Sida: 1 av 17 Datum: 2013-09-23 Dnr: Af-2013/245540 Regeringskansliet 103 33 Stockholm Med rätt att delta nyanlända kvinnor och anhöriginvandrare på arbetsmarknaden (SOU 2012:69) Inledning Arbetsförmedlingen har ombetts att lämna svar på ovanstående remiss och lämnar härmed sitt yttrande. Myndighetens yttrande består dels av ställningstaganden gällande förslagen i betänkandet, dels fördjupande resonemang avseende de ställningstaganden som myndigheten gjort. Yttrandet behandlar framför allt de delar av betänkandet som rör den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Till yttrandet hör två bilagor. I bilaga 1 lämnas särskilda synpunkter på författningsförslaget avseende introduktionsgarantin och i bilaga 2 redovisar Arbetsförmedlingen sina beräkningar av kostnaderna för att införa introduktionsgarantin. Övergripande gäller att Arbetsförmedlingen delar betänkandets slutsatser om behovet av att stärka nyanlända kvinnors och anhöriginvandrares förutsättningar för ett snabbt inträde på den svenska arbetsmarknaden. I likhet med utredningen anser också Arbetsförmedlingen att detta bör vara en högt prioriterad uppgift. Av den anledningen är flera av betänkandets analyser och förslag till åtgärder välkomna. Flera av förslagen skulle även kunna stärka insatserna inom etableringsuppdraget, jobb- och utvecklingsgarantin samt jobbgaranti för ungdomar. Arbetsförmedlingen avstyrker i detta svar införandet av föreslagen introduktionsgaranti och gör istället bedömningen att, som ett alternativ till introduktionsgarantin, utreda möjligheterna till en utvidgning av det redan befintliga arbetsmarknadspolitiska regelverket. Myndigheten bedömer det därför inte nödvändigt med införande av en ny garanti. Arbetsförmedlingen BESÖKSADRESS: Hälsingegatan 38 POSTADRESS: 113 99 113 99 Stockholm Tel: 0771-60 00 00 Fax: 08-508 801 89 E-post: arbetsformedlingen@arbetsformedlingen.se arbetsformedlingen.se
Sida: 2 av 17 Betänkandet är i vissa delar otydligt och flera av förslagen, som borde ha lämnats i form av författningsförslag, saknar ett sådant. Vidare innehåller de författningsförslag som lämnas oklarheter och det framgår inte hur introduktionsgarantin är tänkt att fungera tillsammans med övriga arbetsmarknadspolitiska program. Om regeringen ändå väljer att gå vidare med de aktuella förslagen i betänkandet bör därför frågan om författningarnas utformning och dess inordning i regelsystemet ägnas särskild uppmärksamhet. Sammanfattning av ställningstaganden Utifrån de förslag som lämnas i betänkandet gör Arbetsförmedlingen följande ställningstaganden. I de punkter där Arbetsförmedlingen har ett utvidgat resonemang görs hänvisning till aktuellt avsnitt i svaret. Arbetsförmedlingen avstyrker förslaget om inrättande av en introduktionsgaranti. Förslaget till introduktionsgarantin skapar även oklarheter om gränsdragningar och målgruppsbestämning i förhållande till etableringsuppdraget och till jobboch utvecklingsgarantin samt jobbgaranti för ungdomar (se vidare 7.2). avstyrker förslaget om ändringen av förordningen (2007:1364) om Arbetsförmedlingens samarbete med kommuner om arbetsmarknadspolitiska program, då författningsförslaget inte löser den problematik som utredningen avser att lösa (se vidare 7.3.1). avstyrker förslaget att en särskild utredare ska ges i uppdrag att ta fram ett förslag till hur kursplanen för kurs A och B på studieväg 1 i utbildning i svenska för invandrare kan tillföras moduler (se vidare 7.3.2). avstyrker förslaget om ökad ersättning för utökat språkstöd inom studieväg 1 i utbildning i svenska för invandrare som en följd av avstyrkandet ovan (se vidare 7.3.3). ställer sig bakom förslaget att nyanlända invandrare inom introduktionsgarantin ska kunna komplettera sina kunskaper inom den kommunala vuxenutbildningen, om introduktionsgarantin införs. Om introduktionsgarantin införs bör författningsförslaget ses över. Arbetsförmedlingen arbetar löpande, internt och i samverkan med övriga ansvariga aktörer, med att erbjuda fler nyanlända med etableringsplan individuella och lämpliga aktiviteter och delar bedömningen att nyanlända i ökad utsträckning ska kunna komplettera sin utbildning inom kommunal vuxenutbildning (se vidare 7.3.4).
Sida: 3 av 17 anser att konstruktionen av författningsförslaget avseende studier vid folkhögskola bör ses över, om introduktionsgarantin införs. Arbetsförmedlingen tillstyrker vidare förslaget att nyanlända invandrare som har en etableringsplan ska kunna anvisas till förberedande insats i form av kortare folkhögskoleutbildning (se vidare 7.3.5). delar utredningens bedömning att det är viktigt att kommunerna riktar sina aktiveringskrav till samtliga vuxna i familjer som har behov av ekonomiskt bistånd. För deltagarna i etableringsuppdraget är ersättningarna individbaserade (avsnitt 7.4.1). delar inte bedömningen att myndigheten behöver ett särskilt uppdrag om att genomföra föreslaget kompetensutvecklingsprogram om kön och etnicitet (se vidare 7.4.2). ser positivt på att se över regelverket för att möjliggöra för nyanlända föräldrar att i större utsträckning ta del av etableringsinsatser (se vidare 7.5.1). delar inte utredningens bedömning att myndigheten i sina föreskrifter och handläggarstöd bör tydliggöra hur arbetsförmedlare ska arbeta för att upprätthålla kontinuiteten i etableringsprocessen (se vidare 7.5.2). har inget att erinra mot att Statens skolverk ska ges i uppdrag att besluta om och fördela bidrag till försöksverksamhet med öppen förskola (avsnitt 7.5.2). delar utredningens bedömning att vårdnadsbidraget kan leda till ett minskat arbetskraftsdeltagande bland nyanlända kvinnor (se vidare 7.5.3). tillstyrker förslaget om att Migrationsverket ska ges i uppdrag att utforma en tryckt information om möjligheter till stöd och insatser som en nyanländ person kan ta del av för att etablera sig i arbets- och samhällslivet (se vidare 7.6.1). har inget att erinra mot att ett forskningsinstitut ges i uppdrag att följa upp nyanländas aktiva deltagande i samhällslivet (se vidare 7.7.1). har inget att erinra mot att det kartläggningsuppdrag som länsstyrelserna föreslås att få (avsnitt 7.7.2). delar inte utredningens bedömning att inrättande av en introduktionsgaranti inte skulle innebära ökade kostnader för staten (se vidare 8.4.1 samt Bilaga 2).
Sida: 4 av 17 Synpunkter utifrån särskilda avsnitt i betänkandet I det avsnitt som följer lämnar Arbetsförmedlingen synpunkter på vissa delar av betänkandet. Numreringen hänvisar till kapitelindelningen i betänkandet. 7.2 Introduktionsgarantin för nyanlända invandrare Den avsedda målgruppen för den föreslagna introduktionsgarantin är nyanlända kvinnor som inte omfattas av etableringslagen och anhöriginvandrare. Målgruppen är framför allt kvinnor. Utredningen konstaterar att flyktingar, skyddsbehövande i övrigt och deras anhöriga har betydande svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden jämfört med utrikesfödda invandrare i stort. Vidare visar utredningen att lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare utgår från de särskilda behov som flyktingar, skyddsbehövande och deras anhöriga ofta har och att införandet av lagen har förbättrat stödet för dessa grupper. Därtill beskrivs att nyanlända invandrare, så kallade övriga anhöriginvandrare, som inte omfattas av etableringslagen har en snabbare etableringstakt än skyddsbehövande och deras anhöriga. Många övriga anhöriginvandrare klarar sin etablering i Sverige utan stöd. Samtidigt påvisar utredningen att övriga anhöriginvandrare i många fall har lika stort behov av ett sammanhållet stöd för etableringen på arbetsmarknaden som de personer som omfattas av etableringsuppdraget. Det gäller särskilt kvinnor. Utredningen konstaterar att gruppen övriga anhöriginvandrare är en mer heterogen grupp än skyddsbehövande och deras anhöriga (Avsnitt 3.3.2, 7.1.1 och 7.2). Arbetsförmedlingens utgångspunkt är att målgruppen nyanlända invandrare överlag är heterogen, och delar utredningens uppfattning om att gruppen övriga anhöriginvandrare rymmer personer med vitt skilda behov av stöd. Arbetsförmedlingen anser i likhet med utredningen att det är viktigt att tillgodose behoven hos den grupp övriga anhöriginvandrare som inte klarar sin etablering utan stöd, i synnerhet för att komma åt de kartlagda könsskillnader som finns i etableringen på arbetsmarknaden. Däremot delar Arbetsförmedlingen inte utredningens bedömning om att ett nytt arbetsmarknadspolitiskt program, introduktionsgarantin, är ett lämpligt sätt att tillgodose den aktuella målgruppens diversifierade behov. Arbetsförmedlingen ser även vissa risker med att införa ett nytt arbetsmarknadspolitiskt program som till viss del liknar de program som kan erbjudas för nyanlända invandrare som har en etableringsplan, samt de arbetsmarknadspolitiska programmen jobb- och utvecklingsgarantin och jobbgaranti för ungdomar, samtidigt som det finns ett antal betydande skillnader
Sida: 5 av 17 mellan regelverken. En snarlik utformning av de olika programmen, men med flera punkter som skiljer dem åt, riskerar att skapa ett spretigt regelverk. Arbetsförmedlingen vill således understryka vikten av enhetlighet bland alla befintliga och nya arbetsmarknadspolitiska program. Arbetsförmedlingen noterar att målgruppen för den tilltänkta introduktionsgarantin delvis är densamma som för jobb- och utvecklingsgarantin och jobbgaranti för ungdomar. Av betänkandet framgår inte hur målgruppen ska avgränsas i förhållande till de redan existerande garantierna eller vilken eller kanske vilka garantier som kan komma ifråga för en arbetssökande. En fråga som uppstår är därför om en arbetssökande kan komma att delta i samtliga tre garantier efter varandra. Arbetsförmedlingen delar utredningens slutsats om att tidiga insatser påskyndar nyanlända invandrares etablering, men anser att förslaget på utformning av introduktionsgarantin istället kan motverka att målgruppen får insatser i tid. Introduktionsgarantin är utformad på så sätt att en anvisning får göras först efter tre månader för en nyanländ person som varit arbetslös och anmäld till Arbetsförmedlingen. Utredningen föreslår denna begränsning för att undvika att personer som själva klarar sin etablering, inom tre månader, ska anvisas till programmet. Arbetsförmedlingen anser att detta ställningstagande är problematiskt eftersom de arbetssökande som behöver tidiga insatser får vänta i tre månader på att kunna erbjudas dessa. Förslaget till introduktionsgaranti bör även ses i ljuset av att Arbetsförmedlingen sedan januari 2012 har ett regeringsuppdrag om förstärkt förmedlingsstöd och tidiga insatser riktade mot arbetslösa, som bedöms riskera långvarig arbetslöshet. 1 I samband med inskrivning gör arbetsförmedlaren gör en bedömning av sökandes individuella behov utifrån sökandes bakgrund och läget på arbetsmarkanden. Arbetsförmedlingen vill istället se en anpassning av de arbetsmarknadspolitiska programmen jobb- och utvecklingsgarantin och jobbgaranti för ungdomar, för att möta målgruppens behov. Arbetsförmedlingen anser att det inom ramen för en anpassning för befintligt regelverk är möjligt att ta tillvara utredningens slutsatser, för att öka möjligheten för individer till att få tillgång till tidiga, parallella och individuellt utformade insatser. Flera av de föreslagna insatserna skulle också kunna regleras i förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program. Hit hör t.ex. vissa anpassningar av det som betänkandet föreslår ifråga om förberedande insatser. Sammantaget gör detta att Arbetsförmedlingen avstyrker förslaget om ett införande av introduktionsgarantin. 1 Regleringsbrev för budgetåret 2012 avseende Arbetsförmedlingen.
Sida: 6 av 17 I bilaga 1 till detta yttrande lämnas särskilda synpunkter på utformningen av författningsförslaget som gäller inrättandet av det arbetsmarknadspolitiska programmet introduktionsgarantin. 7.3.1 Ökad samverkan mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna Som framgår ovan avstyrker Arbetsförmedlingen förslaget om introduktionsgarantin. Till följd av detta avstyrker myndigheten förslaget att i 2 förordningen (2007:1364) om Arbetsförmedlingens samarbete med kommuner om arbetsmarknadspolitiska program lägga till introduktionsgarantin. Arbetsförmedlingen är i grunden positiv till ökad samverkan med kommunerna om aktiviteter för målgruppen. I sammanhanget är dock den centrala frågan att ta ställning till om kravet på samarbete, enligt förordningen, ska ha föregåtts av ett upphandlingsförfarande. Utredningen motiverar förslaget med att kravet på att samarbetet måste ha föregåtts av ett upphandlingsförfarande är hindrande. Samtidigt föreslås inte någon ändring av 1 förordningen, där kravet på upphandlingsförfarande regleras. Ett författningsförslag och resonemang i dessa delar saknas helt och har inte utretts. Arbetsförmedlingen menar att förslaget utifrån dess intention är otydligt och kan därför inte ta ställning till det. Arbetsförmedlingen kan idag enligt 1 ingå överenskommelser med kommuner om att tillhandahålla insatser och aktiviteter till nyanlända invandrare om lagen (2007:1091) om offentlig upphandling inte är tillämplig eller om det efter ett upphandlingsförfarande visar sig att någon annan lämplig aktör inte finns. Arbetsförmedlingen saknar dock möjlighet att ekonomiskt ersätta kommunen i de situationer de tillhandahåller insatser eller aktiviteter till nyanlända invandrare, med undantag för arbetsträning för nyanlända inom etableringsuppdraget. 7.3.2 Komplettera studieväg 1 i sfi med baskunskaper Utredningen har föreslagit att en särskild utredare ska ges i uppdrag att ta fram ett förslag till hur kursplanen för kurs A och B på studieväg 1 i utbildning i svenska för invandrare (sfi) kan tillföras moduler från ett begränsat antal kurser inom kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå. Modulerna/delkurserna ska vara praktiskt orienterade och syfta till att ge en korttidsutbildad person de baskunskaper som han eller hon behöver för att kunna ta ett första arbete samt fungera i det svenska samhället. Vidare föreslås, som ett alternativ, att Arbetsförmedlingen i ökad utsträckning täcker behovet av grundläggande baskunskaper genom upphandling av förberedande insatser med denna inriktning.
Sida: 7 av 17 Arbetsförmedlingen anser att det är oklart vad utredningen avser med begreppet baskunskaper, då det inte ges en definiton av begreppet i betänkandet (gäller även avsnitten 7.3.3, 7.3.4 samt 7.3.5). Det gör det otydligt hur förslaget ska förstås, och vilka behov som dels den kommunala vuxenutbildningen och dels Arbetsförmedlingen ska kunna tillgodose enligt gällande förslag på reviderad utbildning i svenska för invandrare. Arbetsförmedlingen konstaterar även att begreppet moduler inte finns inom skolförfattningarna, och att begreppet delkurser inte används inom utbildning i svenska för invandrare. Att tillföra det betänkandet benämner som moduler eller delkurser, är enligt Arbetsförmedlingen en vidare fråga och skulle ställa krav på en total översyn av utbildning i svenska för invandrare. Arbetsförmedlingen vill även lyfta att den kommunala vuxenutbildningens utgångspunkt är den enskildes behov och förutsättningar (se 22 kap. 2 andra stycket skollagen (2010:800)), vilket innebär att den enskilde som har behov av kurser inom t.ex. kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå ska kunna erbjudas sådana kurser samtidigt som han eller hon deltar i utbildning i svenska för invandrare. Enligt 1 kap. 3 andra stycket förordningen (2011:1108) om vuxenutbildningen ska utbildning i svenska för invandrare utformas så att den enskildes studier kan kombineras med studier inom andra skolformer inom skolväsendet. Arbetsförmedlingen anser att det är oklart om huruvida utredningen vill se över vad som ska ingå i utbildning i svenska för invandrare, eller om utredningen anser att det saknas möjlighet att kombinera utbildningen i svenska för invandrare med andra kurser. Vad gäller alternativet att Arbetsförmedlingen skulle täcka behovet av grundläggande baskunskaper genom upphandling, anser Arbetsförmedlingen att alternativet inte är utrett. Det saknas även författningsförslag som visar hur utredningen resonerat i denna fråga och om de olika alternativen ska ses som alternativa. Vidare innebär ett vidgat uppdrag för Arbetsförmedlingen i denna del att frågan om det kommunala huvudmannaskapet för den kommunala vuxenutbildningen (se 2 kap. 2 skollagen) samt frågor om t.ex. ansvar för vägledning, mottagning till utbildningen m.m. hade behövt ses över. Underlag gällande detta saknas i betänkandet. Mot bakgrund av detta och att det som utredningen föreslår redan är möjligt inom den kommunala vuxenutbildningen, avstyrker Arbetsförmedlingen förslaget om att en särskild utredare ska se över utbildningen i svenska för invandrare.
Sida: 8 av 17 7.3.3 Ersättning till kommuner för utökat språkstöd inom studieväg 1 i sfi Frågan om en förändrad ersättning för studieväg 1 inom utbildning i svenska för invandrare bör i sammanhanget ha ett visst samband med vad som sägs om förslaget att komplettera studieväg 1 inom utbildning i svenska för invandrare med baskunskaper. Arbetsförmedlingen anser att betänkandet inte har redogjort för vilket samband de olika förslagen har. Givet att förslagen i avsnittet om utbildning i svenska för invandrare ovan genomförs, skulle denna utbildning ha ett väsentligt annat innehåll än vad som är fallet i dag. Vidare skulle ett delvis förändrat huvudmannaskap, där Arbetsförmedlingen skulle ha skyldighet att upphandla vissa delar av utbildningen, även innebära att ersättningen till kommuner skulle hamna i ett annat läge. På grund av de otydligheter som beskrivs ovan avstyrker Arbetsförmedlingen förslaget om ett utökat språkstöd inom studieväg 1 i utbildning i svenska för invandrare. 7.3.4 Komvux och folkhögskolor viktiga för kompetensuppbyggnaden Enligt utredningens förslag ska nyanlända invandrare som anvisas till introduktionsgarantin kunna delta i förberedande insatser i form av utbildning på kommunal vuxenutbildning på grundläggande eller gymnasial nivå inom skolväsendet eller motsvarande. Som framgått i remissvaret avstyrker Arbetsförmedlingen införandet av introduktionsgarantin. Om regeringen ändå väljer att genomföra introduktionsgarantin, ställer sig Arbetsförmedlingen bakom förslaget att nyanlända invandrare inom garantin ska kunna komplettera sina kunskaper inom den kommunala vuxenutbildningen. Arbetsförmedlingen anser dock att författningsfattningsförslaget då bör ses vidare. Förslaget är tätt kopplat till 7.3.5, se vidare Arbetsförmedlingens kommentarer över författningsförslaget i det avsnittet nedan. Arbetsförmedlingen anser att nyanlända även utan införandet av introduktionsgarantin ska kunna anvisas till förberedande insatser i form av kommunal vuxenutbildning på grundläggande och gymnasial nivå. Utredningen gör även bedömningen att Arbetsförmedlingen vid upprättandet av etableringsplaner för dem som omfattas av lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare bör uppmärksamma den nyanländes behov av att komplettera sina baskunskaper. Utredningen visar att det finns behov att öka andelen av de nyanlända som deltar i kommunal vuxenutbildning som en del av sin etableringsplan. Arbetsförmedlingen arbetar löpande, internt och i samverkan med övriga ansvariga aktörer, med att erbjuda
Sida: 9 av 17 fler nyanlända med etableringsplan individuella och lämpliga aktiviteter och delar bedömningen att nyanlända i ökad utsträckning ska kunna komplettera sin utbildning inom kommunal vuxenutbildning. 7.3.5 Studier vid folkhögskola som ett alternativ till komplettering av grundkunskaper inom komvux Utredningen föreslår att nyanlända invandrare som deltar i introduktionsgarantin eller har en etableringsplan ska kunna anvisas till förberedande insats i form av kortare folkhögskoleutbildning. Som framgått i remissvaret avstyrker Arbetsförmedlingen införandet av introduktionsgarantin. Arbetsförmedlingen tillstyrker förslaget att nyanlända invandrare som har en etableringsplan ska kunna anvisas till förberedande insats i form av kortare folkhögskoleutbildning. Gällande förslaget om ändring av 30 7 förordningen (2000:634) som innebär att nyanländ invandrare ska kunna få en kortare folkhögskoleutbildning, måste begreppet nyanlända invandrare förklaras om det ska användas i författningstext. Om till exempel begreppet syftar på insatser för personer med en etableringsplan bör det framgå att det rör sig om aktiviteter för nyanlända invandrare som omfattas av lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. I förslaget till ändring av 30 förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program framgår inte att förslaget avser introduktionsgarantin. Om det är förberedande insatser inom ramen för det programmet bör det införas bestämmelser motsvarande det som gäller enligt 8 förordning (2007:414) om jobb- och utvecklingsgarantin, det vill säga en bestämmelse i den förordning som reglerar programmet och som innebär att förberedande insatser ingår. Den typen av förberedande insatser som gäller enligt programförordningen avser endast insatser för den som behöver förbereda sig för ett annat arbetsmarknadspolitiskt program. Arbetsförmedlingen anser att längden på den förberedande insatsen i form av kortare folkhögskoleutbildning behöver klargöras. Utredningen föreslår att utbildningen ska omfatta sex månader men lämnar inget författningsförslag om detta. Enligt 7 1 förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program får anvisningar till kortare folkhögskolebildning endast avse en tidsperiod om längst tre månader. Arbetsförmedlingen har tidigare hemställt om att regelverket ska ändras så att tidsgränsen för folkhögskoleutbildningar förlängs till sex månader. 2 2 Vidgad målgrupp för insatser vid Folkhögskola och studieförbund (Af-2013/106797).
Sida: 10 av 17 7.4.2 Könsneutrala anvisningar till insatser I januari 2013 började arbetsförmedlare att genomgå den webbaserade utbildning om lika rättigheter och möjligheter i arbetslivet som tas upp i betänkandet. Utbildningen är obligatorisk och samtliga arbetsförmedlare ska ha genomgått den innan utgången av 2014. Dess syfte är dock vidare än målgruppen för betänkandet då den omfattar samtliga sju diskrimineringsgrunder. Arbetsförmedlingen anser att det är viktigt att löpande arbeta med normer och föreställningar kopplade till kön och etnicitet, men delar inte bedömningen att myndigheten därutöver behöver ett särskilt uppdrag om att genomföra föreslaget kompetensutvecklingsprogram. 7.5.1. Ökade möjligheter till deltagande i insatser på deltid för småbarnsföräldrar Betänkandet föreslår en ändring av förordning (2010:409) om etableringssamtal och etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. Ändringen innebär att tiden med rätt till etableringsplan ska kunna förlängas under den tid då den nyanlände har en etableringsplan med en omfattning på 75 procent och är föräldraledig med en omfattning på 25 procent. Motsvarande förslag återfinns i den föreslagna introduktionsgarantin. Arbetsförmedlingen anser att det är av vikt att öka möjligheterna till deltagande i insatser på deltid för småbarnsföräldrar. Myndigheten saknar dock en diskussion kring hur förslaget bedöms påverka den enskildes deltagande i etableringsinsatser. Ett argument som lyfts fram är att kvinnor, efter föräldraledighet på heltid, väljer att inte återgå till sin etableringsplan. I nuvarande regelverk finns ekonomiska incitament för att återvända till etableringsplanen och Arbetsförmedlingen har hittills inte noterat några tendenser till att personer inte återvänder till etableringsplanen efter föräldraledighet. Arbetsförmedlingens uppföljning av etableringsuppdraget har visat att det huvudsakliga skälet till att nyanlända kvinnor är föräldralediga från etableringsplanen är väntan på barnomsorg, vilket utgör en problematik som aktuellt förslag inte bedöms påverka. Arbetsförmedlingen välkomnar ett regelverk som ger större möjligheter för nyanlända föräldrar att kombinera deltagande i etableringsinsatser med föräldraledighet. Myndigheten är dock osäker vilken effekt den föreslagna justeringen kommer att ha på individens deltagande i etableringsinsatser och uttag av föräldraledighet. Nyanlända föräldrar som i dagsläget vårdar barn med föräldrapenning på heltid måste öka sitt deltagande i etableringsinsatser med 75 procent för att omfattas av
Sida: 11 av 17 den föreslagna regeln. Ett steg från noll procent deltagande till 75 procent kan upplevas som ett betydligt större steg än att gå ned i omfattning från 100 till 75 procent. Möjligen kan förslaget därför även komma att innebära att nyanlända föräldrar som idag deltar i etableringsinsatser på heltid går ned i omfattning. Arbetsförmedlingen ser positivt på att se över regelverket för att möjliggöra för nyanlända föräldrar att i större utsträckning ta del av etableringsinsatser. Myndigheten anser samtidigt att det bör utredas vidare hur en justering av regelverket kan utformas för att hantera olika behov av att ta ut föräldraledighet. Förslaget innebär att nyanlända föräldrar inom ramen för etableringsuppdraget får rätt till en etableringslots i ytterligare maximalt åtta månader. Dagens systemstöd och förfrågningsunderlag medger enbart 24 månadsutbetalningar till etableringslotsen. Konsekvensen blir att det kommer att krävas både systemutveckling samt en översyn av förfrågningsunderlaget för upphandling av etableringslots. 7.5.2 Utökad kontakt med hemmavarande kvinnor Arbetsförmedlingen delar inte den bedömning som utredningen gjort gällande att myndigheten i sina föreskrifter och handläggarstöd bör tydliggöra hur arbetsförmedlare ska arbeta för att upprätthålla kontinuiteten i etableringsprocessen för nyanlända. Av vad Arbetsförmedlingen kan utläsa föreslår utredningen att myndigheten ska få fler eller andra uppgifter än vad som i dag framgår av det arbetsmarknadspolitiska regelverket. Bland annat att Arbetsförmedlingen förväntas arbeta för att upprätthålla kontinuiteteten för nyanlända som gör avbrott i sin etableringsplan. Detta skulle innebära ett väsentligt förändrat uppdrag för myndigheten. Arbetsförmedlingen vill påpeka att det redan i dag är förenat med svårigheter att bibehålla kontakten med personer som av olika skäl inte svarar på kallelser eller uteblir från bokade möten. Det hade behövt tydliggöras i författningsförslag hur utredningen har resonerat kring dessa frågor. 7.5.3 Vårdnadsbidrag bör inte kombineras med försörjningsstöd Tidiga arbetsförberedande insatser är av stor vikt för att lyckas etablera sig i arbetslivet och nå egen försörjning. För att undvika inlåsningseffekter anser Arbetsförmedlingen att regelverket för beviljandet av vårdnadsbidrag bör harmoniseras mot försörjningsstödet på samma sätt som mot exempelvis aktivitetsstöd och etableringsersättning.
Sida: 12 av 17 7.6.1 Information i samband med invandring Arbetsförmedlingen tillstyrker förslaget om att Migrationsverket ska ges i uppdrag att utforma och tillhandahålla en lättfattlig, tryckt information om möjligheter till stöd och insatser som en nyanländ person kan ta del av för att etablera sig i arbets- och samhällslivet. Arbetsförmedlingen ställer sig positiv till att informationen lämnas till den sökande i samband med att besked om uppehållstillstånd beviljas, samt att informationen ska finnas tillgänglig på flera språk. Arbetsförmedlingen vill särskilt betona att informationen bör utformas i samverkan med övriga berörda myndigheter. Arbetsförmedlingen vill även understryka att den tryckta informationen i möjligaste mån bör bygga på redan tillgänglig information på Migrationsverkets webbplats, samt på Länsstyrelsernas webbplats (www.informationsverige.se) med samlad information till nyanlända. Inom ramen för ansvaret att utforma informationen, bör det även ingå att bevaka att informationen är aktuell och att revidera den vid behov. 7.7.1 Aktivt deltagande i samhällslivet Arbetsförmedlingen har inget att erinra mot att ett forskningsinstitut ges i uppdrag att följa upp nyanländas aktiva deltagande i samhällslivet. Det finns dock ett antal aspekter som Arbetsförmedlingen inte kan utläsa ur betänkandet. Det är oklart vilka insatser som förslaget avser att följa upp. Av betänkandet framgår inte om det är insatserna i det föreslagna arbetsmarknadspolitiska programmet introduktionsgarantin eller om det rör sig om andra insatser för målgruppen. 8.4.1 Ekonomiska konsekvenser för staten Introduktionsgarantin för nyanlända Arbetsförmedlingen delar inte utredningens bedömning att förslagen i betänkandet inte skulle innebära ökade kostnader för staten. Fler kostnader än för aktivitetsstöd skulle sannolikt öka om introduktionsgarantin skulle införas. Betänkandets förslag till insatser inom detta program förutsätter enligt Arbetsförmedlingens bedömning betydande programresurser för att möta deltagarnas behov av t.ex. grundläggande och yrkesinriktad utbildning för sökande med annat modersmål än svenska och riktade insatser för analfabeter, personer med funktionsnedsättning och sökande med kort tidigare skolgång eller som saknar relevant arbetslivserfarenhet för den svenska arbetsmarknaden. Vidare framgår av betänkandet att det krävs särskilda personalresurser för tidiga insatser och fördjupad kartläggning men även för rehabiliteringsinsatser.
Sida: 13 av 17 I betänkandet ges två förslag för beräkning av kostnader. Nedanstående exempel utgår från dessa båda alternativ. Arbetsförmedlingen har i sina beräkningar av de ekonomiska konsekvenserna av aktuellt förslag utgått från de volymer och den handläggartäthet som redovisas i betänkandet. Vidare har programkostnaderna beräknats att ligga på samma nivå som inom etableringsuppdraget. I båda alternativen är slutsatsen att kostnaderna kommer att bli högre än vad utredningen kommit fram till. Det är även Arbetsförmedlingens bedömning att den tid som målgruppen bedöms delta i introduktionsgarantin kommer att vara snarlik tiden för deltagande i etableringsuppdraget, där merparten deltar 24 månader. Av Bilaga 2 framgår Arbetsförmedlingens beräkningar av totalkostnaderna för att införa introduktionsgarantin utifrån alternativ 1 och alternativ 2 i betänkandet. Arbetsförmedlingens bedömning är att ett införande av introduktionsgarantin inte ryms inom befintliga medel utan att samtliga anslag behöver utökas i motsvarande omfattning, i synnerhet avseende alternativ 1. I den utgiftsprognos som Arbetsförmedlingen lämnade till Regeringskansliet (Arbetsmarknadsdepartementet) den 29 juli 2013 är bedömningen att det kommer uppstå ett underskott på samtliga anslag under de kommande åren. Ett införande av introduktionsgarantin skulle medföra ett ännu större underskott än det som redovisats i utgiftsprognosen. På Arbetsförmedlingens vägnar Clas Olsson t.f. generaldirektör Johan Nylander Beslut i ärendet har fattats av tillförordnad generaldirektör Clas Olsson. Ärendet har föredragits av Johan Nylander. I den slutliga handläggningen av ärendet har direktören för Avdelningen Integration och Etablering Marie Linell-Persson, Joanna Berlin chefsjurist Juridiska Avdelningen samt tillförordnad chef för Ledningsstaben Elin Bergkvist deltagit.
Sida: 14 av 17 BILAGA 1 Särskilda synpunkter på författningsförslaget gällande introduktionsgarantin Syftet med introduktionsgarantin I jämförelse med Etableringsuppdraget är syftet med Introduktionsgarantin mer begränsat, på så sätt att endast etablering i arbetslivet avses (1 ) medan etableringsuppdraget även omfattar etablering i samhällslivet. Arbetsförmedlingen anser att skälet till skillnaden är oklar. Målgrupp Arbetsförmedlingen ställer sig frågande till att kvalifikationen för att ingå i målgruppen är att vara nyanländ och folkbokförd, vilket skiljer sig från etableringsuppdraget där uppehållstillståndet ska kunna ligga till grund för folkbokföring ( 2). Detta torde begränsa deltagande i garantin. Arbetsförmedlingen undrar om det är utredningens avsikt. 20-24-åringar i målgruppen kommer att vara samtidigt kvalificerade för introduktionsgarantin och till jobbgaranti för ungdomar efter tre månaders arbetslöshet. Utredningen tydliggör inte när sökande bör anvisas den ena eller den andra garantin. Det framgår inte heller om sökande, efter fullföljd tid i introduktionsgarantin kommer att kunna övergå till jobbgaranti för ungdomar eller jobb- och utvecklingsgarantin alternativt kunna återinträda i introduktionsgarantin, t.ex. efter ny kvalificeringsperiod. Arbetsförmedlingen ser tydliga avgränsningsproblem liksom svårigheter att förklara skillnaden för de sökande. Fördjupad kartläggning Arbetsförmedlingen ställer sig frågande till att det ska behövas upprättas en särskild handlingsplan för de som deltar i introduktionsgarantin (3 ). Kravet på handlingsplan finns redan vid inskrivning och innehållet i denna torde bli detsamma oavsett var kravet ställs. Upprättande av handlingsplanen bör inte betraktas som en programinsats utan är en förutsättning för deltagande i all verksamhet. Om avsikten är att denna handlingsplan ska skilja sig från vanliga
Sida: 15 av 17 handlingsplaner är det önskvärt att planen namnges på annat sätt så det blir tydligt vilka regler som gäller för respektive plan. Om en särskild handlingsplan ska upprättas, bör utbildning och andra insatser bytas ut mot insatser, eftersom utbildning endast är en av flera tänkbara insatser. Till skillnad mot vanliga handlingsplaner saknas i förslaget ett bemyndigande för Arbetsförmedlingen vad gäller möjligheten att i föreskrifter ange närmare bestämmelser om handlingsplanens innehåll och hur uppföljningen ska ske. Kapitlet om kartläggning och handlingsplan tar sikte på giltighetstiden för planen och när den kan förlängas. En lämpligare utgångspunkt är, enligt Arbetsförmedlingen, hur länge personen kan delta i garantin. För övriga arbetssökande (gäller inte inom etableringsuppdraget) ska en handlingsplan upprättas inom 30 dagar. Motsvarande tidsbestämmelse finns inte för den handlingsplan som anges i förslaget. Anvisningar till programmet Möjligtvis är 4 överflödig, då en anvisning till garantin med nödvändighet innebär att deltagaren ska ta del av insatserna. I 5 finns i förslaget rätt till deltid på grund av annat hinder som anmälts till och godtagits av Arbetsförmedlingen. Motsvarande skäl saknas i etableringsuppdraget. Frågan är om skillnaden är avsiktlig och i så fall på vilka grunder. Av 5 framgår att en anvisning till introduktionsgarantin får avse verksamhet på deltid. Inom regelverket för etableringsuppdraget fastställs de möjliga omfattningarna till 100, 70, 50 och 25 procent. Ett sådant fastställande görs inte i 5 i förslaget om förordning om introduktionsgarantin. Hur lång tid får man ta del av programmet? Begreppet särskilda skäl i 7 är problematiskt och regleringen skiljer sig mot vad som gäller för etableringsuppdraget. Innebörden är att en anvisning får ske senare vid angivna förhållanden. Bestämmelsen anger dock ingen tidsbegränsning. Arbetsförmedlingen uppfattar att det därför inte finns någon bortre tidsgräns för när en person kan anvisas, så länge skälet består av de nämnda omständigheterna. Avsaknaden av en sådan bortre gräns är inte något som Arbetsförmedlingen i sig anser är negativt. Det kan dock uppfattas som inkonsekvent vid jämförelse med den överhoppningsbara tid som avses i 9 andra stycket.
Sida: 16 av 17 Arbetsförmedlingen anser även att Samhällsorientering, på samma sätt som för deltagare i etableringsuppdraget, ska ingå bland de obligatoriska aktiviteterna i 8. Skrivelsen i 9 är en direkt motsvarighet till den som finns i etableringsuppdraget. Arbetsförmedlingen har redan hemställt om ett förtydligande hur myndigheten ska hantera personer med tidsbegränsat uppehållstillstånd som löpt ut under tiden de väntar på beslut om nytt/förlängt uppehållstillstånd från Migrationsverket (dnr Af-2012/242411). Mot denna bakgrund är den föreslagna lydelsen olycklig eftersom oklarheterna kvarstår och innebär att problematiken uppstår även för den nya programformen. I bestämmelsen i 10 anges att deltagaren anvisats verksamhet på minst 75 procent. För tydlighets skull bör det anges att deltagaren anvisats till programmet på minst 75 procent. Beräkningen av i vilken utsträckning planen/deltagandet kan förlängas kan bli komplicerad i de fall omfattningen av deltagandet i garantin varierat över tid, dvs. där planen endast tidvis satts ner till 75 procent på grund av vård av barn med föräldrapenning. Upphörande och återkallande I 12 ställer sig Arbetsförmedlingen frågande till varför upphörandegrunderna (utskrivning) avviker både från vad som gäller inom etableringsuppdraget och för vad som gäller för jobb- och utvecklingsgarantin och jobbgaranti för ungdomar. Det är svårt för Arbetsförmedlingen att se vad som motiverar denna skillnad. Det ställer till stora problem för handläggare och upplevs som direkt orättvist (se t.ex. 13 och 13 a i förordningen (2007:414) om jobb- och utvecklingsgarantin). Även i 14 konstateras att återkallelsereglerna inrymmer möjligheten att återkalla på grund av att det i övrigt finns särskilda skäl, vilket är en grund som inte sällan tillämpas för övriga garantier. Arbetsförmedlingen har för kännedom dessutom hemställt om att en sanktionsmöjlighet bör införas även inom etableringsuppdraget (dnr Af-2012/268396). Enligt förslaget i 19 ska endast beslut om återkallelse vara överklagbart, jämfört med jobb- och utvecklingsgarantin, där även beslut att skrivas ut går att överklaga. Bemyndigande I 20 Arbetsförmedlingen ser gärna att bemyndigandet är vidare och inte enbart avser verkställighet.
Sida: 17 av 17 BILAGA 2 Arbetsförmedlingens ekonomiska beräkningar av totalkostnaderna av ett införande av introduktionsgarantin Beräkning av Arbetsförmedlingens kostnader på respektive anslag vid inflöde enligt alternativ 1 Miljoner kronor 1:1 Af:s förvaltningskostnader 1:2 Aktivitetsstöd År 1 År 2 År 3 År 4 227 504 608 608 306 844 1 063 1 063 1:3 Programkostnader 204 659 894 894 Genomsnittligt antal deltagare i introduktionsgarantin 6 000 16 200 20 400 20 400 Beräkning av Arbetsförmedlingens kostnader på respektive anslag vid inflöde enligt alternativ 2 Miljoner kronor 1:1 Af:s förvaltningskostnader 1:2 Aktivitetsstöd 1:3 Programkostnader År 1 År 2 År 3 År 4 112 242 291 291 142 393 495 495 98 312 423 423 Genomsnittligt antal deltagare i introduktionsgarantin 2 800 7 600 9 500 9 500