Sammanfattning av remissvaret Behovet av en reformerad spelreglering och utredningens två huvudförslag Svenska Spels remissvar utgår från direktivens huvudinriktning att det behövs en långsiktigt hållbar spelreglering som innebär en uppstramning av nuvarande regelverk, och där allmänintresset och de sociala skyddsintressena sätts i förgrunden. Svenska Spel anser att behovet av en reformerad spelreglering är stort, eftersom dagens situation på spelmarknaden innebär att grundbulten i spelregleringen omsorgen om de sociala skyddsintressena håller på att falla sönder. En reform måste säkra att lagstiftningen blir sammanhängande, systematisk och trovärdig. Svenska Spel anser att det saknas tydligt stöd i utredningsdirektiven för en ökad konkurrens på spelområdet. Enligt Svenska Spels uppfattning redovisar utredningen inte några skäl som talar emot en möjlig uppstramning. Enligt Svenska Spels uppfattning finns det inte heller något EG-rättsligt, tekniskt eller något annat hinder för att strama upp nuvarande regelverk. Svenska Spel anser däremot att en öppning av spelmarknaden för nya aktörer skulle leda till ökad konkurrens, ökat spelande och därmed ökad risk för spelberoendeproblem. Därmed finns det betydande risker för att de sociala skyddsaspekterna inte kan ges den prioritet som anges i direktiven. Svenska Spel tillstyrker därför utredningens förslag om en uppstramning av spelregleringen och avstyrker utredningens förslag om en öppning för nya aktörer. Svenska Spel vill i detta sammanhang påpeka att det är av stor vikt att samtliga föreslagna åtgärder enligt utredningens huvudalternativ genomförs (d.v.s. en uppstramning av främjandeförbudet, införande av marknadsföringsrestriktioner m.m.) för att lagstiftningen ska anses vara sammanhängande, systematisk och trovärdig och därmed förenlig med EGrätten. Om staten överväger att öka konkurrensen på spelmarknaden anser Svenska Spel, att denna fråga bör utredas separat i en parlamentariskt sammansatt utredning där samtliga konsekvenser noggrant analyseras. Om staten ändå skulle införa ett nytt system, anser Svenska Spel att bolaget fortsatt ska få tillåtas bedriva de spelformer som öppnas för nya aktörer. Det ter sig rimligt att de spelintresserade konsumenterna, såväl i storstad som i glesbygd, fortsatt ska ha möjlighet att välja ett statligt alternativ framför vinstmaximerande privata aktörer. EG-rätten (Avsnitt IV 3) Svenska Spel delar utredningens slutsats att det finns en fast praxis från EG- och EFTAdomstolen, som visar att medlemsstaterna har ett stort utrymme att bestämma mål och medel för sin spelpolitik och därmed vad som behövs för att skydda spelarna och allmänintresset. Det råder inte någon tvekan om att EG-fördragets regler om fri rörlighet tillåter medlemsstaterna att upprätthålla exklusiva rättigheter på spelområdet.
Svenska Spel ställer sig tveksam till om utformningen och tillämpningen av den nuvarande spelregleringen är fullt förenlig med EG-rätten. Svenska Spel tillstyrker därför utredningens förslag till införande av marknadsföringsrestriktioner och en uppstramning av främjandeförbudet. En omreglering av spelmarknaden, enligt vilken antalet aktörer i praktiken inte begränsas utan där vissa spelformer tvärtom öppnas upp för nya aktörer, gör det betydligt svårare att argumentera för behovet av fortsatt exklusivitet på resterande områden. I sådant fall finns det risk för att spelregleringen inte längre kommer att anses vara sammanhängande, systematisk och trovärdig. Svenska Spel avstyrker därför även på EG-rättslig grund utredningens förslag om en öppning för nya aktörer. De mest riskabla spelen (Avsnitt IV 4) Svenska Spel anser att en lagstiftning som bygger på att exklusiva rättigheter endast förbehålls farliga spel i grunden inte är sammanhängande, systematisk och trovärdig, eftersom Svenska Spel menar, vilket utredningen också har konstaterat, att det inte finns några ofarliga spelformer. Därmed finns det enligt Svenska Spels uppfattning inte några spelformer som i sig är lämpliga att konkurrensutsätta. Svenska Spel instämmer visserligen i utredningens bedömning av vilka spelformer som, så som de bedrivs idag, utgör de mest riskabla spelformerna (kasinospel, spelautomater och interaktiva spel på Internet), vilket framgår bl.a. av den uppställning över spelformernas relativa farlighet, baserat på prevalensstudier, som återfinns i utredningen. Svenska Spel menar dock att det är omöjligt att definiera spelformer som är riskabla och andra som är mindre riskabla. Alla spelformer kan vara problematiska ur ett spelberoendeperspektiv. Svenska Spel delar härvid utredningens bedömning om att det är olika riskfaktorer i spelformerna som gör dem problematiska. Enligt Svenska Spel går det att använda dessa faktorer för att göra var och en av spelformerna mer beroendeframkallande för att öka lönsamheten. Detta innebär att risken per spelform inte är statisk. Enligt Svenska Spel är det därför inte möjligt att klassificera en viss spelform som mer eller mindre riskabel i förhållande till andra spelformer. En ny lotterilag (Avsnitt IV 6) Svenska Spel tillstyrker i huvudsak att lagen utformas som en ramlag, men anser att på spelområdet bör de väsentliga föreskrifterna tas in i lagen. Svenska Spel anser inte att en ramlag med extensiv delegation av normgivningskompetensen i enlighet med vad utredningen föreslagit är den lämpliga lösningen på spelområdet. Att riksdagen skulle avhända sig den politiska kontrollen över, och överlämna åt Spelmarknadsinspektionen att fatta i praktiken politiska beslut om utformningen av spelregleringen, anser Svenska Spel vara oklokt. På regeringen och Spelmarknadsinspektionen bör endast ankomma att besluta regler som har en mer praktisk/administrativ funktion. Bemyndiganden bör förses med lämpliga
begränsningar och i förarbetena bör exemplifieras inom vilka ramar föreskrifterna är avsedda att hållas. Härigenom säkerställs bäst en konsekvent sammanhållen och hållbar reglering samt en adekvat funktionsfördelning mellan olika organ. En ny tillstånds- och tillsynsmodell (Avsnitt IV 7) Svenska Spel anser att övervägande skäl talar för att det görs en tydlig rollfördelning där skillnad görs mellan lagstiftare och rättstillämpande organ. Föreskrifterna bör därför beslutas av riksdagen eller regeringen och Spelmarknadsinspektionens uppgift bör i huvudsak vara att värna och upprätthålla de värden som kommer till uttryck i dessa föreskrifter. En uppstramad spelreglering (Avsnitt IV 8) Lotterilagen Svenska Spel delar utredningens uppfattning att spelpolitiken bör kunna utläsas av regelverket för spel och lotterier och att lotterilagens syften ska lagregleras. Svenska Spel instämmer i förslaget att all spelverksamhet ska författningsregleras. En sådan författningsreglering bidrar bl.a. till att uppfylla kraven på att regleringen ska vara sammanhängande, systematisk och trovärdig. Svenska Spel anser att förslaget till författningstext är otydligt och att det behöver ses över för att förenkla och säkra tillämpningen av bestämmelserna. Det statliga bolaget Svenska Spel instämmer i förslaget att det i den nya lotterilagen bör klarläggas vilka spelformer statliga och statskontrollerade bolag kan anordna och vilka förutsättningarna är för att dessa spelformer kan bedrivas. Svenska Spel instämmer också i förslaget att det statligt ägda bolaget med ensamrätt ska erhålla tillstånd till vissa spelformer. Svenska Spel avstyrker utredningens förslag om att tillstånd till lottning endast får lämnas om lottningen anordnas med fast vinstplan om inte särskilda skäl föranleder annat. Termen fast vinstplan är inte definierad i lagen eller närmare förklarad av utredningen och leder därför till tolkningsproblem. Utredningens förslag skulle enligt Svenska Spels uppfattning kunna innebära att bolaget inte längre får anordna vissa av de nummer- och sportspel som bolaget anordnar idag om inte särskilda skäl föranleder annat. Svenska Spel kan inte se att det har varit utredningens avsikt. Automater Svenska Spel delar utredningens mening att det behövs tydligare definitioner av vad som utgör automatspel och penningautomat, och att dessa definitioner ska vara oberoende av den tekniska utvecklingen. Den närmare innebörden av utredningens förslag till definitioner behöver dock enligt Svenska Spels mening förtydligas i det fortsatta beredningsarbetet. Det måste till exempel kunna utläsas av lagtexten eller förarbetena i vilka fall en vanlig dator med Internetuppkoppling kan anses vara styrd mot spel och därmed omfattas av automatspelsdefinitionen.
Tillstånd Svenska Spel delar utredningens syn att bestämmelser som reglerar förutsättningarna för att erhålla ett tillstånd bör införas i den nya lotterilagen. Det bör dock enligt Svenska Spels uppfattning klargöras vad som menas med att verksamheten ska bedrivas sunt och säkert samt i övrigt på ett från allmän synpunkt lämpligt sätt. Det bör framgå av lagen vilka faktorer som ska beaktas vid lämplighetsprövningen av den som söker tillstånd, så att aktörerna på förhand vet vilka krav de måste uppfylla för att få tillstånd. Av samma anledning bör regelverket också enligt Svenska Spels mening ge vägledning beträffande vilka slags villkor som kan komma att meddelas med stöd av denna bestämmelse. Svenska Spel delar också utredningens uppfattning att bestämmelsen ska omfatta all lotteriverksamhet som kan anordnas med stöd av lagen. Härutöver anser Svenska Spel att den nya spelregleringen bör omfatta all spelverksamhet, d.v.s. även automatspel enligt automatspelslagen och kasinospel, varvid samma tillståndssystem skulle komma att omfatta alla spelformer. Åtgärder för att motverka spelberoende Svenska Spel tillstyrker utredningens förslag att anordnare av lotterier ska åläggas ett ansvar för att vidta åtgärder för att motverka spelberoende. Det är viktigt att kraven blir tillräckligt precisa för att vara verkningsfulla. Svenska Spel föreslår att anordnare av spel och lotterier uttryckligen åläggs att vidta åtgärder som åtminstone motsvarar de verktyg som Svenska Spel tillämpar idag, såväl de som följer av Svenska Spels tillstånd som bolagets självpåtagna åtgärder. Svenska Spel anser att kravet på spelanordnaren att utbilda sin personal även bör omfatta en skyldighet att utbilda ombuden. Detta torde i många fall vara mer relevant än att utbilda all personal hos anordnaren med tanke på att ombuden i större utsträckning kommer i direkt kontakt med spelarna. Säkerhet i spel Liksom utredningen understryker Svenska Spel att säkerheten i spelverksamheten är en avgörande fråga för verksamhetens bedrivande och upprätthållande av lagens syften. Liksom för alla andra delar i det föreslagna regelverket är det av yttersta vikt att dessa är konsekventa och tillämpas lika för alla aktörer. Svenska Spel välkomnar noggrann kontroll av att lotterier och andra spel går rätt till. Svenska Spel vill också understryka vikten av att den utrustning som används för spelverksamheten ska finnas i det land där spelet genomförs för att möjliggöra en effektiv kontroll. Vid internationella samarbeten ska undantag kunna medges, såvida tillsynsmyndigheten har samarbete med motsvarande organ i det land där utrustningen finns. Åldersgränser
Svenska Spel tillstyrker utredningens förslag på en generell åldergräns för spel på 18 år, vilket skulle ge ett tydligt rättesnöre för marknadens samtliga aktörer. Svenska Spel tillstyrker också utredningens förslag att det bör finnas en möjlighet att medge undantag vid särskilda skäl, en fråga som uppenbarligen främst berör spel och lotterier med anknytning till folkrörelserna. Svenska Spel avstyrker utredningens förslag att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om sättet för säkerställande av åldersgränsen. Spelmarknadens aktörer (såväl anordnare av lotterier som ombud) åläggs enligt lagen en skyldighet att tillse att åldersgränsen upprätthålls. Sättet på vilket detta säkerställs bör dock vara upp till respektive aktör att bestämma, på samma sätt som det är upp till marknadens aktörer att tillse att åldersgränsen för försäljning av alkoholhaltiga drycker och tobak upprätthålls. Svenska Spel anser att tydliga regler och sanktioner bör införas för både ombud och spelanordnare som brister i sitt upprätthållande av åldersgränser. Särskilt tillstånd för ombud Svenska Spel tillstyrker utredningens förslag att det ska behövas ett särskilt tillstånd för ombud. Svenska spel anser dock att ett enhetligt och heltäckande ombudsbegrepp bör användas, samt att samma tillståndssystem ska omfatta alla spelformer. För att uppnå ett enhetligt och heltäckande ombudsbegrepp och ett logiskt tillståndssystem, anser Svenska Spel att även restauranger och bingohallar ska omfattas av ombudsbegreppet, vilket måste förtydligas. I så fall behövs inte kravet på särskilt spelplatstillstånd. En förutsättning för att få tillstånd att anordna spel på värdeautomater är att spelet anordnas i samband med hotell- och restaurangverksamhet, om det för rörelsen finns tillstånd till servering enligt alkohollagen, eller i samband med bingospel. Samtidigt föreslår utredningen att tillstånd för ombud enligt 10 i författningsförslaget inte får ges om det för rörelsen finns tillstånd till servering enligt alkohollagen. Enligt Svenska Spels mening kan en sådan reglering anses vara inkonsekvent och Svenska Spel ställer sig därför tveksam till utredningens förslag när det gäller den nu aktuella begränsningen för tillstånd till ombud. Vidare menar Svenska Spel att de kriterier som ska beaktas vid lämplighetsprövningen av ombuden bör framgå av lag. Härigenom får ombuden på förhand reda på vilka krav de måste uppfylla för att få tillstånd. Marknadsföring (Avsnitt IV 9) Svenska Spel tillstyrker utredningens förslag om skärpta marknadsföringsregler. Svenska Spel förordar dock att riktlinjer för vad som ska anses utgöra måttfull marknadsföring ska regleras i lagtext istället för genom allmänna råd som utfärdas av Spelmarknadsinspektionen. Svenska Spel avstyrker utredningens förslag att marknadsföring av spel och lotterier inte får rikta sig särskilt till barn eller ungdomar som inte har fyllt 25 år och menar att den åldersgräns på 18 år som enligt förslaget ska gälla för deltagande i spel och lotterier även
bör gälla som gräns för marknadsföring. Slutligen tillstyrker Svenska Spel utredningens förslag om ett generellt förbud mot marknadsföring av de s.k. mest problematiska spelformerna i dess nuvarande form, men vill åter framhålla att det inte är möjligt att definiera vissa spelformer som riskabla. Dessutom vill Svenska Spel understryka vikten av att tillåta viss information till spelarna för alla spelformer, bl.a. med hänsyn till behovet av kanalisering och spelansvarskommunikation. Sanktionssystemet (Avsnitt IV 10) Svenska Spel tillstyrker i huvudsak utredningens förslag beträffande utformningen av de straffrättsliga och administrativa sanktionerna. Den traditionella svenska uppdelningen mellan spel som har tillstånd och spel som inte har tillstånd bör upprätthållas. Svenska Spel delar utredningens uppfattning att det finns ett behov av sanktionsregler även beträffande den legala spelmarknaden. Avgifter som sanktion i förhållande till verksamheter med tillstånd bör dock begränsas till ett effektivt vitessystem i enlighet med utredningens förslag och förseningsavgifter. Svenska Spel tillstyrker utredningens förslag om vitessystem för olaglig verksamhet. För sådan verksamhet delar Svenska Spel sakkunnige Johan Röhrs förslag om spelsanktionsavgifter. Svenska Spel anser av rättssäkerhetsskäl att frågan huruvida utdömande av sådana avgifter ska förbehållas domstol bör övervägas i det fortsatta lagstiftningsarbetet. Främjandeförbud (Avsnitt IV 11) Svenska Spel tillstyrker utredningens förslag om att skärpa det gällande främjandeförbudet. Svenska Spel anser att en uppstramning och effektiv sanktionering av främjandeförbudet är nödvändigt för att upprätthålla sammanhang, systematik och trovärdighet i en ordning som bygger på att ett begränsat antal aktörer agerar under givna tillstånd och därmed särskild lagstiftning. Eftersom främjandeförbudet är en straffrättslig reglering, förordar Svenska Spel en mer tydlig utformning av främjandeförbudet utifrån det förslag som lämnats av sakkunnige Johan Röhr i dennes särskilda yttrande. Svenska Spel tillstyrker utredningens förslag om förbud mot förmedling av betalningar för otillåtna spel, samt förbud mot elektronisk kommunikation av spel till domännamn och IPadresser. Den massiva marknadsföring som äger rum från TV-kanaler utomlands riskerar på sikt att undergräva den strikta svenska spelregleringen. Utredningen har inte berört möjligheten att hindra reklam som sänds av vissa TV-stationer etablerade i andra EU-medlemsstater. Svenska Spel anser att möjligheterna att tillämpa främjandeförbudet i förhållande till reklam som sänds av en TV-station som är etablerad i ett annat EU-land, bör undersökas ytterligare.
Svenska Spel anser det angeläget att fastställa att tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen inte hindrar en effektiv reglering av ett främjandeförbud i en framtida spellagstiftning. Expertråd för spelberoende (Avsnitt IV 12) Svenska Spel tillstyrker att det inrättas ett expertråd som kan bistå Spelmarknadsinspektionen i frågor om spelberoende. Ägarstyrning (Avsnitt IV 13) Svenska Spel delar utredningens syn att dagens ägarstyrning bör förtydligas. Myndigheternas roll m.m. (Avsnitt IV 14) Enligt Svenska Spel bör Spelmarknadsinspektionen ha en tydligare prägel av stark tillsynsmyndighet för hela spelmarknaden. Myndigheten bör ha ett klart ansvar dels för kontrollen av den verksamhet som bedrivs med tillstånd, dels för att olagligt spel upptäcks, förhindras och kan beivras. En öppning för nya aktörer (Alternativ 2) (Avsnitt IV 15) Svenska Spel anser att det saknas stöd i utredningsdirektiven för att öka konkurrensen på spelområdet. Enligt Svenska Spels uppfattning skulle en öppning av spelmarknaden för nya aktörer innebära betydande risker för att de sociala skyddsaspekterna inte kan ges den prioritet som anges i direktiven. Det har inledningsvis nämnts, att om staten ändå skulle införa ett nytt system, anser Svenska Spel att bolaget fortsatt ska få tillåtas bedriva de spelformer som öppnas för nya aktörer. Det ter sig rimligt att de spelintresserade konsumenterna, såväl i storstad som i glesbygd, fortsatt ska ha möjlighet att välja ett statligt alternativ framför vinstmaximerande privata aktörer. Skatt (Avsnitt IV 16) Svenska Spel delar utredningens ståndpunkt att en skatt på bruttospelsomsättningen är bäst ur ett konsumentskyddsperspektiv, eftersom en sådan skatt indirekt reglerar spelens maximala vinstutdelning. Svenska Spel instämmer i utredningens ställningstagande att en reglering av vinstutdelningen bör ske direkt snarare än via skattesystemet, och att det därmed är acceptabelt att skattebasen även fortsättningsvis är nettospelsomsättningen (bruttoöverskottet). För Svenska Spel innebär ett återinförande av en lotteriskatt i stort endast ytterligare administration och en reducering av de finansiella intäkterna, eftersom hela överskottet ändå tillfaller staten. Beroende på riksdagens behandling av den s.k. idrottspropositionen, kan det finnas ett behov av att se över modellen.