Utrikesdepartementet 103 33 Stockholm Gemensamt remissvar från Svenska Freds- och Skiljedomsföreningen Kristna Fredsrörelsen Yttrande över betänkandet Genomförande av direktiv om överföring av krigsmateriel inom EU, m.m. (Ds 2010:29) Huvudsakliga synpunkter Det är ett mål i sig att begränsa produktion och export av krigsmateriel världen. Denna insikt måste genomsyra alla regler och riktlinjer för vapenexport. Därför är en restriktiv utgångspunkt fundamental i ett nationellt såväl som ett internationellt exportkontrollsystem. Krigsmaterielexport får aldrig stå i strid med Sveriges utrikespolitik. Grundläggande i denna politik är och bör vara centrala värden som fred, demokrati, mänskliga rättigheter och utveckling. Ett modernt och ansvarsfullt regelverk anpassat för morgondagen måste därför vara fortsatt restriktivt så att det är förenligt med våra utrikespolitiska målsättningar och dess centrala värden. Av dessa skäl välkomnar vi att EU:s uppförandekod för vapenexport ersatts av en Gemensam ståndpunkt och därigenom blivit juridiskt bindande och även förstärkts på viktiga områden. Vi är emellertid kritiska till att ståndpunktens status och tillämpning i svensk rätt förblir oklar. Vi anser också att det är mycket olyckligt att direktivet underlättar för vapenhandel mellan EU-länder. Det är fel att öppna upp krigsmaterielmarknaden inom EU och på förhand definiera en hel länderkrets som godkända mottagare av krigsmateriel. Inledning De regler som omgärdar svensk export av krigsmateriel är inte tillfredsställande. Detta eftersom de inte lyckas upprätthålla den tvärpolitiskt eniga uppfattningen om att Sveriges ska bedriva en restriktiv politik inom vapenexportområdet. Vi kan konstatera att det föreligger en stor diskrepans mellan rådande praxis och de riktlinjer för vapenexport som riksdagen har antagit. Att exporten ökar år för år och går till fler och fler mottagarländer, varav flera är länder i krig, diktaturer, länder med djup fattigdomsproblematik eller länder som grovt och omfattande kränker de mänskliga rättigheterna, visar att den restriktiva utgångspunkten har ersatts av ett exportbejakande förhållningssätt som inte har stöd i gällande regelverk. Av dessa skäl är det av yttersta vikt att reglerna för krigsmaterielexporten skärps på flera områden och att tillämpningen av reglerna är strikt och sker i förenlighet med centrala utrikespolitiska målsättningar om fred, demokrati, mänskliga rättigheter och en hållbar utveckling. 1
Mot denna bakgrund är vi kritiska till att regeringen inte inkommit med en proposition till riksdagen som utifrån dessa utgångspunkter tar ett helhetsperspektiv för att införa nya svenska krigsmaterielregler. Oroande är att istället har flera förslag i den kritiserade så kallade Krigsmaterielutredningen (KRUT), i det tysta och utan demokratisk debatt, etablerats genom praxis. Denna så kallade praxisutveckling håller i grunden på att förändra svensk vapenexportpolitik. Till exempel är näringspolitiska skäl idag allt oftare ett uttalat motiv för vapenexport, villkoret om att vapenexport endast ska medges om det finns ett svenskt försvarspolitiskt behov är urholkat och den ansvariga myndigheten använder sig nu regelbundet av termen "försvarsmateriel". I det vakuum som de svenska reglerna och dess tolkning befunnit sig i har utvecklingen inom EU sprungit ifrån Sverige. Problemet är att utvecklingen inom EU, i synnerhet när det gäller direktivet om handel med krigsmateriel mellan EU-länder, har en för svensk förhållanden, mer exporttillvänd utgångspunkt där handel med vapen jämställs med vilken vara som helst. Vi anser att det är ett demokratiskt underskott att vi nu står inför fullbordat faktum; en etablerad generös nationell praxis och antagna exporttillvända EU-regler. Beslut om svensk vapenexportpolitik borde naturligtvis ha föregåtts av en öppen och grundlig svensk debatt. Det är allvarligt att så inte har varit fallet. Vi ser därför fram emot en grundlig utredning med efterföljande proposition som tar ett helhetsperspektiv på svensk handel med krigsmateriel utifrån en restriktiv och ansvarsfull utgångspunkt. Generella synpunkter En restriktiv svensk exportpolitik? Enligt utredningsuppdraget ska utgångspunkten för utredningen vara att "bibehålla strikta svenska riktlinjer på området och att möjligheten till en god och effektiv svensk exportkontroll inte försvagas". Det är anmärkningsvärt att utredningen inte gör en analys av vilka konsekvenser lagförändringarna medför och på vilket sätt som en restriktiv svensk exportpolitik ska kunna upprätthållas med de föreslagna förändringarna. Utredningen har tyvärr missat denna möjlighet och stannat vid att utifrån ett tekniska perspektiv införliva de paragrafer som krävs. Exempelvis bör mottagarländernas eventuella svårigheter att tolka riktlinjer och andra exportrestriktioner vid vidareexport utanför EU utredas ordentligt. Vi efterlyser att regeringen gör denna analys innan den lämnar en eventuell proposition till riksdagen. Synpunkter från berörda organisationer Enligt uppdragsbeskrivningen ska utredaren "inhämta synpunkter från Inspektionen för strategiska produkter och från andra berörda myndigheter eller organisationer som har relevans för utredningsuppdraget". I inledningen till promemorian framgår att utredaren har 2
fört samtal med representanter från Regeringskansliet och Inspektionen för strategiska produkter samt att huvuddragen i förslagen också har presenterats för försvarsindustrin. Vi är kritiska till att utredaren i denna del inte tycks ha tagit hänsyn till uppdraget genom att inhämta synpunkter från exempelvis enskilda organisationer. Genom att endast rådgöra med regeringskansliet, ISP och försvarsindustrin har utredaren försuttit en chans att få andra perspektiv i arbetet vilka kunnat fördjupa analysen. Direktivet Integrering i svensk lag Vi ifrågasätter om den övergripande ambitionen om att minska byråkratin när det gäller handel med krigsmateriel uppnås genom införande av direktivet. När det gäller införandet av direktivet i svensk författning, så som utredaren föreslår, uppstår stora problem att förstå och uttolka gällande regler. Även om detta handlar om komplicerade frågor bör ambitionen vara att i största möjligaste mån förenkla och förtydliga. Om än en svårbemästrad uppgift, kan vi konstatera att utredaren i detta avseende har misslyckats. Utöver detta generella problem med författningskonstruktionen så föreligger viktiga problem med införlivandet av direktivet i svensk författning. För det första är det komplicerat att i en och samma lag reglera både handel inom EU och handel utanför EU. Det ökar sannolikt risken för misstag och feltolkningar och då överföringar inom EU kommer att vara så vanliga riskerar denna tolkning att på sikt tränga ut både regler och praxis gällande export från EU. För det andra är det anmärkningsvärt att i lagen ge regeringen eller ISP stora befogenheter att meddela föreskrifter om undantag eller kompletteringar, exempelvis som föreslås i Lagen om krigsmateriel i 6 andra stycket samt i 6 f.. Att undantag respektive kompletteringar likt dessa är relaterade till Förordningens 4 a om transit respektive 19 om komponenter är inte lätt att veta. Men än viktigare är att dessa schablonartade formuleringar i lagtexten möjliggör alltför stora möjligheter för regering eller myndighet att i efterhand lägga till ytterligare undantag eller kompletteringar vilket skulle kunna undergräva ambitionen om att, såsom uppdragsbeskrivningen fastslår, "bibehålla strikta svenska riktlinjer på området och att möjligheten till en god och effektiv svensk exportkontroll inte försvagas". Risk med praxisutveckling Vi ser att det föreligger en stor risk att den generösa politiken när det gäller direktivet och överföringar inom EU kommer att leda till en förändring i praxis även när det gäller export till länder utanför EU, det vill säga att man kommer att tillämpa liknande procedurer och regler även i dessa fall. Vi är, som nämnts ovan, kritiska till att ha generösa särregler för handeln inom EU och vi är dessutom oroade över att dessa regler på sikt ska verka normbildande och ersätta andra mer restriktiva regler för handel med länder utanför EU. 3
Efterhandskontroller och förtroenden för företag och myndigheter I ingressen av direktivet, punkt 29, konstateras att individuella förhandskontroller ska ersättas med generella efterhandskontroller. Man pratar också om att skapa förtroenden. Det är vår uppfattning att detta på ett fundamentalt, och negativt, sätt ändrar exportkontrollen av krigsmateriel. Grunden bör alltjämt vara att kontrollera exporten i förväg. Det är också oroande att man fäster så pass stor tillit till företagen och att mer ansvar för kontrollen överförs till dem så som i artikel 8 i direktivet. Ansvaret för exportkontroll bör ligga på myndigheter, inte privata företag. Utredaren föreslår vid ett flertal tillfällen att det är upp till ISP att göra bedömningar. Exempelvis blir det upp till ISP att avgöra vilken typ av tillstånd som ska användas samt vilka villkor som ett överföringstillstånd ska förenas med (s 140). Enligt den föreslagna 6 f i Lagen om krigsmateriel ges också ISP väldigt stor makt att styra över hur de generella tillstånden faktiskt ska utformas och vilka produkter som ska ingå. Det är oroande att ISP genom dessa och liknande förslag inte blir bara en myndighet som följer och tolkar reglerna, utan också själv utvecklar desamma. Tillstånd och återkallelse av tillstånd Genom införandet av direktivet i svensk författning så föreslås nuvarande system ersättas med tre typer av tillstånd; generella, globala och individuella. Utredaren konstaterar att ISP hittills i allt väsentligt endast använt sig av individuella tillstånd. Eftersom endast tungt vägande skäl ska finnas för att ett individuellt tillstånd ska användas kommer de dominerande inslagen av tillstånd att utgöras av generella och globala tillstånd. Det framstår som uppenbart att generella och globala överföringstillstånd är mer generösa än de individuella tillstånden. Utredaren skriver själv om generella tillstånd att det krävs ett starkt förtroende mellan de inblandade staterna för att sådana tillstånd ska kunna användas i förhållande till länder utanför EU då de är så generösa. Det är därför bra att utredaren föreslår att dessa inte ska vara tillämpliga utanför EU men det är olyckligt att utredaren inte föreslår en tidsbegränsning av generella överföringstillstånd. Även globala överföringstillstånd är mer generösa än individuella tillstånd. För att inte allvarligt urholka möjligheten till en effektiv exportkontroll bör globala tillstånd endast gälla EU-länder. Vi kan sammanfattningsvis konstatera att det föreslås införas två nya typer av tillstånd för vapenexport, som båda öppnar upp för mer krigsmaterielexport med en sämre kontroll. Vi avvisar därför att generella och globala överföringstillstånd föreslås införas utan att tydligare begränsningar kompletteras i lagen och förordningen. Vi stödjer emellertid utredarens förslag om att generella tillstånd regelmässigt ska kombineras med ett tillverknings- eller tillhandahållandetillstånd i botten. Vi stödjer också utredarens förslag att undantagen i artikel 4, punkt 4.2 och 4.3 i direktivet inte ska införlivas i Lagen om krigsmateriel. Punkterna medger så enormt generösa undantag för tillståndsplikten att de på ett fundamentalt sätt skulle urholka möjligheterna att bedriva en 4
restriktiv krigsmaterielpolitik. Icke desto mindre uppstår problemet vid överföringar i flera led, då andra EU-länder kan ha valt att undanta vissa överföringar från krav på tillstånd. Utredaren konstaterar att det är upp till medlemsstaterna att föreskriva villkor, inklusive begränsningar av möjligheten till vidareexport samt krav på försäkringar om slutanvändning eller slutanvändarintyg. Men kommer sedan till slutsatsen att att punkten inte föranleder något behov av författningsändringar eftersom lydelsen inte uttryckligen begränsar medlemsstaternas möjligheter och konstaterar att det i stället blir upp till ISP och i förekommande fall regeringen att besluta vilka villkor som ett visst överföringstillstånd bör förenas med. Utredaren konstaterar vidare att det idag är praxis att det före utförseln bör finnas ett slutanvändarintyg. Vi anser att utredaren för att förhindra tolkningproblematik kring detta borde ha infört ett författningskrav på att slutanvändarintyg ska införas. Enligt 4.9 i direktivet får medlemsstaterna återkalla eller tillfälligt upphäva ett överföringstillstånd som de har utfärdat eller begränsa dess användning för att skydda sina väsentliga säkerhetsintressen, den allmänna ordningen eller säkerheten, eller på grund av bristande efterlevnad av de villkor som gäller för överföringstillståndet. Utredaren anser inte att det är nödvändigt med särreglera återkallelser av tillstånd eftersom det är svårt att föreställa sig en situation där ISP eller regeringen skulle överväga att återkalla ett tillstånd p.g.a. andra omständigheter än de som räknas upp i punkten 9. Det framgår inte om utredaren anser att väsentliga säkerhetsintressen innefattar förändrade omständigheter i mottagarlandet, till exempel till följd av uppkomna väpnade spänningar. Men enligt regeringens proposition 1991/92:174 Lag om krigsmateriel kan andra särskilda skäl att återkalla ett utförseltillstånd vara att förhållandena i den mottagande staten har ändrats. Motivtexten i denna del av propositionen vilar väsentligen på regeringens riktlinjer för krigsmaterielexport. Vi anser att detta skäl till återkallelse innefattas i den lösa formuleringen i 16 i Lagen om krigsmateriel, men om så inte är fallet bör detta tydliggöras. Information och registerföring Registerföring och ökad information från leverantörer till mottagare och myndigheter om exportrestriktioner är en mycket stor positiv effekt av direktivet och vi välkomnar att utredaren föreslår att detta regleras. Vi välkomnar också att utredaren går längre när det gäller registerföring än den miniminivå på tre år som stadgas i direktivet och föreslår tio år. Men eftersom vapenaffärer många gånger handlar om åtaganden som spänner över en mycket lång tidsperiod anser vi att det hade varit bäst att inte tidsbegränsa registerföringen. Vidare anser vi att dessa register bör finnas tillgängliga hos ISP. Det är emellertid olyckligt att utredaren stannar vid att reglera dessa åtaganden när det gäller överföringar inom EU så som han gör i 19.3 och 19.4 i Lagen om krigsmateriel samt 21 a och 21 b i Förordningen om krigsmateriel. Att reglera detta även i förhållande till export utanför EU skulle utgöra ett viktigt steg för att motverka risker för otillåten avledning eller vidareexport av krigsmateriel. 5
Komponenter Det är en stor brist i direktivet i artikel 4 punkt 7 och 8 gällande att medlemsländerna inte ska belägga komponenter med exportrestriktioner även om möjligheten finns då överföringen är känslig. Å andra sidan är införandet av dessa texter i svensk författning ändå ett fall framåt eftersom det idag inte finns några svenska regler för komponenter annat än lösa skrivningar om svensk identitet i regeringens riktlinjer. Definitioner Vi välkomnar att utredaren föreslår att begreppet krigsmateriel bibehålls eftersom det är ett väletablerat begrepp som omfattar såväl defensiv som offensiv materiel. Vi delar utredarens syn att en övergång till begrepp som försvarsmateriel eller försvarsrelaterade produkter skulle kunna uppfattas som ett försök till avdramatisering av den typ av produkter som det rör sig om. Gemensam ståndpunkt Begränsad analys av EU:s gemensamma ståndpunkt Enligt utredningsuppdraget ska utredaren analysera behovet av och föreslå de eventuella författningsändringar som bedöms nödvändiga för att Sverige ska uppfylla åtagandena i den gemensamma ståndpunkten. Vi anser att utredaren i relativt begränsad omfattning utfört denna del av uppdraget och vi hade välkomnat en mer genomarbetad analys i denna del. Ståndpunktens författningsstatus och praxisutveckling Utredaren föreslår inte att kriterierna i ståndpunkten ska förlänas författningsstatus. Detta eftersom principer för prövningen har lagts fram i regeringens och ISP:s praxis. Vidare konstaterar utredaren att de svenska riktlinjerna och kriterierna i ståndpunkten ska användas vid ISP:s prövning och att detta har bekräftats av regeringen genom ISP:s regleringsbrev. Detta är oerhört problematiskt. Praxisutveckling är mycket problematiskt utifrån ett demokratiskt perspektiv eftersom det lämnar allt för stort utrymme för godtycke. Eftersom denna så kallade praxisutveckling i allt väsentligt sker inom myndigheten ISP saknas grundläggande demokratiska möjligheter till insyn och inflytande över denna förändrade praxis. Vi har ovan understrukit problemen med denna praxisutveckling och vill i detta sammanhang återigen understryka det olämpliga i att praxis ligger till grund för tillämpning av kriterier och riktlinjer för vapenexport. Utredaren konstaterar att ståndpunktens krav på att ansökningar om exporttillstånd redan idag prövas mot kriterierna i ståndpunkten och att ISP:s skyldighet att göra detta bland annat följer av myndighetens regleringsbrev. Utredaren hänvisar i detta avseende till regeringens 6
regleringsbrev till ISP för budgetåret 2010 där följande framgår: ISP ska i sin prövning av tillståndsärenden på krigsmaterielområdet tillämpa både de strikta svenska riktlinjerna för krigsmaterielexport och de riktlinjer som framgår av rådets gemensamma ståndpunkt. Utredaren konstaterar också att det under arbetet med utredningen inte har rests några invändningar mot den nuvarande ordningen och att utredaren mot denna bakgrund stannar vid att föreslå att den nuvarande ordningen behålls. Detta är direkt vilseledande. Problemet är att regleringsbrev, som bekant, är politiska dokument, och som sådana flyktiga till sin natur. Att hänvisa till det senaste regleringsbrevet till ISP som grund för att inte föreslå införandet av svenska riktlinjer eller EU:s kriterier i svensk författning är därför ytterst märkligt. En genomgång av regleringsbreven för år 2003 fram till år 2010 visar att det först är regleringsbrevet för 2009 som uttryckligen konstaterar att de svenska riktlinjerna och EU:s uppförandekod överhuvudtaget ska tillämpas. När det gäller utredarens konstaterande att inga invändningar har rests mot den nuvarande ordningen vill vi återigen påpeka den stora bristen i att utredaren endast fört samtal med representanter från Regeringskansliet och Inspektionen för strategiska produkter samt att han presenterat huvuddragen för försvarsindustrin. Eftersom ingen av dessa aktörer har gjort sig känd för att vilja förändra gällande ordning på dessa punkter är utredarens slutsats således inte särskilt överraskande. Det är emellertid ett uppenbart underbetyg att på så lösa grunder stanna vid att föreslå att den nuvarande ordningen behålls. Av dessa skäl avfärdar vi därvidlag utredningens förslag att inte ge kriterierna i ståndpunkten författningsstatus och rekommenderar en betydligt djupare analys innan beslut fattas än vad som utförts av utredningen. EU:s militära lista Vi välkomnar införandet av EU:s militära lista. Det är bra att det därigenom införs kontroll av fler produkter samt av tekniskt bistånd. Det är likaså bra att utredaren poängterar att riktlinjerna från 1993 alltjämnt gäller och att ISP därför måste fortsätta att skilja på KS och ÖK då dessa har olika presumtioner i dessa riktlinjer. Vi föreslår att också tekniskt bistånd delas in i KS respektive ÖK. Om det tekniska biståndet går ut på att färdigställa KS så måste ju även själva biståndet betraktas som KS. Eftersom den svenska uppdelningen av KS och ÖK alltjämt gäller måste enligt utredaren ISP utgå från en tänkt indelning i krigsmateriel för strid och övrig krigsmateriel. Detta kommer enligt ISP inte att innebära något problem. Vi ifrågasätter för det första detta påstående och för det andra vänder vi oss mot att delegera dessa beslut till ISP. Denna tänkta uppdelning mellan KS och ÖK måste redovisas och sedan beslutas formellt och inte lämnas åt ISP:s avgörande. Det kan säkerligen vara så att exempelvis en undergrupp till en kategori räknas som KS medan kategorin som sådan är ÖK. Det finns också en risk att produkter som tidigare varit KS-klassade nu istället börjar tolkas som ÖK, med mer generösa regler som följd. 7
Utredaren föreslår att omnämnandet av KS och ÖK tas bort helt i 1 Förordningen om krigsmateriel. Eftersom de svenska riktlinjerna för krigsmaterielexport gör en uppdelning i KS och ÖK bör denna indelning bestå fortsättningsvis, men utifrån ett beaktande av EU:s militära förteckning. En fråga som inte berörs särskilt djupt i utredningen är hur detta ska redovisas i regeringens skrivelse av krigsmateriel. Utredaren konstaterar endast att viss anpassning av den nationella statistikredovisningen kommer krävas. Men det är oklart vad som menas. Det är inte acceptabelt att redovisningen av statistiken inte längre ska göra en uppdelning på KS respektive ÖK. Eftersom riktlinjerna har olika presumtioner för om tillstånd ska beviljas eller ej beroende på om det är KS eller ÖK måste detta redovisas så att en öppen debatt om tillämpningen av riktlinjerna kan ske. En annan oroande aspekt av införandet av EU:s militära lista är att den innehåller färre kategorier, men fler undergrupper. Det är därför olyckligt att regeringen sedan ett antal år tillbaka utgår från EU:s militära lista i redovisningen. Detta har lett till en försämring när det gäller öppenheten avseende regeringens redovisning av svensk krigsmaterielexport. Om regeringen väljer att införa EU:s militära lista, men bibehålla den övergripande statistiska redovisningen av huvudkategorier, befästs denna försämring när det gäller offentlig insyn och transparens i redovisningen av krigsmaterielexporten. Avslutning Som nämnts ovan anser vi att det är ett demokratiskt underskott att vi nu står inför fullbordat faktum; en etablerad generös nationell praxis på krigsmaterielområdet och antagna exporttillvända EU-regler i form av direktivet. Beslut om en politik som reglerar vapenexporten bör naturligtvis föregås av en öppen och grundlig svensk debatt. Det är allvarligt att så inte har varit fallet. Vi ser därför fram emot en grundlig utredning med efterföljande proposition som tar ett helhetsperspektiv på svensk handel med krigsmateriel utifrån en restriktiv och ansvarsfull utgångspunkt som sätter fred, demokrati, mänskliga rättigheter och hållbar utveckling i främsta rummet. Stockholm, den 15 november 2010 Anna Ek, ordförande, Svenska Freds- och Skiljedomsföreningen Elisabeth Lundgren, generalsekreterare, Kristna Fredsrörelsen 8