Granskning om planeringen av särskilt boende för Revisionsrapport KPMG AB 14 januari 2011
Innehåll 1. Bakgrund 1 2. Syfte 1 3. Avgränsning 2 4. Om boendeformer för 2 4.1 Särskilt boende för 2 4.2 Seniorbostäder 2 5. Ansvarig nämnd 3 6. Metod 3 7. Projektorganisation 3 8. Våra iakttagelser 3 8.1 Mål och riktlinjer 4 8.2 Fördelning av platser 4 8.3 Historik 5 8.4 Hur ser förhållandet ut mellan behov och utbud av platser? 5 8.5 Planeringen för framtida behov av särskilt boende för 6 9. Våra kommentarer 7
1. Bakgrund 2. Syfte Vi har av s revisorer fått i uppdrag att granska planeringen av särskilt boende för. Av socialtjänstlag (2001:453, SoL) framgår kommunens ansvar gällande boende för. Enligt lagen har kommunen ett särskilt ansvar att verka för att människor får goda bostäder och skall ge dem som behöver det stöd och hjälp i hemmet och annan lättåtkomlig service. Kommunen skall inrätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad för människor som behöver särskilt stöd enligt 5 kap. 5 SoL. Kommunen ska också inom samhällsplaneringen verka för god samhällsmiljö och boende för grupper som har behov av samhällets särskilda stöd (3 kap. 2 SoL). Kraven på planeringen av tillhandahållandet av boenden för har ökat i och med ändringar i SoL. 2006 infördes en skyldighet för kommunen att rapportera in beslut om bistånd som inte verkställts inom tre månader och beslut som inte har verkställts på nytt inom tre månader från den dag då verkställigheten avbröts. Rapporteringen sker till Socialstyrelsen och kommunens revisorer. Vidare ska berörd nämnd till kommunfullmäktige överlämna en statistikrapport över besluten. Kommuner som inte verkställer biståndsbeslut enligt ovan riskerar att få betala en sanktionsavgift till staten. Granskningen syftar till att bedöma om kommunstyrelsens planering av boenden för är ändamålsenlig. Följande frågeställningar har bland annat belysts i granskningen: Hur planerar styrelsen boende för målgruppen? Hur ser planering ut av tillhandahållandet av särskilt boende för? Görs det befolkningsprognoser för att skatta framtidens behov av boenden? Hur ser förhållandet ut mellan behov och utbud av platser? I vilken omfattning måste kommunen betala för medicinskt färdigbehandlade patienter på sjukhus för att det inte finns tillräckligt med platser inom särskilt boende? Hur många icke verkställda beslut har rapporterats som avser boende? Vilka mål och visioner har styrelsen för verksamheten? 1
3. Avgränsning Granskningen omfattar endast boende som beviljas som bistånd enligt SoL. Övrigt bistånd om vård utanför det egna hemmet som beviljas inom individ- och familjeomsorgen till barn och ungdom eller missbrukare kommer inte att granskas. 4. Om boendeformer för 4.1 Särskilt boende för Särskilt boende för, tidigare kallat ålderdomshem eller sjukhem, är en individuellt behovsprövad insats i form av boende med personal tillgänglig dygnet runt. Insatsen särskilt boende för beviljas som ett bistånd enligt 4 kap. 1 SoL. Den ges en hyresrätt till en lägenhet och betalar en hyra till kommunen. Utöver ett särskilt boende beviljas sedan stödinsatser. Kraven på planeringen av tillhandahållandet av särskilt boende för har ökat i och med ändringar i SoL. År 2006 infördes en skyldighet för socialnämnden att rapportera in beslut om bistånd som inte verkställts inom tre månader och beslut som inte har verkställts på nytt inom tre månader från den dag då verkställigheten avbröts. Rapporteringen sker till Socialstyrelsen och kommunens revisorer. Vidare ska socialnämnden till kommunfullmäktige överlämna en statistikrapport över besluten. Kommuner som inte verkställer biståndsbeslut enligt ovan riskerar att få betala en sanktionsavgift till staten. Under en kortare tid erbjuder kommunerna korttidsplatser. En korttidsplats definieras av Socialstyrelsen som bäddplats utanför det egna boendet avsedd för tillfällig vård och omsorg dygnet runt. Att beviljas korttidsplats är inte att beviljas plats på särskilt boende. 4.2 Seniorbostäder Regeringen tillsatte 2006 en delegation för att utreda den s behov både inom den ordinarie bostadsmarknaden och inom särskilda boendeformer. Äldreboendedelegationen framför i sitt betänkande, Bo bra hela livet, SOU 2008:113, att de termer och begrepp som i dag används för olika slag av bostäder avsedda för skapar mer förvirring än klarhet. Delegationen anser vidare att det behövs nya, tydligt definierade begrepp som kan bidra till att tydliggöra det offentliga åtagandet, varför följande begrepp föreslås införas: seniorbostäder, trygghetsbostäder och vård- och omsorgsboende. Seniorbostäder föreslås utgöra ett samlingsbegrepp för alla bostäder som inte omfattas av särlagstiftning och som är avsedda för personer över en viss ålder och anpassade utifrån deras behov av tillgänglighet. Tanken är att personen ska kunna flytta in i en sådan lägenhet t.ex. vid pensioneringen, för att därefter kunna bo kvar i bostaden även om denne skulle förlora olika funktioner. Ett nytt begrepp, trygghetsbostäder införs också. Trygghetsbostäder föreslås erbjuda gemensamhetslokal med möjlighet att inta gemensamma måltider, personal som en gemensam resurs och trygghetslarm. Trygghetsbostad är på det viset en mellanform mellan att bo på särskilt boende och bo kvar i den gamla bostaden. De ingår i det ordinarie bostadsbeståndet och därför behövs heller inget biståndsbeslut enligt socialtjänstlagen för att flytta in. Regeringen har beslutat 2
att införa ett investeringsstöd till nybyggnad av och ombyggnad till trygghetsbostäder för. Stödet regleras inom förordningen (2007:159) om investeringsstöd till bostäder m.m. 5. Ansvarig nämnd 6. Metod Granskningen avser kommunstyrelsen. Granskningen har genomförts främst genom studium av relevanta dokument och intervjuer. Följande befattningar har intervjuats: socialutskottets ordförande, socialchefen, enhetschef för biståndsenheten, boendesamordnaren, en biståndshandläggare, en enhetschef för särskilt boende, en enhetschef för öppen hemtjänst. Statistiska uppgifter om befolkningen, andelen som erhåller särskilt boende för, antalet platser inom de olika verksamheterna har analyserats. Jämförelser har gjorts med några kommuner med liknande befolkningsstorlek: Sävsjö, Mörbylånga, Mullsjö, Tingsryd och Olofström. Rapporten är faktakontrollerad av sociala sektorn. 7. Projektorganisation Granskningen har genomförts av Fredrik Ottosson. 8. Våra iakttagelser I detta kapitel redogörs för våra iakttagelser av kommunstyrelsens planering och tillhandahållande av särskilt boende för. har två särskilda boendeformer för : vårdboende och demensboende. Demensboenden vänder sig till personer med demensdiagnos och vårdboende vänder sig till övriga. För kortare beslut finns korttidsplatser, även dessa är uppdelade utifrån demensdiagnos. Handläggning och verkställighet har separerats inom omsorgen, så att speciella biståndshandläggare utreder och fattar beslut om bistånd medan enhetschefer ansvarar för verkställigheten av handläggarnas beslut. I beslutet om särskilt boendeplats specificeras inte vid vilket boende den ska bo, om inte den ansöker om plats på ett specifikt boende. När beslut har fattats anmäls det till kommunens boendesamordnare. Det är denna tjänsteman som fördelar platserna. Tanken är att centralisera fördelningen av platser, så att det är behovet som avgör vem som erbjuds den plats som blir ledig. Boendesamordnaren tar kontakt med den för att ta in önskemål och berätta mer om insatsen. Det är även denna tjänsteman som håller kontakten med den under eventuell väntetid. Samordnaren för en förteckning över dem som beviljats beslut och hur länge de har väntat. Varje kvartal redovisas antalet ej verkställda beslut. Boendesamordnaren håller däremellan kontakt med utskottsordförande angående kösituationen. 3
8.1 Mål och riktlinjer Äldreomsorgens mål framgår av socialutskottets styrkort. I styrkortet för år 2010 finns två mål som särskilt gäller särskilt boende för. För det första anges målet att det ska finnas tillgång till särskilt boende inom tre månader efter beslut. Det andra målet handlar om lättillgänglig information om utbud av omsorg: 100 % upplever att informationen varit lättillgänglig om de tjänster som är möjliga att ansöka om. Det finns även riktlinjer för bistånd inom omsorgen. I dem finns ett avsnitt som särskilt rör särskilt boende. Av riktlinjerna framgår att särskilt boende kan beviljas den som har behov av omfattande omvårdnadsinsatser och tillsyn dygnet runt. Den som beviljas plats med inriktning mot demens ska ha fått en demensdiagnos. Det framgår även att en person inte tilldelas plats på grund av att make/maka beviljats plats (parboende). Det är det individuella behovet som avgör. När väl beslut om bistånd har fattats och en plats anvisats men den enskilde inte accepterar erbjudandet föreskrivs att ärendet ska behandlas som verkställt. Detta trots att beslutet inte har verkställts. I våra intervjuer framkommer dock att ovanstående riktlinje inte följs i det praktiska arbetet. 8.2 Fördelning av platser har fem särskilda boenden för som tillsammans har 199 platser. Den största delen av platserna finns belägna i centralorten. I den östra kommundelen finns boenden på två orter: Mariannelund och Ingatorp. Antal platser på särskilt boende för i år 2010 Boende Ort Demens Vård Korttid Totalt Marieberg Eksjö 34 25 17 76 Almgården Eksjö 36 36 Mobacken Eksjö 40 40 Bobinen Mariannelund 14 1 15 Solgården Ingatorp 8 23 1 32 Totalt 42 138 19 199 Källa: Sociala sektorn Det finns 42 demensplatser fördelade på två boenden. Sektorn strävar efter att dessa platser ska förbehållas demenssjuka i en tidig fas av sjukdomen. Längre fram i sjukdomsförloppet, då den demenssjuke blir mindre aktiv och behovet av sedvanlig omvårdnad ökar, verkar sektorn för att den demenssjuke flyttas till en vårdavdelning. Flytten sker i samråd med anhöriga, eftersom den 4
har besittningsskydd. Demensavdelningarna har högre bemanning (0,6 årsarbetare per boende) än vårdavdelningarna (0,57 årsarbetare per boende). Inom vårdboendena sker inga sådana flyttningar, utan tanken är att den ska bo kvar i sin lägenhet. 8.3 Historik Flera boenden har renoverats under 2000-talet. I dag har kommunens särskilda boenden för god standard. Exempelvis har i dag samtliga lägenheter eget hygienutrymme. Förutom den förbättrade fysiska miljön innebar renoveringarna att antalet platser minskades. 2008 beslutades det att inrätta ett nytt särskilt boende på Itolv-området i Eksjö centralort. Äldre började flytta in på boendet, som fick namnet Mobacken, under våren 2010. Boende Åtgärd År Marieberg Renoverat 2000 Almgården Renoverat 2000 Bobinen Byggdes 1980-talet Solgården Renoverat 2005 Mobacken Byggdes 2010 Källa: Sociala sektorn En annan förändring är renodlingen av insatsen särskilt boende, genom att särskilt boende i form av seniorbostad inte längre beviljas. Tidigare beviljades plats på seniorboende som bistånd enligt socialtjänstlagen, varvid de formellt erhöll status som särskilt boende. Numera beviljas endast lägenheter till vilka det finns personal knuten dygnet runt som särskilt boende. Eksjöbostäder har tagit över ansvaret för seniorbostäderna. En effekt av förändringen var att färre platser fanns till biståndshandläggarnas förfogande. År 2000 förfogade kommunen över 317 särskilda boendeplatser medan det år 2009 endast fanns 184. 8.4 Hur ser förhållandet ut mellan behov och utbud av platser? En effekt av de tidigare beskrivna förändringarna var att antalet platser på särskilt boende minskade. Runt 2007 och 2008 märktes ökat tryck på platserna och emellanåt förekom kö. År 2006 inrättade staten en skyldighet att rapportera in beslut, t.ex. om särskilt boende, som inte verkställts inom tre månader. Vidare gavs förvaltningsrätten rätten att utdöma sanktionsavgift vid utebliven verkställighet. I samband med lagförändringen började förvaltningen att föra förteckning över väntetid till plats. Av förvaltningens förteckning över väntetid framgår att kösituationen år 2009 var ansträngd. Enligt förvaltningens uppgifter var den genomsnittliga (medelvärde) väntetiden 5,6 månader. Under 2009 beviljades särskilt boende i 59 fall. 32 av besluten kunde inte verkställas inom tre månader. Sedan inrättandet av sanktionsavgiften har avgiften utdömts sex gånger för Eksjö kommun, dessa gällde beslut fattade 2008 och 2009. Avgiften bestämdes till mellan 10 000 kronor och 43 000 kronor. Rätten ansåg att kommunens skäl till att inte verkställa besluten inte 5
var godtagbara, den borde ha kunnat verkställa besluten om den hade haft gängse framförhållning och planering. Under 2010 har situationen förbättrats, bland annat med hjälp av inrättande av Mogården. Under perioden 2008 2010 har kommunens kostnader för utskrivningsklara patienter varierat. Kommunens kostnader tycks vanligtvis vara förhållandevis höga efter en jämförelse med andra kommuner. Kostnader för utskrivningsklara patienter,, 2008-2010 År Dagar Kronor 2008 29 99 890 2009 16 51 102 2010 58 210 393 Källa: Sociala sektorn Antalet platser på särskilt boende skiljer sig åt mellan kommunerna. I finns det 5,4 särskilda boendeplatser per hundra invånare 65 år och. Vi har genomfört en enkel jämförelse med ett antal kommuner med liknande storlek som Eksjö. Jämförelsen visar att Eksjö kommun inte avviker nämnvärt från de andra utvalda kommuner när det gäller förhållandet mellan faktiska platser och personer 65 år och. Kommunen hamnar i mitten i denna jämförelse. Jämförelse över antal faktiska platser på särskilt boende i några kommuner Kommun Antal platser per 100 65 åringar och Tingsryd 7,39 Sävsjö 7,31 Eksjö 5,40 Olofström 5,36 Mullsjö 5,22 Mörbylånga 4,41 Källor: kommunernas socialtjänster, SCB:s befolkningsstatistik 8.5 Planeringen för framtida behov av särskilt boende för Kommunledningskontoret har tagit fram en befolkningsprognos för år 2010-2020. Av befolkningsprognosen framgår att både antalet 80 år och samt 90 år och kommer att öka under perioden. Antalet 80 år och förväntas att öka med cirka 3 procent och antalet 90 år och med 10 procent. 6
Antalet personer 80 år och samt 90 år och,, år 2011-2020 1 400 1 200 1 000 Personer 800 600 400 200 80-w 90-w 0 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 År Ålder/år 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 80-w 1 233 1 226 1 218 1 221 1 220 1 216 1 209 1 228 1 258 1 274 90-w 235 237 244 243 250 256 252 256 262 259 Källa: Kommun ledningskontoret Materialet har däremot inte använts vidare av sociala sektorn i form av dokumenterad analys av behovet av platser, varken för kommunen totalt eller för delområde. 9. Våra kommentarer Vi kan konstatera att kommunstyrelsen under några år har haft svårt att möta behovet av platser på särskilt boende för. Avveckling av platser fram till mitten av 2000-talet var för omfattande, vilket fått negativa konsekvenser särskilt för de i behov av plats på särskilt boende. I efterhand kan det konstateras att förändringen genomfördes med för dåliga skattningar av det framtida behovet av platser. I dag tycks det råda mer balans mellan behov och tillgång. Det är nu viktigt att styrelsen försöker uppskatta och planera för framtiden för att undvika nya bristsituationer. Vi anser dock att det även idag finns vissa brister i styrelsens planering av särskilt boende för. Frågan är säkert något som diskuteras med jämna mellanrum inom förvaltningen och sektorn för noggrann förteckning över dagens väntetid, vilket är positivt. Det är positivt att utskottet löpande hålls informerad om kösituationen. Styrelsen saknar dock en dokumenterad prognos över framtidens behov av platser. Vi konstaterar att kommunen har genomfört befolkningsprognoser. Vi anser att befolkningsprognosen bör kompletteras med en för tiden efter 2020. Det är efter 2020, då 40-talistgenerationen blir uppåt 80 år, som behovet av omsorg 7
kommer att öka markant. En sådan prognos ger förstås ingen exakt bild av det framtida behovet, men den skulle utgöra ett verktyg för den fortsatta planeringen. Utifrån prognosen skulle sedan styrelsen, med hjälp av uppgifter om hur stor andel av den befolkningen som beviljas plats, grovt uppskatta behovet av antalet platser. Utifrån ett sådant material skulle sedan styrelsen kunna analysera eventuellt behov av att i framtiden inrätta nytt boende och lämplig placering. Vi anser att styrelsens mål om att 100 % upplever att informationen varit lättillgänglig om de tjänster som är möjliga att ansöka om är olämpligt och bör tas bort. I socialtjänstlagen finns inga begränsningar över vad som är möjligt att ansöka om. Var och en har rätt att ansöka om vad som denne anser utgöra en biståndsberättigad insats. Det finns en risk att målet bidrar till att den enskilde avråds från att ansöka om visst bistånd, vilket inte är förenligt med lagen. KPMG, dag som ovan Fredrik Ottosson Revisor 8