Ärendet Föreläggande enligt 13 kap. 8 socialtjänstlagen (2001:453), SoL

JuL Socialstyrelsen T/Regionala tillsynsenheten sydöst/sekl Christel Magnusson christel.magnusson@socialstyrelsen.se BESLUT 2012-06-27 Dnr 9.1-30370/2012 1(8) Linköping kommun Stadshuset 581 81 Linköping Kommun Linköpings kommun, 212000-0449 Ärendet Föreläggande enligt 13 kap. 8 socialtjänstlagen (2001:453), SoL Socialstyrelsens beslut Socialstyrelsen förelägger med stöd av 13 kap. 8 SoL, Linköpings kommun att senast den 31 oktober 2012 vid vite om 1 000 000 kronor säkerställa att individuellt anpassade åtgärder som ges av eller förmedlas genom S:t Larsmottagningen föregås av utredning, bedömning och beslut i enlighet med bestämmelserna i SoL och besluten dokumenteras och följs upp på sätt som föreskrivs i SoL. Socialstyrelsen förelägger dessutom Linköpings kommun att senast den 31 oktober 2012 komma in med en redovisning av de åtgärder som vidtagits avseende föreläggandet. Bakgrund Länsstyrelsernas tillsynsverksamhet enligt SoL har med verkan från och med den 1 januari 2010 förts över till Socialstyrelsen. Länsstyrelsen i Östergötlands län genomförde i december 2009 tillsyn av missbrukarvården i Linköpings kommun avseende öppenvården S:t Larsmottagningen (dnr 701-26250-2009). S:t Larsmottagningen är en kommunal verksamhet som bedrivs i samverkan med Landstinget i Östergötlands län. Vid tillsynen framkom att Linköpings kommun genom verksamheten erbjöd vissa insatser genom service, dvs, insatser utan beslut om bistånd. Insatser genom service erbjöds bl.a. i form av rådgivning, utredning, motiverande samtal, psykosocial behandling och stöd, vistelse på behandlingshem och eftervård. Länsstyrelsen riktade allvarlig kritik och anförde följande: "Beslut om bistånd enligt social- SOCIALSTYRELSEN Box 2163 550 02 Jönköping Slottsgatan 14 Telefon 075-247 30 00 socialstyrelsen@socialstyrelsen.se www.socialstyrelsen.se Fax 075-247 47 23 Org nr 202100-0555 Plusgiro 15616-6

SOCIALSTYRELSEN 2012-06-27 Dnr 9.1-30370/2012 2(8) tjänstlagen saknas. Då vård- och behandlingsinsatser erbjuds ska beslut om bistånd enligt 4 kap. 1 socialtjänstlagen fattas." Redovisning från omsorgsnämnden inkom till Socialstyrelsen den 26 april 2010. Omsorgsnämnden uppgav att Linköpings kommun under många år utvecklat de stöd- och behandlingsinsatser som erbjuds kommunens invånare med fokus på bl.a. tillgänglighet, möjlighet till inflytande och möjlighet att välja insats. Som ett led i detta har kommunen valt att erbjuda så många insatser som möjligt utan formell biståndsprövning. Den enskilde anses själv i de flesta fall kunna bedöma vilken hjälp han eller hon behöver efter vägledning och information. För att insatserna ska vara lättillgängliga erbjuds dessa genom så kallat serviceerbjudande via omsorgsnämndens Råd & Stöd-verksamhet. Om den enskilde inte är nöjd med det stöd han eller hon har efterfrågat kan den enskilde vända sig till socialkontoret för biståndsprövning. För att säkerställa rättssäkerheten finns möjlighet att i stället ansöka via socialkontoret (myndighetskontoret) för att få sin sak prövad. Nämnden anser att detta inte strider mot socialtjänstlagen så länge det finns möjlighet att ansöka om bistånd. Redovisning av tillsyn Socialstyrelsens beslut den 1 juli 2011 Med hänvisning till den kritik som länsstyrelsen riktat beslutade Socialstyrelsen den 1 juli 2011 att Omsorgsnämnden i Linköpings kommun skulle tillse att: Individuellt anpassade insatser föregås av utredning, bedömning och beslut samt i alla övriga delar uppfyller de krav som framgår av lag och föreskrift avseende dokumentation och handläggning. Redovisning av vidtagna åtgärder skulle vara Socialstyrelsen tillhanda senast den 1 november 2011. Nämndens yttrande Omsorgsnämnden i Linköpings kommun uppgav i redovisning till Socialstyrelsen den 26 oktober 2011 att nämnden önskade en dialog med Socialstyrelsen när det gäller frågan om individuellt inriktade insatser kan ges utan föregående biståndsbeslut. Nämnden uppgav vidare att Socialstyrelsen i en rapport gällande iakttagelser och resultat från tillsynen av missbruks- och beroendevården 2008 2010 konstaterat att rättsläget var oklart och att man avsåg att närmare belysa frågan. Omsorgsnämnden skulle avvakta med ytterligare åtgärder i väntan på dia-

SOCIALSTYRELSEN 2012-06-27 Dnr 9.1-30370/2012 3(8) log med Socialstyrelsen och den genomlysning av frågan som Socialstyrelsen skulle genomföra. Omsorgsnämnden träffade den 11 november 2011 Anders Printz, chef för Socialstyrelsens avdelning för regler och tillstånd och informerades därvid om innebörden av lagstiftningen. Skälen för beslutet Tillämpliga bestämmelser 2 kap. 1, 3 kap. 1, 5 och 6, 4 kap. 1, 5 kap. 9, 11 kap. 1 och 5, 13 kap. 8 SoL 2 kap. 1 kommunallagen (1991:900), KL 2 kap. 7 lagen om vissa kommunala befogenheter (befogenhetslagen) 15-17 och 20-22 förvaltningslagen (1986:223), FL Socialstyrelsens bedömning Redo örelse för la stiftnin en m.m. Enligt den allmänna kompetensregeln i 2 kap. 1 KL får kommuner och landsting själva ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar och som inte ska handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Denna allmänna befogenhet ger inte rätt för kommuner att ge stöd åt enskilda utan individuell behovsprövning. Utan författningsstöd får understöd endast ges i form av generella insatser. Enligt 2 kap. 7 befogenhetslagen, som innehåller kompetensutvidgande föreskrifter för kommuner, får kommuner utan föregående individuell behovsprövning tillhandahålla servicetjänster åt personer som fyllt 67 år. Befogenhetslagen ger inte utrymme för att i andra fall ge understöd till enskilda utan individuell behovsprövning och någon annan kompetensutvidgande bestämmelse är inte heller tillämplig i det nu aktuella ärendet. Att individuellt inriktade insatser som avser sociala tjänster direkt anpassade för den enskilde individens behov förutsätter en prövning i varje enskilt fall framgår också av Högsta förvaltningsdomstolens avgörande, RÅ 1991 ref. 61. Sålunda framgår att kommunen, genom att bevilja insatser som förutsatte prövning i varje särskilt fall av det behov som den enskilde hade på grund av den situation som han befann sig i, i sitt generella beslut överskridit de befogenheter som socialtjänstlagen lämnar.

SOCIALSTYRELSEN 2012-06-27 Dnr 9.1-30370/2012 4(8) Varje kommun svarar enligt 2 kap. 1 SoL för socialtjänsten i sitt område, och har det yttersta ansvaret för att enskilda får det stöd och den hjälp som de behöver. Kommunernas ansvar för socialtjänsten förtydligas i 3 kap. 1 SoL och kan sammanföras till tre huvudfunktioner; strukturinriktade, allmänt inriktade samt individuellt inriktade insatser. Verksamheten ska inom ramen för de övergripande målen i SoL växa fram med den kommunala självstyrelsen som grund. Endast då kommunen har ålagts särskilda uppgifter begränsas denna frihet. Ett exempel på en sådan särskild uppgift är bestämmelserna om bistånd i 4 kap. 1 SoL. När det gäller socialtjänstens verksamhet har kommunen enligt 4 kap. 1 och 2 SoL en skyldighet respektive möjlighet att efter en individuell behovsprövning bevilja bistånd till enskilda personer. Bistånd förutsätter bl.a. att det finns ett behov hos den enskilde som inte kan tillgodoses på annat sätt. Syftet med rättighetsbestämmelsen i 4 kap. 1 SoL är att garantera människor det stöd som de är i behov av i de fall detta inte kan tillgodoses av dem själva eller någon annan. I både kommunens och den enskildes intresse ligger att biståndet ska utformas så att det svarar mot de mål man vill uppnå med insatsen. Av 3 kap. 5 SoL framgår att socialnämndens insatser för den enskilde ska utformas och genomföras tillsammans med honom eller henne och vid behov i samverkan med andra samhällsorgan och med organisationer och andra föreningar. När det gäller personer med missbruksproblem ska socialnämnden enligt 5 kap. 9 SoL aktivt sörja för att den enskilde missbrukaren får den hjälp och vård som han eller hon behöver för att komma ifrån missbruket. Nämnden ska i samförstånd med den enskilde planera hjälpen och vården och noga bevaka att planen fullföljs. Av 11 kap. 1 SoL framgår att socialnämnden utan dröjsmål ska inleda utredning av vad som genom ansökan eller på annat sätt har kommit till nämndens kännedom och som kan föranleda någon åtgärd från nämnden. Handläggning av ärenden som rör enskilda samt genomförande av beslut om stödinsatser, vård och behandling ska dokumenteras. Det framgår av 11 kap. 5 SoL. Kommunens skyldighet att utreda och dokumentera är knuten till ärendehandläggning, dvs, alla åtgärder myndigheten vidtar från det att ett ärende anhängiggörs till dess att det avslutas genom beslut, samt till genomförandet av sådana beslut. Bedömning Socialstyrelsen anser att de tjänster som en kommun kan erbjuda som service enbart kan vara i form av allmänt inriktade och generellt utfor-

SOCIALSTYRELSEN 2012-06-27 Dnr 9.1-30370/2012 5(8) made insatser.1det ska framförallt vara fråga om förebyggande, rådgivande och informerande insatser som kan erbjudas utan behovsbedömning. Det är fråga om insatser som inte är individanpassade, utan lika för alla. När någon är i behov av insatser som är direkt anpassade till den enskildes behov ska en utredning göras i enlighet med SoL. Detta innebär att insatser i form av t.ex. vistelse på behandlingshem eller i familjehem inte kan erbjudas genom service. Lagstiftningen ställer i dessa fall krav på uppföljning för att garantera en god vård. Personer som lever i särskilt utsatta situationer, exempelvis personer med missbruksproblem, nås ofta inte av allmänna öppna insatser. De behöver också ofta mer än vad generellt utformade insatser kan erbjuda. För dessa grupper har socialtjänsten ett ansvar för att erbjuda och motivera till insatser. Utvecklandet av förebyggande insatser och service får därför inte stå i motsättning till, eller ske på bekostnad av, utvecklandet av mer individanpassade och kvalificerade insatser. Det är kommunens skyldighet enligt SoL att aktivt sörja för att den enskilde missbrukaren får det stöd och den vård han eller hon behöver för att komma ifrån missbruket. I ansvaret ligger också att följa de bestämmelser som finns för att garantera att den enskildes rättsäkerhet inte äventyras och att han eller hon också får möjlighet till anpassat stöd och hjälp under processen. För att kunna ge den enskilde det stöd och den hjälp han eller hon är i behov av krävs många gånger att nämnden samverkar med andra myndigheter, men också med andra delar av den egna verksamheten. Det finns annars en påtaglig risk för att människor med flera olika behov inte får den hjälp de behöver för sitt sammantagna behov. Som framgått ovan är kommunen skyldig enligt SoL att utreda och bedöma vårdbehovet i de fall det är fråga om något annat än rådgivande eller förebyggande insatser. Utredningen ska ges den omfattningen att den kan leda till ett sakligt korrekt beslut. Genom utredningen kan handläggaren komma fram till om, och i så fall vilket, behov som föreligger samt tillsammans med den enskilde bedöma vilken insats som bäst kan tillgodose behovet. Den enskilde ska också tillförsäkras ett inflytande över insatsen. En enskild kan givetvis ha egna önskemål om hur hans eller hennes behov bör tillgodoses. Ett sådant önskemål bör väga tungt. Visar en utredning att de åtgärder som föreslås av den enskilde inte är t.ex. ändamålsenliga för att avhjälpa det aktuella vårdbehovet kan dock den enskildes önskemål frångås (RÅ 1991 ref. 97). Av tillsynen och den redovisning som inkommit i ärendet framgår att när en enskild vänder sig till, eller hänvisas till, Råd & Stöd verksamhet på S:t Larsmottagningen och ansöker om behandling gör socialsekrete- 1 Jfr SOU 2009:68 s. 384 ff

SOCIALSTYRELSEN 2012-06-27 Dnr 9.1-30370/2012 6(8) rarna på bedömningsteamet en utredning och bedömning samt upprättar en vårdplan. Något beslut om bistånd enligt 4 kap. 1 SoL fattas inte. Individuellt anpassade åtgärder m.m. (p. 1 i föreläggandet) Socialstyrelsen anser att det inte är förenligt med gällande lagstiftning att individuellt anpassade insatser i form av vård och behandling erbjuds som service så som sker vid S:t Larsmottagningen. De insatser som erbjuds är inte sådana generellt utformade insatser som en kommun kan erbjuda genom service. Då individuellt anpassade vård- och behandlingsinsatser ges ska beslut om bistånd enligt 4 kap. 1 SoL fattas. Genom att ge individuellt anpassade vård- och behandlingsinsatser som service uppfyller inte Linköpings kommun de skyldigheter kommunen har enligt SoL. Vissa av de insatser som tillhandahålls vid S:t Larsmottagningen är individuellt utformade insatser som enligt Socialstyrelsens mening ska ges till enskilda med stöd av 4 kap. 1 SoL. Beslut fattade med stöd av 4 kap. 1 SoL utgör myndighetsutövning vilket ställer krav på att den formella handläggningen är i överensstämmelse med såväl SoL som FL, bl.a. vad avser beslut, underrättelse om beslut och överklagandehänvisning i fall då biståndsansökan helt eller delvis avslås. Sker inte en utredning riskerar den enskildes rätt till insats att begränsas av vilka insatser den enskilde utföraren har att erbjuda. Detta kan medföra att det inte är den enskildes faktiska behov utan utförarens möjliga insatser som ligger till grund för vilken insats som tillhandahålls. Ett sådant förhållningssätt strider mot SoL och dess intentioner om att individuellt anpassade insatser ska ges utifrån den enskildes behov, där socialtjänstens professionella bedömning ligger till grund för beslut om insatser. Sammantaget irmebär detta ett missförhållande som har betydelse för den enskildes möjligheter att få de insatser han eller hon har rätt till. Det ligger i socialtjänstens uppdrag att noga överväga om ett individuellt utformat behandlingsalternativ är det som bäst kan tillgodose den enskildes behov. Socialstyrelsen anser att ett sådant övervägande bara kan ske vid en formell utredning i enlighet med SoL. För den enskilde är det viktigt att nämndens beslut grundas på en tillförlitlig utredning, som tar hänsyn till alla delar i hjälpbehovet. För att säkerställa samverkan måste enligt Socialstyrelsen handläggningen och insatserna struktureras och formaliseras när individanpassade insatser ges, bl.a. genom att vårdbehovet utreds och genom att beslut om bistånd fattas. Fullgör inte kommunen sin skyldighet att utreda och bedöma det sammantagna vårdbehovet utan i stället erbjuder individuellt anpassade insatser genom service

SOCIALSTYRELSEN 2012-06-27 Dnr 9.1-30370/2012 7(8) uppkommer ett missförhållande som har betydelse för den enskildes möjligheter att få de insatser han eller hon har rätt till. Genom att underlåta att fatta beslut följer Linköpings kommun inte SoL. Att den enskilde hänvisas till att ansöka om bistånd för det fall denne inte är nöjd med vad som erbjuds kan inte anses tillräckligt med hänsyn till socialtjänstens långtgående ansvar för missbrukare. Det finns en uppenbar risk för att enskilda inte får den hjälp och det stöd man behöver. Det är följaktligen ett missförhållande då en enskild får en individuellt anpassad insats utan att beslut om bistånd fattas som anger vilken insats som beviljats. Den enskilde har inte någon möjlighet att begära att insatsen verkställs och har inte heller möjlighet att överklaga ett beslut som helt eller delvis kan gå den enskilde emot. Det är sålunda fråga om ett missförhållande som har betydelse för den enskildes möjligheter att få de insatser denne har rätt till. Dokumentation och uppföljning (p. 2 i föreläggandet) Det är fråga om ett missförhållande då Linköpings kommun inte fullgör det ansvar som kommunen har för att följa upp en individuellt anpassad insats och bedöma om insatsen tillgodosett det behov den enskilde har (jfr bl.a. prop. 2005/06:115 s. 118 och prop. 2007/08:43 s. 13). Uppföljning syftar till att säkerställa att rätt insats under rätt förutsättningar ges till den enskilde. Till grund för uppföljning av en individuellt anpassad insats ligger dokumentation och beslut. Dokumentationsskyldigheten enligt SoL är knuten till att ett beslut om bistånd fattats (jfr prop. 1996/97:124 s. 181 och prop. 2004/05:39 s. 31). Det finns inte några regler som ålägger en kommun att följa upp en insats som ges genom service. Uppföljning av serviceinsatser kan ske på verksamhetsnivå, inte individnivå. Vid serviceinsatser kan vidare vissa arbetsanteckningar föras men det finns ingen dokumentationsskyldighet liknande den i SoL. Någon utredning av den enskildes behov ska inte göras vid erbjudande om service. När kommunen inte följer upp de insatser som ges kan kommunen inte heller säkerställa att den enskilde inte kvarstår i en insats som inte tillgodoser hans eller hennes behov. Kan kommunen inte fullgöra sin skyldighet att följa upp en individuellt anpassad insats och därmed säkerställa att insatsen tillgodoser behovet hos den enskilde har detta missförhållande betydelse för enskildas möjligheter att få de insatser de har rätt till.

SOCIALSTYRELSEN 2012-06-27 Dnr 9.1-30370/2012 8(8) Sammanfattning De brister som Socialstyrelsen konstaterar vid granskningen av Linköpings kommun utgör sålunda allvarliga missförhållanden. Dessa medför att enskilda personer inte får sina individuella behov utredda och bedömda i enlighet med lagstiftningen. De enskilda garanteras därmed inte de insatser de har rätt till. De enskilda fråntas också möjligheten att överklaga beslut som kan gå dem emot. Någon dokumentation utfirs inte och någon uppföljning görs inte heller. Linköpings kommun har, trots tidigare beslut, inte vidtagit de åtgärder som krävs för att komma till rätta med de missförhållanden som föreligger. Mot denna bakgrund och med stöd av vad som ovan anförts finner Socialstyrelsen att förutsättningar föreligger för att Linköpings kommun ska föreläggas att åtgärda de missförhållanden som konstaterats. Hur man överklagar, se bilaga Beslut i detta ärende har fattats av generaldirektören Lars-Erik Holm. I den slutliga handläggningen har avdelningschefen Per-Anders Sunesson samt chefsjuristen Eleonore Källstrand Nord deltagit. Inspektören Christel Magnusson har varit föredragande. SOCIALSTYRELSEN Lars-Erik Holm a.-43aatta Christel Magnusson Kopia till: Omsorgsnämnden i Linköpings kommun Socialnämnden i Linköpings kommun Utförarstyrelsen i Linköpings kommun