Meddelad i Jönköping. Ombud: Chefsjurist Jenny Björkholm Linköpings kommun Linköping

Transkript

1 .r V V»- /z KA_MMz}RRATTEN g.,i_3._ I JONKOPING Avdelning2: Meddelad i Jönköping Målnr I N KO M KLAGANDE Linköpings kommun 2015 '125 i Linköping Ombud: Chefsjurist Jenny Björkholm Linköpings kommun Linköping MOTPART Inspektionen för vård och omsorg Avdelning sydöst Box Jönköping arm- W535!2013- AVD SYDQST i l? i i i ÖVERKLAGATAVGÖRANDE Förvaltningsrätten i Jönköpings dom den l 1 mars 2015 i mål nr , se bilaga A SAKEN 3 = Föreläggande enligt 13 kap. socialtjänstlagen (2001:453), SoL KAMMARRÃTTENS AVGÖRANDE I Klaganden/ombudet ' m Motparten/ombudet I Försäkringskassan I Förvaltningsrätten I Socialstyrelsen 1. Kammarrätten avslår överklagandet. 2. Datum för föreläggandets fullgörande flyttas fram till den 14 mars Linköpings kommun ska senast den 14 april 2016 komma in till Inspektionen för vård och omsorg med redovisning av vilka åtgärder som vidtagits avseende föreläggandet. LVÅFör kännedom I För åtgärd I För delgivning JS Dok.Id Postadress Besöksadress Telefon Telefax Expeditionstid Box 2203 Slottsgatan (vx) måndag ~ fredag Jönköping E-post: kammarrattenijonkoping@dom.se 08:00-16:00

2 < b: KAMMARRÄTTEN 1JÖNKÖPING Avdelning 2:2 DOM Mål nr YRKANDE M.M. Linköpings kommun (kommunen) yrkar att kammarrätten, med ändring av förvaltningsrättens dom, upphäver Inspektionen för vård och omsorgs (IVO) beslut den 16 december 2013 dnr /2013. IVO motsätter sig bifall till överklagandet. Sveriges Kommuner och Landsting har kommit in med ett yttrande till kammarrätten vari understryks behovet av vägledande avgöranden i aktuell fråga. VADPARTERNAANFÖR Kommunen Det finns inte rättslig grund att vid vite förelägga kommunen att ändra sin handläggningen av insatsen boendestöd för personer med psykiska funktionshinder. Begreppet individuellt anpassade åtgärder definieras inte varken i praxis eller i doktrin och förekommer inte i någon av de bestämmelser som föreläggandet hänvisar till. Det är inte heller uttryckligen reglerat i lag vilka insatser som ska ges med eller utan föregående beslut om bistånd. Eftersom rättsläget är oklart är det fel att förelägga kommunen vid vite. IVO har inte heller visat att de personer i målgruppen som får boendestöd som service går miste om sina möjligheter att få de insatser som de har rätt till. Mot bakgrund av att kommunen anser att boendestöd upp till sex timmar per vecka är en generellt inriktad insats till personer i målgruppen, kan det inte ställas samma krav på individuell uppföljning som när en insats ges enligt biståndsbeslut. Kommunen följer dock upp insatserna via genomförandeplaner, brukarenkäter och personliga möten.

3 s' KAMMARRÄTTEN I JÖNKÖPING Avdelning 2:2 DOM Mål nr Kommunen hänvisar till en rapport Kartläggning av öppna sociala tjänster inom individ- och familjeomsorg och socialpsykiatri av Åke Svensson, som visar på det tolkningsutrymme som finns i frågan. I V0 Myndigheten hänvisar till föreläggandet och tillägger i huvudsak följande. Förvaltningsrätten har redovisat hur lagstiftningen ska tolkas. Det finns inte utrymme i lagen för kommunens tolkning av möjligheterna att erbjuda individuellt anpassade insatser i fonn av service. Den rapport som kommunen har åberopat i kammarrätten tillför inte något nytt. Den s.k. Äldreutredningen (dir. 2014:2), som kommunen hänvisat till i sin tidigare argumentation, har inte föranlett någon ändring av lag. SKÄLENFÖR KAMMARRÃTTENSAVGÖRANDE Den insats i form av boendestöd med upp till sex timmar per vecka som kommunen erbjuder psykiskt funktionsnedsatta personer har inte en sådan fast utformning, oberoende av mottagare", att denna kan tillhandahållas enskilda med stöd av 3 kap. 1 socialtjänstlagen (2001:453), SoL. Tvärtom skiftar insatsens innehåll och omfattning beroende på mottagarens behov. Det är därför fråga om en sådant individuellt inriktad insats som kräver socialnämndens utredning, bedömning och beslut enligt 4 kap. l SoL (jfr RÅ l99l ref. 61). Kommunens nuvarande hantering strider således mot gällande lagstiftning. Avsaknaden av formella beslut fråntar enskilda möjligheten till överklagande i de fall man är missnöjd med insatsens utformning och påverkar enskildas möjligheter att kunna få insatser verkställda. Det är således fråga om sådana missförhållanden som avses i 13 kap. 8 SoL. Insatser som beslutats med stöd av 4 kap. 1 SoL omfattas av lagens bestämmelser om dokumentation och uppföljning i ll kap. 1 andra stycket

4 A KAMMARRÄTTEN 1JÖNKÖPING Avdelning 2:2 DOM Mål nr och 5 första stycket samma lag. Även om kommunen numera har utökat sitt arbete i dessa delar, åsidosätter kommunen alltjämt lagens bestämmelser om dokumentation och uppföljning. Det är således även i denna del fråga om sådana missförhållanden som avses i 13 kap. 8 SoL. Kammarrätten anser, i likhet med förvaltningsrätten, att IV0 har haft skäl för att förena föreläggandet med vite. Överklagandet ska därmed avslås. För att ge kommunen skälig tid att följa föreläggandet bör datumet för dess fullgörande flyttas fram till och med den 14 mars Kommunen bör ges tid till och med den 14 april 2016för att komma in till IVO med redovisning av vilka åtgärder som vidtagits avseende föreläggandet. HURllMÖ GAR, se bilaga B (formulär l). Kammarrättsråden Mikael Sjöö (ordförande), Bodil Ste1zer(referem och Jane Andersson Jarl har deltagit i avgörandet. Föredragande: Emelie Lavér/ (L,

5 6 FÖRVALTNINGSRÄTTENDOM Målnr I JÖNKÖPING Meddelad i Jönköping m år: é å, Nx l KLAGANDE Linköpings kommun, 2 l Linköping Ombud:RagnhildKlintberg Linköpings kommun, Juridik Linköping MOTPART Inspektionen för vård och omsorg Avdelning sydöst Box Jönköping ÖVERKLAGATBESLUT Inspektionen för vård och omsorgs beslut SAKEN Föreläggande enligt 13 kap. socialtjänstlagen (2001:453), SoL FÖRVALTNINGSRÄTTENSAVGÖRANDE Förvaltningsrätten avslår överklagandet. Datumet för föreläggandets fhllgörande flyttas fram till den 11juni Kommunen ska senast den 13juli 2015 komma in till Inspektionen för vård och omsorg med en redovisning av de åtgärder som vidtagits avseende föreläggandet. BAKGRUND Socialstyrelsen genomförde under år förstärkt tillsyn av kommunernas insatser till personer med psykisk funktionsnedsättning i Linköpings kommun (kommunen) enligt SoL och lagen (1993:387) om stöd och D0k.Id Postadress Besöksadress Telefon Telefax Expeditionstid Box 2201 Hamngatan måndag -fredag Jönköping E-post: 08:00-16:00 forvaltningsratteni j onkopin g@d0m.se

6 FÖRVALTNINGSRÃTTEN DOM IJÖNKÖPING service till vissa funktionshindrade. Vid tillsynen framkom att boendestöd ges i kommunen som service eller efter beslut av handläggare. Den 4 juli 2012 beslutade Socialstyrelsen att ställa krav på åtgärder som innebar att kommunen skulle tillse att - genomförandet av individuellt anpassade insatser föregås av utredning, bedömning och beslut i enlighet med gällande lagstiftning och föreskrifter, - dokumentation i genomförandet görs i enlighet med gällande lagstiftning och föreskrifter, - redovisa en plan för när riktlinjerna för dokumentation ska vara klara och hur de ska implementeras. Den 14 december 2012 inkom kommunen med yttrande. Av detta framgick bl.a. följande. Möjligheten att ansöka om bistånd till individuella insatser finns i Linköping på samma sätt som i andra kommuner. Utöver denna möjlighet erbjuder kommunen ett allmänt inriktat och generellt utformat stöd till personer med psykisk funktionsnedsättning. Det finns lagstöd för att utge boendestöd som service eftersom insatsen är allmänt inriktad och generellt utfonnad. Insatsen boendestöd erbjuds alla personer med psykisk funktionsnedsättning som önskar stöd i sin dagliga livsföring. Verksamheten omfattar både förebyggande stöd, information och rådgivning. Konkret ges information om samhällets utbud och stöd i kontakter med myndigheter och nätverk. Verksamheten innefattar även rådgivning, samtal och praktiskt stöd i att utföra sysslor i hemmet; För att ge en tydlig beskrivning och information till den enskilde finns en generell Verksamhetsbeskrivning av vilket stöd och i vilken omfattning den enskilde kan erhålla insatsen boendestöd som service. För att tydliggöra när insatsen boendestöd kan ges som service kommer insatsen framgent att avgränsas och erbjudas upp till sex timmar per vecka. Personer som önskar mer stöd eller önskar få sin sak prövad som bistånd kommer att utredas av biståndshandläggare. Beslut

7 FÖRVALTNINGSRÃTTEN DOM I JÖNKÖPING med besvärshänvisning kommer att fattas. Vad gäller dokumentation vid insatsemas genomförande har kommunen samma krav på utförama oavsett om insatsen ges som service eller efter biståndsbeslut. Dokumentation i serviceärenden bygger dock på samtycke från den enskilde. Detta krav har kommunen reglerat i avtal med utförama. För att tydliggöra kravet på dokumentation kommer omsorgskontoret att ta upp frågan med samtliga berörda utförare och verksamheter. Dokumentationsskyldigheten gäller både vid handläggning av ärenden och vid verkställighet av beslut. Dokumentationen av insatser är en del av rättssäkerheten och ett underlag för både individuell och övergripande uppföljning. Av denna anledning har kommunen i sina avtal med utförare krävt att genomförande av serviceinsatser ska dokumenteras. Eftersom lagstiftningen inte kräver dokumentation av serviceinsatser har kommunen ansett att den enskilde ska ge samtycke till att en serviceinsats dokumenteras. Vad gäller dokumentation vid genomförande av biståndsbeslutade insatser ansvarar utförare för att detta görs i enlighet med gällande lagstiftning. På begäran av Inspektionen för vård och omsorg (IVO) inkom kommunen med ett kompletterande yttrande den 23 september Detta för att redogöra för om kommunen har förändrat handläggningen när det gäller insatsen boendestöd. Kommunen hänvisar till tidigare yttrande vari kommunen har redogjort för hur insatsen boendestöd till personer med psykisk funktionsnedsättning kan erhållas. Alla personer som önskar en biståndsutredning och ett beslut erhåller detta, oavsett stödbehovets omfattning. Insatsen boendestöd till personer med omfattande behov av stöd, mer än sex timmar per vecka, föregås alltid av utredning, bedömning och beslut. För närvarande har ca 200 personer med psykisk funktionsnedsättning biståndbeslut avseende boendestöd. Utöver detta erbjuder kommunen boendestöd upp till sex timmar per vecka till personer med psykisk funktionsnedsättning som en allmänt inriktad insats. Denna allmänt inriktade insats omfattar ca 200 personer. Insatsen innehåller rådgivning, information, stöd i

8 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM JÖNKÖPING kontakter med myndigheter och nätverk samt visst praktiskt stöd i vardagen. ÖVERKLAGAT BESLUT IVO beslutade den 16 december 2013 att med stöd av 13 kap. 8 SoL förelägga kommunen att senast den 28 februari 2014 vid vite om kronor säkerställa att - individuellt anpassade åtgärder som ges enskilda i form av stöd i boendet föregås av utredning, bedömning och beslut i enlighet med bestämmelserna i SoL - besluten dokumenteras och följs upp på sätt som föreskrivs i SoL. IVO förelade därutöver kommunen att senast den 17 mars 2014 inkomma med en redovisning av de åtgärder som vidtagits avseende föreläggandet. Som skäl för beslutet angav IVO i huvudsak följande. De tjänster som en kommun kan erbjuda som service kan enbart vara i form av allmänt inriktade och generellt utformade insatser. Det ska framför allt vara fråga om förebyggande, rådgivande och inforrnerande insatser som kan erbjudas utan behovsbedömning. Det är fråga om insatser som inte är individanpassade, utan lika för alla. När någon är i behov av insatser som är direkt anpassade till den enskildes behov ska en utredning göras i enlighet med SoL. Det konstateras att boendestödet har till uppdrag att genomföra insatser till personer med allvarlig psykisk funktionsnedsättning. Behoven av insatsemas utformning och omfattning är ytterst individuella då de inte riktar sig till en homogen gmpp utan till människor med funktionsnedsättningar av olika slag, vilka alla har unika behov av stöd för att klara sin vardag. Det är således inte en insats som är tillgänglig för alla. För att få del av serviceutbudet krävs att personen tillhör målgruppen och har behov av stöd motsvarande det som boendestödet kan ge, d.v.s. inledningsvis görs två bedömningar. Boendestödet har inget generellt program att erbjuda dem som bedöms uppfylla kriterierna i dessa två bedömningar. Det innebär

9 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM I JÖNKÖPING att en tredje bedömning måste göras - en individuell bedömning av insatsernas omfattning och utformning motsvarande den enskildes behov. Denna bedömning görs av boendestödjare, det vill säga den personal som utför insatsen och inte av kommunens biståndshandläggare. Insatsen är begränsad till maximalt sex timmar i veckan och endast på vardagar och under dagtid. Det är således inte den enskildes behov som är avgörande för omfattningen och utformningen av det stöd som erbjuds. IVO anser att de insatser som erbjuds i form av boendestöd inte är sådana generellt utformade insatser som en kommun kan erbjuda genom service. Då individuellt anpassade insatser i form av stöd och hjälp ges ska beslut om bistånd enligt 4 kap. 1 SoL fattas. Beslut fattade med stöd av nu nämnda lagrum utgör myndighetsutövning vilket ställer krav på att den fonnella handläggningen är i överensstämmelse med såväl SoL som förvaltningslagen, bl.a. vad avser beslut, underrättelse om beslut och överklagandehänvisning i fall då biståndsansökan helt eller delvis avslås. Att den enskilde hänvisas till att ansöka om bistånd för det fall denne inte är nöjd med vad som erbjuds kan inte anses tillräckligt med hänsyn till socialtjänstens långtgående ansvar för personer med funktionsnedsättning. Det föreligger ett missförhållande då en enskild får en individuellt anpassad insats utan att beslut om bistånd fattas, som anger vilken insats som har beviljats. Den enskilde har ingen möjlighet att begära att insatsen verkställs eller att överklaga ett beslut som helt eller delvis har gått honom eller henne emot. Detta missförhållande har betydelse för den enskildes möjligheter att få de insatser han eller hon har rätt till. Kommunen fullgör inte heller det ansvar kommunen har att följa upp en individuellt anpassad insats och bedöma om insatsen tillgodosett det behov den enskilde har. Till grund för uppföljning av en individuellt anpassad insats ligger dokumentation och beslut. Dokumentationsskyldigheten enligt SoL är knuten till att ett beslut om bistånd fattats. Det finns inga regler som

10 FÖRVALTNINGSRÃTTEN DOM I JÖNKÖPING ålägger en kommun att följa upp en insats som ges genom service. Utgångspunkten är att insatsen är allmän och inte individanpassad. Uppföljning av serviceinsatser kan ske på verksamhetsnivå, inte individnivå. Vid serviceinsatser kan vidare vissa arbetsanteckningar föras, men det finns ingen dokumentationsskyldighet liknande den i SoL. Någon utredning av den enskildes behov ska inte göras vid erbjudande om service. När kommunen inte följer upp de insatser som ges kan kommunen inte heller säkerställa att den enskilde inte kvarstår i en insats som inte tillgodoser hans eller hennes behov. Detta missförhållande har betydelse för enskildas möjligheter att få de insatser de har rätt till. De missförhållanden som IVO har konstaterat utgör allvarliga missförhållanden. Dessa medför att enskilda personer inte får sina individuella behov utredda och bedömda i enlighet med lagstiftningen. De enskilda garanteras därmed inte de insatser de har rätt till. De enskilda fråntas också möjligheten att överklaga beslut som kan gå dem emot. Någon dokumentation utförs inte och någon uppföljning görs inte heller. Kommunen har, trots tidigare beslut, inte vidtagit de åtgärder som krävs för att komma till rätta med de missförhållanden som föreligger. YRKANDEN Kommunen yrkar att beslutet ska upphävas. IVO anser att överklagandet ska avslås. VADPARTERN ANFÖR Kommunen Det boendestöd som kommunen erbjuder personer med psykisk funktionsnedsättning upp till sex timmar per vecka är inte en individuellt anpassad

11 FÖRVALTNINGSRÃTTEN DOM I JÖNKÖPING åtgärd. Boendestödet är istället allmänt inriktat, generellt utformat, förebyggande, öppet och tillgängligt för alla inom målgruppen. Den enskilde avgör själv om han eller hon vill ha insatsen. Det finns lagstöd för kommuner att erbjuda både allmänt inriktade, generellt utfonnade och individuella insatser utan föregående biståndsprövning. Boendestödet som kommunen erbjuder personer med psykisk funktionsnedsättning är en sådan insats som med en rimlig tolkning måste anses vara förenlig med SoL. Att tillhandahålla boendestöd som serviceinsats utan biståndsprövning har stöd i såväl 3 kap. l som 3 kap. 4 SoL. Den som önskar boendestöd kontaktar själv eller med stöd av anhörig eller personal från andra verksamheter inom kommunen eller landstinget verksamheten for boendestöd. Den som söker sig till verksamheten har ofia fått information och hänvisning till verksamheten av landstingets psykiatriska klinik. Den första kontakten med verksamheten sker ofta per telefon och följs av ett personligt besök i verksamheten eller i bostaden. Den enskilde träffar verksamhetens gruppchef eller utsedd boendestödjare som lämnar information om vilket stöd/service verksamheten kan ge samt generell information om vilka insatser socialtjänsten eller andra instanser kan erbjuda. Insatsen boendestöd för personer med psykisk funktionsnedsättning är väl beskriven i både skriftligt informationsmaterial och på kommunens hemsida. Den enskilde som tillhör målgruppen kan själv påverka innehållet och utformningen av det erbjudna stödet upp till sex timmar per vecka. Den enskilde talar själv om vilket stöd han eller hon behöver. Till stöd finns ett självskattningsinstrument (CAN-skattning). Det ligger i sakens natur att den enskildes självbestämmande och inflytande stärks om insatsen kan ges som en allmänt inriktad insats än om den ges efter biståndsbedömning. Kommunen lägger inte ett för stort ansvar på den enskilde. Om den enskilde önskar mer stöd än sex timmar per vecka eller stöd som kräver biståndshandläggning hänvisas den enskilde till socialkontoret för ansökan om bistånd. Önskade insatser planeras tillsammans med den enskilde och

12 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM I JÖNKÖPING en genomförandeplan upprättas. Genomförandeplanen följs upp kontinuerligt och revideras vid behov. Insatsen boendestöd är en allmänt inriktad insats eftersom den erbjuds alla inom berörd målgrupp och föregås av information, rådgivning och vägledning så att den enskilde själv har möjlighet att göra ett aktivt val av insats. Genom upprättande av genomförandeplaner finns underlag för uppföljning av insatsen. Uppföljning sker även genom brukarenkäter och vid möten mellan personal och brukare. Uppföljning av insatsen visar på en hög grad av nöjdhet hos de enskilda och deras anhöriga. Personligt ombud är ett personligt individuellt stöd som inte föregås av biståndsbeslut. Denna insats kan enligt Socialstyrelsen ges med stöd av 3 kap. l SOL.Socialnämnden ska enligt 5 kap. 10 SoL erbjuda stöd för att underlätta för de personer som vårdar en närstående som är långvarigt sjuk eller äldre eller som stödjer en närstående som har funktionshinder. För det här stödet finns inget krav på biståndsbeslut utan detta lämnas som service. Insatserna boendestöd och personligt ombud är till sin karaktär och innehåll mycket lika. Det som främst skiljer insatserna åt är att insatsen boendestöd även kan innehålla stöd för att sköta städning, tvätt och inköp. Sådana insatser har tidigare skett inom ramen för hemtjänst. Kommunen tillbakavisar IVO:s inställning att gällande lagstiftning inte medger att insatser som är direkt anpassade till den enskildes behov ges som service d.v.s. utan prövning och bedömning i enlighet med biståndsbestämmelserna i SoL. Lagstiftningen ger inte någon entydig gränsdragning mellan vad som är en allmänt inriktad insats för vilken biståndsbedömning inte krävs respektive en individuellt inriktad insats för vilken biståndsbedömning krävs. Det avgörande för huruvida en insats kan anses vara allmänt inriktad och kan erbjudas utan föregående biståndsprövning är att den erbjuds alla inom en målgrupp på lika villkor och att det är den enskilde som avgör om han eller hon har behov av och vill ha insatsen. Om

13 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM JÖNKÖPING personer har behov av insatser utöver serviceinsatsen ligger det naturligtvis i personalens kompetens att inom ramen för serviceinsatsen se till att personen fir det ytterligare stöd som behövs och att personen kontaktas av en biståndshandläggare för erforderlig utredning och beslut. Det råder oklarhet kring kommuners möjlighet att utge olika insatser utan föregående biståndshandläggning. Regeringen har i flertalet propositioner och utredningar klargjort att det är önskvärt att socialtjänstens insatser kan vara förebyggande och lättillgängliga och att stöd ska kunna ges utan föregående biståndshandläggning. För att målsättningen med gällande lagstiftning ska kunna uppnås måste allmänt inriktade och öppna insatser kunna innehålla inslag av individuellt stöd och behandling. Någon annan tolkning av lagstiftarens intentioner är orimlig. Kommunerna förutsätts erbjuda allmänt inriktade förebyggande insatser och olika formar av öppna insatser/servicetjänster. I lagen definieras inte vad som avses med sådana insatser. Något stöd för IVO:s inställning att det inte får förekomma någon anpassning efter individuella behov finns inte. Alla insatser, även rådgivning och information, innefattar en individuell anpassning eftersom rådgivning och information ges utifrån vad den enskilde framhåller som viktigt och anpassas efter den enskildes önskemål. Något stöd för IVO:s påstående att allmänt inriktade insatser inte kan innehålla vård- och behandlingsinsatser finns inte heller. I prop. 2009/10:176 har regeringen bedömt att försöksverksamhet behövs för att utveckla kommunernas innehåll av meningsfull sysselsättning för personer med psykisk funktionsnedsättning. Kommunen har som en av 32 kommuner beviljats statsbidrag för att utveckla verksamhet i form av individanpassat stöd till arbete enligt IPS-modellen. Genom insatsen erhåller deltagarna stöd av så kallade coacher med att söka arbete baserat på egna val och preferenser utan föregående arbetsträning eller bedömning av ar-

14 FÖRVALTNINGSRÃTTEN DOM I JÖNKÖPING 10 betsförmåga. Kommunerna erbjuder insatsen både som öppen insats för alla i målgruppen utan föregående biståndsbeslut och efter biståndsbeslut eller insats enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Utvärderarens slutsats är att den enskildes roll förstärks. Den enskildes mål blir ledstjäma för den professionella expertens arbete. Kommunens boendestöd kan jämställas med stödet för sysselsättning och arbetsinriktning som ges som service utan biståndsbedömning. Insatsen personligt ombud är ytterligare en insats som ges utan biståndsprövning, boendestödet kan jämställas även med denna insats. I samband med psykiatrireformen 1995 etablerades genom samverkan mellan kommunen och Landstinget i Östergötland en gemensam verksamhet, psykiatrisk vård och socialt stöd i hemmet. Stödinsatser från denna verksamhet erbjöds som en allmänt inriktad insats till personer med långvarig psykisk funktionsnedsättning utan föregående biståndshandläggning. Möjlighet att ansöka om bistånd har funnits hela tiden för den som så önskar. Kommunerna i Östergötland har från år 2014 övertagit hemsjukvården från landstinget. Verksamheten är till stor del innehållsmässigt densamma som boendestöd. Detta innebär att insatsen boendestöd även utges med stöd av hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). Att samma stöd kan ges som behandling utan bistånd enligt hälso- och sjukvårdslagen stärker kommunens inställning att boendestödet såsom det erbjuds i kommunen är en serviceinsats som kan ges utan bistånd. I Socialstyrelsens rapport i maj 2013-Att ge ordet och lämna plats, vägledning om brukarinflytande inom socialtjänst, psykiatri och missbruksoch beroendevård - framhålls bl.a. följ ande. Individen ska kunna vara med och aktivt ta beslut i det som rör henne. Synsättet bygger på idén om att den enskilde är expert på sin situation och sina behov, den professionelle finns där för att assistera honom eller henne att finna lösningar. Istället för att vara föremål för en insats ska individen aktivt vara med och utforma

15 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM I JÖNKÖPING ll vården eller stödet. l kap. l SoL reglerar bl.a. att socialtjänsten ska inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser samt bygga på respekt för självbestämmande och integritet. I nämnda rapport framhålls att den enskilde är expert på sina behov. Detta måste tolkas som att den enskilde ska ges makt och möjlighet att själv bestämma. Kommunen hänvisar till dokumentet Beskrivning av insatser i fonn av boendestöd, personligt ombud och psykiatrisk hemsjukvård, där de olika insatserna jämförs. Kommunen arbetar på olika sätt med kvalitetsuppföljning för att följa upp enskildas nöjdhet och upplevelser av insatser. Verksamheten boendestöd har i brukarundersökningar mycket höga nöjdhetstal. Kommunen hänvisar till Kommittédirektiv 2014:2, angående åtgärder för att främja äldres hälsa, trygghet och självbestämmande. I V0 Kommunen följer inte gällande lagstiftning när kommunen underlåter att utreda, bedöma och fatta biståndsbeslut avseende insatsen boendestöd upp till sex timmar per vecka. Insatsen måste i allra högsta grad anses vara individuellt anpassad. För att få del av insatsen ska man tillhöra en viss målgrupp, personer med psykiska funktionsnedsättningar. Vidare ska insatsen stöd i boendet tillgodose behoven utifrån funktionsnedsättningen och slutligen ska insatsens utformning och omfattning vara anpassad efter individens specifika behov. Det kan således inte vara fråga om generella insatser. Kommunens skyldigheter enligt 5 kap. lo SoL samt insatsen personligt ombud kan inte jämföras med boendestöd eftersom de utgör möjlighet till råd och stöd och inte innehåller inslag av behandling. Inte heller hemsjukvården kan jämföras med insatsen boendestöd enligt SoL eftersom den grundar sig på annan lagstiftning, nämligen hälso- och sjukvårdslagen. Insatser enligt SoL bygger på frivillighet och ska utformas i samverkan med den enskilde. Det finns därför inte grund för påståendet att den enskil-

16 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM I JÖNKÖPING 12 des inflytande skulle minska om insatsen föregicks av professionell biståndshandläggning. Kommunen lägger alltför stort ansvar på individen att själv tillsammans med utföraren komma fram till vilka insatser som ska ges. Risken finns också att utföraren inte kan erbjuda det som individen anser sig ha behov av. Eftersom det inte fattas några avslagsbeslut i den delen går den enskilde miste om möjligheten att överklaga. Alla har inte samma förutsättningar att själva kontakta socialtjänsten om man inte är nöjd med de insatser som utföraren erbjuder, vilket ligger i sakens natur när det rör sig om en utsatt grupp med varierande svårigheter. SKÄLENFÖRFÖRVALTNINGSRÄTTENS AVGÖRANDE Gällande regler m.m. Enligt 2 kap. l kommunallagen (1991:900) får kommuner och landsting själva ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar och som inte ska handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Enligt 2 kap. 7 lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter får kommuner utan föregående individuell behovsprövning tillhandahålla servicetjänster åt personer som fyllt 67 år. Med Servicetjänster avses tjänster som är avsedda att förebygga skador, olycksfall eller ohälsa och som inte utgör personlig omvårdnad. I 2 kap. l första stycket SoL anges b1.a. att varje kommun svarar för socialtjänsten inom sitt område, och har det yttersta ansvaret för att enskilda får det stöd och den hjälp som de behöver.

17 13 FÖ_I_{VALTNINGSRÄTTEN 1JONKÖPING DOM Enligt 3 kap. l SoL hör till socialnämndens uppgifter bl.a. att svara för omsorg och service, upplysningar, råd, stöd och vård, ekonomisk hjälp och annat bistånd till familjer och enskilda som behöver det. Enligt 3 kap. 5 SoL ska socialnämndens insatser för den enskilde utformas och genomföras tillsammans med honom eller henne och vid behov i samverkan med andra samhällsorgan och med organisationer och andra föreningar. Av 4 kap. l SoL följer att den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av socialnämnden for sin försörjning och för sin livsföring i övrigt. Enligt 4 kap. 2 SoL får socialnämnden ge bistånd utöver vad som följer av 4 kap. l SOL om det finns skäl för det. Enligt 5 kap. 7 SoL ska socialnämnden verka för att människor som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring får möjlighet att delta i samhällets gemenskap och leva som andra. Socialnämnden ska medverka till att den enskilde får en meningsfull sysselsättning och får bo på ett sätt som är anpassat efter hans eller hennes behov av särskilt stöd. Av ll kap. l SoL framgår att socialnämnden utan dröjsmål ska inleda utredning av vad som genom ansökan, anmälan eller på annat sätt har kommit till nämndens kännedom och som kan föranleda någon åtgärd av nämnden. Enligt ll kap. 5 första stycket SoL ska handläggning av ärenden som rör enskilda samt genomförande av beslut om stödinsatser, vård och behandling dokumenteras. Dokumentationen ska utvisa beslut och åtgärder som vidtas i ärendet samt faktiska omständigheter och händelser av betydelse.

18 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM I JÖNKÖPING 14 l 13 kap. l SoL anges att det är Inspektionen för vård och omsorg som utövar tillsyn över socialtjänsten. I 13 kap. 8 SoL anges följande. Om Inspektionen för vård och omsorg finner att det i verksamhet som står under tillsyn enligt SoL förekommer missförhållande som har betydelse för enskildas möjligheter att kunna få de insatser de har rätt till, får inspektionen förelägga den som svarar för verksamheten att avhjälpa missförhållandet. Ett föreläggande ska innehålla uppgifter om de åtgärder som inspektionen anser nödvändiga för att det påtalade missförhållandet ska kunna avhjälpas. Ett beslut om föreläggande får förenas med vite. Enligt 2 lagen (1985:206) om Viten ska ett vitesföreläggande vara riktat till en eller flera namngivna fysiska ellerjuridiska personer (adressater). Om föreläggandet innebär en skyldighet för adressaten att vidta en viss åtgärd, ska det av föreläggandet framgå vid vilken tidpunkt eller inom vilken tidsfrist åtgärden ska vidtas. Vite får inte föreläggas, om adressaten kan antas sakna faktisk eller rättslig möjlighet att följa föreläggandet. Ett vitesföreläggande ska delges adressaten. Färvaltningsrättens bedömning Individuellt anpassad åtgäåi Av föreläggandet från den 16december 2013 följer att kommunen ska säkerställa att individuellt anpassade åtgärder som ges enskilda i fonn av stöd i boendet föregås av utredning, bedömning och beslut i enlighet med bestämmelserna i SoL. Fråga i målet är därför om insatsen boendestöd kan ges som service eller om detta är en individuellt anpassad åtgärd.

19 FÖRVALTNINGSRÃTTEN DOM I JÖNKÖPING 15 En insats som ges som service är inte individanpassad utan lika för alla, dvs. följer ett givet program, och bygger på att individer själva söker upp verksamheten, även om detta kan ske efter rekommendation (se SOU 2009:68 s. 386). Av utredningen framgår att kommunens boendestöd inte har något generellt program att erbjuda dem som faller inom målgruppen och har det behov som boendestödet kan erbjuda. Kommunen har anfört att den enskilde själv söker sig till verksamheten och talar om vilket stöd han eller hon behöver. Förvaltningsrätten anser att en individuell bedömning av insatsemas utfonnning och omfattning måste göras eftersom insatsen ska tillgodose behoven utifrån den enskildes funktionsnedsättning samt behov. Det rör sig även om en grupp människor med skilda funktionsnedsättningar och behov. Denna bedömning görs av boendestödj are och inte av kommunens biståndshandläggare. Av RÅ 1991 ref. 61 framgår att individuellt inriktade insatser, som avser sociala tjänster anpassade till den enskilde individens behov av bidrag, förutsätter prövning i varje särskilt fall av det behov av bidrag som den enskilde individen har på grund av den situation han eller hon befinner sig i. Förvaltningsrätten finner sammanfattningsvis att insatsen boendestöd upp till sex timmar per vecka är en individuellt anpassad åtgärd. Eftersom insatsen boendestöd får anses vara en individuellt anpassad insats krävs att beslut, inklusive utredning och bedömning, fattas i enlighet med 4 kap. 1 SoL. Beslut enligt denna bestämmelse utgör myndighetsutövning. Sådana beslut ska som huvudregel innehålla de skäl som har bestämt utgången. Vidare ska den enskilde underrättas om innehållet i beslutet samt, om det går honom eller henne helt eller delvis emot, ska den enskilde underrättas om hur det kan överklagas. Förvaltningsrätten konstaterar att kommunens ordning innebär att en enskild får en individuell insats utan att beslut om bistånd fattas. Den enskilde kan då inte överklaga ett beslut som har gått honom eller henne helt eller delvis emot. Att den enskilde hänvisas till att ansöka om bistånd för det fall denne inte är nöjd med insatsen kan

20 FÖRVALTNINGSRÃTTEN DOM JÖNKÖPING 16 inte anses tillräckligt med hänsyn till att det rör sig om en grupp människor med varierande svårigheter i form av psykiska funktionsnedsättningar. Det är fråga om allvarliga missförhållanden som har betydelse för enskildas möjligheter att få de insatser de har rätt till. Uppföljning Brister i uppföljningen av gynnande beslut är vanliga och detta leder ofta till längre väntetider för enskilda för att få sådana beslut verkställda. Det är alltid den beslutande nämnden som har ansvaret för att den enskilde verkligen får den insats som har beviljats, oavsett vem - den beslutande nämnden själv, en annan nämnd eller en enskild verksamhet- som verkställer den beslutade insatsen. Med detta ansvar följer självklart en skyldighet att dokumentera att beslutet har verkställts samt att följa upp det beviljade biståndet (se prop. 2005/06: l 15 s. 118). Dokumentationsskyldigheten enligt SoL är knuten till att ett biståndsbeslut har fattats (jfr. prop. 1996/97:l24 s. 181 samt prop. 2004/05:39 s. 31). Uppföljning av beslut kan inte genomföras utan dokumentation. Kommunen har anfört att genomförandeplaner upprättas i samband med att insatsen planeras tillsammans med den enskilde. Genomförandeplanen möjliggör enligt kommunen uppföljning och denna följs också upp kontinuerligt och revideras vid behov. Upprättande av genomförandeplaner uppfyller enligt förvaltningsrättens mening inte de krav som finns på dokumentation och uppföljning av biståndsbeslut. Eftersom insatsen boendestöd får anses vara en individuellt inriktad insats är det denna typ av uppföljning och dokumentation som krävs. Att så inte sker innebär att det är fråga om allvarliga missförhållanden som har betydelse för enskildas möjligheter att få de insatser de har rätt till.

21 FÖllVALTNINGSRÄTTEN DOM I JONKÖPING 17 Föreläggande vid vite Ett föreläggande får förenas med vite om det bedöms vara nödvändigt för att föreläggandet ska åtlydas. Förvaltningsrätten anser mot bakgrund av utredningen i målet att förhållandena varit sådana att IVO haft fog för sitt beslut att förena föreläggandet med ett vite. Inte heller i övrigt har det framkommit några skäl att invända mot föreläggandets utformning. Sammanfattningsvis har således IVO haft fog för sitt beslut och överklagandet ska därför avslås. För att ge kommunen skälig tid att efterkomma föreläggandet bör datumet för föreläggandets fullgörande flyttas fram till den ll juni Kommunen bör ges tid till och med den 13juli 2015för att komma in till IVO med redovisning av de åtgärder som vidtagits avseende föreläggandet. HURMANÖVERKLAGAR, sebilaga(dv3109/1d) Ian Källman Hannah Ivarsson I avgörandet har även deltagit nämndemännen Rune Solid, Rolf Forsén och Marie Johansson. Föredragande har varit Sofia Pehrsson.

22 . W \ (\,. Bilaga 11 F lb.).n HURMANÖVERKLAGAR Den som vill överklaga kammarrättens avgörande ska skriva till Högsta förvaltningsdomstolen. Skrivelsen ställs alltså till Högsta förvaltningsdomstolen men ska skickas eller lämnas till kammarrätten. Överklagandetska ha kommitin till kammarrätteninomtreveckorfrånden dagdå klaganden fick del av beslutet. Om beslutet har meddelats vid en muntlig förhandling, eller det vid en sådan förhandling har angetts när beslutet kommer att meddelas, ska dock överklagandetha kommitin inomtre veckorfrån den dag domstolensbeslut meddelades. Tiden för överklagande för det allmänna räknas dock från den dag beslutet meddelades. Omsistadagenföröverklagande infallerpåenlördag,söndagellerhelgdag,midsommar-, jul- ellernyårsafton,räckerdet attskrivelsenkommerin nästavardag. För att ett överklagandeska kunna tas upp i Högsta förvaltningsdomstolenkrävs att prövningstillståndmeddelas.högstaförvaltningsdomstolen lämnarprövningstillstånd om det ärav vikt för ledningav rättstillämpningenattöverklagandetprövaseller om det finns syrmerligaskältill sådanprövning,såsomattdetfinnsgrundförresningellerattmålets utgångi kammarrätten uppenbarligenberorpågrovtförbiseendellergrovtmisstag. Omprövningstillstånd intemeddelastårkammarrättens beslutfast.detärdärförviktigtatt detklartochtydligtframgåravöverklagandet tillhögstaförvaltningsdomstolen varförman anserattprövningstillstånd börmeddelas. Skrivelsenmedöverklagandeskainnehållaföljandeuppgifter; l. denklagandesnanm,person-/organisationsnummer, postadress,e-postadressoch telefonnummer till bostadenoch mobiltelefon. Dessutomskaadressochtelefonnummertill arbetsplatsenoch eventuellannan plats därklagandenkannås for delgivning länmasom dessauppgifterintetidigareuppgettsi målet. Om klagandenanlitarombud,skaombudetsnanm,postadress, e-postadress, telefonnummer tillarbetsplatsen ochmobiltelefonnummer anges.omnågonperson-elleradressuppgift ändrasärdetviktigtattanmälan snarastgörstillhögstaförvaltningsdomstolen detbeslutsomöverklagasmeduppgiftomkammarrättens namn,målnummer samtdagenförbeslutet deskälsomklagandenvill åberopaförsinbegäranomattfåprövningstillstånd denändringavkammarrättens beslutsomklagandenvill få till ståndochskälenfördetta de bevis som klagandenvill åberopaoch vad han/honvill styrkamed varjesärskiltbevis. DW Formulär1