EUROPEISKA KOMMISSIONEN Bryssel den 28.11.2013 COM(2013) 832 final RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET Fjärde halvårsrapporten om Schengenområdets funktion den 1 maj den 31 oktober 2013 SV SV
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET Fjärde halvårsrapporten om Schengenområdets funktion den 1 maj den 31 oktober 2013 1. INLEDNING I enlighet med kommissionens meddelande den 16 september 2011 i meddelandet rörande förvaltningen av Schengensamarbetet 1, och med stöd av rådet den 8 mars 2012, antar kommissionen halvårsrapporter till Europaparlamentet och rådet om Schengenområdets funktion. Denna fjärde rapport omfattar perioden från den 1 maj till den 31 oktober 2013. 2. LÄGESBESKRIVNING 2.1 Situationen vid Schengenområdets yttre gränser 2 Under perioden april juni 2013 upptäcktes 24 805 otillåtna gränspassager, vilket var 7,4 % mer än samma period 2012 och en ökning med 155 % jämfört med första kvartalet 2013. Denna ökning är den största mellan två på varandra följande kvartal som har registrerats sedan 2008 och beror med största sannolikhet dels på bättre väderleksförhållanden i Medelhavsområdet, dels på ändringar av asylpolitiken i Ungern. Från och med januari 2013 har asylsökande i Ungern skickats till öppna i stället för stängda förläggningar, från vilka de ofta snabbt har avvikit för att ta sig till andra medlemsstater. Antalet otillåtna gränspassager steg från 911 sista kvartalet 2012 och 2 405 första kvartalet 2013 till 8 775 personer andra kvartalet 2013. Under april juni 2013 upptäckte Ungern fler otillåtna gränspassager än någon annan medlemsstat 35 % av det totala antalet gränspassager i EU följt av Italien och Grekland, som båda hade 26 % av det totala antalet gränspassager i EU. I juli 2013 ändrade Ungern återigen sina regler och började i större utsträckning utnyttja stängda förläggningar. Sedan dess har antalet upptäckta otillåtna gränspassager sjunkit. Enligt de ungerska myndigheterna kan denna minskning även vara en följd av deras utökade samarbete med Kosovo 3. När det gäller nationaliteter utgjorde migranter från Kosovo den största gruppen av dem som upptäcktes i samband med otillåtna gränspassager, med totalt 4 456 personer under perioden april juni 2013. Migranter från Albanien uppgick till 3 098 personer, varav de flesta upptäcktes i Grekland. Antalet syrier som upptäcktes i samband med otillåtna gränspassager ökade från 2 024 andra kvartalet 2012 till 2 784 andra kvartalet 2013. De flesta upptäcktes i Egeiska havet 1 KOM(2011) 561 slutlig. 2 Frontex riskanalys för kvartalet april juni 2013. 3 Denna beteckning ska inte påverka ståndpunkter om Kosovos status och är i linje med FN:s säkerhetsråds resolution 1244/99 och med Internationella domstolens utlåtande om Kosovos självständighetsförklaring. 2
(1 322 personer). Efter det att den grekiska insatsen Aspida lanserats ökade antalet upptäckter även vid den turkisk-bulgariska gränsen, från 159 andra kvartalet 2012 till 1 059 samma kvartal 2013. Under sommaren 2013 har antalet syrier som upptäckts fortsatt att stiga (1 840 i juli 2013 och 3 413 i augusti 2013), särskilt vid den italienska havsgränsen och vid den turkisk-bulgariska landgränsen. De syrier som reser in i Schengenområdet via bl.a. Grekland fortsätter emellertid ofta till Sverige eller Tyskland för att ansöka om asyl. Det bör i detta sammanhang påpekas att det svenska Migrationsverket den 2 september 2013 antog ett nytt rättsligt ställningstagande som innebär att personer från Syrien vilka tidigare har beviljats treåriga uppehållstillstånd nu ska beviljas permanenta uppehållstillstånd. Det innebär att personer som har permanenta uppehållstillstånd kan ansöka om familjeåterförening. 4 Efter en betydande ökning av antalet migranter i det centrala Medelhavsområdet sedan sommaren 2013 och den tragiska båtolyckan utanför den italienska ön Lampedusas kust beslutade rådet (rättsliga och inrikes frågor) vid sitt möte den 7 8 oktober 2013 att inrätta en särskild arbetsgrupp för att försöka förhindra att sådana tragedier upprepas i framtiden. Arbetsgruppen leds av kommissionen och ska slå fast vilka verktyg EU förfogar över och hur de kan användas på ett effektivare sätt. Det handlar bl.a. om att öka Frontex gemensamma insatser i Medelhavsområdet. 2.2 Situationen inom Schengenområdet Under perioden april juni 2013 upptäcktes över 80 000 personer som vistades olagligt inom EU, de flesta i inlandet och inte nära någon yttre gräns. De flesta upptäckterna (11 683) gjordes i Tyskland, följt av Frankrike (8 563) och Spanien (8 156) 5. En insamling av information om migrationsströmmarna inom EU/Schengenområdet kallad Operation Perkunas kommer att genomföras mellan den 30 september och 13 oktober 2013 i 23 medlemsstater 6 samt Norge och Schweiz. Ett av målen med denna operation är att undersöka kopplingen mellan otillåtna passager av de yttre gränserna och sekundära förflyttningar inom EU/Schengenområdet. Enligt uppgift från det litauiska ordförandeskapet stoppades 10 459 irreguljära migranter, varav 4 800 i Italien och 1 606 i Tyskland. Under tre veckor mellan mars och maj 2013 samordnade det europeiska nätverket för brottsbekämpande myndigheter vid flygplatser (Airpol) en aktion med avsikten att bekämpa människohandel och människosmuggling, användning av falska handlingar, identitetsstöld, organiserad brottslighet och terrorism. De sjutton deltagande flygplatserna i fjorton länder genomförde riktade åtgärder mot riskflygningar i EU under 24 timmar och överlämnade sina resultat till Airpol för vidare analys. Undre operationen kontrollerades 122 flygningar, varvid 26 personer stoppades, främst på flygningar från Budapest till Berlin. Trots att ovanstående uppgifter är till hjälp, behöver man fortfarande förbättra insamlingen av uppgifter och analysen av de irreguljära migrationsströmmarna inom EU. För att tillgodose detta behov kommer Frontex på kommissionens initiativ och på grundval av de uppgifter som 4 5 6 Det svenska Migrationsverkets webbplats den 5 september 2013. Frontex riskanalys för kvartalet april juni 2013. Kroatien, Grekland, Irland, Luxemburg och Sverige deltog inte. 3
har lämnats av medlemsstaterna sammanställa en skräddarsydd riskanalys om migranters förflyttningar inom EU senast i mitten av november 2013. Dessutom ska Frontex nätverk för riskanalys senast i mitten av december enas om indikatorer för dessa förflyttningar som ska samlas in regelbundet fr.o.m. januari 2014. 3. TILLÄMPNING AV SCHENGENREGELVERKET 3.1 Tillfälligt återinförande av gränskontroll vid de inre gränserna Enligt artikel 23 i kodexen om Schengengränserna 7 får en medlemsstat i undantagsfall återinföra gränskontroll vid sina inre gränser om det föreligger ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten. Ingen medlemsstat har under perioden 1 maj 31 oktober 2013 återinfört kontroller vid de inre gränserna. 3.2 Behålla avsaknaden av kontroller vid de inre gränserna Två områden av Schengenregelverket som ofta är föremål för påstådda överträdelser är poliskontroller i närheten av de inre gränserna och om dessa är lika effektiva som in- och utresekontroller (artikel 21 i kodexen om Schengengränserna) och skyldigheten att undanröja hinder för ett smidigt trafikflöde, såsom hastighetsbegränsningar, vid gränsövergångsställen på vägar vid de inre gränserna (artikel 22 i kodexen om Schengengränserna). Under perioden 1 maj 31 oktober 2013 begärde kommissionen information om eventuella kränkningar av artiklarna 21 och 22 i kodexen om Schengengränserna i ett nytt fall (som rörde Spanien), avslutade två fall (som rörde Lettland och Litauen) och fortsatte utredningen av sex befintliga fall (som gällde Österrike, Tjeckien, Tyskland, Slovakien och Sverige). 3.3 Påstådda överträdelser av andra delar av Schengenregelverket Införlivande av återvändandedirektivet (2008/115/EG) i nationell lagstiftning Tidsfristen för genomförande av återvändandedirektivet (2008/115/EG) löpte ut den 24 december 2010. Alla medlemsstater och associerade länder som är bundna av direktivet, förutom Island, har anmält att det till fullo har införlivats i nationell lagstiftning. Kommissionen har börjat granska införlivandet och den praktiska tillämpningen i medlemsstaterna i detalj och kommer att lägga fram sin första rapport om tillämpningen inom ramen för ett meddelande om EU:s återvändandepolicy i slutet av 2013. Genomförande av förordningen om lokal gränstrafik ((EG) nr 1931/2006) Alltsedan ordningen för lokal gränstrafik trädde i kraft 2006 har kommissionen övervakat dess tillämpning. När det gäller den föregående rapporten har kommissionen begärt information från två medlemsstater (Ungern och Slovakien) och fortsatte sina utredningar av tre medlemsstater (Lettland, Polen och Slovenien) om de bilaterala avtal som dessa länder har ingått med angränsande tredjeländer. 7 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 562/2006 om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna), ändrad genom förordning (EU) nr 610/2013. 4
Kommissionens agerande i dessa fall utgår delvis från EU-domstolens dom den 21 mars 2013 i mål C-254/11 (Shomodi). Enligt domstolen får innehavare av ett tillstånd för lokal gränstrafik röra sig fritt inom gränsområdet under tre månader om vistelsen inte har avbrutits och har rätt till en ny vistelsetid på tre månader varje gång vistelsen avbryts. Vistelsen för en innehavare av ett tillstånd för lokal gränstrafik ska vidare anses avbruten så snart den berörde har passerat gränsen och återvänt till sitt bosättningsland, oberoende av hur ofta detta sker och antalet gränspassager. 3.4 Brister som identifierats inom ramen för Schengens utvärderingsmekanism Inom ramen för den nuvarande utvärderingsmekanismen 8 utvärderas medlemsstaternas tillämpning av Schengenregelverket regelbundet av experter från medlemsstaterna, rådets generalsekretariat och kommissionen. Under perioden 1 maj 31 oktober 2013 gjordes utvärderingar av Schengensamarbetet avseende landgränser i Ungern, Polen, Slovakien och Slovenien, samt av SIS/Sirene i Tjeckien, Malta, Slovakien och Slovenien. Rapporterna är ännu inte klara, men de förväntas innehålla både positiva och negativa synpunkter och rekommendationer i frågor som rör utbildning, användning av riskanalyser, informationsutbyte, internationellt samarbete och infrastruktur vid gränsövergångar. Liksom under de föregående sex månaderna finns det i allmänhet utrymme för förbättringar, men inga brister som innebär att kommissionen måste vidta omedelbara åtgärder har konstaterats. Efter ett återbesök i Grekland i oktober 2013 konstaterade kommissionen att landet har gjort framsteg i förvaltningen av de externa gränserna. Grekland uppmanas fortsätta genomförandet av Schengen-handlingsplanen och kommissionen upprepar sitt åtagande att stödja de grekiska insatserna, bl.a. genom fonden för de yttre gränserna och genom bistånd från Frontex. Ett preliminärt schema för utvärderingar av Schengensamarbetet i november 2013 till april 2014 finns i bilaga I. När det gäller Schengens utvärderingsmekanism beslutade rådet den 7 oktober 2013 att införa en ny mekanism som kan upptäcka brister i ett tidigt skede och se till att lämpliga åtgärder vidtas för att rätta till dessa, samt säkerställa uppföljning och insyn. I den nya mekanismen får kommissionen en samordnande roll, eftersom den kommer att genomföra utvärderingarna tillsammans med medlemsstaternas sakkunniga och ansvara för att anta rapporter och föreslå rekommendationer till möjliga förbättringar. Kommissionen kommer dessutom att planera oaviserade besök på platsen, t.ex. vid Schengenområdets inre gränser. Det kan emellertid finnas mycket undantagssituationer, i vilka det inte räcker med rekommendationer för att se till att ihållande, allvarliga brister i en medlemsstats kontroll av de yttre gränserna rättas till på ett tillfredsställande sätt eller tillräckligt snabbt. I den nya mekanismen är det därför möjligt att på kommissionens initiativ fatta ett beslut om att tillfälligt återinföra kontroller vid de inre gränserna i en medlemsstat som inte klarar av att förvalta sina yttre gränser. Det här ska vara en exceptionell sista utväg i mycket kritiska 8 SCH/Com-ex (98) 26 slutlig. 5
situationer för att se till att problem kan rättas till samtidigt som inverkan på den fria rörligheten minimeras. Förordningen om den nya Schengen-utvärderingsmekanismen träder i kraft 20 dagar efter det att den offentliggörs i Europeiska unionens officiella tidning, vilket skedde den 6 november 2013. För de nuvarande Schengenstaterna börjar den emellertid tillämpas i praktiken bara ett år senare. För övriga EU-medlemsstater som vill ansluta sig till Schengenområdet ska förordningen vara tillämplig senast fr.o.m. den 1 januari 2016. Det bör påpekas att eftersom utvärderingarna av Schengensamarbetet i Bulgarien och Rumänien har avslutats kommer dessa länder inte att utvärderas på nytt enligt den nya mekanismen. Sedan Kroatien anslutit sig till EU den 1 juli 2013, och så snart detta land säger sig vara redo, ska en utvärdering av Schengensamarbetet planeras i enlighet med det nya förfarandet. 3.5 Avskaffande av kontroller vid de inre gränserna mot Bulgarien och Rumänien Efter rådets slutsatser i juni 2011 om att både Bulgarien och Rumänien uppfyller kriterierna för att tillämpa Schengenregelverket fullt ut genomfördes ytterligare stödåtgärder inför anslutningen. Rådet har emellertid ännu inte lyckats fatta beslut om att avskaffa kontrollerna vid dessa länders inre gränser, men tänker ta upp denna fråga på nytt vid sitt möte den 7 8 december 2013. Kommissionen fortsätter att ge sitt fulla stöd för Bulgariens och Rumäniens anslutning till Schengenområdet. 3.6 Tekniska ändringar av kodexen om Schengengränserna med mera Efter överenskommelsen om förvaltningen av Schengensamarbetet i maj 2013 godkändes ändringarna av kodexen om Schengengränserna av Europaparlamentet, vilka antogs av rådet i juni 2013 9 och trädde i kraft den 19 juli 2013. Syftet med dessa ändringar var att undanröja risken att kodexen om Schengengränserna tolkas på olika sätt och att hantera praktiska problem som har uppstått sedan denna kodex trädde i kraft. De största förändringarna är införandet av en tydlig definition av metoden för att beräkna tredjelandsmedborgares vistelser som inte överstiger 90 dagar under en 180-dagarsperiod (korta vistelser) i Schengenområdet och ett förtydligande av hur länge tredjelandsmedborgares resehandlingar måste vara giltiga. 4. KOMPLETTERANDE ÅTGÄRDER 4.1 Användning av Schengens informationssystem Den andra generationen av Schengens informationssystem (SIS II) trädde i kraft den 9 april 2013. Efter en incidentfri månad av intensiv övervakning överlämnades driften av SIS II till Europeiska byrån för den operativa förvaltningen av stora it-system inom området frihet, säkerhet och rättvisa (eu-lisa). SIS II har fungerat utan problem sedan det började användas. Tack vare dess förbättrade funktioner och allmänna prestanda bidrar systemet på ett 9 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 610/2013 av den 26 juni 2013 om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 562/2006 om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna), Schengenavtalets tillämpningskonvention, rådets förordningar (EG) nr 1683/95 och (EG) nr 539/2001 och Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 767/2008 och (EG) nr 810/2009. 6
betydande sätt till både säkerheten och personers fria rörlighet inom Schengenområdet. Antalet registreringar i SIS II ökar ständigt. Den första informella bedömningen av genomförandet av SIS II som gjordes av kommissionen i juli 2013 visade att medlemsstaterna i regel utnyttjar de nya registreringskategorierna och funktionerna, vilket leder till betydligt fler träffar i många medlemsstater. Detta gäller särskilt i medlemsstater som gör direkta slagningar i det centrala systemet. I en del medlemsstater sjönk å andra sidan antalet träffar under de första två månaderna sedan SIS II införts jämfört med samma period 2012. Tillgängliga uppgifter tyder på att detta beror på fortsatta anpassningar i medlemsstaternas interna organisationer till SIS II-miljön, otillräcklig utbildning av användarna eller ofullständigt genomförande av SIS II. Alla medlemsstater har i själva verket inte fullt ut infört de nya SIS II-datakategorierna och -funktionerna. Med tanke på hur avgörande SIS II är för Schengenområdets funktion är det fortfarande oerhört viktigt att systemet införs till fullo och att det fungerar säkert och utan avbrott. För att ytterligare bedöma det aktuella läget och framstegen i genomförandet av SIS II, och efter de pågående utvärderingarna av Schengensamarbetet, planerar kommissionen att genomföra en ny enkät sista kvartalet 2013 för att bl.a. undersöka medlemsstaternas statistik över träffar. 4.2 Användning av informationssystemet för viseringar Informationssystemet för viseringar (VIS) 10 är ett system för utbyte av uppgifter om viseringar för kortare vistelser. Sedan den förra rapporteringsperioden löpte ut (den 30 april 2013) har VIS tagits i drift i den sjätte regionen (Östafrika) och den sjunde regionen (Sydafrika). Den 5 september 2013 infördes det i den åttonde regionen (Sydamerika) 11. VIS ska enligt planerna dessutom införas i den nionde regionen (Centralasien), den tionde regionen (Sydostasien) och den elfte regionen (Palestina) den 14 november 2013. Diskussionerna om fastställandet av den tredje och sista omgången regioner som systemet ska införas i har avslutats och ett genomförandebeslut antogs den 30 september 2013. VIS fungerar väl och den 31 oktober 2013 hade systemet behandlat 5 miljoner viseringsansökningar, varigenom 4,2 miljoner viseringar utfärdats. Medlemsstaterna gör kontinuerliga insatser, men följderna på medellång och lång sikt av en icke-optimal kvalitet på biometriska och alfanumeriska uppgifter som förs in i VIS av medlemsstaternas konsulära myndigheter ger fortfarande anledning till oro. 10 Rådets beslut av den 8 juni 2004 om inrättande av Informationssystemet för viseringar (VIS) (2004/512/EG). 11 Kommissionens genomförandebeslut av den 21 september 2011 om fastställande av den tidpunkt när informationssystemet för viseringar (VIS) ska tas i drift i den första regionen (2011/636/EU), kommissionens genomförandebeslut av den 21 september 2011 om fastställande av den tidpunkt när informationssystemet för viseringar (VIS) ska tas i drift i den tredje regionen (2012/512/EU), kommissionens genomförandebeslut av den 7 mars 2013 om fastställande av den tidpunkt när informationssystemet för viseringar (VIS) ska tas i drift i den fjärde och femte regionen (2013/122/EU), kommissionens genomförandebeslut av den 5 juni 2013 om fastställande av den tidpunkt när informationssystemet för viseringar (VIS) ska tas i drift i den sjätte och sjunde regionen (2013/266/EU), kommissionens genomförandebeslut av den 20 augusti 2013 om fastställande av den tidpunkt när informationssystemet för viseringar (VIS) ska tas i drift i den åttonde regionen (2013/441/EU). 7
4.3 Viseringspolitik och återtagandeavtal Mekanismen för uppföljning av viseringsliberaliseringen för länder på västra Balkan Enligt Frontex siffror sjönk det totala antalet asylansökningar från de viseringsbefriade länderna på Västra Balkan i de mest berörda EU/Schengen-staterna med 5,6 % under perioden januari september 2013 jämfört med samma period förra året. Ett nästan identiskt mönster är tydligt även detta år, då antalet ansökningar har ökat gradvis från maj 2013. Det är främst medborgare från Serbien och f.d. jugoslaviska republiken Makedonien som ligger bakom detta mönster. De främsta destinationsländerna är fortfarande Tyskland, följt av Sverige, Belgien, Schweiz och Luxemburg. Återtagandeavtal För att underlätta ursprungsländers återtagande av personer som vistas utan uppehållstillstånd i en medlemsstat undertecknades ett återtagandeavtal med Kap Verde den 18 april 2013. Europaparlamentet lämnade sitt medgivande den 11 september och det beslut i rådet som krävdes för att ingå avtal antogs den 9 oktober 2013. Underrättelser om ratificeringen utväxlas nu mellan Europeiska unionen och Kap Verde, varvid avtalet (jämte avtalet om förenklade viseringsförfaranden) torde träda i kraft mycket snart. Återtagandeavtalet med Turkiet paraferades i juni 2012 och man räknar med att det ska undertecknas och en dialog om liberalisering av viseringsreglerna ska inledas. I oktober 2012 paraferades ett återtagandeavtal med Armenien, som därefter undertecknades den 19 april 2013. Det förväntas träda i kraft inom kort. Förhandlingarna med Azerbajdzjan om förenklade viseringsregler och återtagandeavtal avslutades dessutom genom att båda dessa avtal paraferades den 29 juli 2013. Förslag till rådets beslut om undertecknande kommer inom kort att diskuteras i rådet och Europaparlamentet. 8