Strategi för regional samverkan vid kris i Skåne
Titel: Strategi för regional samverkan vid kris i Skåne Utgiven av: Länsstyrelsen i Skåne län Diarienummer: 100-8593-10 Redaktör: Ann-Nina Finne ISBN: 978-91-86533-25-0 Grafisk form: Per Bergsjö Tryck: Taberg Media Group, 2010 Upplaga: 500 ex Beställningsadress: Länsstyrelsen i Skåne län Samhällsbyggnadsavdelningen 205 15 MALMÖ Tfn: 040-25 20 00 skane@lansstyrelsen.se
Tillsammans blir vi starka. När samhället skakas av kriser sluter vi leden och samarbetar. Tillsammans klarar vi det mesta. Göran Tunhammar, Landshövding
Innehåll Förord 5 Inledning 6 Förvarningsskedet 9 Akutskedet 11 Återställningsskedet 13 Referenser 15 4
Förord Det är viktigt att myndigheter och organisationer kan samarbeta på ett smidigt och effektivt sätt vid kriser. Samhällets resurser ska användas på bästa möjliga sätt för att skapa trygghet för länets invånare. Åtgärder och insatser ska så långt möjligt vara koordinerade och information till allmänheten präglas av öppenhet, saklighet och samstämmighet. Det är viktigt att medborgarna kan känna förtroende för myndigheternas förmåga att samarbeta för att gemensamt lösa problem i samband med kriser. En nära samverkan är ett viktigt verktyg för att åstadkomma detta. Denna samverkansstrategi är framtagen gemensamt av aktörer i Skåne län som har en viktig roll vid kriser. Syftet är att beskriva och klargöra de gemensamma grundläggande principerna för hur samordning och samverkan ska ske vid kriser i samhället, specifikt för Skåne. Därmed ökar förutsättningarna för ett koordinerat agerande vid kriser. Det är viktigt att samverka tidigt när förvarning finns och målet med arbetet är att samhällets funktioner ska kunna återställas så snabbt som möjligt. Planen ska kunna utgöra ett stöd för aktörerna inför och i samband med samhällsstörningar och kriser samt vara en utgångspunkt i det förebyggande arbetet t.ex. vid samverkansutbildningar i länet. Göran Tunhammar Landshövding Eva Årestad Radner Länspolismästare Sören Olofsson Regiondirektör, Region Skåne Stig Ålund Förbundsdirektör, Kommunförbundet Skåne 5
Inledning 6 Strategin vilar på grunderna i det svenska krishanteringssystemet som innebär att utgångspunkterna för samhällets krishantering baseras på tre principer: närhetsprincipen, likhetsprincipen och ansvarsprincipen. Närhetsprincipen innebär att en kris ska hanteras så nära händelsen som möjligt där kunskapen är störst om aktuella förhållanden. Detta kan illustreras av att en kris ofta har en geografisk dimension och därmed oftast även innefattar ett kommunalt ansvar. Likhetsprincipen innebär att samma principer och organisation så långt möjligt skall gälla vid en kris som i den ordinarie verksamheten. Det ska inte skapas särskilda strukturer just för ett krisläge. Beredskapen ska bygga på det som används i vardagen och likna de ordinarie strukturerna så långt möjligt. Ansvarsprincipen innebär att ansvaret för verksamheten inte förändras då en kris inträffar. Den verksamhetsansvarige har ett ansvar som är oförändrat även vid en kris. Regeringen styr ytterst alltid landet och kan därför sägas ha ett områdesansvar nationellt. Vidare finns ett ansvar som utgår från att statsförvaltningen är organiserad i sektorer. Sektorsansvaret innebär att myndigheter och organisationer inom ett verksamhetsområde har ansvaret inom sitt område vid kris. De olika sektorerna samordnas sedan inom ett geografiskt område. Länsstyrelsen samt kommunen har ett geografiskt områdesansvar som kompletterar de grundläggande principerna beskrivna ovan. Ansvaret innebär att Länsstyrelsen och kommunen ska verka för att nödvändig samordning sker mellan berörda aktörer inom det egna geografiska området. Ansvaret innebär inte något övertagande av ledningsansvar i andra organisationer. Regeringen har ytterst ett nationellt områdesansvar. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) ska kunna bistå med stödresurser i samband med allvarliga olyckor och kriser samt stödja samordningen av berörda myndigheters åtgärder vid en kris. Myndigheten ska bl.a. se till att berörda aktörer vid en kris får tillfälle att samordna krishanteringsåtgärderna och informationen till allmänhet och media. Myndigheter har en skyldighet att samarbeta vid en kris. Detta regleras i framförallt Förordning om krisberedskap och höjd beredskap (2006:942), Lag om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (2006:544), Förordning med länsstyrelseinstruktion (2007:825), Lag om skydd mot olyckor (2003:778) samt Förordning om skydd mot olyckor (2003:789) och även allmänt i 6 i Förvaltningslagen (1986:223). Andra förordningar och lagstöd
är t ex förordning med instruktion för olika myndigheter samt årliga regleringsbrev, Socialtjänstlagen (2001:453) och Kommunallagen (1991:900). Samordning är ett gemensamt ansvar. Den aktör som är en deltagande part vid en kris har därmed en skyldighet att Informera sig om vilka åtgärder andra aktörer behöver vidta Anpassa sina egna åtgärder till andras Uppmärksamma andra på eventuella problem och avvikelser i omvärlden. För att kunna åstadkomma nödvändig samordning måste myndigheter och organisationer samverka. Samverkansbehov kan utgå från ett samhällsbehov eller aktörernas gemensamma eller enskilda behov. Det är inte givet att en aktör upplever ett behov av samverkan utifrån sitt myndighetsansvar. Det är viktigt att uppmärksamma sådana förhållanden. Grunden för samordning läggs i det förebyggande arbetet. Det finns olika samverkansplattformar i länet. Den plattform där myndigheterna samverkar övergripande kring frågor som rör krisberedskap är det Regionala rådet. Varje länsstyrelse ska enligt sin förordning ha ett regionalt råd för skydd mot olyckor och krisberedskap i vilken representanter för länsstyrelsen och berörda aktörer bör ingå, för att skapa nödvändig samordning. Detta kan gälla både förebyggande arbete och vid en kris om det är ändamålsenligt. Rådet är ett samverkansforum och kan inte fatta beslut som berör en enskild organisation. Regionala Rådet har en strategisk funktion när det gäller beredskapsplaneringen. Rådets medlemmar utbyter kontinuerligt information om kommande planerade aktiviteter och andra händelser som skulle kunna orsaka en störning i samhället och hur planeringen inför dessa ser ut. Rådet ansvarar även för att vidarebefordra denna information till berörda aktörer. Vid behov kan rådet tillsätta speciella arbetsgrupper, t ex inför en på förhand känd händelse. Denna strategi är uppdelad i tre avsnitt som speglar de olika delarna av ett händelseförlopp vid en kris, Förvarningsskedet, akutskedet och återställningsskedet. I varje avsnitt beskrivs två delar, operativ och strategisk samverkan. Med operativ samverkan avses här en mer aktiv och kortsiktig samverkan. Den strategiska samverkan handlar till stor del om en långsiktig planläggning av det regionala samarbetet. Översyn av strategin görs årligen. Fullständig revidering sker minst vart tredje år eller vid behov. 7
8 Foto: Per Bergsjö
Förvarningsskedet Operativ samverkan Basen för den mer kortsiktiga samlade beredskapen i länet är de operativa samordningsmöten som äger rum varje fredag förmiddag per telefon (det tidigare så kallade vakthundsmötet ). Detta möte har en nyckelroll när det gäller att dela information och initiera fortsatta insatser. I mötena deltar beredskapspersonal från Region Skåne (sammankallande), Polismyndigheten i Skåne, kommunal räddningstjänst i form av länets räddningschefer i beredskap eller motsvarande samt Länsstyrelsens Tjänsteman i Beredskap (TiB). All beredskapspersonal i tjänst har ett ansvar för att genomföra omvärldsbevakning och analys. Detta innebär främst att följa relevant mediarapportering. Det operativa samordningsmötet syftar till att Informera om planerade större evenemang i länet Identifiera möjliga risker för störningar Informera om händelser i omvärlden som kan orsaka omfattande polisiära och/eller räddningsinsatser Informera om skeenden som skulle kunna ge upphov till en allvarlig krissituation och därmed kräva omfattande samordning av åtgärder och/eller information. Identifiera behov av gemensamma budskap och se till att planering sker för samstämmiga gemensamma budskap. Det kan gälla information och varning till allmänheten (VMA) såväl som gemensamma uttalanden och pressmeddelanden. I samband med varje möte avgörs om den information som framkommit skall vidarebefordras till andra aktörer och vem som i så fall ansvarar för detta. Alla aktörer som deltar i mötena kan initiera samverkan genom att begära ett extrainsatt möte, utöver det schemalagda operativa samordningsmötet. Den som sammankallar till ett extra möte fungerar även som mötesordförande och ansvarar för dokumentation av slutsatser från mötet. 9
Vid det operativa samordningsmötet beslutas om eventuella fortsatta samverkansmöten med större bredd. Vid mötet utses även den som skall sammankalla och leda dessa fortsatta möten. En uppgift kan också vara att se till att andra beredande grupper, till exempel informatörer, aktiveras. De räddningschefer i beredskap eller motsvarande som deltar i mötena har ett speciellt ansvar för att sprida nödvändig information till berörda kommuner. Strategisk samverkan Regionala Rådet har en strategisk funktion när det gäller den långsiktiga regionala planeringen inför en kris. Rådets medlemmar utbyter kontinuerligt information om kommande händelser som kan komma att orsaka en störning i samhället och hur planeringen inför dessa ser ut. Rådet ansvarar även för att vidarebefordra denna information till berörda aktörer. Vid behov kan rådet tillsätta speciella arbetsgrupper, t.ex. inför en på förhand känd händelse. På uppdrag av det operativa samordningsmötet, eller annat samverkansmöte, skall Länsstyrelsen vid behov knyta kontakter med centrala myndigheter. På samma sätt ansvarar Länsstyrelsen även för att via gruppsms informera kommunens kontaktperson. Kommunen utser denna kontaktperson och ansvarar för att eventuella förändringar anmäls till Länsstyrelsen. Länsstyrelsen har ansvaret för att listan över kontaktpersoner i kommunerna uppdateras kontinuerligt. Även övriga aktörer i länet skall uppmärksamma förhållanden som kan kräva ett extra vakthundsmöte och göra detta känt för någon av de ordinarie mötesdeltagarna. 10
Akutskedet Operativ samverkan Det operativa samordningsmötets uppgift under krisens absoluta inledningsskede är att förmedla en första lägesbild till sina respektive organisationer. Efter detta fortsätter gruppen sitt arbete som normalt, om inget annat bestämts. I det fall det är aktuellt att varna allmänheten bör den part som tänker sig initiera ett varningsmeddelande (VMA nivå 1) sträva efter att informera andra berörda myndigheter för att skapa samordningsmöjlighet. I det fall ett informationsmeddelande inom VMA systemet (nivå 2) ska sändas ska myndigheterna alltid samordna budskapet. Den som överväger att sända bör aktivt ta initiativ och agera för denna samordning. Länsstyrelsens krisledningsorganisation är motorn i den fortsatta regionala samordningen under en kris. Vid behov kallar länsstyrelsen in representanter från andra aktörer för att arbeta i en eller flera samverkansgrupper för händelsen. Länsstyrelsen sammanställer och uppdaterar kontinuerligt en samlad lägesbild. Det webbaserade informations systemet (WIS) används för att förmedla en lägesbild samt för dokumentation gentemot centrala myndigheter. Om regeringen (t.ex. via MSB) behöver lägesrapporter så måste tidpunkterna synkroniseras. Skillnader mellan aktörers lägesuppfattningar som kan utgöra ett hinder för samordnade åtgärder måste uppmärksammas. Viktiga uppgifter för alla samverkande parter är att kontinuerligt utvärdera krisarbetet och ansvarsfördelningen. Detta innebär att bedöma om samverkan omfattar rätt aktörer eller om fler har tillkommit och att analysera ansvar och roller för olika områdesansvariga (kommun, -er och Länsstyrelsen) samt andra aktörer. Syftet är att så tidigt som möjligt kunna se om förskjutningar skett och klargöranden behöver göras. Områden som kräver gemensam beredning kan behöva hanteras och samverkanspersoner behöva utses för detta. Det kan gälla prognoser, konsekvensanalys, finansiella frågor, resurser t.ex. experter och materiel samt utredning av flaskhalsar. Länsstyrelsen tar initiativ till detta och ansvarar tillsammans med övriga aktörer för att föra fram frågor i behov av beredning. Frekvens för möten med samverkanspartners (telefonmöte alternativt på avtalad plats) måste beslutas och kommuniceras liksom eventuella lägesrapporteringar. 11
Samordning av information sker genom att informationsansvarig på Länsstyrelsen sammankallar de övriga aktörernas informationsansvariga till ett samverkansmöte snarast efter en inträffad händelse. Syftet är förutom att utbyta information främst att skapa samstämmiga budskap gentemot allmänhet och media. Denna grupp identifierar och implementerar sedan en informationsstruktur, som t.ex. består av regelbundna samverkansmöten, gemensamma pressmeddelanden och eventuella gemensamma talespersoner. Utifrån den sammanställda lägesbilden utarbetar sedan de informationsansvariga de gemensamma budskapen gentemot media och allmänhet. Länsstyrelsen samordnar områdesinformation till MSB och är en länk mellan central, regional och lokal nivå. Andra aktörer i länet bör delge information som i övrigt sker med centrala myndigheter och departement och i övrigt se till att samordning sker. Strategisk samverkan Viktiga strategiska frågor är analys av tänkbar påverkan på samhället och händelseutveckling, resursoch uthållighetsplanering, kontinuerligt säkerställande av att åtgärder är samordnade. Under krisens akutskede fungerar Regionala Rådet vid behov som ett rådgivande organ till länsledningen. Rådets roll är då att främst förse länsledningen med ett relevant underlag för beslutsfattande. Även andra aktörer kan begära strategiskt stöd av rådet under en mer långvarig händelse. Detta gäller vid händelser som är mycket omfattande och/eller kan antas ha ett långvarigt förlopp. Länsstyrelsen kan prioritera resurser i länet först efter ett regeringsbeslut. Däremot kan Länsstyrelsen i samråd med berörda aktörer föreslå en strategi för att fördela knappa resurser och en åtföljande kostnadsfördelning. 12
Återställningsskedet Operativ samverkan Samverkansgrupper och beredningar kan behöva etableras för att säkerställa återställning. Strategisk samverkan Frågor som kan aktualiseras är till exempel krisstöd i samhället och samarbete för psykosocialt omhändertagande eller ersättningsfrågor. 13
14 Foto: Roza Czulowska
Referenser Regeringens proposition 2007/08:92 Stärkt krisberedskap för säkerhets skull (bilaga 3) Regeringens skrivelse 2009/10:124 Samhällets krisberedskap stärkt samverkan för ökad säkerhet (bilaga 3) Operativ ledning Bedömande och beslutsfattande Lednings- och fältstaber vid särskild händelse, Lars Nylén, februari 2006, utgivare Rikspolisstyrelsen Strategi för regional samverkan vid allvarliga väderstörningar i Skåne län Dnr 451-7754 -10 Samverkan vid ledning och räddningsinsats Policydokument för Skåne län 2006 Dnr 455 12699-06 Plan för krisledning för Länsstyrelsen i Skåne län Dnr 451-69374-08 Myndigheten för Samhällsskydd och beredskap (MSB): www.msb.se Information om WIS: www.lansstyrelsen.se/skane/amnen/krishantering/wis_i_regionen.htm 15