Stockholm den 21 oktober 2015 R-2015/1298. Till Utrikesdepartementet UD2015/1023/NIS

Transkript

1 R-2015/1298 Stockholm den 21 oktober 2015 Till Utrikesdepartementet UD2015/1023/NIS Sveriges advokatsamfund har genom remiss den 3 augusti 2015 beretts tillfälle att avge yttrande över betänkandet Skärpt exportkontroll av krigsmateriel (SOU 2015:72) och Sanktionsväxling effektivare sanktioner på exportkontrollområdet (SOU 2014:83). Advokatsamfundet delar utredningens ställningstagande att exportkontrollen av krigsmateriel ytterst syftar till att säkerställa att den krigsmateriel som förs ut ur Sverige går till för oss acceptabla mottagarländer. De förslag till principer och kriterier som ska ligga till grund för den tillståndsprövning som ska ske, måste således grunda sig dels på Sveriges säkerhets-, försvars- och utrikespolitiska överväganden, dels på Sveriges internationella förpliktelser och åtaganden. Det är även obestridligen så att det politiska ansvaret för de beslut som fattas i enlighet med krigsmateriellagstiftningen ytterst vilar på regeringen, särskilt i ärenden som berör vitala nationella säkerhetsintressen. Advokatsamfundet instämmer därför i utredningens slutsats att exportkontrollregelverket måste möjliggöra för regeringen att fullgöra sitt ansvar för rikets säkerhet. Advokatsamfundet tillstyrker således att säkerhets-, försvars- och utrikespolitiska överväganden även fortsättningsvis bör ligga till grund för prövning av tillstånd enligt krigsmateriellagen. Advokatsamfundet tillstyrker vidare att tillståndsprövningen bör ta sin utgångspunkt i huruvida ett tillstånd är förenligt med de internationella förpliktelser Sverige iklätt sig. I de fall ett tillstånd skulle stå i strid med Sveriges internationella förpliktelser, ska en ansökan om export således avslås. Vid tillståndsprövningen ska i synnerhet kriterierna i EU:s gemensamma ståndpunkt om vapenexport och FN:s Vapenhandelsfördrag, som Sverige förbundit sig att följa, således respekteras och upprätthållas.

2 2 Advokatsamfundet efterlyser en fördjupad konstitutionell analys av exportkontrollregelverkets ramverk Avseende exportkontrollregelverkets ramverk föreslår kommittén att den nuvarande strukturen bör bestå. Detta medför enligt utredningen att krigsmateriellagen även fortsättningsvis bör ange vilken inriktning som tillståndsprövningen ska ha, medan de generella principer och kriterier som ska beaktas vid tillståndsprövningen föreslås återges i särskilda riktlinjer. Enligt utredningen ska riktlinjerna inte ges författningsstatus eftersom tillståndsprövningen ska bygga på en politisk avvägning och inte etablera några positiva rättigheter som kan prövas i en juridisk process (s ). Annorlunda uttryckt har regeringens riktlinjer och EU:s gemensamma ståndpunkt enligt tidigare förarbetsuttalanden inte författningsstatus, eftersom de inte är avsedda att utgöra sådana föreskrifter som avses i 8 kap. regeringsformen (prop. 1995/96:31, s. 23, prop. 2010/11:112, s. 98 och prop. 2013/14:190, s. 23). Ett bärande skäl därtill är enligt utredningen att ställningstagandet huruvida utförsel eller annan utlandssamverkan bör medges eller inte ska utgå från ett politiskt ställningstagande, och inte utgöra en juridisk normprövning. Ett annat skäl är att det inte ansetts vara möjligt att inom ramen för normgivning reglera alla de situationer och hänsynstaganden som måste vägas in i tillståndsprövningen (jfr prop. 1995/96:31, s. 24; jfr prop. 2013/14:190, s. 24 f., bet. 2013/14:UU8, rskr. 203/14:313.). Utredningen framhåller i denna del att om tillståndsprövningen skulle ske utifrån juridiska ställningstaganden, medför det att regelverket kan komma att uppfattas innehålla civila rättigheter enligt artikel 6 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Om så blev fallet skulle ett tillståndsbeslut kunna bli föremål för domstolsprövning (utredningen, s. 372). Advokatsamfundet ställer sig frågande till det formalistiska synsätt som utredningen i denna del ger uttryck för, och ifrågasätter särskilt att avsaknaden av författningsstatus skulle utesluta förekomsten av positiva rättigheter, som kan prövas i en juridisk process. I de fall ett tillstånd skulle stå i strid med Sveriges internationella förpliktelser, är detta inte en fråga som i första hand bygger på en politisk avvägning, där regeringen eller den myndighet som regeringen utser har något utrymme för politiska överväganden av säkerhets-, försvars- och utrikespolitisk natur. Detta kommer bl.a. till uttryck i att de nuvarande svenska riktlinjerna för krigsmaterielexport och annan utlandssamverkan, som återfinns i förarbetena till krigsmateriellagen, 1 gör en åtskillnad mellan s.k. ovillkorliga och villkorliga hinder. De ovillkorliga hindren är hinder som förbjuder export, trots att en sådan kan vara påkallad utifrån säkerhets- eller försvarspolitiska skäl. Av riktlinjerna följer att sådana hinder föreligger och att tillstånd inte får beviljas om detta skulle strida mot internationella överenskommelser som Sverige tillträtt, om detta skulle strida mot beslut av FN:s 1 Prop. 1991/92:174, s. 41f. Riktlinjerna har godkänts av riksdagen i betänkande 1992/93:UU1, rskr. 1992/93:61.

3 3 säkerhetsråd eller om detta skulle strida mot folkrättsliga regler om export från neutral stat under krig. Artikel 6 i FN:s Vapenhandelsfördrag kan jämföras med de svenska riktlinjernas ovillkorliga hinder i dessa särskilt angivna fall ska tillstånd aldrig beviljas. I artikel 6.1 beskrivs statspartens förpliktelser med anledning av beslut av FN:s säkerhetsråd med stöd av kapitel VII i FN-stadgan. I artikel 6.2 behandlas andra internationella förpliktelser på exportkontrollområdet. I artikel 6.3 hänvisas till folkmord, brott mot mänskligheten och allvarliga brott mot internationell humanitär rätt såsom svåra överträdelser av Genèvekonventionerna från 1949 samt anfall riktade mot civil egendom eller civila, som åtnjuter skydd i den egenskapen. Vidare inkluderas andra krigsförbrytelser som definieras i internationella överenskommelser som där statsparten i fråga är part i. Artikel 6.3 täcker således in uppräknade brott oavsett om staten är part eller ej i bakomliggande internationella fördrag, med undantag för andra krigsförbrytelser där det krävs att staten är part. Artikel 6.3 lyder: En statspart får inte bevilja överföring av konventionella vapen som omfattas av artikel 2.1 eller materiel som omfattas av artikel 3 eller 4, om den vid tidpunkten för beviljandet har vetskap om att dessa vapen eller denna materiel skulle komma att användas för att begå folkmord, brott mot mänskligheten eller svåra överträdelser av Genèvekonventionerna från 1949, för att genomföra anfall riktade mot civil egendom eller civila som åtnjuter skydd i den egenskapen, eller för att begå andra krigsförbrytelser såsom de definieras i internationella överenskommelser som statsparten i fråga är part i. I artikel 7 i FN:s Vapenhandelsfördrag finns en bredare uppsättning bedömningsgrunder, som ska tillämpas i situationer som inte täcks av artikel 6. Där behövs en mer ingående nationell prövning. I artikel 7.1 (a) fastslås att en bedömning ska göras av om en specifik export skulle bidra till eller underminera fred och säkerhet. I artikel 7.1 (b) (i) fastslås att en bedömning ska göras av om aktuell materiel skulle kunna användas för att begå eller underlätta en allvarlig kränkning av internationell humanitär rätt. Av intresse i jämförelse med artikel 6.3 är även att sannolikhetskriteriet har satts till skulle kunna användas, alltså ett lägre krav. Bedömningsgrunden i artikel 7 aktualiseras när situationen inte är så allvarlig att artikel 6.3 ska tillämpas. Artikel 7.1 (b) (ii) uppställer motsvarande bedömningsgrund för kränkning av de mänskliga rättigheterna. I artikel 7.4 framhålls att statsparter vid exportbedömningen ska beakta risken för att vapen används för att begå allvarliga könsrelaterade våldshandlingar eller allvarliga våldshandlingar mot kvinnor och barn eller för att underlätta sådana våldshandlingar. Det kan i sammanhanget särskilt erinras om vad som anförs i de svenska riktlinjerna om betydelsen av en internationell överenskommelse som Sverige har biträtt. I förarbetena till krigsmateriellagen anfördes att Sverige genom att ansluta sig till en internationell överenskommelse förpliktar sig att fullgöra de skyldigheter som följer av överenskommelsen och de begränsningar för svensk utlandssamverkan på krigsmaterielområdet

4 4 som kan följa därav. I praktiken iakttas detta genom att undantag inte medges från lagens förbud i berörda delar (prop. 1991/92:174, s. 49, jfr prop. 2013/14:190, s. 24). Enligt riktlinjerna ska således tillstånd inte beviljas om det skulle strida mot en internationell överenskommelse som Sverige har biträtt. De överenskommelser som avses är bl.a. åtaganden om icke-spridning av massförstörelsevapen och exportkontrollregimerna, men även internationella överenskommelser om förbud och inskränkningar i användandet av vissa typer av konventionella vapen, såsom förbuden mot antipersonella minor, synförstörande laservapen och klusterammunition. Enligt regeringens bedömning utgör även FN:s Vapenhandelsfördrag en internationell överenskommelse i denna mening (prop. 2013/14:190, s. 24). Vid riksdagens godkännande av FN:s Vapenhandelsfördrag anmärkte regeringen att det gällande regelverket i allt väsentligt omfattar de bedömningsgrunder som anges i artikel 6 och 7 i vapenhandelsfördraget, men att det genom dessa blir tydligare att vissa aspekter ska beaktas vid tillståndsprövningen. Exempelvis anges inte uttryckligen, som i fördragets artikel 6.3, vetskap om användande vid folkmord och brott mot mänskligheten som skäl för avslag i nu gällande regelverk, även om detta även inom ramen för den helhetsbedömning som ska göras enligt det svenska regelverket enligt regeringen torde utgöra hinder mot utförsel. Vidare har könsrelaterat våld lyfts fram som en omständighet att särskilt beakta, tillsammans med andra kränkningar av internationell humanitär rätt och mänskliga rättigheter. Advokatsamfundet förutsätter därför att regeringen vid ett kommande lagstiftningsärende uttömmande redogör för varför de ovillkorliga hindren för vapenexport som återfinns i regeringens riktlinjer, i EU:s gemensamma ståndpunkt och i artikel 6 FN:s Vapenhandelsfördrag inte bör ges författningsstatus, och i synnerhet på vilken grund ovillkorliga hinder för vapenexport inte ska anses utgöra sådana föreskrifter som avses i 8 kap. regeringsformen. En allmän politisk vilja att inte etablera några positiva rättigheter som kan prövas i en juridisk process utgör enligt Advokatsamfundets mening inte tillräckliga skäl för att avstå från en gedigen konstitutionell analys av utredningens förslag i dessa delar. Advokatsamfundet vill i detta avseende uppmärksamma att utredningens redogörelse av Europadomstolens avskrivningsbeslut i mål 35178/97, Ankarcrona mot Sverige, utgör ett bräckligt stöd för att beslut varigenom ISP gett tillstånd, avslagit en tillståndsansökan eller förbjudit att ett anbud lämnas respektive att ett avtal ingås, inte ska kunna överklagas. Enligt utredningen är anledningen att ett sådant beslut baseras på politiska överväganden, vilket inte ger enskilda intressen någon klagorätt. Advokatsamfundet är av uppfattningen att ett tillstånd som ges trots vetskap om användande vid folkmord och vid brott mot mänskligheten samt vid grova och systematiska kränkningar av internationell humanitär rätt och av mänskliga rättigheter, mycket väl skulle kunna komma att underställas en domstolsprövning i framtiden, då ett sådant tillstånd kan bidra till en kränkning av civila rättigheter enligt artikel 6 i Europeiska

5 5 konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Dessa frågor har, såvitt känt, aldrig prövats av Europadomstolen. Advokatsamfundet tillstyrker införandet av ett demokratikriterium som ett centralt villkor vid tillståndsprövningen Advokatsamfundet tillstyrker att det införs ett demokratikriterium, som medför att den mottagande statens demokratiska status ska utgöra ett centralt villkor vid tillståndsprövningen. Enligt utredningens förslag ska en stats demokratiska status bedömas utifrån förekomsten av demokratiska institutioner, statens respekt för demokratiska processer samt de medborgerliga och politiska rättigheterna. Ju sämre den demokratiska statusen är desto mindre utrymme föreligger för att bevilja tillstånd. I det fall det finns grava brister i den demokratiska statusen, utgör det hinder för beviljande av tillstånd. Advokatsamfundet instämmer i utredningens slutsats att respekt för mänskliga rättigheter, demokrati och en fungerande rättsstat förutsätter och ömsesidigt förstärker varandra. Sambandet mellan mänskliga rättigheter och demokrati visar sig dels genom att respekt för dessa rättigheter förstärker en stats demokratiska styrelseskick, dels genom att demokratiska institutioner och beslutsprocesser gör skyddet för mänskliga rättigheter starkare. Även om demokratikriteriet och det nationella åtagandet avseende mänskliga rättigheter kan ses komplettera varandra i tillståndsprövningen, är det Advokatsamfundets uppfattning att åtagandet avseende mänskliga rättigheter bör ges en relativt sett starkare ställning vid tillståndsprövningen. Advokatsamfundet tillstyrker att en regel om följdleveranser garanterar den köpande statens krav på eventuella garantier på leveranssäkerhet Advokatsamfundet tillstyrker införandet av en regel om följdleveranser för att säkerställa den köpande statens krav på eventuella garantier på leveranssäkerhet. Den föreslagna regeln som bygger på presumtionen för att tillstånd ska beviljas för följdleveranser, men att en prövning ska alltid ske i det enskilda fallet för att säkerställa att tillstånd inte står i strid med Sveriges internationella förpliktelser, synes välavvägd. Likaså synes det lämpligt att en sådan prövning också ska säkerställa att den mottagande staten fullgjort sina åtaganden till Sverige. Advokatsamfundet efterlyser en självständig bedömning om kompensationsåtaganden s.k. offset är förenligt med artikel 346 i Lissabonfördraget Av utredningen framgår att frågan om hur s.k. offset eller motköp kan användas med anledning av försvarsupphandling ännu inte är klarlagt, och att flera medlemsstater avvaktar för närvarande på vilka åtgärder som Europeiska kommissionen kommer att vidta i denna fråga. Sverige uppges eftersträva en öppnare och effektivare försvars-

6 6 materielmarknad inkluderande bl.a. öppna upphandlingar i konkurrens, likabehandling av leverantörer och på sikt slopande av kompensationsåtaganden, dvs. offset. Advokatsamfundet efterlyser i denna del en självständig bedömning från regeringens sida om och under vilka villkor användningen av offset är förenligt med artikel 346 i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF). En fråga med viss anknytning till offset-problematiken är frågan om korruption, som inom exportkontrollen främst kommer upp i samband med tillståndsprövningen av utförsel av krigsmateriel. Som utredningen framhåller, kan förekomsten om korruption i en mottagande stat medföra en ökad risk att s.k. avledning sker av krigsmaterielen (se bl.a. kriterium 7 i EU:s gemensamma ståndpunkt rörande krigsmaterielexport), dels att korruption i en mottagande stat bör beaktas vid bedömningen om tilltänkt export allvarligt skulle hindra en hållbar utveckling i mottagarlandet (kriterium 8). I FN:s Vapenhandelsfördrag återfinns även en bestämmelse, som uppmuntrar statsparterna till åtgärder och samarbete som syftar till att förhindra korruption i samband med export av konventionella vapen. För att säkerställa att tillståndsprövningen av utförsel av krigsmateriel förhindrar korruption i samband med export av konventionella vapen, bör enligt Advokatsamfundet den tillståndsgivande myndigheten kontrollera att den mottagande staten har ratificerat och effektivt tillämpar Förenta nationernas konvention mot korruption och motsvarande regionala instrument. Advokatsamfundet avstyrker utredningens förslag om sanktionsväxling I 27 första stycket 4 föreskrivs straffansvar för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter ett villkor eller bryter mot en kontroll- eller ordningsbestämmelse, som har meddelats med stöd av krigsmateriellagen. Som utredningen har konstaterat i delbetänkandet SOU 2014:83, nämns inte sanktionsavgift explicit i regeringsformen. Advokatsamfundet instämmer i bedömningen att sanktionsavgifter normgivningsmässigt ska jämställas med böter. Advokatsamfundet instämmer även i bedömningen att då sanktionsavgifter har stora likheter med brottspåföljder, ska normgivningen ske i lag, med en möjlighet att bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter. Advokatsamfundet instämmer likaså i utredningens bedömning att med beaktande av regeringsformens regler om normgivning, bör det inte komma i fråga att någon förvaltningsmyndighet under regeringen lämnar föreskrifter rörande sanktionsavgiftssystemet. Eftersom både krigsmateriellagen och den s.k. PDA-lagen [lag (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd] innehåller blankettstraffbud med fängelse i straffskalan som fylls ut genom föreskrifter meddelade

7 7 av myndigheter under regeringen nämligen av Tullverket, av ISP respektive av Strålsäkerhetsmyndigheten (SSM) står det för Advokatsamfundet klart att dessa blankettstraffbud verkar ha utformats på ett otillåtet sätt enligt regeringsformen. För varje blankettstraffbud är det för Advokatsamfundet uppenbart att den straffbelagda gärningen helt eller i det väsentliga framgår av myndigheternas föreskrifter i stället för av straffbudet. Enligt utredningen är ett sätt att åtgärda straffbuden att utmönstra fängelse ur straffskalan. Ett annat sätt är att låta regeringen, i stället för myndigheter under regeringen, utfärda utfyllande föreskrifter till blankettstraffbuden. Ett tredje sätt att åtgärda straffbuden är enligt utredningen att helt ersätta den straffrättsliga sanktionen med en annan, administrativ sanktion. Kommittén har föreslagit att både 27 första stycket 4 krigsmateriellagen och 22 första stycket 2 PDA-lagen ska bli föremål för en sanktionsväxling innebärande att den straffrättsliga sanktionen ersätts av sanktionsavgift. Genom att den straffrättsliga sanktionen utmönstras från dessa bestämmelser har de, enligt utredningen, åtgärdats. Advokatsamfundet ser med stigande oro på en utveckling där straffrättsliga sanktioner ersätts med sanktionsavgifter som självständigt ska beslutas av förvaltningsmyndigheter. En förvaltningsmyndighet bör enligt Advokatsamfundet inte fatta beslut i sanktionsärenden som är att jämställa med en brottsanklagelse, eller om det i prövningen ingår ställningstagande till subjektiva rekvisit. De skäl som har anförts av utredningen för till stöd för en sådan sanktionsväxling synes till yttermera visso inte övertygande. I synnerhet bör de konstitutionella- och rättssäkerhetsaspekter som därmed aktualiseras sättas i ett större sammanhang och utredas vidare. Advokatsamfundet avstyrker därför att vissa straffrättsliga sanktioner utgår och ersätts av sanktionsavgift, men kan samtidigt tillstyrka att ytterligare administrativa sanktioner generellt vitesföreläggande och varning införs i krigsmateriellagen och i PDA-lagen för att komplettera befintliga straffrättsliga sanktioner. Advokatsamfundet förordar att regeringen, i stället för myndigheter under regeringen, utfärdar utfyllande föreskrifter till blankettstraffbuden. SVERIGES ADVOKATSAMFUND Anne Ramberg