Ekonomiskt bistånd. Stöd för rättstillämpning och handläggning av ärenden i den kommunala socialtjänsten

Ekonomiskt bistånd Stöd för rättstillämpning och handläggning av ärenden i den kommunala socialtjänsten

Socialstyrelsen klassificerar sin utgivning i olika dokumenttyper. Denna publikation tillhör Stöd för rättstillämpning och handläggning. Det innebär att innehållet kompletterar Socialstyrelsens författningssamling med lagtexter, referat av författningar, motivuttalanden, rättsfallsreferat, beslut från JO, tolkningsexempel, kunskapsunderlag och kommentar m.m. som stöd för rättstillämpning och handläggning av ärenden hos huvudmän och andra vårdgivare. ISBN 91-7201-819-4 Artikelnr 2003-101-2 Omslag: Fhebe Hjälm Sättning: Per-Erik Engström Tryck: Elanders Gotab AB, Stockholm, november 2003

Förord Den 1 januari 2002 började den nya socialtjänstlagen (2001:453) att gälla. Enligt denna ska i princip allt bistånd prövas enligt samma paragraf i lagen, 4 kap. 1 SoL, och besluten kan överklagas enligt förvaltningslagen. På grund av den utvidgade rätten att överklaga fattade Socialstyrelsen den 15 april 2003 beslut om allmänna råd (SOSFS 2003:5) som gäller för allt ekonomiskt bistånd, dvs. både för försörjningsstöd och ekonomiskt bistånd för livsföringen i övrigt. Allmänna råd utgör generella rekommendationer om tillämpningen av en lag och anger hur någon kan eller bör handla i en viss situation. Jämfört med tidigare är de allmänna råden numera mycket kortfattade och innehåller t.ex. inte hänvisningar till propositioner och andra förarbeten eller till rättsfall, JO-uttalanden etc. Denna typ av information finns i stället i dokumenttypen stöd för rättstillämpning och handläggning som därmed blir ett komplement till de allmänna råden. Detta stöd för rättstillämpning och handläggning ersätter den handbok om ekonomiskt bistånd som kom ut år 2000. Stödet är omarbetat och kompletterat med hänsyn till den nya socialtjänstlagen och Socialstyrelsens nya allmänna råd om ekonomiskt bistånd, bl.a. har ett nytt kapitel om ekonomiskt bistånd för livsföringen i övrigt tillkommit. Syftet är oförändrat, dvs. att förtydliga lagstiftningen och underlätta den praktiska tillämpningen av socialtjänstlagen för dem som på olika sätt arbetar med ekonomiskt bistånd. Även viktiga principer och utgångspunkter vid biståndsbedömning berörs, t.ex. barnperspektivet och hänsynen till brottsoffer. Stödet vänder sig i första hand till handläggare och beslutsfattare inom socialtjänsten. Förutom vad som sägs i Socialstyrelsens allmänna råd innehåller stöd för rättstilllämpning och handläggning inga nya rekommendationer. Utdragen ur de allmänna råden är röda i texten. Handläggare på Socialstyrelsen har varit Kristina Eriksson och Karin Noltorp. Avsnittet Personer som vistas i Sverige på EG-rättslig grund har granskats av vetenskapliga rådet Lotta Vahlne Westerhäll. Kjell Asplund Överdirektör Åsa Börjesson Avdelningschef Chef för socialtjänstavdelningen 3

Förkortningar AFL Lagen om allmän försäkring CSN Centrala studiestödsnämnden CSNFS Centrala studiestödsnämndens författningssamling DVFS Domstolsverkets författningssamling FB Föräldrabalken FL Förvaltningslagen FPL Förvaltningsprocesslagen HSL Hälso- och sjukvårdslagen JO Justitieombudsmannen KL Kommunallagen KVVFS Kriminalvårdsverkets författningssamling LMA Lagen om mottagande av asylsökande m.fl. LSS Lag om stöd och service till vissa funktionshindrade NJA Nytt juridiskt arkiv Prop Proposition RFFS Riksförsäkringsverkets författningssamling RÅ Regeringsrättens årsbok SekrL Sekretesslagen SFS Svensk författningssamling SkolL Skollagen SoL Socialtjänstlagen SoF Socialtjänstförordningen SoS Socialstyrelsen SOSFS Socialstyrelsens författningssamling SOU Statens offentliga utredningar SoU Socialutskottet UB Utsökningsbalken ÄktB Äktenskapsbalken 4

Innehåll Förord........................................................ 3 Förkortningar............................................... 4 1. Ekonomiskt bistånd bakgrund.......................... 9 Källor..................................................... 11 2. Socialtjänstens uppgift................................... 12 Grundläggande principer och viktiga utgångspunkter vid biståndsbedömning...................................... 12 Socialtjänstens mål och lagens intention ett självständigt liv....... 14 Barnperspektiv............................................. 20 Hänsyn till brottsoffer....................................... 22 Kvalitet.................................................. 24 Samverkan mellan myndigheter............................... 26 Källor..................................................... 31 3. Lagens uppbyggnad...................................... 33 Ramlag detaljlag.......................................... 33 Rättighetslag skyldighetslag................................ 34 Rätt till bistånd............................................. 35 Skälig levnadsnivå.......................................... 36 4 kap. 2.................................................. 37 Källor..................................................... 38 4. Försörjningsstöd......................................... 39 Riksnormen................................................ 39 Medlemmar i hushållet...................................... 41 Månadsnorm dagsbelopp................................... 42 Särskilda skäl till att beräkna kostnader till en högre eller lägre nivå................................... 42 Kommunala normer med bredare schabloner eller högre nivå........ 44 Skäliga kostnader utanför riksnormen......................... 45 Boende................................................... 45 Hushållsel................................................ 55 Arbetsresor............................................... 55 Hemförsäkring............................................. 56 5

Medlemskap i fackförening och arbetslöshetskassa................ 56 Källor..................................................... 57 Vanliga frågor från handläggare inom socialtjänsten............ 58 5. Livsföring i övrigt........................................ 61 Hälso- och sjukvård......................................... 63 Avgift för sjukhusvård....................................... 64 Tandvård................................................. 64 Glasögon.................................................. 65 Hemutrustning............................................. 65 Underhåll eller komplettering av befintlig hemutrustning........... 66 Hemutrustning vid bosättning................................. 66 Val av inköpsställe.......................................... 67 Flyttkostnader.............................................. 67 Spädbarnsutrustning........................................ 68 Umgängesresor............................................. 69 Avgifter för kommunal service, ansökningsoch förmedlingsavgifter m.m................................. 70 Rekreation................................................. 71 Begravningskostnader....................................... 72 Skulder.................................................... 74 Källor..................................................... 76 Vanliga frågor från handläggare inom socialtjänsten............ 78 6. Förutsättningar för rätt till ekonomiskt bistånd.......... 83 Prövning av om behovet kan tillgodoses på annat sätt........... 83 Genom arbete.............................................. 84 Genom egna tillgångar...................................... 94 Genom nedsättning av kommunala avgifter m.m.................. 98 Genom socialförsäkringsförmåner och andra ersättningar........... 99 Genom andra personers inkomster och tillgångar................. 100 Genom studiestödsformer................................... 104 Källor.................................................... 106 Vanliga frågor från handläggare inom socialtjänsten........... 108 7. Beräkningsgrunder..................................... 111 Faktiska inkomster......................................... 111 Inkomstperiod och beräkningsperiod......................... 115 Tidigare inkomster över försörjningsstödsnivå................... 115 Utbetalningssätt........................................... 116 6

Bedömnings- och beslutsunderlag........................... 116 Källor.................................................... 117 Vanliga frågor från handläggare inom socialtjänsten........... 118 8. Ansvarig kommun och gränsen för kommunens ansvar.. 119 Kommunens yttersta ansvar................................. 119 Gränsdragning mot annan lagstiftning och andra huvudmän..... 119 Huvudregel när det gäller ansvarig kommun.................. 121 Vistelsekommun.......................................... 122 Hemkommun............................................. 122 Undantag från vistelsekommunens ansvar.................... 123 Folkbokföringskommunens ansvar vid kriminalvård och sjukvård... 123 Folkbokföringskommunens ansvar vid dödsboanmälan............ 124 Oenighet i ansvarsfrågan................................... 125 Vistelsebegreppet vid resor................................. 125 Vistelsebegreppet vid kvarskrivning.......................... 126 Hemvist i Sverige.......................................... 126 Saknar hemvist i Sverige vistas utomlands.................... 126 Saknar hemvist i Sverige vistas i Sverige..................... 126 Har hemvist i Sverige vistas utomlands....................... 127 Ambassadpersonal......................................... 128 Personer som vistas i Sverige på EG-rättslig grund............. 128 Fri rörlighet för personer.................................... 129 Begreppen social förmån och social trygghet.................... 131 EG-rätten och rätten till bistånd enligt socialtjänstlagen........... 132 Nordiska medborgare...................................... 132 Nordiska medborgare likställs med svenska..................... 133 Vissa rättigheter vid tillfällig vistelse för samtliga som omfattas av konventionen............................... 134 Skydd mot hemsändning.................................... 134 Källor.................................................... 135 Vanliga frågor från handläggare inom socialtjänsten........... 137 9. Information, ansökan och utredning.................... 140 Information och förfrågan.................................. 141 Ansökan.................................................. 142 Utredning och dokumentation............................... 143 Kontroller............................................... 145 Sekretessregler och samrådsförfarande......................... 147 Delaktighet i utredningen och rätten att yttra sig över den....... 149 7

Företräde inför nämnden................................... 151 Källor.................................................... 152 10. Beslut................................................... 153 Motivering av beslut....................................... 153 Underrättelse om beslut.................................... 154 Källor.................................................... 155 11. Överklagande........................................... 156 Överklagande enligt förvaltningslagen....................... 156 Omprövning av beslut...................................... 156 Överklagandets utformning och rättidsprövning................. 158 Överlämnande till högre instans.............................. 159 Laglighetsprövning enligt kommunallagen.................... 160 Inhibition m.m............................................. 161 Källor.................................................... 162 12. Återbetalning........................................... 163 Återkrav enligt socialtjänstlagen............................. 163 Återkrav av bistånd som betalats ut på felaktiga grunder 9 kap. 1 SoL........................................... 163 Återkrav av bistånd som förskott på förmån eller ersättning m.m. 9 kap. 2 SoL........................................... 164 Återkrav av bistånd som getts under villkor om återbetalning 9 kap. 2 andra stycket SoL............................... 165 Talan hos länsrätten........................................ 166 Fullmakt.................................................. 166 Återsökning enligt 17 kap. 1 lagen om allmän försäkring (AFL).. 167 Källor.................................................... 168 Vanliga frågor från handläggare inom socialtjänsten........... 169 Bilagor 1. SOSFS 2003:5...................................... 171 2. Författningstexter....................................... 189 3. Rättsfall................................................ 203 4. Justitieombudsmannen................................... 235 Sakregister.................................................. 243 8

1. Ekonomiskt bistånd bakgrund Ekonomiskt bistånd, tidigare benämnt socialbidrag, är välfärdssystemens yttersta skyddsnät. Det ska vara ett komplement till socialförsäkringarna och ge hjälp när generella stödformer är otillräckliga eller inte kan lämnas. Biståndets uppgift är att träda in tillfälligtvis vid korta perioder av försörjningsproblem. 1 Det som i dag benämns ekonomiskt bistånd har haft ungefär samma omfattning under hela 1900-talet. Med undantag för depressionsperioden under 1930-talets första hälft och krigsåren på 1940-talet har det ekonomiska biståndet årligen omfattat ca 5 procent av befolkningen. 2 Men både hjälpens utformning och de grupper som hjälpen omfattat har förändrats avsevärt. Den riktades tidigare till grupper som permanent stod utanför arbetslivet: äldre, personer med fysiska funktionshinder, personer med psykisk sjukdom samt barn som behövde försörjning. Under 1900-talets första decennier var fattigvården i stort sett det enda ekonomiska skydd som dessa grupper hade. Numera har dock generella trygghetsreformer och nya bidragsformer till stora delar mönstrat ut flera av dessa grupper. Under 1990- talet har systemet för ekonomiskt bistånd i stället kommit att allt mer fungera som ett flykting- och invandrarstöd. De generella trygghetsreformerna har inte i någon högre grad påverkat andelen biståndsmottagare, trots att varje reform i sig kostat mer än det ekonomiska biståndet. En orsak till detta är sannolikt att fattigdom är ett relativt fenomen. När det stora flertalet i samhället får förbättrade materiella levnadsförhållanden har ambitionen varit att förbättra villkoren också för biståndsmottagare. Andra förklaringar är att nya behov uppstår eller att vissa behov ökar till följd av förändringar i samhället. Ett exempel är det stöd till flyktingar som ges inom ramen för ekonomiskt bistånd. Befolkningens behov av ekonomiskt bistånd beror både på strukturella och individuella faktorer, ofta i samverkan. De förstnämnda gäller bl.a. arbetslöshet och villkoren för arbetslöshetsersättning, socialförsäkringarnas funktionssätt samt demografiska förhållanden som åldersfördelning, barnafödande och invandring. På den individuella nivån gäller det bl.a. 1 Prop. 1996/97:124, s. 80 81: Socialbidragets syfte är inte att fungera som en långsiktig försörjningskälla utan skall endast behöva träda in tillfälligtvis vid kortare perioder av försörjningsproblem. 2 Salonen (1994) citerad i Socialstyrelsen (2003) Socialtjänsten i Sverige, En översikt, s.38. 9

1 Ekonomiskt bistånd bakgrund faktorer som ålder, familjesituation, socialt nätverk, utbildning, arbetslöshet, boendeförhållanden, etnisk bakgrund, vistelsetid i Sverige, ohälsa och missbruk. Många studier har visat att behovet av ekonomiskt bistånd till stor del beror på arbetslöshet, oftast pga. att man saknar arbetslöshetsersättning. 3 I den s.k. svenska modellen har en av hörnstenarna varit strävan efter full sysselsättning. Denna politik har vilat på antagandet att förvärvsarbete har en central ställning i människors liv och är någonting nödvändigt för samhället. Principen i arbetslinjen är att den som är arbetslös i första hand ska erbjudas arbete eller utbildning i stället för kontantstöd. Arbetslinjen har präglat både socialpolitiken och arbetsmarknadspolitiken. De svenska välfärdssystemen bygger i stor utsträckning på att ersättningarna ska kompensera ett inkomstbortfall vid arbetslöshet, sjukdom, ålderdom, etc. Villkoren för enskilda människor har med andra ord att göra med nuvarande och tidigare prestationer på arbetsmarknaden. Denna mycket starka koppling mellan förvärvsinkomster och ersättningsnivåer innebär att grupper som inte etablerat sig på arbetsmarknaden eller endast delvis etablerat sig, har ett betydligt sämre skydd än andra vid bl.a. arbetslöshet och sjukdom och att de inte har tillgång till stora delar av välfärdssystemen. Detta försvårar för dem med svag ställning på arbetsmarknaden. Under lågkonjunkturåren under den första delen av 1990-talet hade framför allt ungdomar och invandrare svårt att komma in på arbetsmarknaden. De kom därmed att stå utanför försäkringssystemen. I stor utsträckning beror det långvariga bidragsbehovet på att personer inte kvalificerat sig för ersättning från de generella försäkringssystemen. 4 Behovet av ekonomiskt bistånd varierar över landet, både när man jämför länsvis och mellan olika typer av kommuner, så kallade kommungrupper. 5 Drygt hälften av alla biståndsmottagare återfanns år 2002 i storstäderna och de större städerna. Andelen hushåll som får ekonomiskt bistånd hela året är också högre i storstäderna än i övriga landet. 6 Behov av ekonomiskt bistånd är det vanligaste skälet till att människor kommer i kontakt med socialtjänstens individ- och familjeomsorg. 3 Socialstyrelsen (2003) Socialtjänsten i Sverige, En översikt s. 41. 4 Prop. 2002/03:1 bilaga 3 s. 7. 5 Sveriges kommuner kan delas in i olika typer av kommuner, t.ex. storstadskommun, förortskommun eller glesbygdskommun. Kommungruppsindelningen utgår från folkmängd, tätortsgrad, näringsstruktur etc. 6 Socialstyrelsens register över ekonomiskt bistånd. 10

Ekonomiskt bistånd bakgrund 1 Källor Offentligt tryck Proposition 1996/97:124: Ändring i socialtjänstlagen Proposition 2002/03:1: Budgetproposition för 2003 Litteratur Socialstyrelsen (2003): Socialtjänsten i Sverige, En översikt Övrigt Socialstyrelsens register över ekonomiskt bistånd 11

2. Socialtjänstens uppgift Grundläggande principer och viktiga utgångspunkter vid biståndsbedömning Riksdagen antog 1980 socialtjänstlagen (1980:620) som trädde i kraft 1982 och upphörde att gälla den 1 januari 2002. Tillkomsten av socialtjänstlagen (SoL) innebar ett tydligt uppbrott från tidigare vårdlagar som var detaljerade och hade starka inslag av kontroll. De övergripande målen för socialtjänsten formulerades i socialtjänstlagens första paragraf, portalparagrafen. Målen ger uttryck för principen om människors lika värde och lika rätt till social trygghet, vård och omsorg. Paragrafen präglas av en positiv tilltro till den enskildes egen förmåga och vilja att förändra sin situation. I förarbetena till socialtjänstlagen 7 framhåller regeringen att de övergripande målen i första hand bör ses som politiska riktmärken för socialtjänstens långsiktiga utveckling. Det betonas att målen är en markering av ett nytt förhållningssätt i det sociala arbetet och till människor som söker bistånd. Förändringarna var en uppgörelse med en föråldrad sociallagstiftning som ansågs vara präglad av en auktoritär och förmyndaraktig människosyn. I propositionen framhålls också vikten av att socialtjänsten aktivt deltar i samhällsplaneringen. Genom t.ex. samhällsarbete ska socialtjänsten försöka påverka och förebygga uppkomsten av sociala problem. Socialtjänstreformen innebar en genomgripande förändring av de vägledande principerna för socialtjänsten. En viktig princip var t.ex. frivillighet och självbestämmande istället för tvång. Tvångsinsatser mot bl.a. vuxna missbrukare skulle nu upphöra. Socialtjänsten skulle präglas av erbjudande och service. Istället för att myndigheterna bedömde vad som är bäst, skulle den enskilde själv bestämma om han eller hon ville ta emot erbjudanden om en viss social tjänst eller inte. Principerna om frivillighet och självbestämmande var en markering gentemot den gamla lagstiftningen. Ett annat begrepp som introducerades i samband med socialtjänstreformen var helhetssyn. Också helhetssynen innebar ett uppbrott från den traditionella socialvårdens synsätt och metoder. Tidigare var verksamheten uppdelad i skilda områden som styrdes av olika lagar. Istället för en splittrad och ytlig symtombehandling skulle det sociala arbetet nu präglas av hel- 7 Prop. 1979/80:1 Om socialtjänsten s. 138. 12

Socialtjänstens uppgift 2 hetssyn. I förarbetena 8 föreslår regeringen att ansvaret för socialtjänsten ska ligga på en enda nämnd. En familj skulle inte samtidigt kunna vara aktuell för åtgärder enligt barnavårds-, nykterhetsvårds-, och socialhjälpslagen. Helhetssyn innebar bl.a. att se människor i deras livssammanhang och att beakta olika aspekter av deras liv. Människor skulle inte bara ses i relation till den egna familjen utan faktorer som boende och arbete måste också uppmärksammas. Det betonades att socialtjänsten ska sträva efter att finna samlade lösningar på enskilda människors eller gruppens totala situation. För att ge socialtjänsten utrymme för insatser utifrån en helhetssyn, fick den nya lagen till stora delar karaktären av en målinriktad ramlag. Den 1 januari 1998 gjordes flera ändringar i socialtjänstlagen. Bl.a. ändrades bestämmelserna om rätten till bistånd. Ändringarna innebar bl.a. att lagen kompletterades med bestämmelser som preciserade rätten till ekonomiskt bistånd till försörjning (6 b ). Försörjningsstödet delades upp i en riksnorm och i en del som gällde rätt till bistånd till skäliga kostnader för ett antal andra behovsposter. Det ekonomiska bistånd som inte var försörjningsstöd fick kommunerna själva utforma och fatta beslut om (6 g ) och rätten att överklaga enligt förvaltningslagen togs bort för denna del av biståndet. Lagen kompletterades också med en rad bestämmelser, bl.a. ett tillägg i portalparagrafen som svarar mot artikel 3 i FN:s barnkonvention och som syftar till att stärka barnets ställning. Vidare infördes en helt ny bestämmelse om att socialtjänstens insatser ska vara av god kvalitet (7 a SoL). I förarbetena 9 betonar regeringen dock att socialtjänstens grundläggande målsättningar och värderingar skulle ligga fast och att det inte fanns några skäl att ompröva grundtankarna bakom 1980 års socialtjänstlag. Den 1 januari 2002 trädde en ny socialtjänstlag (2001:453) i kraft. Liksom vid lagändringarna 1998 understryker regeringen i förarbetena 10 att socialtjänstens grundläggande målsättningar och värderingar fortfarande ska ligga fast. Den föreslagna ändringen innebär inte någon ändring när det gäller den enskildes eget ansvar att efter sin förmåga bidra till sin försörjning. Inte heller föreslår regeringen någon ändring i de bestämmelser som reglerar vilka krav socialtjänsten kan ställa på den enskilde för att bistånd skall komma i fråga. (Prop. 2000/01:80 s. 89 f.) Lagen är indelad i kapitel för att bli mer lättillgänglig och överskådlig. Alla former av bistånd ska prövas enligt 4 kap. 1 SoL och besluten går att överklaga enligt förvaltningslagen. Ekonomiskt bistånd kan ges antingen 8 Prop. 1979/80:1 s. 119 och s. 374. 9 Prop. 1996/97:124 Ändring i socialtjänstlagen s. 30. 10 Prop. 2000/01:80 Ny socialtjänstlag m.m. s. 81. 13

2 Socialtjänstens uppgift som försörjningsstöd eller för livsföringen i övrigt. När det gäller ekonomiskt bistånd är den viktigaste ändringen att rätten att överklaga i princip återgår till vad som gällde före den 1 januari 1998, dvs. alla sådana beslut ska kunna överklagas enligt förvaltningslagen. Socialtjänstens mål och lagens intention ett självständigt liv Portalparagrafen (1 kap. 1 SoL) anger de övergripande målen och grundläggande värderingarna för socialtjänstens samtliga verksamheter. I denna inledande paragraf sägs att samhällets socialtjänst på demokratins och solidaritetens grund ska främja människors ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor och aktiva deltagande i samhällslivet. Vidare ska socialtjänsten under hänsynstagande till människors ansvar för sin och andras sociala situation inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser. Verksamheten ska bygga på respekt för människors rätt till självbestämmande och integritet. En viktig princip i socialtjänstlagen är att varje människa i första hand har ett eget ansvar för sitt liv. I förarbetena 11 framhålls särskilt att socialtjänsten inte får frånta den enskilde hans eller hennes ansvar i detta avseende. Socialtjänstens uppgift är att förstärka och komplettera människors egna resurser, vilket framgår dels av portalparagrafen och dels av bestämmelsen i 4 kap. 1 SoL. Bestämmelserna i socialtjänstlagen speglar den demokratiska grundsynen att människor har inneboende möjligheter till personlig utveckling och växt. 12 Genom lagändringarna 1998 gjordes en mindre språklig justering av 6 SoL. Tidigare angavs i 6 SoL att den enskilde har rätt till bistånd... om hans behov inte kan tillgodoses på annat sätt. Detta ändrades till den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt.... Ändringen är en markering och ett förtydligande av den enskildes ansvar för att göra vad han eller hon kan för att försörja sig själv. Samma innebörd fanns dock redan i specialmotiveringen i prop. 1979/80:1 s. 526. Som ytterligare förutsättning för rätten till bistånd gäller emellertid att den enskilde själv saknar förmåga att tillgodose det föreliggande behovet. Rätt till bistånd enligt 4 kap. 1 SoL finns alltså bara om den enskilde inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på något annat sätt. Rätten till bistånd har inte knutits till att den enskilde behöver hjälp av någon särskild orsak. För att ha rätt till bistånd ska den enskilde göra vad han eller hon 11 Prop. 1996/97:124 s. 62. 12 Prop. 1979/80:1 s. 210. 14

Socialtjänstens uppgift 2 kan för att bidra till sin egen försörjning, bl.a. genom arbete. Biståndet ska utformas så att det stärker den enskildes resurser att leva ett självständigt liv. I förarbetena till socialtjänstlagen 13 betonas att socialtjänstens insatser måste utformas på ett sådant sätt att den enskilde så snart som möjligt kan klara sin egen försörjning. Insatserna ska med andra ord inte bara syfta till att avhjälpa det aktuella behovet utan även underlätta för den enskilde att i framtiden själv klara sin försörjning och sin livsföring i övrigt. Socialtjänstens skyldighet att arbeta på detta sätt framgår av 1 kap. 1 och 4 kap. 1 SoL. Regeringen anser 14 att kommunerna aktivt bör verka för att biståndet gör det möjligt för den enskilde att utveckla och aktivera de egna resurserna för att så snart som möjligt kunna försörja sig själv. Det är särskilt viktigt att socialtjänsten utvecklar metoder som underlättar för den enskilde att göra något åt orsaken till sitt biståndsbehov. Människor som söker sig till socialtjänsten för att de inte klarar sin försörjning har rätt att få sådan hjälp att de på sikt kan klara sig utan ekonomiskt bistånd. Det kan t.ex. handla om hjälp att söka arbete eller hjälp med hushållsekonomisk rådgivning. I detta sammanhang är det viktigt att framhålla att självförsörjning inte alltid är detsamma som försörjning genom arbete. Alla människor förmår inte att försörja sig genom förvärvsarbete. I sådana situationer måste socialtjänsten tillsammans med den enskilde försöka hitta andra och långsiktiga lösningar på försörjningsproblemen, t.ex. sjukersättning. Socialtjänstens huvudsakliga uppgift är följaktligen att bidra till att hitta långsiktiga lösningar på människors försörjningsproblem. I det avseendet kan socialtjänstens roll jämföras med sjukvårdens. Den som uppsöker sjukvården kan göra det av flera skäl; förutom att bli frisk kan den enskilde också vara i behov av läkarintyg som berättigar till sjukpenning under sjukdomstiden. Även om det ingår som en del av sjukvårdens arbetsuppgifter att skriva sjukintyg är dock sjukvårdens primära uppgift att göra människor friska nog att klara sig utan sjukvården. På motsvarande sätt kan man se på socialtjänstens arbete. Lagstiftaren har gett socialtjänsten två uppdrag; huvuduppgiften eller målet är att hjälpa den enskilde så att han eller hon kan klara sig utan ekonomiskt bistånd hjälp till självförsörjning. I väntan på att detta blir möjligt har den enskilde under vissa förutsättningar och efter en individuell behovsprövning rätt till ekonomiskt bistånd hjälp med försörjningen. Det är emellertid viktigt att understryka att kravet på att någon själv ska ta ansvar för sitt liv inte får drivas hur långt som helst. Möjligheterna kan i verkligheten vara begränsade. 13 Prop. 1979/80:1 t.ex. s. 186 187 och prop. 1996/97:124 t.ex. s. 62. 14 Prop. 1996/97:124 s. 71. 15

2 Socialtjänstens uppgift Utredning För att det ska vara möjligt för socialtjänsten att hjälpa människor att bli självförsörjande måste individens eller familjens behov av stöd och hjälp utredas. Enligt en allmän definition är en utredning all den verksamhet som syftar till att göra det möjligt att fatta beslut i ett ärende och som återfinns som dokumentation i ärendet. 15 Här avses dock inte i första hand begreppets mer juridiska betydelse eller utredning i bemärkelsen dokumentation utan istället utredning i meningen att reda ut, kartlägga och klargöra. En utredning i denna mening handlar om att ställa frågor och skaffa sig en helhetsbild av såväl försörjningshinder som resurser och behov hos den enskilde. Att utreda innebär att tillsammans med den enskilde ta reda på hur svårigheterna ser ut, vad han eller hon kan och vill och på vilket sätt socialtjänsten kan hjälpa till. Om den enskilde är arbetslös innebär utredningen t.ex. att göra en noggrann och strukturerad kartläggning och genomgång av bakgrund, utbildning, yrkeserfarenhet m.m. Har den enskilde tidigare erfarenheter av arbetslöshet? Hur har tidigare lösningsförsök sett ut? Har den enskilde kontakt med arbetsförmedlingen? Vad utmärker den kontakten? Vilken inställning har den enskilde till arbete? Till olika typer av arbeten? Om det visar sig att den enskilde har sociala eller medicinska problem kan även andra frågor behöva ställas. 16 Vilka kontakter har den enskilde med andra delar av socialtjänsten eller med hälso- och sjukvården? Finns behov av ytterligare kontakter? Vilka alternativa försörjningsvägar finns det? Vilken väg är mest realistisk? Om det finns barn i hushållet kan deras situation särskilt behöva uppmärksammas. Det är således inte fråga om ett administrativt rutinarbete utan om ett kvalificerat socialt arbete. En utredning i den bemärkelse som här beskrivs är inte en formell administrativ procedur som innebär att samtalet domineras av försörjningsaspekten, dvs. prövningen av om den enskilde är berättigad till ekonomiskt bistånd och i så fall till hur mycket. Koncentrationen ligger i stället vid hur den enskilde långsiktigt ska kunna försörja sig själv och leva ett självständigt liv. Utredande samtal handlar också om att ta reda på vilka hinder som finns för den enskilde att försörja sig själv, hur dessa hinder ser ut och att hitta utvägar. Om det av olika skäl visar sig att självförsörjning genom eget arbete inte är möjlig, är det nödvändigt att söka andra lösningar på försörjningsproblemen. Också detta förutsätter grundliga utredande, kartläggande samtal. Regeringen betonar 17 vikten av att socialtjänsten tillsammans med den 15 Prop. 1979/80:1 s. 562 och s. 563. 16 Se bl.a. Jonasson & Libietis (1987), t.ex. fallbeskrivningarna i kap. 8. 17 Prop. 1979/80:1 s. 196 och s. 211. 16

Socialtjänstens uppgift 2 enskilde reder ut och klargör hur ett fortsatt hjälpbehov ska kunna förebyggas och vilka handlingsalternativ som finns. En grundlig utredning är också en förutsättning för att individen ska kunna få stöd och hjälp som är anpassad efter hans eller hennes individuella förutsättningar och behov. Det bör dock understrykas att det inte alltid finns anledning att göra en omfattande utredning, t.ex. om biståndsbehovet är tillfälligt eller vid ansökan om ekonomiskt bistånd på grund av att barnomsorgsplats saknas eller i väntan på att ett annat bidrag eller en annan förmån ska betalas ut. Om den enskilde inte själv frågar efter annat bistånd ska en utredning i sådana fall kunna göras rutinmässigt och summariskt. Utredningsförfarandet liksom det sociala arbetet i stort måste självfallet anpassas till den enskilde individen och till vad saken gäller. Individuell behovsbedömning Den generella socialpolitiken i Sverige baserar sig i huvudsak på inkomstbortfallsprincipen. Utgångspunkten är att människor ska ha rätt till en rimlig ersättning för inkomstbortfall vid t.ex. sjukdom, ålderdom och barns födelse. Reglerna är generella men ersättningarna individuella. Till skillnad från de flesta andra svenska bidragssystem bygger rätten till ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen ytterst på en individuell behovsbedömning. Detta ekonomiska stöd är den enda delen av de socialpolitiska systemen som är helt relaterad till det enskilda hushållets behov. Begreppet individuell behovsprövning eller bedömning används ofta när man talar om rätten till ekonomiskt bistånd. Socialtjänstens uppgift är t.ex. att bedöma och ta ställning till i vilken utsträckning den enskilde själv kan tillgodose sitt behov. Om den enskilde har rätt till ekonomiskt bistånd för sin försörjning eller för sin livsföring i övrigt, kan ekonomiskt bistånd lämnas för skäliga kostnader. När det gäller skäliga kostnader måste det också göras en individuell bedömning av vad som är skäligt för just den enskilde. Socialtjänstlagen förutsätter således att det i varje enskilt fall görs en individuell bedömning av hjälpbehovet och omfattningen av det. Bedömningen ska präglas av ett helhetsperspektiv på den enskildes eller hushållets totala situation. Detta hindrar dock inte att socialtjänsten arbetar med schabloniserade ersättningar för olika hushållskostnader. I förarbetena till socialtjänstlagen 18 påpekar regeringen att det ekonomiska stödet bör utformas så att det gynnar rationell metodutveckling och att administrativt överarbete motverkas (se kap. 4 Försörjningsstöd, avsnittet om kommunala normer). Individuell behovsbedömning handlar emellertid inte enbart om ekonomiskt bistånd eller pengar. Det handlar också om den enskildes rätt att få annat bistånd som är anpassat till hans eller hennes förmåga och behov. Att 18 Prop. 1996/97:124 s. 82. 17

2 Socialtjänstens uppgift socialtjänstens insatser är individuellt anpassade är en förutsättning för att socialtjänstens mål att frigöra och förstärka den enskildes egen förmåga ska kunna infrias. Att en av socialtjänstens viktigaste uppgifter är att hjälpa människor att bli självförsörjande har redan berörts. I förarbetena till socialtjänstlagen 19 betonas att försörjning genom eget arbete är grundläggande när det gäller att stärka människors egen förmåga att reda upp sina problem. Ofta är det också nödvändigt att hjälpa en person att öka sina möjligheter att få och behålla ett arbete genom individuella insatser, både i form av ekonomiskt bistånd och andra stödinsatser. Regeringen framhåller 20 att den enskilde efter förmåga ska bidra till sin försörjning och att den som kan arbeta också är skyldig att söka arbete. Men man understryker samtidigt att varje enskilt ärende förutsätter en individuell behovsbedömning, som ska utgå från den enskildes egna förutsättningar att klara ett visst arbete. Regeringen påpekar vidare att längre tids biståndsmottagande alltid ska förenas med relevanta krav i syfte att stödja den enskilde att finna en väg till eget arbete. Det är således inte meningen att socialtjänstens bistånd ska vara kravlöst men kraven måste individualiseras. Kraven måste också stå i överensstämmelse med respekten för den enskildes integritet och självbestämmande. Valet av insatser och åtgärder ska därför göras med hänsyn till den aktuella situationen samt den enskildes förutsättningar. Om den enskilde av olika skäl inte kan klara sin långsiktiga försörjning genom arbete, måste insatserna ges en annan inriktning. Detta kan t.ex. gälla människor med omfattande psykosociala problem. 21 Det är viktigt att betona att det inte är den enskildes problem som ska individualiseras utan det är bemötande, arbetssätt och insatser som ska vara individuellt utformade. Socialtjänstens uppgift är att ge den enskilde ett individuellt anpassat stöd, inte att presentera kollektiva lösningar som antas passa alla. Varje människa har rätt att bli sedd utifrån sitt livssammanhang och inte som en kategori eller klient som ska genomgå en viss uppsättning på förhand bestämda ritualer och insatser. Utredning, helhetssyn och individuell bedömning är tre begrepp som är intimt kopplade till varandra. Att tillsammans med den enskilde finna individuella lösningar på försörjningsproblemen är inte möjligt utan en noggrann utredning av den enskildes behov, resurser och förutsättningar. Utredande och kartläggande samtal är en förutsättning för att insatserna ska kunna individualiseras. Utredande samtal i den mening som här diskuterats handlar både om att samla in information och att få till stånd en dialog. 19 Prop. 1979/80:1 t.ex. s. 175. 20 Prop. 1996/97:124 s. 62. 21 Se JO 2000/01 s. 301. 18

Socialtjänstens uppgift 2 Syftet är att upprätta en förtroendefull och långsiktig kontakt med den enskilde för att kunna stödja honom eller henne att förändra sin livssituation. Som tidigare betonats måste utredningsproceduren anpassas till individen och de omständigheter som finns i det enskilda fallet. I de fall då hjälpbehovet är tillfälligt eller då det av andra skäl är uppenbart att den enskildes ansökan och ärende ska handläggas mer rutinmässigt, handlar socialtjänstens arbete mer om att ge en god service. Vare sig kontakten är kortsiktig eller långsiktig är dock ett respektfullt bemötande grundläggande för den enskildes förtroende för socialtjänsten. Ett hjälpmedel i arbetet kan vara att tillsammans med den enskilde upprätta en arbetsplan. En sådan plan är huvudsakligen en överenskommelse mellan den enskilde och socialtjänsten om hur man ska göra för att komma tillrätta med ett problem. I planen anges syftet, vilken insats som åligger den enskilde respektive socialtjänsten, en tidsmässig avgränsning och eventuellt de konsekvenser som inträder om arbetsplanen inte följs. Planen kan också innehålla t.ex. en tydlig ansvarsfördelning mellan handläggaren och den enskilde och en överenskommen tidpunkt när planen ska följas upp. Frivillighet och självbestämmande Enligt 3 kap. 5 SoL ska insatserna för den enskilde utformas och genomföras tillsammans med honom eller henne. Av lagens förarbeten 22 framgår att denna bestämmelse i första hand riktar sig till socialarbetarna och att den klart och tydligt anger att socialtjänsten inte får vidta insatser över huvudet på den enskilde. Den enskilde ska med andra ord vara delaktig i insatserna och ges möjlighet till att aktivt medverka i och påverka planeringen av sin egen framtid. Socialtjänstens uppgift är att tillsammans med den enskilde försöka hitta strategier för att förändra livssituationen. Ytterst har den enskilde ansvaret för sitt eget liv och måste därför få förutsättningar för att handla och styra sin egen tillvaro. Man kan säga att socialtjänsten ska sträva efter att hjälpa människor att så långt som möjligt få makt över sina egna liv. I förarbetena till socialtjänstlagen framhåller regeringen genomgående att samhället har en grundläggande skyldighet att bistå den enskilde liksom att denne har rätt att själv bestämma över sin situation. Vidare framgår av socialtjänstlagens portalparagraf att socialtjänstens verksamhet ska bygga på respekt för människornas självbestämmanderätt och integritet. Regeringen betonar särskilt vikten av hur enskilda bemöts inom socialtjänsten: En väsentlig del av de insatser som utförs inom socialtjänstens individ- och familjeomsorg syftar till att stödja en förändring i den 22 Prop. 1979/80:1 s. 528. 19

2 Socialtjänstens uppgift enskildes livssituation. Kärnan i det sociala arbetet är själva klientarbetet och då främst det som sker i mötet mellan socialarbetare och klient. En förtroendefull samverkan mellan den enskilde och socialtjänstens personal och respekten för den enskildes personliga integritet är därför av stor betydelse för kvaliteten. Det är väsentligt att socialtjänsten visar lyhördhet och inlevelseförmåga i den enskildes förhållanden samt att denne har insyn i och ett reellt inflytande över de insatser som ges. (Prop. 1996/97:124 s. 52) Det är således nödvändigt att den enskilde får ett faktiskt inflytande och blir delaktig i det som rör honom eller henne. Den enskilde måste ges förutsättningar att själv handla och ta ansvar för sig själv och sina anhöriga. Det är därför centralt att stödja och ta tillvara den enskildes egna initiativ och drivkrafter. Det förutsätter att socialarbetaren inleder en dialog med den enskilde. Socialtjänsten... skall tillsammans med klienten söka klara ut vilka handlingsalternativ som finns och vilket livsinnehåll dessa kan tänkas ge den enskilde. Men socialtjänsten skall också i detta samspel vid behov argumentera, försöka skapa insikt, ställa krav och aktivt påverka klienten. Denna relation påminner mycket om andra medmänskliga kontakter där ena parten med respekt för den andre och omtanke om honom genom fakta och argument försöker avvärja en olycklig utveckling och främja den andres väl. Skillnaden ligger i att socialarbetaren har yrkeskunskap som nödvändig resurs. (Prop. 1979/80:1 s. 211) Barnperspektiv År 1998 infördes bestämmelser i socialtjänstlagen som syftar till att stärka barnens ställning i lagen. En av dessa bestämmelser, 1 kap. 2 SoL, svarar mot artikel 3 i FN:s barnkonvention och lyder: När åtgärder rör barn skall det särskilt beaktas vad hänsynen till barnens bästa kräver. Med barn avses varje människa under 18 år. I 3 kap. 5 SoL finns en bestämmelse om att när en åtgärd rör ett barn, ska barnets inställning så långt det är möjligt klarläggas. Hänsyn ska tas till barnets vilja med beaktande av dess ålder och mognad. Enligt 11 kap. 10 SoL har barn som fyllt 15 år rätt att själva föra sin talan i mål och ärenden enligt socialtjänstlagen. Med åtgärder avses närmast insatser på individnivå, dvs. utredningsinsatser och stöd- och behandlingsinsatser. Varje beslut som rör ett barn måste grunda sig på en bedömning av vad som är bäst för just det barnet. I samband med sådana beslut behöver olika förslag till lösningar analyseras och vägas 20

Socialtjänstens uppgift 2 mot varandra. Syftet är att uppmärksamma hur beslutet påverkar barnet. I förarbetena till socialtjänstlagen 23 påpekas att även om barnets bästa inte alltid är avgörande för vilket beslut som fattas, ska barnets bästa alltid beaktas, utredas och redovisas. Regeringen anser också att vid en intressekonflikt mellan barnet och de vuxna måste barnets intresse ha företräde. Det handlar både om att se en situation utifrån barnets synvinkel, med barnets ögon, och att som vuxen se barnet och lyssna på barnets synpunkter (se kap. 9 Information, ansökan och utredning, avsnitt Utredning och dokumentation). Barnens situation ska uppmärksammas särskilt i alla utredningar där de på något sätt är berörda. Barnperspektivet innebär alltså att barnens situation ska uppmärksammas också när vuxna vänder sig till socialtjänsten med en ansökan om ekonomiskt bistånd. I utredningar om ekonomiskt bistånd är det föräldrarnas situation, ekonomiskt eller i övrigt, som utreds. Man kan säga att dessa utredningar traditionellt har ett tydligt vuxenperspektiv. En utredning bör dock kunna uppmärksamma även eventuella barn i familjen. Handläggaren ska alltså ha både ett vuxenperspektiv och ett barnperspektiv. För att underlätta arbetet med dubbla perspektiv kan det behövas nya tänkesätt och rutiner när det gäller utredning, dokumentation etc. 24 Barnperspektivet får dock aldrig innebära att barnet uppmärksammas eller utreds mot föräldrarnas vilja utan att det finns tecken på att barnets situation kräver en särskild utredning. Denna bör i så fall hanteras som en egen utredning enligt 11 kap. 1 och 2 SoL. Hur stor vikt som ska läggas vid barnens situation måste bedömas från fall till fall. Situationen behöver inte automatsikt innebära att eventuellt tillkommande ansökningar måste beviljas. Det viktigaste är att göra barnet synligt i utredningen. I andra fall kan barnperspektivet innebära att familjen ska beviljas extra ekonomiskt bistånd för något som barnet behöver för sitt liv och sin utveckling. Socialtjänsten ska dokumentera hur barnens intressen beaktats, vilka överväganden som gjorts och hur detta påverkat beslutet, oavsett om bedömningen resulterar i att ekonomiskt bistånd beviljas eller inte. Detta ska säkra att barnperspektivet tillgodoses. I sitt slutbetänkande, Socialtjänst i utveckling, framhåller Socialtjänstutredningen vikten av att barns behov utreds när det gäller familjer med ett långvarigt bidragsmottagande. 25 Man skriver: Detta synsätt innebär inte en mer generös behovsbedömning för barnfamiljer med långvarigt socialbidragsberoende. Men med en individuell behovsbedömning som grund för rätten till socialbidrag bör man ta särskild hänsyn till vad barnets bästa kräver i sådana 23 Prop. 1996/97:124 s. 99. 24 Se Socialstyrelsen och länsstyrelserna (2003) Barnperspektiv vid handläggning av ekonomiskt bistånd. 25 SOU 1999:97 s. 241. 21

2 Socialtjänstens uppgift situationer där de kan anses mer utsatta än vad som kan anses vara normalt för andra barn. I Socialstyrelsens allmänna råd om ekonomiskt bistånd (SOSFS 2003:5) ges exempel på hur barnperspektivet kan tillämpas i utredningar om ekonomiskt bistånd. Där sägs att Socialnämnden bör beräkna kostnaderna enligt riksnormen till en högre nivå bl.a.... om det är en förutsättning för att barn skall kunna delta i fritidsaktiviteter, om det är en förutsättning för att en förälder skall kunna ha umgänge eller kontakt med sitt barn i en rimlig omfattning och därför har extra utgifter för t.ex. lek och fritid samt telefon,... Ett tredje exempel handlar om de överväganden som bör göras vid bedömningen av skälig boendekostnad: Socialnämnden bör vid bedömningen ta hänsyn till ett barns behov av utrymme även hos den förälder där barnet enbart vistas under umgängestid. 26 Att tillämpa ett barnperspektiv skulle också kunna innebära att barnfamiljer som har långvarigt behov av ekonomiskt bistånd får del av särskilda satsningar som syftar till att hjälpa föräldrarna att komma igång med ett arbete och därmed bli självförsörjande. Att ha ett barnperspektiv i socialt arbete handlar följaktligen inte bara om pengar utan rymmer en mängd andra aspekter. Hänsyn till brottsoffer I 5 kap. 11 SoL finns en bestämmelse om socialtjänstens stöd till brottsoffer. Bestämmelsen har sedan den 1 januari 2002 följande lydelse: Socialnämnden bör verka för att den som utsatts för brott och dennes anhöriga får stöd och hjälp. Socialnämnden bör härvid särskilt beakta att kvinnor som är eller har varit utsatta för våld eller andra övergrepp i hemmet kan vara i behov av stöd och hjälp för att förändra sin situation. Bestämmelsen gäller för alla typer av brottsoffer och deras anhöriga, även om kvinnor som utsatts för våld i hemmet särskilt bör uppmärksammas. Till gruppen anhöriga räknas givetvis eventuella barn. Det bör påpekas att våld eller andra övergrepp i hemmet också finns i homosexuella relationer. 27 26 Se kap. 4 Försörjningsstöd, avsnitten Särskilda skäl till höjd respektive sänkt norm och Boende. 27 För ytterligare kunskap om bl.a. hur våldet ser ut och vilka insatser som kan behövas, se Socialstyrelsens kunskapsöversikt Våldsutsatta kvinnor (2001) och meddelandeblad 6/2002 Flickor som lever under hot och tvång i familjer med starkt patriarkala värderingar. 22

Socialtjänstens uppgift 2 Det är inte ovanligt att kvinnor som utsätts för våld i hemmet kommer till socialtjänsten med ekonomiska problem. Om handläggaren misstänker att en kvinna har blivit misshandlad kan han eller hon på ett respektfullt sätt fråga om det förhåller sig så. En undersökning gjord inom sjukvården 28 visar att kvinnan ofta svarar och vill tala om sin situation. Om hon undviker frågan eller svarar nekande kan ändå en process ha satt i gång som gör att hon är beredd att tala med någon vid ett senare tillfälle. 29 Kvinnor som är eller har varit utsatta för våld eller andra övergrepp kan ha upprepade behov av akut bistånd från socialtjänsten. Ofta är en del av behovet ekonomiskt och kan gälla t.ex. oplanerade och brådskande utgifter för vardagliga behov. 30 Att en kvinna är misshandlad behöver inte automatsikt betyda att den vanliga biståndsprövningen helt bör sättas ur spel. Hur socialtjänsten ska hantera detta måste bedömas från fall till fall. I Socialstyrelsens allmänna råd om ekonomiskt bistånd (SOSFS 2003:5) ges exempel på då det kan finnas skäl att beräkna kostnader till en högre nivå än riksnormen:... om den enskilde har tillfälligt höga kostnader, t.ex. för livsmedel, kläder och skor, som beror på att han eller hon varit utsatt för brott. Även då det gäller livsföring i övrigt kan det ibland finnas särskilda skäl för att bevilja bistånd, t.ex. för hemutrustning. Sådana skäl kan t.ex. vara att... den enskilde har varit utsatt för brott och omgående behöver flytta till en annan bostad. Ett tredje exempel är när den enskilde vill flytta till en dyrare bostad. Om den som får ekonomiskt bistånd har ett önskemål om att flytta till ett dyrare boende, bör socialnämnden ge bistånd beräknat på den nya boendekostnaden under förutsättning att flyttningen är nödvändig för att den enskilde skall uppnå en skälig levnadsnivå. Det kan t.ex. gälla... om den enskilde varit utsatt för brott och till följd av detta måste flytta.... En utgångspunkt vid prövningen av ekonomiskt bistånd är att alla inkomster och tillgångar räknas som gemensamma för makar, registrerade partner och sambor. Normalt ska den ena parten i ett par inte kunna få bistånd för 28 Socialstyrelsen (2002) Tack för att ni frågar Screening om våld mot kvinnor. 29 Socialstyrelsen (2001) Våldsutsatta kvinnor t.ex. s. 37. 30 Socialstyrelsen (2001) Våldsutsatta kvinnor t.ex. s. 37. 23