LIVSMEDELSPRODUKTION OCH VATTENMILJÖ 2012-02-09 Samverkan för balanserad samhällsutveckling. En stor del av södra Sveriges vatten är kraftigt påverkad av övergödning och uppnår inte god status enligt vattendirektivets statusklassning. Miljökvalitetsmålet Ingen övergödning visar sig vara mycket svårt att nå trots stora insatser. Detta är delvis en konsekvens av det intensiva jordbruket och koncentrationen av den svenska livsmedelsproduktionen till södra Sverige. Behovet av en livskraftig svensk livsmedelsproduktion och lagkravet att uppnå god status står mot varandra. Kraftfulla åtgärder och omfattande investeringar måste göras för att uppnå balans. Håkan Sandin, Göran Kihlstrand och Lennart de Maré
Livsmedelsproduktion och vattenmiljö SAMVERKAN FÖR EN BALANSERAD SAMHÄLLSUTVECKLING MÅLET MED KONFERENSEN Målet med Vattenkonferensen var att lyfta fram betydelsen av samverkan mellan alla vattenintressenter och konkreta åtgärder i odlingslandskapet för att nå en framtida god vattenkvalitet. Detta skall åstadkommas genom; Samverkan mellan vattenintressenter Prioriteringar i valet av åtgärder Genomförande i odlingslandskapet FÖRORD Samma mål men bredare perspektiv År 2005 arrangerades en tvådagars vattenkonferens i Kristianstad. Den handlade om Vattendirektivet och jordbruket med underrubriken Samverkan, styrning och uppföljning för en framtida god vattenkvalitet. Med Kristianstads Vattendagar 2010 tog vi upp spåret och fann att vi kunde utgå från samma stickord och samma målformulering som 2005. Perspektivet blev något bredare, från vattendirektiv och jordbruk till livsmedelsproduktion och vattenmiljö, från samverkan för god vattenkvalitet till samverkan för balanserad samhällsutveckling. Samverkansformer genom åren Kristianstads Vattendagar 2010 strukturerades under fyra teman. Det första beskrev den historiska och juridiska bakgrunden till olika samverkansformer genom åren. Vilka var bakgrunderna till att olika samfälligheter, kommittéer, vattendragsförbund och vattenförbund bildades? Vem samverkar i vilket syfte i dessa sammanslutningar idag? Vilka är knytningarna till eller skillnaderna mot dagens vattenråd? Vilka initiativ ligger bakom bildandet av vattenråd? Behövs andra former av samverkan? Vattendirektivets åtgärdsprogram Samverkan mellan myndigheter, kommuner och livsmedelsproducenter I det andra temat tog vi upp hur samverkansformer kommer att konkretiseras och fungera när de nu lagda åtgärdsprogrammen enligt vattendirektivet ska genomföras. Hur ser det ut för framtiden när åtgärderna blir mer specifika? Vad betyder samspelet mellan åtgärdsprogram enligt vattendirektivet och åtaganden enligt havsaktionsplaner? Finns det nya tankar kring just samverkan? Sida 1
Vad säger forskning och utveckling om produktionen och vattenmiljön? I det tredje temat konstaterade vi att forskarsamhället inte verkar vara riktigt enat i frågan om livsmedelsproduktionens inverkan på vattenmiljön. Forskningens avnämare har olika syn i den frågan. Kan vi se olika infallsvinklar på produktionens möjligheter att bidra till en god vattenmiljö? Hur kan nya miljöersättningar och modellverktyg bidra till rådgivningens utformning? Resurshushållning för framtiden I det fjärde och sista temat lät vi olika aktörer ge sin syn på god resurshushållning. Vi får exempel på viktiga områden för strategiska insatser i landskapet, som kan ge vinster både för livsmedelsproduktionen och för vattenmiljön. Kalla det gärna Samverkan för balanserad samhällsutveckling! SAMMANFATTNING Mycket har hänt sedan den första vattenkonferensen i Kristianstad hölls för fem år sedan. Med tanke på att målet med konferensen var att lyfta fram betydelsen av samverkan mellan vattenintressenter för att diskutera en balanserad och hållbar utveckling där den svenska livsmedelsindustrin frodas och utvecklas och där uppsatta miljömål uppnås, sammanfattades konferensen på följande sätt av Dea Carlsson och Håkan Sandin. Sammanfattningen gjordes i tre delar I. Markus Hoffmans fem viktiga frågor till konferensdeltagarna II. Tio sammanfattande upplevelser av konferensens två dagar. III. Tabell över utmaningar och möjligheter. Några svar på frågorna och kommentarer till upplevelserna presenteras nedan som resultat från vattendagarna tillsammans med den avslutande och sammanfattande tabellen över utmaningar och möjligheter. Alla föredragspresentationer finns att läsa och ladda ner på Partnerskap Alnarps hemsida, http://partnerskapalnarp.slu.se/ekonf/20101201.aspx. RESULTAT FRÅN VATTENDAGARNA Denna sammanställning är inte en vetenskaplig rapport utan bara ett försök att utkristallisera vad som hände under två dagar på vattenkonferensen i Kristianstad den 1 och 2 december 2010 och vad som borde hända den närmaste tiden framöver. En stor del av södra Sveriges vatten är kraftigt påverkade av övergödning och uppnår inte god status enligt vattendirektivets statusklassning. Miljökvalitetsmålet Ingen övergödning visar sig vara mycket svårt att nå trots stora insatser. Detta är delvis en konsekvens av det intensiva jordbruket och koncentrationen av den svenska livsmedelsproduktionen till södra Sverige. Behovet av en livskraftig svensk livsmedelsproduktion och lagkravet att uppnå god status står mot varandra. Kraftfulla åtgärder och omfattande investeringar måste göras för att uppnå balans. Vem tar ansvaret och hur bör arbetet utformas? Det framstår allt tydligare investeringsbehovet behöver kvantifieras i olika prioriterade åtgärder. Myndigheternas ansvar likaså och medel avsättas. Det är effektivare att välja insatser och investeringar i intensiva odlingsområden där användningen av kväve, fosfor och bekämpningsmedel är som störst. Sida 2
Konferensen handlade om den svenska livsmedelsproduktionen och vattenmiljön. Bakgrunden är att Sverige har en konkurrenskraftig livsmedelsindustri, som behöver tydliga spelregler för att kunna utvecklas. Vattendirektivet har satt vattenmiljöfrågorna på agendan, men kraven på våra livsmedelsproducenter är inte alltid så tydliga. Det framgick av redogörelser som flera konferensdeltagare framförde. Sammanställningen presenteras nedan under tre huvudrubriker: I. Markus Hoffmans fem viktiga frågor till konferensdeltagarna II. Tio sammanfattande upplevelser av konferensen. III. Tabell över utmaningar och möjligheter. Markus Hoffmans fem viktiga frågor till konferensdeltagarna. Markus Hoffman sammanfattade sin föredragning i inledningen av konferensen, genom att ställa fem frågor till konferensens deltagare. Dessa frågor kräver sina svar, men står än idag obesvarade till stor del. Vi behöver utveckla våra metoder att arbeta för att komma vidare. Markus Hoffmans fem frågor: 1. Går det att korta tiden mellan åtgärd och respons? Nej, det går förstås inte. Tyvärr är responstiderna långa, ibland uppemot 50 år enligt senare analyser. Utfallen är därför osäkra. Enda sättet att korta responstiderna är att välja åtgärder, som i sig själva ger snabbare respons, t.ex. erosionsdämpande åtgärder eller byggandet av reningsanläggningar där mycket kväve, fosfor och bekämpningsmedel används. Det är också viktigt, från frågeställningens synpunkt, att välja platser för åtgärder selektivt, där problemen finns. Generella åtgärder på bred front är svårare att bedöma verkningarna av. 2. Varför märks inte 20 års miljöarbete tydligare? Varför tar inte alla lantbrukare till sig nya tankar? Det är inte alltid motvilja hos lantbrukaren. Däremot har han en naturlig riskaversion, eller kalla det hälsosam försiktighet, inför åtgärder och åtaganden, som har osäker respons. Uppsökande verksamhet såsom i Greppa Näringen är viktig. När marknaden ställer krav, är anpassningen relativt omedelbar. Det är också så att ju längre tiden går och grupptrycket får verka, desto lättare är det att få med sig alla lantbrukare. Även i detta sammanhang är det emellertid effektivare att rikta åtgärder mot de producenter som bedriver den intensivaste odlingen. Åtgärderna är ofta investeringar i existerande infrastruktur såsom förbättrade dräneringssystem, reningsanläggningar av olika slag mm. Medel för dessa investeringar måst avsättas och investeringarna stimuleras i nära samarbete med producenterna. Sida 3
3. Hur kommer undantagsreglerna att användas där vi inte kan nå tillräckliga förbättringar trots åtgärder? Användandet är osäkert ännu så länge. Undantagsreglerna är nu under behandling med kraftsamling hos Havs- och vattenmyndigheten, HaV, under 2012. Odlingslandskapets vatten är med i övervägandena. Undantagsreglerna måste tillämpas i de mest intensiva odlingslandskapen, om man inte skall slå undan förutsättningarna för en livskraftig livsmedelsindustri. Undantag kan dock aldrig ske utan krav på successiva förbättringar över tid, för att uppnå uppsatta mål. Då är det viktigt att engagera lantbrukarna kollektivt i en bygd, kring en vattenförekomst eller kring ett specifikt problem. 4. Varför saknas ambitiösa bedömningar mellan intrång och nytta när det gäller vattenskyddsområden? Beslutsmyndigheten saknar ibland kompetens och orkar inte utreda ordentligt. Det är enklare och snabbare att luta sig mot generella ställningstaganden i Naturvårdsverkets handbok. Anvisningarna i sådana handböcker tenderar att bli regel, som det krävs omfattande analyser för att kunna gå ifrån. Det finns också en brist på respekt för livsmedelsproducenter och villkoren för livsmedelsproduktion. I andra länder söks ofta samförstånd i avtal och ersättningar. 5. Kan vi öka samverkan, och nå synergieffekter, genom att ikläda oss varandras synsätt? Samverkan har blivit ett modeord. Samverkan i traditionell mötesform leder sällan till konkreta åtgärder eller ens framflyttning av positionerna. Det krävs nya mötesformer och nya underlag för dialog. Det skulle kunna vara värt att pröva Vattnets väg som dialogunderlag och t.ex. rollspel, som i studien kring Genevadsån, eller andra former av förhandlingsspel. Tio sammanfattande upplevelser av konferensen. 2005 hölls den första vattenkonferensen i Kristianstad och förhoppningen är att den nu etablerat sig som ett återkommande event vart femte år. För att detta skall kunna ske, måste någon ta på sig huvudmannaskapet för konferensen i fortsättningen. Konferensen arrangerades första gången med Jordbruksverket som huvudman och denna gång med SLU LTJ-fakulteten som huvudman. Det var Tillväxt Trädgård och LRF som tog initiativet och projektet finansierades av deltagarna, Vattenmyndigheten i Södra Östersjöns vattendistrikt, Partnerskap Alnarp, Region Skåne och Länsstyrelsen i Skåne. Konferensen har haft stor betydelse för vattenarbetet i Kristianstad kommun och i andra delar av Skåne och Sverige. Effekterna har varit många. Konferensen har krattat manegen för omfattande vattenarbete och ett engagemang utöver det vanliga. Ett engagemang både hos primärproducenter, livsmedelsindustri, forskning och utveckling samt myndigheter. Landets första grundvattenråd bildades på Kristianstad slätten, 4-5 vatten och bevattningsföreningar är under bildande, kunskapsnivån har höjts i rådgivningsarbetet, förståelsen för avancerat vattenarbete har höjts väsentligt och ny kunskap om livsmedelsindustrins behov och förutsättningar växer fram. Sammanfattningen som gjordes på konferensen av Dea Carlsson och Håkan Sandin redovisade åtta påståenden punktvis. Påstående struktureras om till tio punkter, som kommenteras utifrån dagens förhållanden i nedanstående text. Sida 4
1. Arbetet med våra vattenmiljöer har kommit igång på allvar, men resultaten i form av en minskad belastning på miljön, låter i stor utsträckning vänta på sig. Miljökvalitetsmålet Ingen övergödning visar sig vara mycket svårt att nå trots stora insatser. Genom information och åtgärder inom Greppa Näringen uppskattas belastningen av näringsämnen och växtskyddsmedel ha minskat betydligt från deltagande gårdar. Tills vidare får vi vara nöjda med att kunna leva upp till belastningsminskning från livsmedelsproduktionen. På grund av trögheter i vatten - marksystemet syns inte belastningsminskningarna i minskade halter i våra vattenförekomster annat än lokalt. Åtgärder måste ändå vidtas idag, så att vi kan avläsa effekterna om några decennier. 2. Samarbetet mellan livsmedelsindustrin, övriga vattenintressenter, kommunerna och vattenmyndigheterna tycks ändå fungera, men måste utvecklas ytterligare för att resultaten skall bli bättre. Här skulle forskningen kunna bidra. Vi vet i stor utsträckning vad som behöver göras men både livsmedelsproducenterna, övriga vattenintressenter och myndigheterna måste ta till sig varandras synpunkter, förstå varandras behov och utveckla sina relationer ytterligare. Vattenarbetet kräver stora investeringar och det är då viktigt med samsyn och initiativkraft. Vattenråden är en bas för att förstå varandras synpunkter och nå samsyn. Inom kommunerna krävs att förvaltningsövergripande processer skapas. Tillsammans erhålls en kraftsamling utifrån lokala förutsättningar, som kan manifesteras genom vattenmyndigheterna och nå olika tillgängliga investeringsprogram och -lösningar. 3. Investeringarna har trots allt kommit igång i stor skala, även om insikten att behoven fortfarande är mycket stora inte finns. Storskaliga investeringar i ny infrastruktur behövs på många fronter. Mycket har gjorts i form av investeringar i åtgärder för god vattenstatus. Här kan nämnas våtmarker och andra vattendragsrekonstruktioner, ofta med stöd från EU:s miljöersättningsmedel inom Landsbygdsprogrammet. Andra lokala satsningar, såsom strukturkalkning mot fosforläckage, har gjorts med medel från LOVA, Lokala vattenvårdsprojekt inom Sveriges åtagande i Baltic Sea Action Plan. Vi ser omfattande investeringsbehov framför oss, inte minst när det gäller utbyggnad och uppgradering av landsbygdens dräneringssystem inför samhällsutbyggnad och framtida klimatförändringar. Reningsanläggningar för vattnet från den intensiva livsmedelsproduktionen, främst trädgårdsnäringen, samt utjämningsmagasin och sedimenteringsdammar för dag- och dränvatten kommer alltmer i fokus. 4. Vattenförvaltningen tillsammans med övriga vattenintressenter skapar många möjligheter till att diskutera åtgärder för en bättre vattenstatus. Vattendirektivet uppfattas alltmer som en modern lagstiftning som ökar möjligheten till utvecklade demokratiska processer. Vattendirektivet uppmanar till ett vattenförvaltningsarbete baserat på demokratiska processer utifrån ett underifrånperspektiv. Här kommer vattenråden in som bas för arbetet. Men, vattenförvaltningens åtgärdsprogram är tills vidare riktat till myndigheter och kommuner. Fokus ligger på styrmedel, ändrade lagar och förordningar och ökad kunskap, inte på faktiska fysiska åtgärder. Fysiska åtgärder diskuteras i vattenråden, där stort engagemang, samsyn och samordning tillsammans med styrmedel i form av Sida 5
investeringsanslag leder till verksamma belastningsminskande åtgärder. Samverkan, dialog och delaktighet mellan verksamhetsutövarna måste vara grunden för myndigheternas arbete med vattenförvaltningen. 5. Kommunikationen och samverkan uppåt, nedåt och utåt verkar fungera! Samverkan mellan myndigheter, forskning, livsmedelsindustrin och övriga vattenintressenter utvecklas och har stor potential att bidra med konkreta resultat på både kort och lång sikt. Kommunikation och samverkan uppåt, nedåt och utåt måste emellertid fortfarande stärkas. Det första steget är vattenråden, som stöds av vattenmyndigheterna med praktiskt och finansiellt stöd i form av visst bidrag för uppstart och löpande arbete och insatser för att samla och förmedla kunskap och information. Inom vattenråden sker ett arbete för att öka medvetenheten om vattenfrågor och möjligheterna att påverka vattensituationen. Vattenråden har blivit ett naturligt forum för dialog och diskussioner om prioriteringar samt medverkan i konkreta åtgärder. 6. Gamla och nya samverkansformer verkar mycket kompatibla. Flera intressanta utvecklingsmöjligheter presenterades. Det finns vinster att hämta hem, både ekonomiskt och för vattenmiljön. De äldre lagreglerade samverkansformerna vattenförbund, bevattnings- och dikningssamfälligheter fyller fortfarande sin funktion att reglera gemensamma frågor inom mandatet för samverkan och som källa för kunskap om vattenförekomsterna. Vattenvårdsförbund/Vattendragskommittéer, ofta med ursprung i samordnad recipientkontroll, verkar inom hela avrinningsområden med helhetsperspektivet i fokus. De har blivit en naturlig bas för, och ibland omvandlats till, vattenråd, grundvattenråd och kustmiljöråd med samma fokus. Vi ser att diskussionerna egentligen är desamma nu som då: Hur ska vi gemensamt åstadkomma en god vattenmiljö och optimal vattenhushållning? På ett övergripande plan behövs ställningstaganden och kanske också nya samarbetsformer som reglerar vår syn på våra vattentillgångar och vad de kan användas till. Forskningen kring hygienisering av vatten till exempel har bara börjat. Tanken att använda olika råvattentillgångar till olika ändamål är inte ordentlig beforskad, men har en stor potential inom ramen för en god vattenhushållning. 7. Tillståndsprövningar är viktiga men tar stor kraft. Detta kräver översyn och åtgärder på kort sikt. Samordningen mellan olika myndigheter och inom myndigheterna behöver ses över. Att söka och få tillstånd till en åtgärd tar stor kraft och lång tid. Ofta är finansieringsvillkoren sådana att det inte går att invänta ett tillståndsbeslut. Lagstiftaren har uppmärksammat detta så att det nu går att anmäla vissa åtgärder till länsstyrelsen i stället för att söka tillstånd hos mark- och miljödomstolen. Tyvärr lämnade lagstiftaren rättskraftsfrågorna därhän, vilket innebär att en godkänd anmälan inte ger rättskraft mot andra enskilda eller allmänna intressen. För att säkra sitt projekt eller objekt mot anspråk från andra, krävs fortfarande ett förfarande som leder till tillståndsbeslut. Inför de problem och svårigheter som kan uppstå i och efter en anmälan respektive i tillståndsprocessen är det nödvändigt att myndigheterna skapar samordning och samsyn såväl mellan sig som inom myndigheten. Sida 6
8. Föredragen under två dagar visar en oerhörd kreativitet och vilja att vara med och bidra till en bättre vattenmiljö. Det verkar löna sig att ta initiativ med utgångspunkt från den egna situationen och de egna möjligheterna hellre än avstå. Goda exempel redovisades såsom boendeinitiativet i Torsås, som ledde till omfattande arbeten inom Torsås Kustmiljögrupp. Andra exempel är det markägardrivna restaureringsprojektet Tullstorpsån och LRF:s samarbets- och utbildningsprojekt Vattnets väg. 9. Viktigt att ta kraft i lokala initiativ men ändå behålla ett helikopterperspektiv Det är tydligt att lokala initiativ grundade på kunskap om och känsla för närmiljön krävs som drivkraft för åtgärder för en god vattenmiljö. Den lokala åtgärden påverkar situationen inom hela avrinningsområdet, ibland uppströms, men vanligen nedströms. Därför krävs helhetsperspektivet. Kommunen som betydande aktör och katalysator i vattenråden har möjlighet att axla den rollen. Då behövs en förvaltningsövergripande syn på vattenmiljöfrågorna. 10. Vattenförvaltningen har blivit en del av den svenska vardagen. HaV har fått en övergripande roll i svensk vattenförvaltning. Rollen har inte riktigt kommit till uttryck i arbetet ännu, men konferensens slutsats var att vi inte längre behöver diskutera vattendirektivet i sig. Nu bör vi i stället samla oss omkring konkreta åtgärder och deras finansiering och genomförande. Sida 7
Tabell över utmaningar och möjligheter Tabellen är avsedd att spegla några av de främsta utmaningarna som presenterades under konferensen. De utmaningar som beskrivs här nedan är också de områden som sannolikt är viktigast att arbeta vidare med. Utmaningar Att engagera markägare Om särintressen dominerar Att tänka nytt Otydliga myndigheter Outvecklade kriterier för undantag Rätta åtgärder på rätt plats och vid rätt tidpunkt Att välja väg mellan modeller och verklighet Möjligheter Att söka vinn - vinn lösningar Fortsatt samverkan Sprid goda exempel Den nya Havs- och vattenmyndigheten Görs i nära samverkan mellan myndigheter och sektorer Ta vara på den lokala kunskapen i samverkan med myndigheterna Arbeta transparent mellan forskning och tillämpning Sida 8