökade kvoter som dessutom omfattar fler arter (än som tidigare enbart torsk och tunga). Kustfiskekvoterna placeras i en statlig kvotfond. Om fartyg inte fiskar upp sin kvot går överskottet tillbaks till kvotfonden. När kvotfonden så småningom blivt stor nog, kommer det inte längre vara av betydelse för enskilda fartyg i kustfiskeordningen att äga egna kvoter. Medel från EHFF reserveras för marknadsföring av kustfiskad fångst. Skattebefrielse vid förstagångsförsäljning av kvoter om de säljs till en fiskare inom kustfiskeordningen. För att möjliggöra en ny kustfiskeordning, och för att uppnå målet med en högre enhet för hållbarhetens olika aspekter, krävs en statlig kustkvotsfond. Tanken bakom denna 6

är att kustfiskare formerar sig i certifierade lokala kvotlag. Kvoter från fonden delas ut till dessa lag, varefter lagets kustfiskare delar upp fisken mellan sig. Varje enskild kustfiskare i laget har samma rätt till kvoten. Enbart certifierade kustfiskare kan ingå i laget, och denna certifiering bygger på passiva eller semi- passiva redskap, fartygslängd och fångstreselängd. Härigenom säkras den sociala hållbarheten och den lokala förankringen i fisket. Den ekonomiska hållbarheten säkras genom marknadsföring av fångsten som hållbart fångad och av högsta kvalitet. Den statliga kvotfonden styr innehavet av överlåtbara kvoter i riktning mot ett kollektivt istället för individuellt ägande. Några konkreta frågor om det svenska kustfisket som HaV och Jordbruksverket bör besvara inför ett eventuellt utökat förvaltningssystem med överlåtbarhet Danmark och Sverige är olika länder vars förutsättningar skiljer sig åt. Oavsett detta, är det ett antal frågor som följer av redogörelsen av den danska situationen som behöver besvaras för att Sverige ska kunna skapa en mångdimensionell fiskeriförvaltning. 1. Hur ska ett system med överlåtbarhet hantera skillnader i lokalt förankrade kustfisken med olika förutsättningar? Hur säkras kunskapsöverföringen mellan generationer? 2. Är definitionen av kustfiske som används i det pelagiska systemet bra eller bör den justeras? Kommer den även att användas i kommande system? 3. Hur ska processen för bestämmande av kustkvoternas storlek se ut och vilka principer kommer att finnas för fastställande av dessa? Här ligger ju en stor del av effekten på kustfisket av ITQ. 4. Det är viktigt att belysa kustkvoternas inskränkning på nyetableringar av fiske på arter som kustkvoterna begränsar fisket efter, till exempel makrillfisket i Skåne. 5. Hur ska möjligheterna till en försörjning av direktfångad fisk till de medelstora och mindre beredningsföretagen i kustsamhällena säkras. 6. Hur ska flexibilitet skapas för att anpassa sig till kvotförändringar och olika efterfrågan på fisk inom kustfisket? Källor Andersen, J. L. (2012). Danish fisheries: Management, fleet structure and economic performance. FOI Udredning 2012/2. Institute of Food and Resource Economics, University of Copenhagen. Høst, J. (2012). Captains of finance. An inquiry into market- based fisheries management. Filosofie doktorsavhandling, Köpenhamns universitet. Rapport fra arbejdsgruppe om kystfiskeri 22. Maj 2013. NaturErhvervsstyrelsen. Samtal med Mogens Schou, Aquamind. 7