Habo kommun Granskning av resursutnyttjande inom förskolan December 2013 Torbjörn Bengtsson och Sofia Josefsson
Innehåll Sammanfattning 1 Revisionsfråga... 1 Svar på revisionsfråga... 1 Iakttagelser... 1 Rekommendationer... 1 1. Inledning 2 1.1 Bakgrund... 2 1.2 Syfte och avgränsning... 2 1.3 Revisionsfråga och revisionskriterier... 2 1.4 Underliggande frågeställningar... 2 1.5 Metod och granskningsinriktning... 2 2. Granskningsresultat 3 2.1 Hur ser barngruppens storlek ut inom förskolan?... 3 2.2 Skillnader mellan privata och kommunala förskolor avseende kostnader och barngruppens storlek... 4 2.3 Kostnadsläget för Habo förskoleverksamhet i förhållande till andra kommuner... 5 2.4 Uppföljning inom verksamheten... 6 2.5 Avtal mellan kommun och privata utförare... 6
Sammanfattning Deloitte AB har av Habo kommuns förtroendevalda revisorer fått i uppdrag att granska resursutnyttjandet inom förskolan. Revisionsfråga Har barn- och utbildningsnämnden en ändamålsenlig resursfördelning inom förskolan? Svar på revisionsfråga Barn- och utbildningsnämnden har en ändamålsenlig resursfördelning inom förskolan som lämnar utrymme till förbättring. Iakttagelser För barn 1-3 år med vistelsetid under 15 timmar tilldelas mindre resurser än för barn 3-5 år med vistelsetid under 15 timmar. Den ersättning som betalas ut till de kommunala förskolorna baserar sig på lönesnittet för respektive förskola. Skillnaden mellan den förskola där snittlönen är högst och den förskola där den är lägst är ca 10 %. De enskilda förskolorna får en ersättning som baseras på de kommunala förskolornas lönesnitt. Antalet inskrivna barn och därmed den tilldelade ersättningen fluktuerar mellan vår och höst. De kommunala förskolorna upplever att detta är problematiskt. Fluktuationen i antalet inskrivna barn mellan vår och höst upplevs inte som ett problem i de enskilda förskolorna. Det finns 50 tomma platser inom den kommunala förskolan i Habo hösten 2013 enligt avläsning 2013-10-08. Det står ca 10-13 barn i kö till var och en av de enskilda förskolorna i Habo kommun per 2013-11-01 för våren 2014 enligt kommunens statistik och sammanlagt 52 barn i kö till de kommunala förskolorna för samma period. Barn- och utbildningsnämnden har inte utformat specifika mål för förskoleverksamheten i Habo kommun. Samverkan mellan kommunen och enskilda förskolor är god i Habo kommun. Rekommendationer Utifrån vad som framkommit i granskningen lämnas följande rekommendationer: Överväg fördelningen av resurser mellan små och stora barn för de med vistelsetid under 15 timmar. Alla förskolor bör tilldelas samma resurs oavsett genomsnittlig lönenivå. Överväg nedläggning av en förskola för att få en bättre balans under höst och vår och minska antalet tomma platser. Nämnden bör utforma mål för verksamheten. Jönköping den 10 december 2013 DELOITTE AB Torbjörn Bengtsson Certifierad kommunal revisor Sofia Josefsson Revisor 1
1. Inledning 1.1 Bakgrund Deloitte AB har av Habo kommuns förtroendevalda revisorer fått i uppdrag att granska resursutnyttjandet inom förskolan i Habo kommun. Förskoleverksamheten är en av de mest betydande verksamheterna inom kommunen. Verksamheten har expanderat kraftigt under den senaste 10- årsperioden och barngruppernas storlek har diskuterats under en längre tid. Vilken uppföljning görs av verksamheten, kopplas mål och ekonomistyrning ihop? Hur ser avtalen ut mellan kommunen och de privata utförarna? 1.5 Metod och granskningsinriktning Granskningen har genomförts genom intervjuer med berörda chefer och tjänstemän samt dokumentanalys och granskning av nyckeltal. 1.2 Syfte och avgränsning Granskningen avgränsas till att gälla förskoleverksamheten i kommunal och privat regi inom Habo kommun. 1.3 Revisionsfråga och revisionskriterier Har barn- och utbildningsnämnden en ändamålsenlig resursfördelning inom förskolan? Revisionskriterier mot vilka bedömningarna i granskningen ställs är SCB:s nyckeltal för förskoleverksamhet samt kommunens resursfördelningssystem. 1.4 Underliggande frågeställningar Hur ser barngruppernas storlek ut inom förskolan? Vilka skillnader finns mellan privata och kommunala förskolor avseende kostnader och barngruppernas storlek? Hur är kostnadsläget för Habo förskoleverksamhet i förhållande till andra kommuner? 2
2. Granskningsresultat Utifrån genomförda intervjuer och dokumentstudier presenteras i följande kapitel resultatet av genomförd granskning. 2.1 Hur ser barngruppens storlek ut inom förskolan? Införandet av den nya läroplanen innebär ett förstärkt pedagogiskt uppdrag för förskolan. Enligt förskolans Läroplan (Lpfö98/10) ska förskolan: erbjuda barnen en trygg miljö som samtidigt utmanar och lockar till lek och aktivitet. Den ska inspirera barnen att utforska omvärlden. I förskolan ska barnen möta vuxna som ser varje barns möjligheter och som engagerar sig i samspelet med både det enskilda barnet och barngruppen. Då allt fler barn går i förskolan under en allt längre tid blir kvaliteten väldigt viktig. Kvalitetsfaktorer inom förskolan är bland annat barngruppernas storlek och sammansättning och personaltäthet. 2.1.1 Antal inskrivna inom förskolan i Habo kommun Totalt finns det 585 platser i den kommunala förskolan i Habo kommun. Under höstterminen 2013 är 535 av dessa platser fyllda enligt avläsning i oktober 2013. Enligt den avläsning som kommunen gjorde i april 2013 var 584 barn inskrivna i de kommunala förskolorna under vårterminen. Det är således stor fluktuation i antalet inskrivna barn mellan vår och höst. Under intervjuer med representanter från de enskilda förskolorna har fluktuation mellan vår och höst inte framkommit som ett problem. Vi har tagit del av kommunens senaste sammanställning av köer till förskolorna. Sammanställningen visar att det är 10-13 barn i kö till var och en av de enskilda förskolorna och 52 barn i kö till de kommunala förskolorna för våren 2014. Ett antal barn står i kö till mer än en förskola. 2.1.2 Barngruppernas storlek Under intervjuer har det framkommit att barngrupperna inom kommunens förskolor ser olika ut beroende på barnens ålder, vilka behov barnen bedöms ha och vilken förskola det avser. Förskolorna har olika förutsättningar att dela upp barnen i grupper beroende på lokalernas utformning. Tabell 1: Barngruppernas storlek, antal barn per avdelning 2012 Antal barn per avdelning Habo Länet Riket Enskild 15,1 15,8 16,2 Kommunal 17,3 15,5 17 (Källa: Skolverket, Jämförelsetal) Det finns inga uppsatta mål inom kommunen för hur stora barngrupper förskolorna ska ha. Enligt tabell 1 ovan var barngrupperna i den kommunala förskolan i Habo större än både länet och riket 2012. Det var i snitt 2,2 barn fler i barngrupperna inom den kommunala förskolan jämfört med de enskilda förskolorna i Habo kommun. I de enskilda förskolorna visar statistiken att barngrupperna är mindre än snittet för både länet och riket. 2.1.3 Personaltäthet Tabell 2: Personaltäthet, antal barn per årsarbetare 2012 Antal barn per årsarbetare Habo Länet Riket Enskild 5,5 5 5,2 Kommunal 5,2 4,9 5,4 (Källa: Skolverket, Jämförelsetal) Under 2012 var det högre personaltäthet inom den kommunala förskolan än de enskilda förskolorna i Habo kommun. De kommunala förskolorna hade 3
under 2012 i snitt 5,2 barn per årsarbetare och de privata förskolorna i snitt 5,5 barn per årsarbetare. De enskilda förskolorna i Habo kommun hade fler barn per årsarbetare än både länet och riket. De kommunala förskolorna hade fler barn per årsarbetare än länet men färre än riket. Både personaltäthet och barngruppernas storlek är viktiga dimensioner för god kvalitet inom förskolan. Genom den högre personaltätheten kan de kommunala förskolorna möjligen hantera de större barngrupperna. 2.2 Skillnader mellan privata och kommunala förskolor avseende kostnader och barngruppens storlek 2.2.1 Resursfördelningssystem Enligt Skolverkets pressmeddelande 2013-09-16 har den genomsnittliga närvarotiden för barn som är inskrivna i förskoleverksamhet ökat. Snittet i riket är nu 31 timmar i veckan vilket är samma som snittet för den kommunala förskolan i Habo kommun. På de kommunala förskolorna i Habo kommun varierar närvarotiden från 24 timmar i genomsnitt på den förskolan med lägst snitt till 36 timmar i genomsnitt på den förskolan med högst snitt. Vid intervjuerna framkom att det finns barn som är på förskolan 50 timmar i veckan. Från och med januari 2013 införde Habo kommun ett nytt resursfördelningssystem. Tidigare har kommunen använt sig av omsorgstimmar men valde att byta system inför året. Det nya resursfördelningssystemet är baserat på fyra schabloner som barn- och utbildningsnämnden har beslutat om enligt tabell 3 nedan. Tabell 3: Schabloner för resursfördelning inom förskolan i Habo kommun 2013 1-3 år tom 15 tim 0,0924 1-3 år över 15 tim 0,2268 3-5 år tom 15 tim 0,1071 3-5 år över 15 tim 0,1575 (Källa: Statistik från Barn- och utbildningsförvaltningen) Utifrån ovanstående schabloner fördelar kommunen resurser till de olika förskolorna. I en förskola med 10 barn i åldrarna 1-3 år t.o.m. 15 timmar i veckan där personalens genomsnittliga årslön är 400 000 tilldelas förskolan en resurs om 369 600 kr om året. 10 x 0,0924 x 400 000 = 369 600 kr. De kommunala förskolorna får olika ersättning baserat på hur hög lön de anställda har som jobbar på förskolan. Den kommunala förskola som har högst lönesnitt har 429 600 kr och den som har lägst har ett lönesnitt på 389 300 kr vilket innebär en skillnad på drygt 10 %. De enskilda förskolorna får snittet för de kommunala förskolorna vilket innebär 408 620 kr. De enskilda förskolorna får alltså ersättning oavsett lönenivå. Representanter från de kommunala förskolorna menar att det gamla resursfördelningssystemet med omsorgstimmar var mer fördelaktigt och gav bättre resurser till förskolan. En sammanställning som vi har fått ta del av visar att totalt för samtliga kommunala förskolor resulterar det nya resursfördelningssystemet i 7,58 färre tjänster. Vid intervjuer med representanter från de enskilda förskolorna framkom att de tycker att den befintliga resursfördelningsmodellen är tillfredsställande och att den ger bättre förutsättningar än tidigare resursfördelningsmodeller. De anser att det ger bättre förutsättningar för framförhållning i det nya systemet. Iakttagelse Intressant att notera är att företrädare för kommunala respektive enskilda förskolor ger olika bilder av det nya resursfördelningssystemet. Barn- och utbildningsnämnden bör överväga fördelningen av resurser mellan små och stora barn för de med vistelsetid under 15 timmar. Frågan är om 4
barn 1-3 år ska tilldelas en lägre resurs än barn 3-5 år med närvarotid under 15 timmar. 2.2.2 Personalkostnader I Habo kommun har man tagit ett beslut om att enbart anställa utbildade förskollärare i de kommunala förskolorna. Tabell 4: Andel (%) anställda årsarbetare med förskollärarutbildning 2012 Anställda årsarbetare Habo Länet Riket Enskild 55 63 41 Kommunal 81 73 56 Totalt 75 72 53 (Källa: Skolverket, Jämförelsetal) Andelen utbildade förskollärare i den kommunala förskolan i Habo kommun var 81 % 2012. Habo ligger högt jämfört med kommunala förskolor i både länet och riket enligt tabell 4 ovan. I enskilda förskolor var andelen utbildade förskollärare 55 % 2012 vilket är en högre andel än snittet för riket men lägre än snittet för länet. Vid intervjuer med representanter från enskilda förskolor framkom att de värderar även informell kompetens så som personlighet vid rekrytering av ny personal. Inom den kommunala förskolan är det ett problem att barngruppernas storlek fluktuerar mycket mellan vår och höst med en nedgång på hösten. Enligt avstämningen i kommunens resursfördelningssystem var det 585 barn under andra kvartalet och 519 barn under tredje kvartalet. Förskolecheferna ser det som bekymmersamt att inte kunna anställa på lång sikt vilket också skapar oro bland de anställda. Iakttagelse Intressant att notera är den väsentligt lägre andelen i enskilda förskolor som har förskollärarutbildning. 2.3 Kostnadsläget för Habo förskoleverksamhet i förhållande till andra kommuner Kostnaden per inskrivet barn i förskolan i Habo kommun var år 2012 lägre än både länets och hela rikets ovägda medelvärde. Totalt gjorde förskolorna ett underskott mot budget om ca 800 tkr 2012. Tabell 5: Kostnad per inskrivet barn i förskolan Kostnad per inskrivet barn 2010 2011 2012 Habo 115 893 121 537 122 871 Länet 115 223 122 581 125 603 Riket 114 546 119 682 123 079 (Källa: Kolada) Kostnaden per inskrivet barn i förskolan i Habo kommun 2012 var lägre än både för riket och för länet. Det skedde en förhållandevis liten ökning i kostnader från 2011 till 2012 i Habo kommun, 1 % ökning jämfört med 2,4 % i länet och 2,8 % i riket. Tabell 6: Totala kostnader för förskoleverksamheten i Habo kommun Kostnad förskoleverksamhet 2012* 2013* Förskola centralt 4 668 609 5 857 148 Enskilda 14 293 516 13 985 266 Kommunala 32 414 901 32 378 802 Totalt 51 377 026 52 221 216 Vid intervjuer med representanter från enskilda förskolor framkom att denna variation inte är samma problem för dem. *avser januari till och med oktober. (Källa: Statistik från Barn-och ungdomsförvaltningen) 5
Enligt tabell 6 ovan har kostnaderna för förskoleverksamheten i Habo kommun ökat med 1,6 % från 2012 till 2013. Kostnaderna för den enskilda förskolan har dock minskat med 2,2 %. 2.4 Uppföljning inom verksamheten Nämnden har inte några specifika lokalt beslutade mål för förskolan. På förskolenivå arbetar respektive förskolechef fram mål tillsammans med personal. Målen formuleras i förskolornas respektive verksamhetsplan och ska följa läroplanen. Förvaltningen arbetar efter ett så kallat årshjul vilket innehåller mål och riktlinjer för kvalitet och hur kvalitet på olika sätt ska följas upp. Personalen i förskolorna upprättar i början av året pedagogiska planeringar. Planeringarna används som underlag för dokumentation och uppföljning av arbetet med barnen. Året avslutas med ett pedagogiskt bokslut. Det pedagogiska bokslutet ska innehålla analys och förbättringsåtgärder. Bokslutet ligger som underlag för verksamhetsplanerna kommande läsår. Senast tre månader efter verksamhetsårets slut ska de enskilda förskolorna lämna in resultat- och balansräkning samt verksamhetsberättelse till nämnden. Enligt förvaltningsekonomen är detta ett sätt att säkerställa att pengarna används på rätt sätt. Även ett pedagogiskt bokslut och en verksamhetsplan lämnas in årligen som en del av det systematiska kvalitetsarbetet som redovisas till kommunen. Enligt Skollagen 26 kap 4 har kommunen tillsyn över förskolor vars huvudman kommunen har godkänt. Enligt SkL 26 kap 10 får kommunen förelägga en huvudman att fullgöra sina skyldigheter om verksamheten inte uppfyller de villkor som gäller för godkännandet om drift av fristående förskola. Ett föreläggande ska ange de åtgärder som kommunen anser nödvändiga för att avhjälpa de påtalade bristerna. Ett beslut om föreläggande gäller omedelbart. inflytande, ute- och innemiljö, kompetensutveckling och systematiskt kvalitetsarbete enligt läroplan och skollag. Tillsynen utmynnar i en rapport som vi har tagit del av. De enskilda förskolorna bedömdes vid senaste tillsynen, 2012-05-17, bedriva god pedagogisk verksamhet i enlighet med skollag och läroplan. Ett fåtal påpekanden gjordes om bland annat avvikelser i förskolornas krisplaner samt krav på skriftligt förordnande av ersättare när ordinarie förskolechef är frånvarande, som skall åtgärdas. Enligt kommunens tillsynsrapport ska förskolorna göra förändringar i enlighet med kommunens förslag och inkomma med information om detta. 2.5 Avtal mellan kommun och privata utförare Enligt SkL kap 2 5 får enskilda efter ansökan godkännas som huvudmän för förskola. Ett godkännande ska lämnas om den enskilde har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller. I enlighet 7 ska ärenden avseende godkännande av enskild som huvudman för förskolan handläggas av kommunen. Det finns inga avtal mellan kommunen och de privata utförarna, istället ger kommunen i enlighet med vad som sägs i Skollagens 2 kap 5 ett godkännande om drift av fristående förskola. Godkännandet är ett standardiserat formellt dokument där det huvudsakliga innehållet är att parterna skall samverka för en god fungerande förskola genom att huvudmannen driver förskolan gentemot att barn- och utbildningsnämnden erlägger ekonomisk ersättning. Under intervjuer med representanter från de enskilda förskolorna framkom att de anser att samverkan med kommunen är mycket god. I Habo kommun sker regelbunden tillsyn av de enskilda förskolorna vartannat år. Vid tillsynen granskas bland annat områden som utvecklingssamtal, 6
Deloitte är ett av Sveriges ledande revisions- och konsultföretag med 1 100 medarbetare på ett trettiotal orter över hela landet. Med Deloitte avses Deloitte AB och dess dotterbolag. Deloitte är det svenska bolaget inom Deloitte Touche Tohmatsu. För mer information, besök www.deloitte.se. Deloitte Touche Tohmatsu är ett av världens ledande nätverk av tjänsteföretag. Med 165 000 medarbetare i över 140 länder levererar medlemsföretagen tjänster till drygt hälften av världens största företag och även till stora nationella företag, offentliga verksamheter och tillväxtföretag. Förutom ett heltäckande internationellt servicenät erbjuder medlemsföretagen gedigna branschkunskaper och ett omfattande tjänsteutbud oavsett var klienten bedriver sin verksamhet. Deloitte Touche Tohmatsu är en schweizisk juridisk person (Verein). Varken Deloitte Touche Tohmatsu eller dess nationella medlemsföretag ansvarar för varandras rättshandlingar oavsett dess karaktär. Varje nationellt medlemsföretag utgör en separat och oberoende juridisk person, verksam under firma "Deloitte", "Deloitte & Touche", "Deloitte Touche Tohmatsu" eller därmed relaterade firmor. Tjänsterna beskrivna häri tillhandahålls av respektive nationella medlemsföretag och inte av Deloitte Touche Tohmatsu i dess form av schweizisk juridisk person (Verein). Av bland annat regulatoriska skäl tillhandahålls inte samtliga tjänster beskrivna häri av samtliga nationella medlemsföretag. För mer information, besök www.deloitte.com. A member firm of Deloitte Touche Tohmatsu. 2013 Deloitte AB. 7