Remissyttrande avseende betänkandet En framtida spelreglering (SOU 2008:124), Fi2008/7967

Transkript

1 Finansdepartementet STOCKHOLM Remissyttrande avseende betänkandet En framtida spelreglering (SOU 2008:124), Fi2008/7967 Lotteriinspektionen lämnar följande remissyttrande avseende betänkandet En framtida spelreglering (SOU 2008:124). Sammanfattning Den svenska spelregleringen har utretts tre gånger under den senaste åttaårsperioden. Utredningsarbetet har emellertid inte föranlett mer än smärre justeringar av regelverket. Förväntningarna på en förändring av lagstiftningen har, inte minst mot bakgrund av den stora förekomsten av illegalt spel på marknaden och de förändringar som internationaliseringen av marknaden inneburit, ökat över tiden och det råder, enligt inspektionens uppfattning, nu närmast total uppslutning bland marknadens aktörer rörande behovet av förändringar. Oavsett vilka politiska vägval som kan och måste göras beträffande regleringens grunder är det synnerligen angeläget att en reform nu kommer till stånd. Systemet bör bli mer transparent och den övervakande myndigheten måste få effektivare möjligheter att ingripa mot överträdelser. Arbetet syftar till att uppnå en långsiktigt hållbar spelreglering som leder till att frågan inte måste utredas på nytt eller att den dras i långbänk. Lotteriinspektionen anser att den uppstramning av regelverket på spelområdet som föreslås i betänkandet (dvs. utredarens alternativ 1) är ett fullt möjligt alternativ. Häri ingår en ny ramlag, en koncentration av spelrelaterade frågor till inspektionen och förbättrade sanktionsmöjligheter. Det bör samtidigt framhållas att utredningens tre redovisade alternativ för en ytterligare utvidgning av spelregleringen inte är uttömmande. I 1(38)

2 sammanhanget uppkommer, som redan antytts, flera frågor av huvudsakligen politisk natur; är licensiering av vadhållning på sportspel en första öppning av marknaden som bör följas av fler? Vad ska ske med hästspelen på längre sikt? Inspektionen konstaterar att det ur tillståndsoch kontrollperspektiv inte föreligger några egentliga hinder mot att gå vidare med en ytterligare öppning av marknaden. Avgörande för om så ska ske är istället frågor relaterade till sociala skyddsaspekter, finansiering, intäktsbortfall, arbetstillfällen m.m. För detta krävs politiska avgöranden som kan vara kontroversiella. Inspektionen är för sin del införstådd med att man i ett första steg inför ett licenssystem beträffande vadhållning på sportspel i enlighet med utredarens alternativ 2. Frågan om hur en eventuell avveckling av Svenska Spels verksamhet rörande vadhållning på sportspel ska hanteras i praktiken behandlas inte alls i betänkandet. Rent allmänt förefaller det dock inte finnas hinder för att Svenska Spels vadhållning på sportspel finns på marknaden även i fortsättningen. Denna fråga måste övervägas ytterligare. Inspektionen delar inte utredarens uppfattning när det gäller sanktionsavgifter utan menar att införandet av dessa är såväl nödvändigt som ett lämpligt sätt att både effektivt och rättsäkert kunna ingripa mot överträdelser av regelverket. Inspektionen har också andra synpunkter på enskildheter i förslaget som redovisas i det följande. Yttrandet följer den indelning som återfinns i betänkandet. Allmänna synpunkter Inledning Den lag som föreslås bygger i många delar på den nuvarande lotterilagen som i sin tur bygger på principer som kan härledas till 1930-talet. Inspektionen hade gärna sett att utredaren åstadkommit ett helt nytt regelverk där gamla och otidsenliga begrepp utmönstrades. Istället lappas och lagas återigen den befintliga lagstiftningen. Ett belysande exempel på att lagstiftningen alltjämnt inte tillgodoser de krav som den tekniska utvecklingen medfört är avsaknaden av bestämmelser som rör förhållandet mellan de traditionella spelborden och de numera vanligt förekommande elektroniska motsvarigheterna till sådana bord. Det är inte alldeles lätt att orientera sig i den nu gällande lotterilagen och därmed inte heller lätt att hitta vad som gäller för de olika spelformerna. 2(38)

3 En ny lag på området borde ha struktureras så att det lättare går att orientera sig i lagen. Endast i viss mån har utredaren lyckats i detta avseende. Med detta sagt är det emellertid, såsom angetts i den inledande sammanfattningen, bättre att genomföra den föreslagna ramlagen med de ändringar som här föreslås än att behålla nuvarande reglering oförändrad. EG-rätt Utredaren har bedömt att den nuvarande spelregleringen står i överensstämmelse med EG-rätten och att EG-rätten därmed inte heller ställer krav på förändringar av den nuvarande lagstiftningen på så sätt att grunderna i lagstiftningen med exempelvis ensamrätter måste förändras. Det saknas anledning att ifrågasätta den EG-rättsliga analysen som sådan. Oavsett om nuvarande system behålls oförändrat eller genomgår mer eller mindre omfattande förändringar kommer hela tiden den EG-rättsliga argumentationen att fortsätta. Utgången av pågående eller kommande överträdelseärenden/mål om förhandsavgöranden kan man enbart spekulera i. Viss osäkerhet om regleringens överensstämmelse med EG-rätten kommer, oavsett hur systemet utformas, därför att i praktiken kvarstå under överskådlig tid. När den svenska spelregleringens överensstämmelse med EG-rätten ska prövas måste regelverket bedömas i dess helhet. Alla förslag om en eventuell liberalisering av marknaden måste ses mot denna bakgrund. Därvid blir det nödvändigt att särskilt beakta Svenska Spels fortsatta ensamrätter, ATG:s monopol på hästvadhållning och folkrörelsernas privilegierade ställning. De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande Utredaren anger att en positiv attityd till spel innebär ökad risk för spelproblem jämfört med en neutral eller negativ attityd. Detta är belagt på individnivå och gäller rimligen också på samhällsnivå (se s. 160). Det sagda motsäger inte att socialt och nöjesbetonat spel som tillför något positivt i 3(38)

4 livet ska bejakas medan spel som blivit en besatthet och istället minskar livskvaliteten och ställer till med problem ska förhindras. Den tilltänkta Spelmarknadsinspektionen föreslås få ett nytt uppdrag att initiera forskning inom särskilda områden (uppdragsforskning) samt att bedöma ansökningar och förmedla medel till annan relevant spelforskning (grundforskning). Detta är bra, men inspektionen noterar att vad som i betänkandet anges om detta förslag och texten om Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap (FAS) inte går ihop. Som inspektionen uppfattar saken är det Spelmarknadsinspektionen och Statens folkhälsoinstitut som ska ha uppgifter på området, inte FAS. Vid Spelmarknadsinspektionen föreslås det finnas ett expertråd för spelberoende. En svaghet med förslaget är dock att det utan närmare förklaring sägs att rådet ska bedöma ansökningar om forskningsmedel. Det finns enligt inspektionens mening anledning att överväga om det till myndigheten också ska knytas en vetenskaplig kommitté som bedömer ansökningar om forskningsmedel. Detta garanterar en likvärdig och rättvis bedömning och minimerar risken att ovidkommande hänsyn tas. Denna vetenskapliga kommitté skulle kunna bestå av utländska forskare som bedömer ansökningarna och den akademiska kompetensen hos de sökande utan att kommittén, som inte skulle vara inblandad i den svenska forskningen, hade namnet på de sökande. Man kan också tänka sig en lösning som innebär att man inte direkt knyter till sig en kommitté utan istället konsulterar utländska forskare vid behov. Expertrådet skulle således kunna överlämna bedömningen av ansökningar till den vetenskapliga kommittén eller till externa bedömare ad hoc. Detta tillvägagångssätt hindrar inte att det formella beslutsfattandet ligger hos expertrådet; ett råd vars medlemmar får antas ha ett brett nätverk och god kännedom om pågående forskning inom området. Det kan också påpekas att det kan förefalla något snävt att den av myndigheten initierade forskningen bara ska handla om spelberoende. Det kan finnas ytterligare forskningsområden, t.ex. beträffande ekonomi och styrning inom spelsektorn, som det kan vara angeläget att forska om. Termen spelberoende måste alltså ges en vid innebörd. Allmänna utgångspunkter för en framtida spelreglering Utgångspunkten för att föreslå ett nationellt licenssystem där vissa spelformer ska öppnas för näringslivet kräver enligt utredaren att 4(38)

5 lagstiftningen så långt det är möjligt garanterar den nationella marknaden (s. 246). Enligt tilläggsdirektiven ska utredaren bedöma förutsättningarna för en försäljning av AB Svenska Spels verksamhet (dir. 2008:64). Utredaren har konstaterat att, med de ställningstaganden som Spelutredningen gjort om grunderna för den nya lagstiftningen, det inte föreligger några rättsliga krav på att förändra det statliga ägandet inom området (s. 248). Enligt inspektionen hade varit önskvärt att utredaren, särskilt för de fall man avser att licensiera sportvadhållning och samtidigt inte tillåta Svenska Spel att fortsätta med sådan verksamhet, hade klartgjort på vilket sätt dessa verksamhetsgrenar hos Svenska Spel ska hanteras. Dessa verksamheter representerar avsevärda värden och berör stora personalgrupper hos bolaget. I avsnittet Allmänna utgångspunkter för en framtida spelreglering (s. 249) har spelutredaren angett att vid förslag om en helt ny spelreglering utan tidigare anknytning till tidigare lotterilagar kommer frågan om den nya lagens överensstämmelse med EG-rätten att kunna prövas i domstolar och att det kan komma att ta flera år innan ett slutligt avgörande finns att tillgå från Regeringsrätten eller Högsta domstolen. Utredaren påpekar att en uppbyggnad av den nya lagstiftningen på nu gällande lotterilag leder till att den redan är prövad av Regeringsrätten och att det därmed redan finns en prejudicerande dom i frågan. Enligt inspektionens uppfattning är det inte själva uppbyggnaden av lagtexten och dess systematik som prövats av Regeringsrätten utan själva spelregleringens grundprinciper. Det innebär att det alltså inte finns hinder för att lagen hade omstrukturerats, moderniserats och blivit lättare att läsa och förstå. _ Lotteriinspektionen är fullt medveten om hästspelens och ATG:s stora betydelse för hästsportens bestånd och utveckling. Hästsporten är en verksamhet med stora ideella inslag som ger sysselsättning åt många människor. Sporten har en historisk förankring i Sverige. Det bör också framhållas att den verksamhet som ATG bedriver aldrig föranlett några allvarligare anmärkningar från tillsynsmyndighetens sida. Det rör sig således om en välskött del av den svenska spelmarknaden. När det gäller hästsporten förefaller utredarens huvudmotiv till bedömningen att status quo bör råda vara att hästsporten kategoriseras 5(38)

6 som folkrörelse. Av det presenterade materialet går det inte att dra några säkra slutsatser om att just spel på hästar (vadhållning och/eller totalisatorspel) skulle vara farligare eller ha större skadeverkningar än t.ex. vadhållning på sportspel. Är det inte möjligt att behålla monopolet på hästspel med hänvisning till farligheten måste andra argument tillgripas. Skälet att man vill motverka kriminalitet är inte hållbart i sammanhanget. Det är inte troligt att argument som enbart rör ATG:s överlevnad i dess nuvarande form skulle accepteras ur EG-rättsligt synvinkel. Vad hade då kunnat göras? Flera tänkbara utredningsalternativ går att skönja. Kommissionen har till dags dato inte uttryckligen intresserat sig för hästspelet och eventuellt hade marknadsaktörerna kunnat acceptera att man hade släppt fritt någon del beträffande hästspelet, t.ex. vadhållningsdelen. Ett latent EG-rättsligt problem återstår dock. En andra väg hade varit att man skjutit frågan på framtiden och utnyttjat det alternativ som finns i direktiven att låta t.ex. en kommitté se över frågan. Detta löser inte omedelbart den grundläggande frågan, dvs. vad som bör ske med hästspelet på sikt, och riskerar dessutom att leda till en fortsatt osäker marknadssituation. Initiativ från kommissionen kan inte heller uteslutas och all spelreglering, t.ex. främjandeförbudet eller motsvarande, riskerar att ifrågasättas med hänvisning till ett kvarlevande spelmonopol på hästar. Ett tredje alternativ hade varit att mer öppet redovisa att man behåller monopolet på hästspel med hänvisning till hästsportens överlevnad, kulturella skäl eller liknande. Finansieringsfrågan blir emellertid då återigen central och är i sig inte ett tillräckligt argument för ATG:s ensamrätt. Ytterligare ett alternativ hade varit att föreslå en licensiering också av spel på hästar. ATG:s de facto- monopol beträffande banorna medför att det blir kostsamt och i praktiken näst intill svårt för någon annan aktör att anordna spel på banor i Sverige. Vad som rent faktiskt återstår för dessa aktörer borde vara att via avtal med ATG och andra få tillgång till detta bolags startlistor/tävlingsupplägg och erbjuda sina spelformer eller varianter av dessa på avtalsrättslig grund. I och för sig torde man kunna göra detta redan i dag, men det viktiga med en mer öppen marknad är att aktörerna verkligen får reella möjligheter att komma in på marknaden. Att aktörerna sedan, främst av ekonomiska orsaker, kan komma att avstå från denna möjlighet kan knappast svensk spelreglering lastas för. En ytterligare variant på detta alternativ är också någon hybrid av licensiering och avtal, i vilken man ger ATG rätten att licensiera ut sitt spel på avtalsrättslig grund 6(38)

7 till andra intresserade spelbolag. Denna variant, liksom andra, borde ha utretts grundligare särskilt som det hade kunnat få stor betydelse för hur hästsporten ska garanteras rimliga möjligheter att leva vidare och tillförsäkras en långsiktig finansiering. Även beträffande utredarens bedömning att inte öppna upp marknaden för mer traditionella lotterier saknas en redovisning av tänkbara alternativ. De enda redovisade motiven till detta är att inget annat land har ett sådant system och att folkrörelserna så långt möjligt ska få bedriva sina egna lotterier. Oavsett det riktiga i detta konstaterande hade varit intressant att få en mer fyllig presentation av konsekvenserna av andra alternativ. När det gäller konsekvenserna för folkrörelsernas verksamhet till följd av inskränkningarna för dessa att bedriva s.k. interaktiva spel återkommer inspektionen till det längre fram. Metod för en framtida spelreglering Utredaren föreslår att lotterilagen bör omarbetas till en ramlagstiftning med en klar ansvarsfördelning mellan riksdag, regering och tillsynsmyndighet. Härvid ska regeringen ansvara för spelpolitiken genom förordningar och Lotteriinspektionen få en klar roll som tillstånds- och tillsynsmyndighet (se s. 249). Mot detta finns inga egentliga invändningar, så länge som lagstiftningen också tydligt avspeglar denna uppdelning. Det är klart att tillståndsmyndigheten ska kunna få föreskriftsrätt när det gäller vissa områden med anknytning till spelberoende (se t.ex. 11 och 12 ). Även när det gäller typgodkännande förutses en sådan föreskriftsrätt (13 och 14 ). Däremot torde det inte finnas möjlighet för regeringen att delegera någon föreskriftsrätt när det gäller t.ex. restaurangkasinospel och folkrörelsernas lotterier och spel (inklusive bingo). Det kan f.ö. noteras att också regeringens föreskriftsrätt i vissa fall är begränsad till frågor om t.ex. högsta vinstandel. Vad som återstår för tillståndsmyndigheten på områden där föreskriftsrätt saknas är att förena enskilda tillstånd med särskilda villkor (se den föreslagna 9 ). Detta kan måhända vara ändamålsenligt i det enskilda fallet men innebär eftersom många tillstånd inom en viss spelform ofta är likartade att tillståndsmyndigheten tvingas tillämpa den nu rådande ordningen med s.k. riktlinjevillkor som sedan används i de enskilda fallen. Kraven som ställs i dessa villkor är i mångt och mycket lika och saknar individuell prägel. Systemet har därmed brister ur legal synvinkel och leder inte automatiskt till den likabehandling som aktörerna har rätt att kräva. 7(38)

8 Varför författningsförslaget medför att myndigheten i vissa fall kan meddela både villkor och efter delegation föreskrifter (se rörande förslutna lotteri i 13 ) och i andra fall enbart villkor (se t.ex. 9 första stycket) eller enbart föreskrifter ( se t.ex. 14 första stycket) saknar närmare förklaring i betänkandet. Bättre då med en föreskriftsrätt som inte behöver innebära att tillståndsmyndighetens mandat utökas i vidare mån än vad som är önskvärt. Så ser t.ex. förslaget ut avseende de lotterier som anordnas av Svenska Spel och ATG (37 och 40 ). Under alla förhållanden bör dock möjligheten att kunna besluta om villkor i samband med tillståndsgivningen kvarstå. När det gäller Lotteriinspektionens syn på behovet av en mer enhetlig föreskriftsrätt m.m., se bilaga. Redan här finns anledning att peka på vissa oklarheter i de aviserade lagrummen. Den språkliga utformningen i bemyndigandena bör ses över (se bl.a. förslagets 33, 40, och 41 ). Vad avses t.ex. med uttrycket och andra krav på anordnande av lotteri.? Ska det inte vara och andra krav hänförliga till anordnandet av lotteriet.? Begreppet anordnandet torde omfatta krav som behövs både för tillståndsgivningen och för tillsynen. Vill man undanröja all oklarhet kan man därför istället skriva och andra krav gällande anordnandet och tillsynen av lotteriet. (jfr förslagets 9 andra stycket). Inspektionen vill i sammanhanget påpeka att begreppet typgodkännande i den föreslagna 13 kan tas bort samtidigt som lotterna kan bakas in i 14. Det saknas dessutom anledning att göra någon åtskillnad mellan förslutna och öppna lotter. Detta leder bara till förvirring. Härtill kommer att inspektionen ställer sig undrande till förhållandet mellan föreskriftsrätten om åldersgränser i samma lagrum och reglerna om åldersgränser i 15 första stycket. En effektiv tillsyn förutsätter en tillsynsmyndighet med mera tänder (s. 251). Inspektionen ska bli en mer renodlad tillstånds- och tillsynsmyndighet. Det förutsätts att myndigheten förblir en styrelsemyndighet och att det tillskapas ett expertråd för spelberoendefrågor. Detta är bra. Utredaren anger att, för det fall regeringen avser att gå vidare endast när det gäller att strama upp systemet kan detta ske genom att samtliga kapitel utom kapitel 15 genomförs (s. 247). Även om detta i sig är korrekt bör det 8(38)

9 även om det är självklart påpekas att ett sådant val förutsätter att lagen också ändras på ett flertal punkter (se t.ex. 30 och 41 ). En ny lotterilag I utredningen presteras den förslagna författningstexten som ny, men den är i stora delar identisk med den nu gällande. Nya författningstexter förekommer i princip endast avseende de nyheter utredningen föreslår. Den valda modellen har medfört dels att användningen av olika uttryck i den förslagna författningstexten inte är konsekvent, dels att gamla problem i nuvarande författningstext kvarstår, dels att de avvägningar som gjorts beträffande myndighetens möjligheter att utfärda villkor och/eller föreskrifter saknar en röd tråd, dels att samma företeelse är reglerad på flera ställen. Systematiken i den förslagna författningstexten är svår att följa och för den oinvigde är det närmast omöjligt att få en överblick av lagstiftningen. Den valda ramlagsmodellen är dock godtagbar. Måhända skulle lagen bli tydligare om den hade haft en kapitelindelning. I lagen används omväxlande begreppen lotterier och spel. Ibland används båda begreppen samtidigt. Lotteriinspektionen anser att lotteribegreppet enbart bör användas där detta är nödvändigt, dvs. där det rör sig om lottning. Det sagda innebär att den förslagna lagstiftnigen bör ges namnet spellagen eller lagen om spel om pengar eller liknande. Detta återspeglas för övrigt redan genom betänkandets förslag till namnbyte på Lotteriinspektionen. En ny tillstånds- och tillsynsmodell Utredaren föreslår att Lotteriinspektionen byter namn till Spelmarknadsinspektionen. Ett namn som närmast fokuserar på tillsynsarbetet. För att fånga in även en utvidgad tillståndsgivning anser inspektionen att myndigheten bör kallas Spelmyndigheten. Även om Spelmyndigheten är ett mindre precist namn, är det enklare och tydligare än Spelmarknadsmyndigheten. Flertalet medborgare lär förstå att myndigheten endast hanterar spel om pengar och pengars värde. Namnet Spelmyndigheten är därför att föredra. Lotteriinspektionen menar att det är synnerligen angeläget att spelrelaterade frågor koncentreras till en myndighet. Även om antalet årsarbetskrafter inte är så stort, vare sig hos kommunerna eller hos länsstyrelserna, finns det positiva rationaliseringseffekter med förslaget. Kunnandet samlas dessutom på ett ställe och leder till större enhetlighet i 9(38)

10 tillstånds- och tillsynsarbetet. Därmed förstärks rättssäkerheten. Inspektionen har inga synpunkter på att kommunerna behåller sin roll som registreringsmyndighet för de lotterier där det kan finnas anledning att fästa särskild vikt vid de lokala förhållandena. Samtidigt skall det noteras att antalet kontrollanter vid t.ex. länsstyrelserna uppgår till ca 400. Detta får självfallet hanteringsmässiga konsekvenser för inspektionen. Det anges vidare att serviceföretag alltjämt inte bör få lotteritillstånd annat än i undantagsfall (s. 293). Att sådana tillstånd ges är inte helt ovanligt på vissa håll i landet varför det förhållandet förstärker argumenten för att frågor om tillstånd och tillsyn centraliseras till en myndighet. En uppstramad spelreglering Det är bra att lagens syften slås fast i författningstexten. Detta underlättar förståelsen för de bakomliggande syftena med lagstiftningen. Det kan också innebära att tolkningen av lagen blir enklare. Begreppet kanalisering bör dock utgå från de uppräknade syftena då detta inte kan sägas vara ett syfte utan ett medel för att nå angivna syften. Det är även bra att det nu framgår av författningstexten att lagen ska tillämpas även på i Sverige anordnade lotterier som utesluter svenskt deltagande. Det är också bra att de statliga och statskontrollerade bolagens verksamhet nu författningsregleras, dvs. att 45 lotterilagen upphävs. I lagförslaget har nuvarande 19 och 20 överförts till de nya 29 och 49. Risken för missbruk av de nya 29 och 49 är dock densamma som i dagens 19 och 20. Det föreligger enligt Lotteriinspektionen inte något angeläget eller skyddsvärt behov av att använda teknisk utrustning i samband med anordnande av tillståndsfria lotterier i enlighet med de nya 29 och 49. Mot bakgrund av de problem och otydligheter som råder på grund av den nuvarande lagstiftningen är det dessutom bra att lotteriförsäljningsautomatbegreppet försvinner. Lika viktigt är att se till att det tillståndsfria området inte också fortsättningsvis utnyttjas för automatspelsliknande verksamhet. Det ska i sammanhanget påpekas att det förbud inspektionen nu förordar inte omfattar s.k. chokladhjul och liknande utrustningar på t.ex. Gröna Lund och Liseberg. Denna utrustning kan inte sägas vara utställd för allmänheten eftersom avsikten är att den ska hanteras av nöjesfältens personal. De föreslagna bestämmelserna bör därför kompletteras med ett nytt andra stycke enligt följande. Lokala lotterier m.m. som får anordnas utan tillstånd 10(38)

11 29 En sådan sammanslutning som avses i 26 får anordna lotterier enligt 4 andra stycket 1 och 2 med undantag för vadhållning i samband med hästtävlingar och sådan vadhållning i samband med idrottstävlingar som bedrivs i mer än en kommun, utan tillstånd, om 1. lotteriet m.m. anordnas i samband med a) en tillställning eller en sammankomst som sammanslutningen anordnar eller deltar i eller b) ett bingospel som sammanslutningen anordnar, 2. lotteriet bedrivs bara inom det för tillställningen, sammankomsten eller bingospelet avsedda området, Vid anordnande av lotteri som avses i 4 andra stycket 1 får teknisk utrustning utställd för allmänheten inte användas. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om krav på anordnande av spelen. 49 Lotterier enligt 4 andra stycket 1 och 2 med undantag för vadhållning i samband med hästtävlingar och sådan vadhållning i samband med idrottstävlingar som bedrivs i mer än en kommun får anordnas utan tillstånd, om 1. lotteriet anordnas i samband med a) en offentlig nöjestillställning, b) en offentlig tillställning till förmån för ett allmännyttigt ändamål, eller (c) en allmän sammankomst för framförande av ett konstnärligt verk till förmån för ett allmännyttigt ändamål,)- 2. lotteriet bedrivs bara inom det för tillställningen eller sammankomsten avsedda området, Vid anordnande av lotteri som avses i 4 andra stycket 1 får teknisk utrustning utställd för allmänheten inte användas. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om krav på anordnande av spelen. Den möjlighet till sannolikhetsberäknade vinstplaner som i dag återfinns i 16 har utgått ur förslagets 25. Möjligheten till sådana är ett måste för dagens lotterianordnare där i princip alla stora aktörer har fördelningsdragningar. Det förefaller tveksamt om detta kan regleras med den föreskriftsrätt som föreslås nu för regeringen i 25 fjärde stycket. Föreskriftsrätten bör därför utvidgas. Nya spelformer ska beslutas av regeringen. Om en av de svenska aktörerna önskar påbörja en ny spelform så bör enligt utredaren ansökan lämnas in till inspektionen som får ta fram ett underlag för om spelformen bör accepteras och, om myndigheten anser detta, hemställa hos regeringen om 11(38)

12 nödvändiga förordningsändringar (s. 301 f.) Rimligtvis bör det istället vara aktören som ska göra en sådan framställan till regeringen som därefter inhämtar inspektionens synpunkter. Basbelopp m.m. Insats och vinster vid spel på t.ex. restaurangkasino är idag basbeloppsstyrda. Utredningen föreslår att man ska ange en fast summa i förordning istället. Att ändra den fasta summan som angetts i förordningsform kan ta tid och kräver kanske även andra överväganden än att följa basbeloppet (s. 305 f.). Inspektionen har emellertid rent principiellt inget emot denna reform och ser inte heller några problem med en måttlig ökning av nivåerna för insatser och vinster för restaurangkasinospel. Anordnandebegreppet m.m. I den föreslagna författningstexten synes begreppen tillståndshavare, anordnare av lotterier och spelanordnare användas synonymt. Något skäl till varför skilda begrepp använts i olika situationer har inte redovisats av utredaren. Om samma innebörd är avsedd bör samma begrepp användas konsekvent. Detsamma gäller i fråga om vem som kan få tillstånd avseende de statliga lotterierna och hästsportens spel. I 30 används uttrycket företag som i sin helhet, direkt eller indirekt,, i 35 företag som i sin helhet och i 38 spelföretag där staten, direkt eller indirekt,. Är spelföretag något annat än företag? Det är även svårt att se en röd tråd i användningen av begreppen lotterier och spel i författningsförslaget. Lagen gäller enligt 2 lotterier, inte spel. Det kan därför vara olämpligt att använda spel i t.ex. rubriker då detta ger intryck av att det är något annat än lotteri. I förslaget anges ett antal definitioner i 4 och 5. Då dessa i allt väsentligt har överförts oförändrade från nu gällande lotterilag kvarstår inkonsekvenser. I tredje punkten i 4 andra stycket i författningsförslaget har tillägget och liknande spel. behållits. Detta tillägg har under åren medfört vissa tolkningsproblem. Avser passusen alla de lotteriformer som anges i den aktuella punkten eller enbart den sista; kedjebrevsspelen? Av förarbetena till nu gällande författning framgår att lagstiftarens avsikt varit det senare. 1 Vissa domstolar har gjort en rent språklig tolkning och funnit att passusen 1 Prop. 1993/94:182 s (38)

13 avser alla de uppräknade lotteriformerna. Avser man som utredaren att inte vidta några innehållsmässiga förändringar torde det vara mer lämpligt att passusen nu flyttas till definitionen av kedjebrevsspel, dvs. till 5. Det förekommer en del lotterier på marknaden som anordnas med hjälp av tekniska utrustningar. Utställarna påstår därvid att lotteriet ska ses som ett Internetlotteri som spelas med hjälp av en terminal i Sverige och att själva spelet sker via Internet från ett land utanför Sverige. De menar således att lotteriet inte är anordnat i Sverige och inte omfattas av svensk lagstiftning precis så som ett lotteri som erbjuds t.ex. av Unibet över Internet. För att förhindra dessa kringgåenden bör 2 därför förtydligas på det sätt som anges i avsnittet Automatspelsbegreppet nedan. Vad är vadhållning? Av utredningen framgår att den vadhållning man ska kunna få tillstånd till inte omfattar bl.a. spread-betting och spelbörser (se t.ex. s. 483). Eftersom dessa företeelser rent språkligt torde omfattas av begreppet vadhållning måste dessa undantas från vadhållningsbegreppet. Vad som traditionellt setts som vadhållning är således förändrat till sitt innehåll. Också det omvända synsättet blir möjligt, dvs. att med vadhållning ska avses sådant som man i normalt språkbruk inte betraktar som vadhållning, t.ex. (vadhållning på) nummerspel, dvs. lotto-liknande lotterier. Avsikten är att regeringen ska föreskriva vilka former av vadhållning som myndigheten ska kunna ge tillstånd till. Detta bör i så fall framgå tydligare av bemyndigandet i 41 andra stycket. Interaktiva spel-begreppet Definitionen av begreppet interaktiva spel medför enligt Lotteriinspektionen vissa gränsdragningsproblem exempelvis hur man ska bedöma interaktiva spel som utgör delar i efterhandsdragna lotterier (t.ex. Bingolottos inringningsmoment, dvs. moment som omfattas av definitionen i 5 ) Ett annat problem är också att så snart man erbjuder samma spel fysiskt faller definitionen i 5. Uttrycket endast i definitionen är således både briljant och tyvärr definitionens svaghet. Definitionen ger heller inget utrymme för att beakta att det kan finnas vissa former av interaktiva spel som är mindre problematiska ur spelberoendesynpunkt. Att därmed helt undanta möjligheten för 13(38)

14 folkrörelserna att anordna sådana lotterier kan måhända ses som alltför ingripande. Det kan övervägas att införa en form av säkerhetsventil. Inspektionen menar att, om så önskas, en sådan möjlighet kan införas i 24 som ett nytt andra stycke enligt följande. 24 Tillstånd att anordna bingospel och lotterier i enligt 4 andra stycket 1 och 2 med undantag för vadhållning i samband med hästtävlingar och sådan vadhållning i samband med idrottstävlingar som bedrivs i mer än en kommun för lämnas till en ideell förening som. Tillstånd får även lämnas till interaktiva spel under förutsättning att de avser den typen av lotterier som anges i 4 andra stycket 1 och 2. Sådant tillstånd får ges om det kan antas att spelet inte leder till ökad risk för osunt spelande eller andra negativa sociala konsekvenser... Detta medför även att föreskriftsrätten i förslagets 25 måste utvidgas och ändras enligt modellen i t.ex. 37. Automatspelsbegreppet Automatspel om pengar förbjöds Alltsedan dess har försök att kringgå lagstiftningen gjorts. Lagstiftaren har genom ett flertal ändringar av nuvarande lotterilag försökt att täppa till uppkomna luckor. Allt detta har gjorts mot bakgrund av lagstiftarens intention att det i Sverige endast ska få finnas värdeautomater utställda för allmänheten och då i viss reglerad miljö. Den tekniska utvecklingen har lett till att det i dag finns ett flertal utrustningar på marknaden som uppvisar klara likheter med det traditionella automatspelet, men där arrangörerna/utställarna hävdar att det är frågan om andra lotteriformer som enligt lagen kan anordnas utan tillstånd eller att det rör sig om lotterier som anordnas utanför Sveriges gränser varför svensk lag inte gäller. Det anförda leder till att det i praktiken uppstår stora svårigheter för tillsynsmyndigheten att ingripa mot det olagliga automatspelet. För att kunna påvisa brott mot lotterilagen måste de rättsvårdande myndigheterna bevisa att det förekommit spel om pengar. Detta har hittills skett bl.a. genom att Lotteriinspektionens anonyma kontrollanter spelat på utrustningarna och vunnit pengar varefter en polisanmälan upprättats av inspektionen. Förfarandet väcker vissa frågor som sammanhänger med förbudet mot s.k. brottsprovokation men har hittills accepterats av domstolarna. Genom en tidigare ändring av lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel avsåg lagstiftaren att förenkla tillsynen av det illegala automatspelet genom att en myndighet, Lotteriinspektionen, 14(38)

15 fick ansvar för tillståndsgivningen och tillsyn avseende s.k. förströelsespelautomater. Härigenom ville man tillse att alla automatspel utställda för allmänheten krävde någon form av tillstånd. Samordningsvinsten var även att det skulle räcka med en okulär besiktning av kontrollant eller polis för att kunna bedöma ev. tillståndsplikt. Det beskrivna förfarandet fungerar relativt väl när det gäller utrustning som ser ut som en klassisk spelautomat, men inte alls när det gäller t.ex. datorer som ställts ut för spel om pengar åt detta håll går emellertid utvecklingen med stormsteg. Det är enligt inspektionens mening av yttersta vikt att det sätts stopp för det nuvarande kringgåendet av lagstiftningen. Dessvärre innebär tillägget av passusen liknade spelanordningar i den förslagna automatspelsdefinitionen ingen reell förändring i förhållande till dagens rättsläge spel om pengar måste alltjämnt bevisas i alla de fall där utrustningen inte ser ut som en klassisk spelautomat. Man måste ta i särskilt beaktande att fantasirikedomen hos utställare av dessa typer av automater är stor och att automaternas utseende och funktion tenderar att anpassas till eventuella luckor eller oklarheter i lagstiftningen. Enligt inspektionens uppfattning kunde detta undvikas om man kopplar bort automatspelsbegreppet från lotteridefinitionen dvs. spelautomater och liknande spelanordningar får inte utan tillstånd utställas för allmänheten eller i förvärvssyfte. Med begreppet liknande spelanordningar menar inspektionen här detsamma som utredningen (se författningskommentaren till 5 ). Det är således inte meningen att man ska behöva utreda vilken teknik som faktiskt finns i anordningen för att lagen ska kunna tillämpas. Det gäller istället att se om effekten av att nyttja anordningen leder till uppkomsten av spel. Detta medför i sin tur att automatspelsliknande terminaler och dragningsutrustningar faller in under begreppet. Liksom utredaren kommit fram till är det dock inte meningen att en vanlig dator ska omfattas av lagstiftningen. I sådana situationer bör det även fortsättningsvis ankomma på de rättsvårdande myndigheterna att visa förekomsten av spel om pengar (jfr vad som ovan sagts om problematiken kring de tillståndsfria lotterierna och automatspel). Tillstånd till utställande bör, utöver i de av lagstiftaren uttryckligen angivna situationerna, i princip endast kunna ges när synnerliga skäl föreligger. Sådana skäl kan föreligga för museiverksamhet eller vid filminspelningar och teaterföreställningar o.d., dvs. i sådana fall där utställandet är klart underordnat ett annat sammanhang. Förslag till lagtext 15(38)

16 Lagens tillämpningsområde 2 Denna lag tillämpas på lotterier som anordnas för allmänheten. Ett lotteri ska anses anordnat för allmänheten även när 1. det som villkor för deltagande krävs medlemskap i en viss sammanslutning, om denna väsentligen har till uppgift att anordna lotterier eller 2. när lotteriet annars med hänsyn till omfattningen eller till villkoren för deltagande är att jämställa med ett lotteri som är anordnat för allmänheten eller 3. svenskt deltagande i lotteriet är uteslutet. Lagen ska tillämpas också på 1. lotterier i form av bingospel, automatspel, roulettspel, tärningsspel, kortspel och liknande spel som inte anordnas för allmänheten, om spelet anordnas i förvärvssyfte, 2. spelautomater och liknande spelanordningar utställda för allmänheten eller i förvärvssyfte. Ett lotteri ska anses anordnat för allmänheten även när det som villkor för deltagande krävs medlemskap i en viss sammanslutning, om denna väsentligen har till uppgift att anordna lotterier eller när lotteriet annars med hänsyn till omfattningen eller till villkoren för deltagande är att jämställa med ett lotteri som är anordnat för allmänheten. Tillståndskravet kan i lagtexten placeras tillsammans med innehavsförbudet enligt följande. Utställning och innehav av spelautomater och liknande spelanordningar 55 a Spelautomater och liknande spelanordningar får bara ställas ut för allmänheten eller i förvärvssyfte efter tillstånd. Sådant särskilt tillstånd behövs inte 1. av den som har tillstånd enligt xx, xy, yy eller enligt lagen (1982:636) om anordnande visst automatspel att anordna sådant automatspel, om automaten omfattas av speltillståndet, 2. av automatinnehavares dödsbo under en tid av längst ett år från dödsfallet och av automatinnehavares konkursbo längst intill dess konkursen har avslutats, eller 3. av den som har fått sitt tillstånd att inneha automaten återkallat, till dess att tre månader har förflutit från det att beslutet om återkallelsen vann laga kraft. Tillstånd får förenas med särskilda villkor samt med kontroll- och ordningsbestämmelser. 55 b Penningautomater, värdeautomater, varuspelsautomater och skicklighetsautomater och liknande spelanordningar får innehas bara efter tillstånd. 16(38)

17 Sådana automater får dock innehas utan särskilt tillstånd 1. av den som har tillstånd enligt xx, xy, yy att anordna sådant automatspel, om automaten omfattas av speltillståndet, 2. av automatinnehavares dödsbo under en tid av längst ett år från dödsfallet och av automatinnehavares konkursbo längst intill dess konkursen har avslutats, eller 3. av den som har fått sitt tillstånd att inneha automaten återkallat, till dess att tre månader har förflutit från det att beslutet om återkallelsen vann laga kraft. Tillstånd får förenas med särskilda villkor samt med kontroll- och ordningsbestämmelser. Ovanstående ändringar i lotterilagen medför att motsvarande krav på tillstånd för utställande i lagen om anordnande av visst automatspel (1982:636) kan upphävas enligt följande. 3 Tillstånd krävs för att anordna automatspel. Resterande text i samma paragraf eller ställa upp en spelautomat i lokaler eller på platser som anges i 1 första och andra styckena. Detta gäller inte för uppställning av en spelautomat och anordnande av spel i samband med offentliga tillställningar av tillfällig karaktär. kan således utgå. Det är, precis som i nuvarande reglering, i författningsförslaget även skillnad på vinstmöjligheterna mellan de olika automattyperna i 5. Avseende varuspels- och skicklighetsautomaterna ska vinstmöjligheterna helt eller delvis bero på slumpen respektive skicklighet. Avseende penningoch värdeautomaterna ska vinstmöjligheterna huvudsakligen bero på slumpen. Skillnaden i skrivning har funnits sedan nuvarande lagstiftning infördes utan att den närmare har kommenterats. Någon saklig motivering till att ha olika skrivning har inspektionen svårt att finna. Det borde således vara antingen helt eller delvis eller huvudsakligen. Inspektionen förordar härvid uttrycket helt eller delvis. Förebyggande åtgärder för att motverka spelberoende Kravet på information (11 ) är i princip bra, men man kan undra om detta krav verkligen ska gälla alla slags lotterier? För små lokala lotterier måste kravet i vissa fall anses orimligt. Ovan har berörts det förhållandet att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om hur informationen ska lämnas, men inte om vilken slags information det skall handla om. 17(38)

18 Inspektionen noterar i sammanhanget att utredaren helt har förbigått det arbete som i detta avseende uträttas inom samarbetsorganet Oberoende Spelsamverkan, OSS. I organet ingår företrädare för spelbolag, Spelberoendes Riksförbund, Lotteriinspektionen och Statens folkhälsoinstitut. Av stadgarna från 1998 framgår att OSS syftar till att: 1. förebygga problemfyllt spelande och spelberoende 2. sprida information om spelandet risker till spelare som har problem med sitt spelande och deras anhöriga, spelombud, skola och andra myndigheter och organisationer 3. verka för att spelberoende och deras anhöriga kan ges lämpligt stöd och att vård- och behandlingsmöjligheter av god kvalitet utvecklas 4. följa internationella erfarenheter om problemfyllt spelande, spelberoende och relaterade vårdfrågor, samt att följa och initiera forskning i dessa ämnen 5. utbyta information mellan medlemmarna i OSS. OSS har t.ex. initierat Stödlinjen och tagit fram OSS-foldern som skickades ut till samtliga ombud och spelställen med information om spelberoende och Stödlinjen. Gruppens arbete kan utvecklas vidare och är för närvarande föremål för en gruppintern översyn. Säkerhet i lotterier m.m. Lotteriinspektionen konstaterar att det är en stor förbättring av nuvarande författning att förslaget innebär en föreskriftsrätt avseende förslutna lotter och den tekniska utrustningen som anordnare av lotterier använder. I dessa fall finns således en rätt att meddela såväl villkor (avseende förslutna lotter) som föreskrifter. Lotteriinspektionen anser dock att den nuvarande modellen med typgodkännande avseende de förslutna lotterna kan tas bort (såsom avseende viss teknisk utrustningen). Istället kan detta regleras enbart med föreskrifter. Något behov av villkorsförskrivning föreligger då inte heller. Frågan om säkerhet gäller inte enbart förslutna lotter utan även s.k. efterhandsdragna, eller öppna, lotter. Även uttrycket teknisk bör utgå då detta kan begränsa användningsområdet på ett i vissa fall olyckligt sätt (jfr t.ex. bollarna som används i lottodragningen; är de tekniskt utrustning?). Det saknas således anledning att reglera enbart förslutna lotter. Av författningsförslaget framgår att det föreligger en föreskriftsrätt avseende interaktiva spel i fråga om andra krav för anordnande av lotteri både enligt 14 andra stycket och 33 andra stycket. Vidare synes åldersgränsen kunna regleras/frångås enligt 14 andra stycket (i fråga om 18(38)

19 interaktiva spel och s.k. EMV-lotterier) och enligt 15 andra stycket. Vidare överlappar i vissa fall bemyndigandet i 14 första stycket det i samma paragrafs andra stycke i fråga om krav på utrustningen. 13 borde således avse lotter och 14 den utrustning anordnaren använder för sitt lotteri. Vid nämnda förhållande torde 13 och 14 kunna slås ihop enligt följande 13 Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får beträffande lotter samt utrustning som används för anordnandet av lotteri meddela föreskrifter om krav på lotterna samt utrustningen. Åldersgränser Det kan ifrågasättas om det är nödvändigt att ha en åldersgräns som huvudregel för samtliga de spelformer som träffas av bestämmelsen. Således är det rimligt att utgå ifrån att generella undantag från huvudregeln kommer att meddelas för t.ex. spel på varuautomater på permanenta nöjesfält. Ett antal ytterligare oklarheter har identifierats av inspektionen på detta område. Den generella 18-årsgränsen för deltagande i spel och lotteriverksamhet synes även innebära att barn och ungdomar inte får sälja exempelvis lotter för sin idrottsförenings räkning. Den nuvarande lagtexten har samma ordalydelse som den föreslagna, med undantag för omnämnandet av ombudets personal. Nuvarande lagtext innebär inte att ett spelombud måste vara 18 år. Då betänkandet avser att ändra nämnda förhållande bör lagstiftningen förtydligas. Gäller ingen åldersgräns för de lotterier som anordnas utan tillstånd enligt 29? Svårt att komma till annan slutsats om man ser till innehållet i 15 där det talas om tillståndspliktigt lotteri. Tillstånd för spelombud Begreppet ombud är inte definierat och i betänkandet hänvisas till att innebörden av begreppet är densamma som i tidigare lagstiftning (se s. 334). Fråga uppkommer dock om även VLT-spelplatser är att se som ombud. Undantaget i författningsförslagets 10 andra stycket tyder på det, men undantaget är inte närmare kommenterat i utredningen. Ska det inte finnas några andra undantag än för VLT-spelplatser? Hur behandlar man föreningar som t.ex. har sprittillstånd för slutet sällskap? Enligt förslaget kan en sådan förening inte bli ombud och således inte sälja t.ex. föreningstriss. 19(38)

20 Antalet presumtiva sökande är omöjligt att uppskatta. I sammanhanget uppkommer frågor om ramen för prövningen och hur tillsynen ska gå till. Systematiken rörande ombudstillstånden är komplicerad. Av förslagets 10 framgår att tillståndskravet gäller endast om en tillståndshavare givit ett ombud i uppdrag att sälja lotteriet. Man kan då tro att den som agerar ombud utan direkt uppdrag inte behöver tillstånd. Paragrafen måste ses i ljuset av förbudet i 19 första stycket 2 där det framgår att det inte är tillåtet att sälja lotter, ta emot insatser eller förmedla vinster utan medgivande av anordnaren. Sammantaget medför paragraferna att det är förbjudet att vara ombud utan tillstånd vilket kan sanktioneras enligt förslagets 76 (föreläggande med vite). Enligt förslagets 22 är det sökanden som prövas och ska ha tillståndet. När det är en juridisk person som söker ska prövningen omfatta sökanden och vd m.fl.. Enligt förslaget finns det ingen möjlighet att kontrollera personalen, dvs. de som faktiskt hanterar lotterna och spelen. Det finns heller ingen möjlighet att se till att sökanden, om denne tar hjälp av personal, själv prövar dessa. Vid tillsynen uppkommer motsvarande problem; vem har tillståndet? I författningsförslaget återfinns nuvarande portalparagraf om allmänna förutsättningar för tillstånd m.m. i 7. Enligt 9 finns en möjlighet att förena ett tillstånd till lotteri med villkor för anordnandet och tillsynen. Övriga tillstånd kan även de förenas med villkor (se typgodkännande av lotter i 13, tillstånd till innehav av vissa automater i 55 ) med ett undantag, och det gäller tillstånd för ombud. Det är en stor brist att det helt saknas möjlighet att förena ett ombudstillstånd med villkor. Det bör absolut finnas en möjlighet att förena dessa tillstånd med villkor (och/eller en föreskriftsrätt) rörande tider, kontrollbestämmelser osv. 22 borde således ha ett nytt femte stycke med samma innehåll som 55 tredje stycket. Poker Utredaren har dragit slutsatsen att fysiskt pokerspel i turneringsform inte bör tillåtas (s. 336). Till grund för denna bedömning ligger antagandet att det som gör att pokerspel lockar inte bara är kortspelet i sig utan att spelet för att vara intressant måste innebära spel om pengar. Även om detta antagande i sig inte är felaktigt måste det nyanseras en aning. Vid turneringsspel betalar man sin deltagaravgift och får spelmarker som sedan används under hela turneringen. De deltagare som hamnar vid finalbordet får priser av olika storlek. För dessa turneringar kan man mycket väl hitta en modell som innebär att dessa tillåts under vissa givna förutsättningar, 20(38)