Hur kan det lokala säkerhetsarbetet bedrivas mer effektivt? Slutsatser och rekommendationer från två forskningsprogram.

Hur kan det lokala säkerhetsarbetet bedrivas mer effektivt? Slutsatser och rekommendationer från två forskningsprogram.

2 MSB:s kontaktpersoner: Thomas Gell, thomas.gell@msb.se Mona Pütsep, mona.putsep@msb.se Publikationsnummer MSB 720 Juni 2014

3 Förord I denna rapport ges en sammanfattning av resultat och slutsatser från två MSBfinansierade forskningsprogram som bedrevs åren 2009-2013. Båda programmen fokuserade på lokala åtgärder mot vanligt förekommande olyckor, och i viss mån även mer ovanliga händelser. Det ena programmet, Effekter för säkerhetsarbete inom olycksområdet syftade till att utveckla kunskaper och metoder som kan förbättra planeringen av insatser och öka mål- och kostnadseffektiviteten, särskilt för de insatser som genomförs i kommuner och av statliga myndigheter. Projektledare var Lars Hultkrantz vid Örebro Universitet. Det andra programmet, Säkerhetsarbetets relevans och effekter hade ett tredelat syfte: 1. Undersöka om lagen om skydd mot olyckor fått genomslag i myndigheters och kommuners säkerhetsarbete, 2. Undersöka relevans och effekter av säkerhetsarbete i lokala miljöer, 3. Granska och utveckla metoder för mätning och utvärdering av effekter av säkerhetsarbete. Projektledare var Anders Hanberger vid Umeå Universitet. Målgruppen för båda forskningsprogrammen var tjänstemän, utredare och utvärderare i stat och kommun, samt forskare med intresse för metodfrågor i utvärdering av lokalt säkerhetsarbete. En annan målgrupp var beslutsfattare (tjänstemän och politiker) i stat och kommun som arbetar med att stärka och utveckla samhällets säkerhetsarbete. Denna sammanfattning av forskningsprogrammen har gjorts av Björn Kerlin, MSB:s forskningsenhet, baserat på de fullständiga slutrapporterna. Dessa finns publicerade på MSB:s webbplats, msb.se.

4 Innehåll 1. Effekter för säkerhetsarbete inom olycksområdet... 5 1.1 Generella slutsatser... 5 1.2 Hur bör samhällsekonomiska bedömningar göras?... 6 1.3 Integration i kommuners verksamhetsutveckling... 6 1.4 Bedömning av ovanliga händelser... 6 1.5 Resultat från delstudier... 7 1.5.1 Effekten av olika typer av brandskydd.... 7 1.5.2 Sotningsfristers betydelse för sotbränder.... 7 1.5.3 Effekt av tjänsten Fixar-Malte... 7 1.5.4 Sprinklers i äldreboenden.... 7 1.5.5 Snabb respons vid larm om hjärtstopp.... 8 1.5.6 Absorberande golv och fallolyckor.... 8 1.5.7 Deltidsbrandman/förstainsatsperson vid bränder.... 8 1.5.8 Översvämningar, ras och skred.... 8 1.5.9 Kemikalie- och deponiolyckor.... 8 2. Säkerhetsarbetets relevans och effekter... 10 2.1 Vad är lokalt säkerhetsarbete?... 10 2.2 Lokal, nationell och global påverkan... 10 2.3 Tre typer av relevans för säkerhetsarbetet... 11 2.4 Att bedöma effekter... 12 2.5 Skadedatabaser användbara verktyg för att mäta effekter?.. 12 2.6 Utvärdering av arbetet med sociala risker... 13 2.7 Trafikproblem kring skolor... 14 2.8 Säkerhetsarbete mot översvämningar... 14 2.9 Lokalt säkerhetsarbete i två kommuner: Umeå och Borås... 15 2.10 Fem slutsatser... 15 2.11 Några rekommendationer... 16 3. Ordlista... 17 4. Läs mer... 18

5 1. Effekter för säkerhetsarbete inom olycksområdet 1.1 Generella slutsatser Planering av skydd mot olyckor är komplext och tar sig många former. Det finns många olika slags olyckor, många aktörer, många möjliga åtgärder och många tidsperspektiv. Detta forskningsprogram fokuserade på det strategiska arbete som genomförs i kommuner och statliga myndigheter när det gäller planering mot olyckor. Syftet med programmet var att bidra till bättre planeringsarbete med utgångspunkt från en rationell beslutsmodell och ett samhällsekonomiskt synsätt. Slutsatserna och rekommendationerna handlar om hur metodik och underlag kan förbättras i planeringen och prioriteringen av åtgärder för att förebygga olyckor eller begränsa deras konsekvenser. Programmets fokus var beslutsunderlag snarare än beslutsprocesser. Denna inriktning baserade sig på en föreställning om att offentliga förvaltningar har till uppgift att ta fram ett kunnigt, sakligt, allsidigt och välstrukturerat beslutsunderlag. Sedan är det en annan sak hur beslutsfattare använder detta underlag. I det strategiska arbetet med åtgärder mot olyckor är det viktigt med ett samhällsperspektiv. Det betyder att man i bedömning och planering av säkerhetsåtgärder utgår från vad åtgärderna, tillsammans med andra åtgärder, betyder för hela samhället, alltså inte bara för exempelvis en enskild kommun eller region. Förebyggande av och beredskap för olyckor kräver insatser av många aktörer och därför är det viktigt att kommuner och myndigheter anlägger just ett sådant helhetsperspektiv. Två aspekter i det arbetet är särskilt viktiga. Det är dels att fokus ligger på urval och utvärdering av enskilda investerings- och/eller förbättringsåtgärder, i kontrast till exempelvis budgetplanering för en organisationsenhet. Den andra aspekten är att fokus måste ligga på medborgarnas välfärd. Att identifiera och utvärdera åtgärder är centralt för ett förbättringsarbete som bygger på lärande från den egna verksamheten och för att andra ska kunna lära och kopiera framgångsrika försök. Strategisk planering inom olycksområdet kräver samhällsekonomiska bedömningar. I det sammanhanget kan lönsamhetsberäkningar användas. Lönsamhetsberäkningar används på flera områden i samhället och har blivit en viktig del av beslutsunderlaget vid planering och prioritering av offentliga medel. Det mest kända exemplet, och där utvecklingen också kommit längst, gäller trafikinfrastrukturplanering med fokus på trafiksäkerhet.

6 Samhällsekonomiska analyser görs även på hälsoområdet, men med andra metoder. På trafikområdet används nyttokostnadsanalys (Cost Benefit), medan hälsoområdet använder kostnadseffektivitetsanalys. Samhällsekonomiska bedömningar på olycksområdet kan ha mycket att lära av praxis från båda dessa områden. 1.2 Hur bör samhällsekonomiska bedömningar göras? För samhällsekonomiska bedömningar av åtgärder som rör olyckor finns det tre rekommendationer: 1. Den generella metoden för den samhällsekonomiska bedömningen bör vara nyttokostnadsanalys. 2. På sikt bör en integrering med den hälsoekonomiska kostnadseffektivitetsanalysen eftersträvas när det gäller effekter på liv, hälsa och livskvalitet. Varken nyttokostnadsanalys eller kostnadseffektivitetsanalys är tillfredsställande utvecklad när det gäller värdering av sådana effekter, men det är rimligt att värderingar baseras på en beskrivning av effekter i termer av vunna levnadsår och förbättrad livskvalitet i olika dimensioner. 3. Fokus på absolut lönsamhet innebär att det är mer viktigt än tidigare att övergripande ekonomiska parametrar, som exempelvis kalkylränta, speglar faktiska samhälleliga alternativkostnader, det vill säga kostnader om åtgärden inte genomförs. 1.3 Integration i kommuners verksamhetsutveckling Är det möjligt att samhällsekonomiska bedömningar finns med och integreras i kommunernas verksamhetsutveckling? Toppstyrning av kommunernas arbete kommer till korta av en rad olika skäl. I stället behövs underlag, verktyg och hjälpmedel för planering och uppföljning av verksamheten. Förebilder för detta kan hittas inom andra sektorer. Ett exempel är Norges Trafiksäkerhetshandbok som ger bra underlag och räkneexempel när det gäller trafiksäkerhetsarbete. I stället för exakta riktlinjer ger den kommunen användbara verktyg för sin egen verksamhetsplanering. 1.4 Bedömning av ovanliga händelser När det gäller olyckor som inträffar sällan, eller katastrofer av olika slag, är det ofta svårt eller meningslöst att göra samhällsekonomiska bedömningar. Eftersom denna typ av olyckor inte är så vanliga innebär det att man inte kan använda enkla effektsamband som utgångspunkt för att bedöma vilka effekter en åtgärd har. Inte desto mindre kan det vara mycket fruktbart att ta fram och strukturera kunskapsunderlag som följer de allmänna principerna för en samhällsekonomisk bedömning. Det handlar då om att systematiskt identifiera och jämföra åtgärdsalternativ samt att värdera kostnader och nytta med utgångspunkt i välfärdseffekter för alla medborgare.

7 Programmet har med denna utgångspunkt studerat planering av skydd mot olyckor inom två områden med ovanliga olyckor: ras, skred och översvämning respektive deponiolyckor. Dessa genomgångar har gett grund för en rad slutsatser om hur bättre planeringsunderlag och planeringsarbete kan utvecklas på dessa områden. I en fallstudie som genomfördes inom programmet användes en nyligen genomförd utredning av åtgärder för att förebygga ras- och översvämningskatastrofer i Göta Älv som exempel för att visa hur ett planeringsunderlag kan göras mer relevant för ekonomiska prioriteringsbeslut. 1.5 Resultat från delstudier Programmet genomförde flera delstudier inom olika olycksområden. Studierna var tänkta att visa hur samhällsekonomiska bedömningar kan användas när det gäller att analysera beslut som i huvudsak rör skydd mot olyckor. Här nedan finns korta sammanfattningar av de delstudier som genomförts inom programmets ram. 1.5.1 Effekten av olika typer av brandskydd. Studien gällde effektivitet av brandskydd som till exempel brandvarnare, handbrandsläckare, automatiska brandlarm och sprinklers i olika typer av byggnader i Sverige. Slutsatsen blev att automatlarm är viktiga för att minska antalet bränder och brandspridning, medan sprinklers bara är effektiva i vissa typer av byggnader. Brandvarnare och brandsläckare är effektiva i småhus, särskilt när det tar lång tid för räddningstjänsten att komma på plats. 1.5.2 Sotningsfristers betydelse för sotbränder. Sotbrand är en vanlig brandorsak i småhus och kan förebyggas genom sotning. Reglerna kring hur ofta sotning behöver göras, sotningsfristerna, har lättats upp och varierar från kommun till kommun. Men även om kommuner sätter sotningsfrister godtyckligt så påverkar det inte antal bränder. Det kan därför vara ett skäl för att ytterligare lätta på kraven hur ofta sotning ska ske. 1.5.3 Effekt av tjänsten Fixar-Malte. En fixar-tjänst startades i Höganäs kommun. Den innebar att kommunens äldre fick hjälp i hemmet med olika praktiska göromål, till exempel att byta glödlampor i takbelysning. Förhoppningen var att denna service skulle minska antalet fallolyckor. En fallstudie visade också att tjänsten minskade antalet höftledsfrakturer med knappt fyra per år, vilket var en signifikant minskning. 1.5.4 Sprinklers i äldreboenden. Är det samhällsekonomiskt lönsamt att installera detta kostsamma brandskydd i gruppboenden för äldre? En studie visade att svaret på den frågan beror på vilken analysmetod som används. Ska man värdera nyttan av åtgärderna gentemot dödsrisker eller mot antal möjliga levnadsår? Det är något som beslutsfattare måste fundera kring inför sådana investeringsbeslut.

8 1.5.5 Snabb respons vid larm om hjärtstopp. Är det samhällsekonomiskt lönsamt med snabbare insatser vid larm om hjärtstopp? En nyttokostnadsanalys visade att det är mycket lönsamt att förkorta responstiden, till exempel genom att även brandkåren rycker ut vid larm oavsett vad larmet gäller. 1.5.6 Absorberande golv och fallolyckor. Fallolyckor bland äldre är ett stort och kostsamt problem, både i termer av ekonomi och mänskligt lidande. De orsakar också många dödsfall. Kan en förebyggande åtgärd som att lägga in mjuka, absorberande golv i äldreboenden vara effektiv och lönsam? Denna åtgärd har effekt och minskar antalet kostsamma höftledsfrakturer, men är samhällsekonomiskt lönsam bara under vissa förutsättningar. 1.5.7 Deltidsbrandman/förstainsatsperson vid bränder. Om en deltidsbrandman kommer före brandkåren till en brandplats kan brandskadorna reduceras då? En analys av en försöksverksamhet i Jönköping visar att vinsten med att ha en förstainsatsperson är tre till nio gånger högre jämfört med kostnaden. 1.5.8 Översvämningar, ras och skred. En större del av projektet gällde hur man kan förbättra planeringen av arbete med naturolyckor såsom ras, skred och översvämningar. Studien byggde på intervjuer och data från elva svenska kommuner samt två fördjupade fallstudier. Studien resulterade i flera rekommendationer. Bland annat poängterades att det är viktigt med ett helhetsperspektiv på åtgärder så att inte en åtgärd som är avsedd att skydda ett ekonomiskt värde orsakar skador på andra ekonomiska värden eller leder till oönskade effekter på ekosystem eller sociala strukturer. Vid planering av åtgärder bör man innefatta dagens situation samt ta hänsyn till klimatförändringar. Andra slutsatser gällde exempelvis vikten av breda bedömningsunderlag, aktiv övervakning och underhåll, god samordning och samverkan samt utveckling av databaser, checklistor och satsning på kunskapsspridning 1.5.9 Kemikalie- och deponiolyckor. Ett temaområde för projektet gällde olyckor med kemikalier och på avfallsdeponier. Fokus låg dels på förebyggande åtgärder för att minska olycksriskerna, och dels på begränsande åtgärder när en olycka trots allt inträffar. För området kemikaliehantering utanför deponier visade analysen att olyckor vanligtvis sker på landsväg, att de är relativt små till sin omfattning och att de i huvudsak innefattar petroleumprodukter. Eftersom vägtransporter förväntas öka så är risken stor att olyckstypen kommer att öka. Till sjöss är antalet olyckor färre men samtidigt riskerar de att få stora konsekvenser.

9 När det gällde olyckor vid svenska oljedepåer visade analysen att de är fåtaliga och mindre allvarliga än vad som förväntades. För området säkerhet inom deponihantering visade analysen att nästan alla olyckor är bränder. Det handlar om ca 300 bränder varje år. Det är dock sällan som kommuner nämner deponier i sina risk- och sårbarhetsutredningar.

10 2. Säkerhetsarbetets relevans och effekter Syftet med detta forskningsprogram var tredelat. För det första handlade det om att undersöka om intentionerna i lagen om skydd mot olyckor fått genomslag i myndigheters och kommuners säkerhetsarbete. Det andra syftet gällde relevans och effekter av säkerhetsarbete i lokala miljöer. Slutligen skulle programmet granska och utveckla metoder för mätning och utvärdering av effekter av säkerhetsarbete. Forskningsprogrammet organiserades i fyra delområden: Metod, Lokalt säkerhetsarbete, Tågincidenter och Översvämningar. Av dessa områden studerades lokalt säkerhetsarbete mer ingående genom att utforska hur arbetet bedrivs i Umeå och Borås. Även metod studerades ingående, vilket gav till resultat en särskild metodrapport. Tågincidenter och översvämningar studerades i mindre omfattning. 2.1 Vad är lokalt säkerhetsarbete? Lokalt säkerhetsarbete är ett samlingsbegrepp för olika typer av säkerhetshöjande insatser som utförs på kommunal nivå av offentliga eller privata aktörer. Det är ett brett fält med många olika typer av insatser. Forskare brukar kategorisera arbetet efter insatsområde till exempel barnsäkerhetsarbete eller säkerhetsåtgärder för äldre. Ett annat sätt att kategorisera arbetet är att skilja mellan planerings-, tillfälligt eller systematiskt säkerhetsarbete. Ytterligare ett sätt att bygga en definition är att utgå från hur kommunerna själva beskriver det lokala säkerhetsarbetet, vilket gjordes i ett av delprojekten. Forskningsprogrammet definierade lokalt säkerhetsarbete på följande vis: Lokala insatser som syftar till att hantera risker och förebygga, åtgärda eller följa upp skadehändelser som kan orsaka/har orsakat skador på människa, produkt eller miljö i en eller flera kommuner. 2.2 Lokal, nationell och global påverkan Ett syfte med forskningsprogrammet var att undersöka hur avsikterna i lagen om skydd mot olyckor påverkar det konkreta säkerhetsarbetet. Det är ett perspektiv som löper uppifrån-och-ned. Ett annat sätt att studera säkerhetsarbetet är att ha ett omvänt perspektiv, det vill säga att utgå från den lokala verkligheten. Forskningsprogrammet valde att kombinera de båda perspektiven för att få fram en helhetsbild av vad som påverkar och styr det lokala säkerhetsarbetet.

11 Lagen om skydd mot olyckor, LSO, påverkar arbetet framför allt på en övergripande nivå, till exempel när det gäller inriktning och utformning av kommunala handlingsprogram. Det kan också finnas en global påverkan, framför allt för de kommuner som anammat WHO:s kriterier för Säker och Trygg kommun. Även regionala aktörer kan påverka arbetets inriktning. Men det finns mycket annat som påverkar hur säkerhetsarbetet bedrivs i praktiken. Olika typer av kunskaper har stor betydelse för hur kommunerna väljer att bedriva sitt säkerhetsarbete. Det kan vara vetenskaplig, professionell, utvärderingsbaserad eller lokal erfarenhetsbaserad (tyst) kunskap. Det är en komplex bild av vad som styr arbetet, vilket illustreras i figuren nedan. Figur 1: Intentioner och kunskap som styr och formar lokalt säkerhetsarbete 2.3 Tre typer av relevans för säkerhetsarbetet Det finns olika typer av relevansbedömningar. Ett sätt är att bedöma insatserna mot det underliggande problemet. Denna problemrelevans förutsätter att det finns enighet kring vad det underliggande problemet är. När det gäller till exempel social oro så finns det ofta olika uppfattningar bland forskare och säkerhetsarbetare om vad det underliggande problemet egentligen är. Hur relevanta insatserna är bedöms utifrån de olika uppfattningarna. En annan typ av bedömning kan kopplas till säkerhetsarbetets effektivitet. Insatser som baserar sig på goda erfarenheter kan vara effektrelevanta. Ett säkerhetsarbete kan sägas vara effektrelevant om det kan begränsa skador, till exempel brandspridning.

12 En tredje typ av relevansbedömning utgår från målsättning. Ett säkerhetsarbete kan till exempel vara målrelevant om det utgår från kommunala beslut, som i sin tur kan följa lagens intentioner. 2.4 Att bedöma effekter Ett säkerhetsarbete kan ses som en intervention, ettingripande, i en pågående process eller i ett skadetillstånd. När denna intervention påverkar processen uppkommer en interventionseffekt. Att bedöma storleken på effekten är dock komplicerat eftersom många faktorer och förhållanden kan påverka processen. Det gäller att man har tillgång till observationer före och efter en intervention. Samtidigt är det viktigt att känna till förväntad utveckling om interventionen inte gjorts, liksom andra faktorer som kan påverka den samlade effekten. 2.5 Skadedatabaser användbara verktyg för att mäta effekter? Det behövs olika mått för att bedöma effekter av säkerhetsarbetet. Något som ofta används är statistik för olika typer av skador. Det kan handla om antal skador eller svårighetsgrad för skadorna. Som underlag för statistiken används data från lokala eller nationella skadedatabaser. Men hur tillförlitliga och därmed användbara är dessa? Att utvärdera lokalt säkerhetsarbete utifrån data i skadedatabaser är bara möjligt när kvaliteten på data kan säkerställas över tid. Nationella jämförelser är opålitliga eftersom många kommuners skaderegistrering håller alltför låg standard. I de kommuner där data håller hög kvalitet kan de användas för effektutvärdering, men kan behöva kompletteras med andra data, som trafikmätning och individers eget risk- och säkerhetsbeteende. Forskningsprogrammet har undersökt Socialstyrelsens slutenvårdsregister, databasen för trafikskador (STRADA) och Skadedatabasen vid Norrlands Universitetssjukhus. I Socialstyrelsens slutenvårdsregister registreras till exempel höftlårbensfrakturer som orsakas av fall, framför allt bland äldre. Detta register skulle i teorin kunna användas för effektutvärdering, men i praktiken är det svårt att följa upp effekter av insatser i olika miljöer. Detta beror på att platsen för skadehändelsen är undermåligt dokumenterad, till exempel okänd i 46% av fallen. Ett system för trafikskaderegistrering började byggas upp i mitten på 1990- talet. Utvecklingsarbetet genomfördes på uppdrag av regeringen och resulterade i skadedatabasen STRADA. Informationen i STRADA bygger i dag både på rapporter från polisen och sjukvården (STRADA polis och STRADA sjukvård). STRADA är ett GIS-baserat system (x- och y-koordinater) vilket innebär att det finns en digital karta där man ska markera var skadehändelsen inträffat. Ett väl fungerande registreringssystem hos sjukvården kan på sikt ge goda möjligheter att följa trafikskadeutvecklingen över tid samt att göra jämförelser

13 av antalet skador mellan olika kommuner. Idag varierar dock kvaliteten på registreringen av skadefall. Det kan därför vara missvisande att använda data ur STRADA för att göra nationella jämförelser mellan kommuner. Till exempel kan en kommun som har lång tradition av väl fungerande skaderegistrering paradoxalt nog beskrivas som mindre säker än en kommun som började sent med att registrera skadehändelser i databasen. Det finns också en studie om cykelolyckor som visade att registreringen skiljer sig åt mellan olika sjukhus och tidsperioder. En orsak till denna variation kan vara hur sjukvården är organiserad. En utvärdering av säkerhetsåtgärder på en cykelbro i Umeå, Svingen, visade hur på man kan arbeta på ett systematiskt vis. Arbetet genomfördes med hjälp av skadestatistik och datainsamling över en längre period. Utvärderingen gav värdefulla idéer om hur en effektstudie kan läggas upp med olika datakällor och flera mättillfällen. Slutsatsen om själva åtgärderna blev dock att de inte var kostnadseffektiva. Programmet genomförde flera andra utvärderingar som gällde cyklister, fotgängare och barn. Slutsatsen av dessa studier blev att det är värdefullt att använda lokala databaser för skador, men vid djupare analyser krävs ofta kompletterande uppgifter, till exempel om individers egna risk- och säkerhetsbedömningar, som databaser inte kan ge svar på. 2.6 Utvärdering av arbetet med sociala risker Sociala risker framstår som ett av de mest svårhanterliga problemområdena i säkerhetsarbetet. Är det överhuvudtaget möjligt att utvärdera effekter av säkerhetsarbete kopplat till social oro? Eller blir det alltför komplext? Programmet genomförde en delstudie av sociala risker i Borås. Slutsatserna av det arbetet utmynnade i några rekommendationer: Utvärderingen bör klargöra hur fenomenet social oro och sociala risker uppfattas och definieras. För att klargöra samband mellan insatser och effekter kan empiriska undersökningar som baseras på data om insatser och effekter användas. Tid och plats för insatser och andra händelser bör vara precisa och uppgifterna så fullständiga som möjligt. Att använda flera metoder, till exempel både intervju och enkät, stärker tillförlitligheten i en utvärdering och bidrar till en rikare förståelse av det man studerar. Slutsatser och rekommendationer bör grundas på empiriska effektsamband där också bakgrundsfaktorer vägs in i tolkningen av effekter. Slutsatser baserad på statistik kräver insiktsfull analys av förändringar som sker parallellt.

14 Den tysta erfarenhetsbaserade kunskap som finns hos reflekterande praktiker är ofta inte mätbar, men av stor betydelse när effekter ska utvärderas och tolkas. En utvärdering bör väga in att respondenter både kan överdriva och underdriva effekter beroende på egen kunskap och kompetens, och ha intresse att skönmåla eller svartmåla effekter. Frågan om vilken betydelse olika sociala villkor och förändringar har i sammanhanget är kanske den svåraste att besvara men kan knappast negligeras. Beskrivningar av samhälleliga strukturer och förändringar på lokal, nationell och global nivå bör vävas in i analysen av det lokala säkerhetsarbetets effekter för social oro. 2.7 Trafikproblem kring skolor En delstudie i forskningsprogrammet gällde trafikproblem kring skolor i Umeå. Studien byggde på dokumentstudier, intervjuer med politiker och tjänstemän samt en enkät till rektorer i Umeå kommun. Det samlade materialet visar att effekter av insatser som genomförs för att göra trafiksituationen runt en skola säkrare beror på vem som tillfrågas - barn, föräldrar, personal eller ansvariga på kommunen. Effekterna av åtgärderna kan få olika betydelse beroende på om säkerheten är det primära eller om aspekter som konsekvenser för hälsa och/eller miljö också vägs in. En del av de aktörer som agerar i frågan har ett vidare perspektiv som omfattar såväl säkerhet som hälsa och miljö medan andra har ett mer begränsat perspektiv. Med ett vidare perspektiv kan effekter av en säkerhetsinsats till exempel bedömas över en längre tid och som en dimension i hållbar utveckling. 2.8 Säkerhetsarbete mot översvämningar Att utvärdera säkerhetsarbetet mot översvämningar är svårt eftersom översvämningar eller dammbrott sällan inträffar. Så länge en översvämning inte inträffar kan man säga att arbetet är tillräckligt, men i samma stund den äger rum så blir det otillräckligt. Men arbetet kan bedömas utifrån andra kriterier. Det kan handla om kunskapshöjande insatser, beredskapsinsatser, förbättrad samverkan, riskmedvetenhet eller annat. Vid utvärdering av skadeförebyggande arbete för dammar och älvar bör man: - Tydligt beskriva vilket säkerhetsarbete som utvärderas (innehåll och omfattning) och ange mot vad det bedöms. - Om möjligt använda tillbuds-, incident- och drunkningsstatistik som utfallsmått. - Bedöma små säkerhetsmarginaler eller bristande rutiner som otillräckligt säkerhetsarbete. - Följa upp varaktigheten i uppmätta effekter.

15 2.9 Lokalt säkerhetsarbete i två kommuner: Umeå och Borås Forskningsprogrammet specialstuderade säkerhetsarbetet i två medelstora svenska kommuner med ca 100.000 invånare: Umeå och Borås. Dessa båda kommuner skiljer sig ganska mycket åt, bland annat i vad som påverkar säkerhetsarbetet och hur det organiseras. Borås har anslutit sig till WHOkonceptet Säker och Trygg kommun, vilket Umeå inte har gjort. Även det skilda klimatet, geografiska läget och åldersstrukturen påverkar vilka säkerhetsproblem som finns. Exempelvis har Umeå en lång vinterperiod vilket ger halkolyckor, medan Borås å andra sidan har en äldre befolkning vilket leder till fler fallskador. Programmet genomförde kartläggningar av vilka säkerhetsproblem som kommunföreträdare uppfattade fanns i kommunerna och vilket säkerhetsarbete som bedrevs. 2.10 Fem slutsatser 1) Ett syfte med forskningsprogrammet var att studera hur lagen om skydd mot olyckor styr det lokala säkerhetsarbetet. En slutsats är att lagens avsikter, för Umeå och Borås del, påverkar policy och handlingsprogram, medan en mängd andra faktorer påverkar säkerhetsarbetets konkreta innehåll. 2) Säkerhetsarbetet i Umeå och Borås kan beskrivas som relevant på flera sätt. Målrelevant, eftersom det uppfyller lagens intentioner. Problemrelevant, eftersom det hanterar de säkerhetsproblem som har identifierats i kommunen. Effektrelevant, eftersom det baseras på kända data om skador och erfarenheter om effekter. 3) Lokalt säkerhetsarbete innehåller både effektiva och ineffektiva åtgärder, men mängden åtgärder säger inget om hur säker eller trygg en kommun är. 4) Det kan vara svårt att jämföra kommuner med varandra när det gäller säkerhetsarbete eftersom det ofta saknas nödvändiga data eller samordnade rutiner för en trovärdig jämförelse. Effektstudier som baseras på bristfälliga databaser bör tolkas med stor försiktighet. För att få en fullständig bild av effekter krävs också kännedom om andra faktorer. 5) Analysmodellen och beskrivningen av lokalt säkerhetsarbete (figur 1) kan användas vid andra analyser av lokalt säkerhetsarbete där många aktörer är inblandade.

16 2.11 Några rekommendationer För att förbättra möjligheterna till utvärdering av det lokala säkerhetsarbetet rekommenderas följande: Utvärdering är beroende av god kvalitet i skadedata och dokumentation. Det är därför viktigt att förbättra den lokala skaderegistreringen på kommunal nivå. Men det krävs också bättre dokumentation och uppföljning av säkerhetsinsatser. Kommuner kan behöva överväga att utveckla någon utvärderingsfunktion med egen kompetens liksom ett lokalt uppföljningssystem. Planering av lokalt säkerhetsarbete, liksom utvärdering av effekter, bör genomföras i samverkan mellan flera aktörer. Det kan till exempel vara kommun, landsting och universitet. Arbetet bör innehålla en utvärderingsplan innan det startar. Det är viktigt att följa hur skaderegistreringen sker och att använda skadedata från olika källor. Kommuner bör inte basera säkerhetsarbetet på bristfälliga skadedata eller lägga för stor vikt vid hur kommunen klarar sig i nationella jämförelser.

17 3. Ordlista Bottom-up (BU) studie Bruttoeffekt Effekter Intervention Interventionseffekt Lokalt säkerhetsarbete (LSA) Risk Riskbeteende Riskmedvetenhet Skada Skadehändelse/ personskadehändelse Säkerhetsarbete Top-down (TD)-studie Utfall undersöker säkerhetsarbete med utgångspunkt i lokala förhållanden inkluderar interventionseffekt, effekter av andra processer och designeffekter av en utvärdering/mätning kort och långsiktiga effekter och konsekvenser av en intervention (eng. outcome) en insats som en policy, program eller åtgärd påverkan av en intervention lokala insatser som syftar till att hantera risker och förebygga, åtgärda eller följa upp skadehändelser som kan orsaka/har orsakat skador på människa, produkt och/eller miljö i en eller flera kommuner möjlighet (sannolikhet) att en handling eller händelse leder till negativa konsekvenser för människa, produkt eller miljö beteende som kan leda till skada på människa, produkt eller miljö en individs insikt om möjligheten (sannolikheten) att en handling eller händelse kan leda till skada på människa, produkt eller miljö fysisk skada, psykisk skada, egendomsskada eller miljöskada oavsiktlig eller avsiktlig skadehändelse (riktad mot den drabbade själv respektive mot annan person) insatser som syftar till att hantera risker och förebygga, åtgärda eller följa upp skadehändelser som kan orsaka/har orsakat skador på människa, produkt eller miljö undersöker säkerhetsarbete med utgångspunkt i lagstiftning, statliga eller kommunala mål omedelbart utfall eller direkta effekter av en intervention (eng. output)

18 4. Läs mer Säkerhetsarbetets relevans och effekter Slutrapport från ett femårigt forskningsprogram Hanberger, Anders m fl (2013) Umeå Centre for Evaluation Research Bättre planering för olyckor Slutrapport från projektet Effekter för säkerhetsarbete inom olycksområdet Hultkrantz, Lars m fl (2014) Örebro universitet, Handelshögskolan

19