Diskrimineringsombudsmannens yttrande över Vissa samepolitiska frågor (DS 2009:40) 2009-12-15 Ärende LED 2009/222, Handling 7 Jordbruksdepartementet 103 33 Stockholm Diskrimineringsombudsmannen (DO) avger följande yttrande över ovanstående promemoria. Sammanfattning DO är kritisk till de utgångspunkter och den analys som ligger till grund för promemorians förslag. För att formulera åtgärder som på allvar ska kunna förändra samers villkor idag menar DO att det krävs en förståelse för samers livsvillkor och att analysen tar sin utgångspunkt i den historiska kontexten. Det är också viktigt med kunskap om vad internationell rätt föreskriver om rättigheter för urfolk och på vilka sätt som samers mänskliga rättigheter idag kränks. Urfolksrätten bygger på tanken att det krävs särskilda åtgärder och ett rättighetsperspektiv för att komma till rätta med de historiska oförätter och de diskriminerande strukturer som majoritetssamhället skapat och som påverkar samers möjligheter att åtnjuta sina mänskliga rättigheter idag. DO:s huvudinvändning mot förslagen i promemorian är att förslagen på intet sätt utgår från ett diskriminerings- och rättighetsperspektiv. Den föreslagna politiken tar inte sikte på att skapa förutsättningar för samer som urfolk att åtnjuta sina mänskliga rättigheter fullt ut och utan diskriminering och att utöva reellt inflytande över frågor som är av vikt för samers kultur och livsvillkor. Europarådets kommissionär för mänskliga rättigheter, FN:s kommitté mot rasdiskriminering och FN-kommittén för mänskliga rättigheter har upprepade gånger kritiserat Sverige för att inte bereda samer möjlighet till reellt deltagande i beslut som rör dem. DO delar den kritiken och menar att den nu föreslagna konsultationsordningen inte heller säkerställer samisk delaktighet. Frånvaron av samisk delaktighet är också tydlig i arbetet med promemorian vilket fråntar legitimiteten i regeringens förslag. Övergripande synpunkter på utgångspunkterna i promemorian De samiska språken, den samiska kulturen och de samiska näringarna är på väg att försvinna. Situationen är allvarlig och det är uppenbart att Sverige inte förmår ge samer det skydd som är påkallat. DO finner det anmärkningsvärt att de förslag som presenteras i promemorian inte tar sin utgångspunkt i en strävan att tillförsäkra samer deras rättigheter och att Sverige ska leva
upp till sina internationella åtaganden. Det är beklagligt att förslagen i promemorian inte tar sikte på att höja Sveriges ambitionsnivå på ett redan eftersatt område. Sverige erkände samer som urfolk 1977. Det samiska urfolkets rättigheter har definierats och tolkats i ett stort antal statliga utredningar utan att den statliga politiken och Sveriges ambition att förverkliga samers rättigheter i enlighet med urfolksrätten nämnvärt påverkats. Sverige har exempelvis inte ratificerat den viktigaste internationella konventionen om urfolks rättigheter; ILO:s konvention nr 169 från 1989 om ursprungsfolk och stamfolk i självstyrande länder. DO kan konstatera att promemorian, både i analysen och i förslagen, inte ens förhåller sig till denna konvention eller till den internationella urfolksrätten. Generellt saknas ett rättighetsoch diskrimineringsperspektiv, vilket är anmärkningsvärt. Statens förhållande till samer har genom historien många gånger genomsyrats av fördomar och rasistiska tankemönster. Det är viktigt att ha i åtanke att samers situation idag är ett direkt resultat av historien, av koloniseringen och av den statligt sanktionerade diskriminering som har följt i koloniseringens spår. Idag trängs samer undan, rättigheter urholkas, näringarna hotas och samer upplever diskriminering i sin vardag, i lokalsamhället, i sina kontakter med skola, omsorg och lokala myndigheter. Staten har ett ansvar för att åtgärda de historiska följderna och för att i samverkan med samer återföra och garantera samers rättigheter. DO menar att ett arbete som syftar till att definiera omfattningen av det samiska urfolkets rättigheter och att säkerställa ett effektivt skydd för dessa rättigheter måste ta sin utgångspunkt i Sveriges koloniala arv. Sveriges ambition bör, enligt DO, vara att med utgångspunkt i den internationella urfolksrätten komma tillrätta med de historiska oförrätter som den samiska befolkningen utsatts för och alltjämt påverkas av. Den svenska staten behöver ta ansvar för situationen idag och stå för konsekvenser och kostnader istället för att överlåta åt domstolar och lokalsamhället att lösa problem som staten skapat. DO är kritisk till att detta grundläggande perspektiv inte genomsyrar promemorian. Bristen på ett tydligt rättighetsperspektiv innebär också att det är svårt och inte meningsfullt att bedöma de enskilda förslagen. DO väljer därför att endast yttra sig generellt rörande promemorians tre huvudförslag. Förhållandet mellan rennäringen och andra markanvändare I promemorian föreslås att den som utövar renskötselrätt ska i sin markanvändning visa skälig hänsyn till markägares eller annans rätt att bruka samma mark. Markägare och annan markinnehavare ska i sin markanvändning visa skälig hänsyn till den som brukar samma mark på grund av renskötselrätt. Någon särskild skadeståndsregel införs inte. Förslaget tar sin utgångspunkt i en intresseavvägning mellan de som utövar renskötselrätt, markägare och andra markanvändare. Förslaget kan ses som en kompromiss mellan dessa olika intressen och utgår från att samers och andra markanvändares rättigheter väger lika tungt. DO menar att en alltför vanlig missuppfattning av urfolksrätten är att arbetet med att fastställa omfattningen av samers rättigheter handlar om att ge det samiska urfolket nya rättigheter genom kompromisslösningar. Arbetet med att fastställa omfattningen av samers rättigheter handlar istället om att definiera och säkerställa rättigheter som samer redan har och
som är skyddade i internationell rätt och att återföra dessa rättigheter till det samiska urfolket. DO:s bestämda uppfattning är att mänskliga rättigheter inte kan kompromissas bort. Förslagen i promemorian bör därför ta sikte på att skapa förutsättningar för att samer som urfolk skall kunna åtnjuta sina mänskliga rättigheter fullt ut och utan diskriminering. Staten har ett historiskt ansvar att lösa de problem som skapats genom olika renbetes-, ägande- och bruksrätter och som bidrar till svårigheter i samers och andra markanvändares vardag än idag. DO är kritisk till att förslaget i promemorian inte på ett tydligt sätt bryter mot den tidigare samepolitiken i detta avseende. Förslaget tar inte hänsyn till att samer som urfolk har en särställning och att Sverige har folkrättsliga förpliktelser gentemot den samiska befolkningen. DO befarar att den konflikt som finns i det lokala samhället inte på något sätt löses med förslaget. Genomförandet riskerar snarare att bidra till att konflikter fördjupas. Istället för att överlåta åt markägare och samer att lösa konflikter bör staten, enligt DO, ta sitt ansvar för den situation tidigare samepolitik lagt grund för. I förlängningen kan förslaget fördjupa motsättningarna i lokalsamhället och bidra till att samer blir än mer utsatta för diskriminering. Samebyarna I promemorian föreslås att en sameby ska kunna ägna sig åt annan ekonomisk verksamhet än renskötsel. Denna verksamhet får dock inte stå i strid med renskötselns intressen. Alla samer med ursprung från samebyn jämte make eller sambo samt barn har rätt att antas som medlem i sameby. Rätten att jaga och fiska liksom rätten till skogsfång inom byarna förbehålls medlemmar som bedriver renskötsel med egna renar. Frågor om medlemskap i samebyn prövas av Sametinget. Reglerna om röstning efter renantal ska gälla endast frågor om renskötseln, jakt och fiske. Allt sedan den första rennäringslagen (1886 års renbeteslag) har staten förvägrat ett stort antal samer rättigheter. Staten har bestämt vem som är same och definierat den samiska identiteten utifrån stigmatiserande och rasistiska föreställningar om samer och samisk kultur. DO menar att rennäringslagens nuvarande definition och begränsning av vem som kan bli medlem i en sameby har bidragit till att splittra den samiska befolkningen och skapat motsättningar mellan samer. Ett arbete som syftar till att förbättra situationen måste ta sikte på att säkerställa att även icke renskötande samer kan åtnjuta de rättigheter som tillkommer det samiska urfolket utan att rennäringen påverkas negativt. I promemorian finns förslag om att öppna upp samebyn för icke renskötande samer, men utan att ge icke renskötande samer tillgång till samebyns rättigheter. DO avvisar förslaget i sin nuvarande form med hänvisning till att det bidrar till att upprätthålla den problematiska distinktionen mellan vem som enligt staten är att betrakta som same och vem som inte är det och vilka rättigheter som följer av åtskiljandet. DO befarar att förslaget bidrar till att ytterligare fördjupa och förstärka de motsättningar som finns mellan renägande och ickerenägande samer. Vidare innebär förslaget att samebyn inte längre själv har möjlighet att förfoga och fördela de rättigheter som följer av renskötselrätten inom samebyn. Renskötselrätten har ett lika starkt grundlagsskydd som äganderätten, vilket framgår av 2 kap 18 regeringsformen. Det är genom renskötselrätten som samebyarna har rätt att på renbetesmarker bland annat jaga och fiska. Promemorians förslag innebär således en allvarlig inskränkning i samebyns rätt att förfoga över sina rättigheter. DO menar att en sådan bestämmelse är svår att förena med såväl
bestämmelsen i 2 kap 18 regeringsformen, som med artikel 1 i tilläggsprotokoll 1 till Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen). DO menar även att en sådan reglering är diskriminerande eftersom det, vad DO kan se, saknas liknande reglering för andra konstruktioner än samebyn inom associationsrätten. Därmed kan promemorians förslag stå i strid med 2 kap 15 regeringsformen samt Europakonventions artikel 14 i kombination med 1:a tilläggsprotokoll artikel 1. I promemorian konstateras att många samebymedlemmar har behov av kompletterande sysselsättning och inkomstmöjligheter. DO delar slutsatsen att många har svårt att försörja sig på enbart renskötsel och kan konstatera att situationen för rennäringen är allvarlig. Situationen borde leda till skyndsamma åtgärder från statens sida för att komma till rätta till problemen och säkerställa rennäringens fortlevnad och utveckling i enlighet med Sveriges folkrättsliga åtaganden. (Fotnot: Se exempelvis Punkt 6.2 och 7 i Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights General Comment No. 23 som slår fast att; Although the rights protected under article 27 are individual rights, they depend in turn on the ability of the minority group to maintain its culture [ ]. Accordingly, positive measures by States may also be necessary to protect the identity of a minority and the rights of its members to enjoy and develop their culture [ ], in community with the other members of the group. [C]ulture manifests itself in many forms, including a particular way of life associated with the use of land resources, especially in the case of indigenous peoples. [ ] The enjoyment of those rights may require positive legal measures of protection and measures to ensure the effective participation of members of minority communities in decisions which affect them.) Det föreliggande förslaget reflekterar dock inte ens över situationens allvar och vilka åtgärder som behövs i förhållande till rennäringen, utan föreslår att samebyn istället ska få möjlighet att ägna sig åt annan ekonomisk verksamhet än renskötsel för att kompensera rennäringens utsatta situation. En ny konsultationsordning I promemorian föreslås skapandet av en ny förordning (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet där det anges att konsultationer ska ske med Sametinget vid beredning av sådana ärenden om lagar eller förordningar som särskilt berör samiska förhållanden och kan anses vara av vikt för den samiska kulturen eller samiska intressen i övrigt. DO finner det anmärkningsvärt att det i promemorian föreslås en konsultationsordning samtidigt som samisk delaktighet, samiska röster och perspektiv lyser med sin frånvaro i framtagandet av promemorians problembeskrivning och förslag. Bristen på samisk delaktighet medför att DO inte bara har allvarliga invändningar mot promemorians förslag generellt utan även att förslaget om ökat samiskt inflytande inte kan upplevas som trovärdigt varken bland samer eller i majoritetssamhället. Förslaget om ny konsultationsordning föreslås träda i kraft 1 juli 2010, det vill säga efter det att regeringen under våren 2010 lägger fram den planerade så kallade Samepropositionen. Mot bakgrund av detta ställer sig DO frågande till hur regeringen planerar att säkerställa samisk delaktighet i framtagandet och beslutandet av denna proposition. När regeringen lägger förslag som har avgörande betydelse för samer för lång tid framöver är det självklart av yttersta vikt att förslagen är väl förankrade hos det samiska urfolket.
Europarådets kommissionär för mänskliga rättigheter, FN:s kommitté mot rasdiskriminering och FN-kommittén för mänskliga rättigheter har upprepade gånger kritiserat Sverige för att inte bereda samer möjlighet till reellt deltagande i beslut som rör dem. DO menar att den föreslagna konsultationsordningen inte skapar en långsiktig struktur för reell delaktighet och inflytande. Det kan dessutom ifrågasättas om förslaget till ny konsultationsordning mellan Regeringskansliet och Sametinget är tillräckligt långtgående för att säkerställa samisk delaktighet i enlighet med Sveriges internationella åtaganden. För att säkerställa detta krävs, enligt DO, att samer har möjlighet att delta, utöva inflytande och påverka beslutsfattandet i frågor som rör dem på alla nivåer i samhället, såväl administrativt och politiskt som lokalt, regionalt och nationellt. Samrådens syfte bör vara att skapa förutsättningar för att uppnå en överenskommelse och ett samtycke till föreslagna åtgärder. Återigen kan DO konstatera att det är majoritetssamhället som formulerar problem och lösningar åt samer och inte tillsammans med samer. Beslut i detta ärende har fattats av diskrimineringsombudsmannen Katri Linna efter utredning och förslag från Björn Brodin. Katri Linna Diskrimineringsombudsman Björn Brodin Utredare