Svenska Röda Korsets yttrande över betänkandet Skärpt exportkontroll av krigsmateriel (SOU 2015:72)

Transkript

1 1 Stockholm UD2015/1023/NIS Till: Utrikesdepartementet Stockholm Svenska Röda Korsets yttrande över betänkandet Skärpt exportkontroll av krigsmateriel (SOU 2015:72) Bakgrund Regeringen beslutade den 1 juni 2012 att tillsätta en parlamentarisk kommitté (KEX) med uppdraget att utreda den framtida svenska exportkontrollen av krigsmateriel och ramarna kring den (direktiv 2012:50). Utredningen skulle främst lämna förslag till en ny krigsmateriellagstiftning i syfte att skärpa exportkontrollen gentemot icke-demokratiska stater, men även bland annat pröva vad som i framtiden bör betraktas som följdleveranser och vilka regler som bör gälla för dessa, analysera och bedöma om krigsmateriellagstiftningen skall förändras i klarläggande syfte, samt utreda möjligheten att öka öppenheten inom den svenska exportkontrollen. Utredningen har bestått av tolv ledamöter och letts av riksdagsledamoten Hans Wallmark. I juni 2015 överlämnade kommittén sitt betänkande om skärpt vapenexport. Kommittén föreslår att nuvarande struktur för prövningen ska vara kvar. Krigsmateriallagen föreslås därmed även fortsättningsvis ange vilken inriktning som tillståndsprövningen ska ha, medan de generella principer och kriterier som ska beaktas vid tillståndsprövningen återges i särskilda riktlinjer. Riktlinjerna ska inte ges författningsstatus eftersom tillståndsprövningen ska bygga på en politisk avvägning och inte etablera några positiva rättigheter. I slutbetänkandet föreslår kommittén bl.a. att reglerna för export för icke-demokratiska stater ska skärpas. Detta görs genom att ett krav på kontroll av mottagarstatens demokratiska status föreslås i den nya lagen om kontroll av krigsmaterial och tekniskt bistånd, som grundläggande utgångspunkt för prövningen tillsammans med skrivning om respekt för mänskliga rättigheter och att staten inte befinner sig eller riskerar hamna i en väpnad konflikt. Dessa skrivningar i författningstexten är menade att ange vilken inriktning som tillståndsprövningen ska ha. De principer och kriterier som ska beaktas vid tillståndsprövningen bör enligt kommittén även fortsättningsvis återges i särskilda riktlinjer. Kommittén anser dock att det bör utarbetas nya riktlinjer för prövningen. Dessa bör samlas i ett dokument så att alla nationella och nationella kriterier kan sammanföras. Kommittén hade dock inte i uppdrag att ta fram ett sådant dokument, och anser att ytterligare överväganden bör göras kring de olika riktlinjerna och kriterierna bl.a. för att säkerställa att de nya nationella riktlinjerna uppfyller alla internationella krav. D.v.s. kommittén lämnar inget samlat förslag på nya riktlinjer, men lyfter frågor kring struktur m.m. Bl.a. föreslås att internationella

2 2 förpliktelser så långt det är möjligt bör återges ordagrant i riktlinjerna, med säkerställande av att det är de mest restriktiva som tas med där internationella överenskommelser använder sig av olika begrepp. Kommittén föreslår även bl.a. åtgärder i anslutning till följdleveranser och åtgärder för ökad öppenhet och transparens kring exportkontrollen av krigsmateriel. Vi har valt att i detta sammanhang endast kommentera frågan om grundläggande utgångspunkter för prövningen och utformningen av nya riktlinjer. Svenska Röda Korsets synpunkter Vår utgångspunkt Respekt för den humanitära rätten bör uttryckligen nämnas som en grundläggande inriktning för prövningen Svenska Röda Korset har granskat förslagen i betänkandet med utgångspunkt i vårt strikt humanitära uppdrag. Vårt uppdrag är att skydda liv och mänsklig värdighet i krig och andra humanitära kriser. Det innebär också att vi ska verka för att förhindra lidande och utsatthet bland annat genom att främja respekten för internationell humanitär rätt och se till att den ständigt anpassas till moderna väpnade konflikter. Under väpnade konflikter är en av Röda Korsets uppgifter att dokumentera krigsförbrytelser och andra övergrepp. Det arbetet omfattar också användningen av vapen. Vår erfarenhet och våra studier visar att spridningen av vapen och lättillgängliga vapen både ökar antalet konflikter och förlänger väpnade konflikter, leder till ökat antal brott mot den internationella humanitära rätten, ökar civilbefolkningens lidande, försvårar och förhindrar humanitärt bistånd i väpnade konflikter och andra våldsamma situationer samt försvårar försoning och uppbyggnad av samhällen efter konflikters slut. Med andra ord har regleringen av krigsmaterielexport och effektiva kontrollregimer stor humanitär betydelse. Med utgångspunkt i detta och i vårt uppdrag att främja respekten för internationell humanitär rätt lämnar vi en huvudsaklig synpunkt på betänkandets förslag: tydliggör kravet på respekt för den humanitära rätten i prövningen. I svensk lag och i de svenska riktlinjerna saknas idag ett uttryckligt kriterium angående respekt för den humanitära rätten, vilket också påpekas i utredningen i anslutning till resonemangen kring att nya riktlinjer behöver tas fram (Del I, s. 392). Detta bör åtgärdas. Varför bör ett kriterium om respekt för den humanitära rätten införas? Vilja och förmåga att respektera den humanitära rätten är avgörande för fred och säkerhet och därmed av grundläggande vikt i vapenexportsammanhang Svenska Röda Korset välkomnar att ett demokratikriterium med tydlig koppling till frågan om mänskliga rättigheter tydliggörs i svensk författning. Det föreslagna förtydligandet av att MR-kriteriet inte ska ses så snävt är också välkomnat. I grund och botten handlar det om att bedöma en mottagande stats vilja och faktiska förmåga att säkerställa respekt för mänskliga rättigheter. Rättsstaten är den grundläggande förutsättningen för utövandet av fri- och rättigheter och principen om alla människors lika värde, rätten till liv, frihet och säkerhet och förbudet mot diskriminering utgör den värdemässiga grunden. Staterna har gång på gång bekräftat att alla mänskliga rättigheter är ömsesidigt samverkande, odelbara och delar av samma helhet. Vilja och förmåga att respektera mänskliga rättigheter är avgörande för fred och säkerhet och därmed viktigt även i vapenexportsammanhang. Detsamma kan sägas gällande en mottagarstats vilja och

3 3 förmåga att respektera den humanitära rätten. Sådan vilja och förmåga är på samma sätt avgörande för fred och säkerhet, och därmed också av grundläggande vikt i vapenexportsammanhang. Därför är det även viktigt, som vi också anfört under utredningsarbetet, att tydliggöra kopplingen till respekten för den humanitära rätten, som en avgörande utgångspunkt för prövningen enligt den föreslagna lagen om kontroll av krigsmateriel etc. Regelverken kring de mänskliga rättigheterna och den humanitära rätten är överlappande och påverkas av varandra Argumenten för att respekten för den humanitära rätten en avgörande faktor för hållbar fred och säkerhet, och därmed också viktig att ha med i bedömningar i vapenexportsammanhang, är flera. De mänskliga rättigheterna och den humanitära rätten under väpnade konflikter är dels ömsesidigt förstärkande och överlappande. (Se t.ex. resonemang i Folkrätt i väpnad konflikt, SOU 2010:72, s ) Från ett övergripande perspektiv har de två regelområdena ett nära förhållande bl.a. genom att brott mot de mänskliga rättigheterna ofta är förekommande under väpnade konflikter och att kränkningar av de mänskliga rättigheterna och den humanitära rätten tenderar att vara konfliktskapande eller försvåra/förlänga konflikter. Omvänt kan sägas att respekt för de mänskliga rättigheterna kan förebygga väpnade konflikter. Inte minst är kopplingen mellan tillgången på vapen och kränkningar av humanitär rätt är tydlig. Brott mot den humanitära rätten är också i sig en fristående faktor som ökar risken för fortsatta konflikter och försvårar fredsprocesser. De mänskliga rättigheterna är fortsatt tillämpliga under en väpnad konflikt, om stater inte gjort inskränkningar i dessa på lagenligt vis eller den humanitära rätten har företräde i egenskap av lex specialis. Den svenska positionen i frågan har varit att betrakta de mänskliga rättigheterna och den humanitära rätten som parallellt tillämpliga under väpnade konflikter, utan att detta i huvudsak ansetts innefatta några rätts- eller intressekollisioner. Den humanitära rätten och de mänskliga rättigheterna reglerar ibland samma rättigheter och skydd (t.ex. förbud mot tortyr, slaveri och diskriminering samt rätten till liv, frihet och personlig säkerhet). Ett tydligt exempel på sådan överlappning är bl.a. Genèvekonventionernas gemensamma artikel 3 och rättigheter som finns i konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter som stater inte kan göra inskränkningar i. Den gemensamma artikeln 3 kan i huvudsak ses som en bestämmelse om mänskliga rättigheter, vilket även stämmer för artikel 75 i tilläggsprotokoll I om grundläggande garantier för individer under väpnad konflikt. Ett annat exempel på överlappning är kravet på human behandling av krigsfångar, vilket har sin grund i synen på människans inneboende värde och "oförytterliga rättigheter" (se FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna). Regelområdena är dock givetvis inte identiska. En avgörande skillnad är bl.a. att den humanitära rätten inte tillåter inskränkningar eller derogeringar, samt att den innebär förpliktelser för andra aktörer än enbart stater. Slutsats I grund och botten utgår vårt ställningstagande från att det, precis som när det gäller de mänskliga rättigheterna, är viktigt att bedöma en mottagande stats vilja och faktiska förmåga att säkerställa respekt för den humanitära rätten. Det är därför, som också framgår av t.ex. de EU-riktlinjer som ska

4 4 tillämpas i bedömningen 1, oerhört viktigt att vapen och annat krigsmaterial inte exporteras till stater där det finns en risk att de skulle kunna komma att användas vid allvarliga kränkningar av humanitär rätt. Så som den nu föreslagna lagtexten är utformad finns en koppling till statens demokratiska status och respekt för mänskliga rättigheter, samt till frågan om staten befinner sig i eller riskerar hamna i en väpnad konflikt. På samma sätt som en kontroll ska göras av hur staten respekterar och respekterat mänskliga rättigheter vore det mot det ovan beskrivna lämpligt att som en grundläggande utgångspunkt se hur mottagarstatens förhållande till den humanitära rätten ser ut. Hur kan ett kriterium om respekt för den humanitära rätten införas? I lagtexten För att hjälpa staterna att tillämpa det humanitärrättsliga kriteriet har Internationella rödakorskommittén, ICRC, gett ut en praktisk guide: Arms transfer decisions: Applying international humanitarian law criteria. 2 Den innehåller en rad indikatorer för att bedöma riskerna för att exporterade vapen eller militär utrustning kommer att användas i samband med allvarliga kränkningar av humanitär rätt. En stat bör exempelvis i sin bedömning av en potentiell mottagare analysera tidigare begångna brott mot den humanitära rätten, vad som gjorts för att förhindra brott mot den humanitära rätten, ratificerade humanitärrättsliga instrument, rättssystem där misstänkta krigsförbrytare kan lagföras, utbildningar och kunskapshöjande insatser i synnerhet bland militär. Samtliga dessa uppräknade frågeställningar borde vara aktuella i de bedömningar som ska utgöra utgångspunkter för prövningen, på samma sätt som liknande frågeställningar ska aktualiseras kring demokrati och mänskliga rättigheter under den bestämmelsen. Kränkningar av den humanitära rätten är visserligen kopplade till förekomsten av en väpnad konflikt, vilken i sig utgör ett hinder för tillstånd enligt föreslagen lydelse av 2 kap. 5 andra stycket. Vi menar dock att en stats grundläggande förhållande till den humanitära rätten (se ICRC:s frågeställningar ovan) ger tydlig vägledning kring vad som kan väntas utifall att en mottagarstat ändå i ett senare läge skulle bli part i en väpnad konflikt. Denna kunskap måste, som vi ser det, precis som kunskap kring statens förhållande till de mänskliga rättigheterna, utgöra utgångspunkt för prövningen. Det handlar således inte bara om att en materielspecifik bedömning behöver göras när det gäller risken för att materiel kan komma att användas för eller underlätta kränkningar av den humanitära rätten, utan att frågeställningen tillhör samma spektra av nödvändig information som frågor kring demokrati och mänskliga rättigheter, och därför också bör ingå i bedömningen av staten som helhet. Vi menar att frågan om förhållandet till den humanitära rätten är så viktig att den med fördel kan uttryckas redan i lagtexten. Den föreslagna bestämmelsen i 2 kap. 5 andra stycket skulle därmed med fördel kunna lyda: Vid tillståndsprövningen avseende utförsel och annan utlandssamverkan ska särskilt avseende fästas vid den mottagande statens demokratiska status, statens respekt för mänskliga fri- och rättigheter och den humanitära rätten, om staten befinner sig i väpnad konflikt eller om staten riskerar att hamna i en väpnad konflikt. 1 Ett ökande antal regionala instrument såväl som nationella lagar och regleringar om vapenexport innehåller kriterier som grundas på humanitär rätt. Ett exempel på ett sådant regionalt instrument är EU:s gemensamma ståndpunkt om vapenexport (2008/944/GUSP). Inom EU finns även Användarguide för EU:s gemensamma ståndpunkt om vapenexport och EU-direktiv om vapenhandel inom EU (2009/43/EG) som styr vapenexport. 2 (sidan senast besökt den 2 november 2015)

5 5 I nya riktlinjer Av utredningens förslag framgår att de principer och kriterier som ska beaktas vid tillståndsprövningen även fortsättningsvis ska hållas utanför lagtexten, men att de bör samlas i ett tydliggörande dokument. Svenska Röda Korset vill därför redan här tydligt påpeka vikten av att ett kriterium där kopplingen till den humanitära rätten också (vid sidan av vad vi ovan föreslagit om att lägga in sådana skrivningar i föreslagna 2 kap. 5 ) tydligt klargörs i ett sådant dokument. Vi deltar gärna med synpunkter vid utformningen av sådana skrivningar. I det projekt Svenska Röda Korset drivit tillsammans med UD i frågor om humanitärrätt och genus, har vi bl.a. tittat på frågor om genusperspektiv på frågor kring vapen. I utarbetandet av nya riktlinjer vill vi mot bakgrund av det arbetet poängtera vikten av att även anlägga ett genusperspektiv i det arbetet. SVENSKA RÖDA KORSET Sara Revell Ford, Nationell chef