JURIDISKA INSTITUTIONEN Stockholms universitet Rätten till domstolsprövning av förvaltningsbeslut Emma Löf Examensarbete i Förvaltningsrätt, 30 hp Examinator: Wiweka Warnling-Nerep Stockholm, Höstterminen 2015
Sammanfattning Rätten till domstolsprövning är en grundläggande rättighet som fastslås i artikel 6 Europakonventionen för mänskliga rättigheter. Denna rätt föreligger i enlighet med konventionen så länge det rör sig om civila rättigheter eller skyldigheter, vad som är en civil rättighet har många gånger kommit att prövas i Europadomstolen. Det har visat sig att denna rättighet med tiden kommit att bli väldigt vidsträckt. Det har visat sig svårt att helt reglera denna rätt inom det svenska rättsystemet, vilket har kommit att skapa en hel del motstridig praxis på området. Det saknas i svensk lagstiftning en generell rätt till domstolsprövning av förvaltningsbeslut, istället regleras det oftast i specialförfattningar. I en del specialförfattningar saknas det överklagandehänvisningar eller så föreligger det ett överklagandeförbud, vilket kan ställa till det för den enskilda hur han eller hon ska överklaga. Framgår det att beslutet rör en civil rättighet eller skyldighet ska den enskilde garanteras en domstolsprövning, frågan blir istället i vilken instans prövningen ska ske. För att reglera detta införde man 22 a FL vars syfte var att visa en instansordning om sådan saknas och att minska de negativa kompetenskonflikterna. Beslut som innehåller ett överklagandeförbud kan dock även komma att prövas av allmän domstol, det finns inte några specificerade regler på vilken domstol som är behörig i vissa frågor kan det ibland föreligga en kompetenskonflikt. Förvaltningsdomstolens anses som exklusiv att pröva ett mål om det framgår av överklagandehänvisningen och allmän domstol är utesluten, eftersom förvaltningsdomstolen ska ses som allsidigt och slutgiltigt behörig att avgöra målet. Vad det närmare innebär har man försökt reda ut i praxis men inte kommit till något säkert resultat. Sverige blev år 2009 fällde i Europadomstolen för att den svenska rättsordningen inte var tillräckligt klar, men detta ledde inte till några förändringar. Rättsområde domineras av rättspraxis och det är tack vare denna som utvecklingen går framåt, men den ter sig rätt spretig och kan ibland vara motstridig. Det har på senare år uppkommit praxis på området där man ansett att den enskilde kunde ha fått sin rätt till domstol tillgodosedd genom att stämma staten. HD och Europadomstolen verkar numera vara eniga om att det svenska skadeståndet i princip utgör ett effektivt rättsmedel. 1
Förkortningar JK JO EKMR EU FL GRB HD HFD KamR NJA RB RF RÅ SkL UB Justitiekanslern Justitieombudsmannen Europakonventionen för de mänskliga rättigheterna Europeiska unionen Förvaltningslagen Gamla rättegångsbalken Högsta domstolen Högsta förvaltningsdomstolen Kammarrätten Nytt juridiskt arkiv Rättegångsbalken Regeringsformen Regeringsrättens årsbok Skadeståndslagen Utsökningsbalken 2
Innehållsförteckning 1. Inledning... 5 1.1 Bakgrund till ämnet... 5 1.2 Syfte och frågeställningar... 6 1.3 Avgränsningar... 7 1.4 Material och metod... 7 1.5 Disposition... 9 2. Konventionsrättslig bakgrund Europakonventions artikel 6.1... 11 2.1 Inledning... 11 2.2 Tolkningar av rekvisiten i artikel 6.... 12 2.2.1 Civila rättigheter... 12 2.2.2 Civila skyldigheter... 13 2.2.3 Uttömmande av inhemska rättsmedel... 14 2.2.4 Prövning inom skälig tid... 14 2.3 EKMR som svensk lag.... 15 2.3.1 Ratificeringen av konventionen... 15 2.3.2 Inkorporering av konventionen till svensk lag... 16 3. Nationell rätt till domstolsprövning... 17 3.1 Bakgrund... 17 3.2 Domstolarnas kompetens... 17 3.2.1 Fallet Stallknecht... 19 3.2.1.1 HD:s avgörande... 19 3.2.1.2 HFD:s avgörande... 20 3.2.2.3 Analys... 21 3.3 Fallet Lassagård... 21 3.3.1 HFD:s avgörande... 21 3.3.2 Rättsläget efter Lassagård tillkomsten av 22 a förvaltningslagen... 22 3.4 Hur påverkas 22 a FL av dess subsidiära karaktär?... 23 3.4.1 Tillämplighetsproblem med 22 a FL... 25 3.4.1.1 Fimgro... 25 3.4.1.2 A- kassa fallet... 27 3.4.1.3 Skrotbilsfallet... 28 3.4.1.4 Analys... 28 3.5 En kort sammanfattning av rätten till domstolsprövning... 29 4. Myndigheternas upplysningsskyldighet, i samband med 22 a FL.... 31 4.1 Bakgrund... 31 4.2 Förutsebarhet och rättsäkerhet... 31 4.3 Förvaltningsmyndigheternas underrättelseskyldighet... 33 4.3.1 Fallet Mendel påverkan på underrättelseskyldigheten?... 33 4.3.1.1 Europadomstolens avgörande... 34 4.3.2 Analys... 35 5. Skadestånd och Europakonventionens artikel 6.... 36 5.1 Skadeståndstalan den nya vägen till domstolsprövning... 36 5.2 Effektiva rättsmedel... 37 5.3 Skadeståndsansvar inom svensk rätt vid en överträdelse av Europakonventionen.... 38 5.3.1 En skadeståndstalan i allmän domstol... 39 5.3.2 En prövning i förvaltningsdomstol... 40 5.3.3 Analys... 41 3
6. De lege ferenda... 43 6.1 Inledning... 43 6.2 En ny förvaltningslag?... 43 6.3 Andra lösningar... 46 7. Analys och diskussion... 47 7.1 Diskussion... 47 7.2 Några avslutande ord... 49 Käll- och litteraturförteckning... 50 4
1. Inledning 1.1 Bakgrund till ämnet Rätten till domstolsprövning är en grundläggande rättighet som varje enskild inom konventionsstaterna har rätt till, den rätten garanteras i artikel 6 EKMR. I och med att samhället ständigt utvecklas lär sig fler och fler enskilda att ta till vara sina rättigheter, i dagens Sverige står vi inför en mer internationalisering av den svenska förvaltningsrätten. Det finns inom konventionen ingen reglering kring hur reglerna ska säkerställas i den nationella rätten utan det lämnas till konventionsstaterna att själv bestämma. Sverige ratificerade konventionen redan på 1950-talet men det dröjde till 1990-talet innan man inkorporerade den till svensk lag. Innan inkorporeringen så blev man under 1980-talet dömda i ett antal mål inför Europadomstolen för kräkningar mot rätten till domstolsprövning. Regleringen som tillkom, i och med rättprövningslagen (1988:205) år 1988, var för att lösa problematiken och se till att en överprövning av vissa förvaltningsbeslut skulle kunna komma att prövas i domstol. Regleringen kom att visa sig vara otillräcklig, då Sverige fortfarande drogs inför Europadomstolen. Lagstiftaren valde, efter vissa uppmärksammade mål i Sverige, att reglera rätten till domstolsprövning. Det skedde genom att man lät införa 22 a i förvaltningslagen (1986:223), FL, en reglering vars syfte var att visa på en instansordning när ingen sådan fanns och minska de negativa kompetenskonflikterna som uppmärksammats av HD och HFD. För att närmare belysa sambandet till konventionen infördes i 3 andra stycke FL, en hänvisning till att förvaltningslagen inte kunde åsidosättas om specialförfattningar uttryckligen stod i strid med artikel 6 EKMR. Var så fallet, att en regel stod i strid med EKMR, skulle 22 a FL tillämpas. Det kom att visa sig i praxis att det inte var så enkelt, i början av 2000-talet visade det sig att HD ansåg att vissa rättsområden trots sin förvaltningsrättsliga-karaktär skulle prövas av allmän domstol. HD kom även fram till att 22 a FL endast kunde åsidosätta ett överklagandeförbud om det inte heller gick att föra en talan i allmän domstol, detta skulle således prövas först. När 22 a tillkom valde man att införa den i FL, en lag vars syfte är att tillförsäkra enskildes rättssäkerhet mot myndigheter. Den enskilde ska ses som den svagare parten i förhållande till 5
myndigheten och ska kunna förvänta sig att den information man fått är sann. Det har kommit att visa sig i Europadomstolen, att Sverige fortfarande brister i att ge enskilda rätt till domstolsprövning. Det har visat sig svårt för enskilda, rättstillämpare och myndigheter att tolka bestämmelserna och veta när den enskilde faktiskt har en rätt till domstolsprövning och hur han eller hon ska gå tillväga för att kunna få till stånd en prövning. Fungerar den reform som lagstiftaren gjorde 1998 i och med tillkomsten av 22 a FL fortfarande, kan man anse att den fortfarande är aktuell. Ska den fortfarande ses som generell regel eller fungerar den numera som en undantagsbestämmelse? En fråga som skulle kunna ställas är även hur långt myndigheternas underrättelseskyldighet sträcker sig avseende överklagandehänvisningar, då enskild skulle kunna få prövning enligt artikel 6 EKMR. På senare år har det i Sverige börjat föras processer mot att enskilda inte fått domstolsprövning inom skälig tid, ett brott mot artikel 6 EKMR. Då konventionen kräver att enskilda ska, i första hand få prövning inför nationell domstol, har domstolen börjat pröva dessa mål i allmän domstol. Frågan är om den vägen är den rätta att gå. I en utredning 1 har man lyft fram att enskilda tidigare borde kunna få föra en talan innan kränkningen har skett, genom en dröjsmålstalan. Löser det problemet eller skapar det bara fler? Innebär det mer arbete för myndigheter och den enskilde? Rätten till domstolsprövning är en grundläggande rättighet som ovan konstaterats, men Sveriges metod att angripa problematiken för att garantera enskilda denna rättighet är komplex och kommer närmare att undersökas i uppsatsen. 1.2 Syfte och frågeställningar Syftet med uppsatsen är att undersöka om 22 a FL uppfyller sina syften, det vill säga att påvisa en instansordning och att minska de negativa kompetenskonflikterna. Det underliggande syftet är att i slutändan kunna, baserat på den analys som framkommer under undersökningen, göra en närmare jämförelse med förvaltningslagens grundläggande krav på förutsebarhet och rättssäkerhet. Detta för att undersöka om 22 a FL uppfyller dessa grundläggande krav. 1 SOU 2010:29, se kapitel 6. 6
Den övergripande frågan i uppsatsen är om regleringen i 22 a FL fortfarande stoppar fortsatta kränkningar av rätten till domstolsprövning. Har regleringen gått från en generell regel till att bli en undantagsbestämmelse? För att kunna svara på den frågan kommer jag att behöva komma in på en del underfrågor. Jag har för avsikt att besvara följande frågor: Hur påverkas regleringen i 22 a FL av att förvaltningslagen är subsidiär? Hur hanterar tillämparen den problematiken och går det att komma runt den? Vad händer när det föreligger ett överklagandeförbud i specialförfattning? Hur hanteras frågan när det föreligger en möjlighet till prövning i allmän domstol? Är skadeståndstalan det nya rättsmedlet vid kränkningar av Europakonventionens artikel 6? Hur förhåller sig regleringarna i 22 a FL mot de grundläggande kraven på förutsebarhet och rättssäkerhet? 1.3 Avgränsningar På området kan frågor avseende hur domstolsprövningen går till, men jag kommer att förutsätta att beslutet är överklagbart och att en besvärsrätt föreligger för den enskilda och därmed lämna förvaltningsprocessrättsliga frågor utanför uppsatsens ramar. Föremålet för uppsatsen syfte är att undersöka den svenska reglering. Det innebär att uppsatsen är begränsad till art. 6.1 EKMR och att jag inte kommer gå djupare in på de regleringar som finns vid brott. Detta för att regleringen inte rör förvaltningsbeslut. I arbetet kommer EU-rätten att tangeras, men den ligger utanför uppsatsens ram och kommer inte närmare att belysas i arbetet. I uppsatsen kommer inte heller närmare att redogöras för den problematik som förekommit på området avseende de svenska överklagandenämnderna, och frågan om dessa kan anses uppfylla kraven på domstolsprövning. 1.4 Material och metod Jag kommer att använda den rättsdogmatiska metoden, vars syfte är att göra om en rättsregel eller hitta en lösning på ett rättsligt problem genom att använda en rättsregel. 2 2 Jan Kleineman, Rättsdogmatisk metod Juridisk metodlära, s. 21 7
Metoden fastställs av vissa ramar där man som utgångspunkt använder sig rättskälleläran, med andra ord av lag, förarbeten, praxis och doktrin. Vilken vikt de olika rättskällorna har är olika beroende på vilket rättsområde som analyseras, själva metoden handlar om att analysera de olika delarna i läran för att få ett slutresultat eller visar hur rättsregel uppfattas i visst sammanhang. 3 Det är viktigt att ha en konkret frågeställning, vid användandet av metoden, för att kunna beskriva en viss lösning på problemet. Trots detta finns det inga riktiga svar på de juridiska problemen, utan man försöker åstadkomma så välmotiverade lösningar som möjligt. Det handlar alltså inte om att i första hand fastställa rätt, utan att göra en kritisk granskning av rättsläget. 4 Jag har med utgångspunkt i rättskälleläran utgått från lagar som berör området, dess förarbeten, praxis och den juridiska doktrinen. Det är dessa källor som har fått bygga ramen för min uppsats och jag har gjort en noggrann genomgång av källorna för att hitta svaren på mina frågor. Det är inte bara svensk praxis som har stor inverkan på området utan även praxis från Europadomstolen ska belysas för att visa på hur artikel 6.1 i Europakonventionen ska tolkas. Detta är nödvändigt för att veta hur inhemsk rätt ska tillämpas. Jag kommer även att ha med några JO-beslut avseende myndigheternas skyldighet att överlämna ärenden till överinstansen för prövning. Trots att JO:s uttalanden inte ses som prejudikat så har det stor betydelse och följs noggrant av myndigheterna. JO uttalar sig i stor utsträckning om hur tjänstemännen på de olika myndigheterna ska tillämpa olika författningar som reglerar handläggningen av olika ärenden. Det är frågor som normalt inte blir belysta i domstolspraxis 5. JO:s beslut är riktlinjer för myndigheterna och bör ses som en rättskälla men inte som gällande rätt. Jag kommer i uppsatsen använda mig av en del förarbeten, i arbetet kommer jag att använda mig av olika SOU:er. Jag är medveten om att det inte ses som en klassisk rättskälla men för uppsatsen utgör det en viktig del i de de lege ferenda analyser som görs i kapitel 6. En SOU är att anses ett viktigt förarbete, i den mån den blir antagen i det fortsatta lagstiftningsarbetet är det ofta i betänkandet och promemorian man kan hitta den mer utförliga bakgrund till den sedermera antagna lagen. Det är av vikt att man har kontrollerat att de uttalanden som finns i utredningen inte är överspelade under processens gång, men trots att uttalanden kan bli mer 3 Jan Kleineman, Rättsdogmatisk metod, Juridisk metodlära, s. 26 4 Claes Sandgren, Är rättsdogmatiken dogmatisk? s. 652 5 Finna rätt, s.141 8
eller mindre överspelade efter remisskritik kan det ändå anses ha ett stort upplysningsvärde. Ofta innehåller de mycket ingående beskrivningar av gällande rätt som är problematisering vilket ger en god orientering för rättsläget vid utredningen. 6 Den juridiska litteraturen kan sägas ha två olika funktioner. Dels som ett hjälpmedel för att orientera sig i det juridiska materialet, dels som en egen rättskälla av självständig betydelse. 7 Inom detta rättsområde finns det relativt mycket doktrin genom bland annat böcker, avhandlingar och artiklar som behandlar både hur man ska orientera sig på rättsområdet och hur området ska tolkas. Artiklarna kommer från JT, SvJT och FT där de första två är av mer allmänjuridisk karaktär medan den sist nämnda kan ses som specialtidskrift. I uppsatsen har Patrik Södergrens avhandling Vem dömer i gråzonen? varit av stor betydelse. Avhandlingen huvudfråga berör domstolsprövning i gränslandet mellan offentlig rätt och privaträtt och vem som ska anses behörig att döma. Här ska även Wiweka Warnling-Nereps bok RÄTTSMEDEL: om- & överprövning av förvaltningsbeslut nämnas som en av grundstommarna för uppsatsarbetet. I slutet kommer en undersökning att göras om 22 a FL uppfyller de grundläggande kraven på rättssäkerhet och förutsebarhet som förvaltningslagen bygger på. Det kommer att ske genom den undersökning som gjorts ovan och därefter se om det uppfyller kraven som ställs. Detta kommer att ske på ett rättsanalytiskt sätt inom ramen för den ovan beskrivna metoden. 1.5 Disposition I kapitel 2 beskrivs den rätt som föreligger enligt artikel 6.1 Europakonventionen, vilket är den är den bakomliggande orsaken till att rätten till domstolsprövning ser ut som den gör i nationell rätt. I denna del kommer praxis från Europadomstolen att belysas avseende vad en civil rättighet och skyldighet kan innebära och hur Sverige levt upp till kraven som Europadomstolen kräver enligt artikel 6. I kapitel 3 kommer nationella rätten att närmare belysas, i denna del kommer först en bakgrund till förvaltningsrättens roll, från att ha en liten betydelse som domstol till att idag ha en lika stor betydelse som allmän domstol. Därefter kommer domstolens kompetens att 6 Finna rätt, s. 119 7 Finna rätt s. 32 9
närmare belysas för att visa på de konflikter som kan förekomma på område då lagstiftaren inte närmare har reglerat domstolarnas kompetens i förhållande till varandra. Problemen kommer att klarläggas genom rättsfall och rättsutveckling på området, detta kommer att visa på hur det nationella rättsområdet ser ut. I kapitel 4 redogörs för myndigheternas upplysningsskyldighet för om en överklagande i enlighet med 22 a FL kan ske. För att kunna göra detta behöver de ordinarie reglerna gås igenom. Rättsfallet Mendel kommer närmare analyseras, då det indikerar på en utveckling inom rättsområdet som inte tidigare berörts. Rättssäkerhet och förutsebarhet är ett ämne som redan kommit fram i kapitel 3, men som närmare utvecklas här för att kunna visa på de problem som enskilda drabbas av genom denna spretiga och delvis förvirrade rättsområdet. I kapitel 5 kommer skadeståndstalan som det nya rättsmedlet vid kränkningar av Europakonventionen att belysas för att visa på en utveckling på området som är tudelad. I kapitlet kommer artikel 13 EKMR att beskrivas för att ge förståelse för hur effektiva rättsmedel ska tolkas, eftersom det krävs av Europadomstolen att en talan om kränkning i första hand ska kunna föras i svensk domstol. Detta kommer att visas med en större genomgång av rättspraxis på området både gällande skadeståndstalan hos allmän domstol och en möjlighet till talan i förvaltningsdomstol. I kapitel 6 kommer en de lege feranda framställning med en inblick i lagförslaget om en ny förvaltningslag 8, där utredarna tagit sig en ordentlig titt på rättsområdet och gett förslag till lösningar. Det kommer närmare kommenteras huruvida dessa lösningar faktiskt skulle kunna lösa de eventuella problemen. I kapitel 7 kommer en avslutande diskussion och ett slutord. I detta kommer jag vidare analysera det som framkommit uppsatsen, sammanställa och besvara alla frågeställningar som genomgående analyserats. 8 SOU 2010:29 10
2. Konventionsrättslig bakgrund Europakonventions artikel 6.1 2.1 Inledning Europakonventionens artikel 6.1 fastslår rätten till domstolsprövning Var och en skall, vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter..[sic!].. vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag.. Detta innebär att var och en vars civila rättigheter och skyldigheter kränks ska ha rätt att få sin sak prövad av en domstol. Rätten till domstolsprövning är helt grundläggande för alla medborgare i konventionsstaterna, det är dock upp till varje enskild stat att se till att deras lagstiftning står i överenstämmelse med rättigheterna i konventionen. Europadomstolen har betonat att det är av särskild vikt att varje medlemsstat efter ett avgörande av domstolen ser till att anpassa sin lagstiftning eller vidta sådana åtgärder att frågan inte uppkommer igen inför domstolen. 9 Europadomstolen har framhållit att konventionen finns till för att skydda enskildas rättigheter och att detta uppnås genom att tvister kan prövas av domstol. 10 Rätten till domstolsprövning är inte absolut och det är tillåtet för konventionsstaterna att göra undantag i sina nationella regler avseende vissa frågor eller situationer som normalt faller under artikeln. Begränsningen måste dock ha ett legitimt syfte och får inte inskränka kärnan av rättigheten, den ska vidare stå i proportion med det syfte staten vill uppnå och de medel som används för att nå upp till det. Det är tydligt att inskränkningar på rätten till domstolsprövning endast godtas på ett begränsat område. 11 Rätten till domstolsprövning kräver att den enskildes talan uppfyller en del kriterier. För det första krävs, som ovan beskrivits, att det rör sig om en civil rättighet eller skyldighet, för det andra att det föreligger en seriös och genuin tvist, och för det tredje att den sökande har uttömt alla inhemska rättsmedel. Det andra kravet är i normalfallet inte svårt att uppfylla, eftersom sökanden och den offentliga myndigheten har skilda uppfattningar om sökandens rättigheter. I de allra flesta fall har klagomålet, när det kommer till domstolen, redan föregåtts av en prövning inför nationell domstol eller myndighet. Det tredje kravet, att inhemska rättsmedel ska vara uttömda, stadgas i artikel 35 EKMR. Anledningen till det är att Europadomstolen 9 Danelius s.36 10 SOU 2010:87 s.141 11 Södergren s. 209, se även Danelius s.173 11
endast ska fungera som en sista utväg 12. En kränkning av konventionen ska i första hand rättas på det nationella planet och i andra hand hos Europadomstolen 13. De nationella domstolarna har ofta svårast att bedöma om det föreligger en civil rättighet eller inte. Detta är ett knivigt problem, eftersom begreppet ofta inte har den betydelsen man tror vid en första anblick. Nedan undersöks för vad begreppet innebär och hur de nationella staterna ska tolka det. 2.2 Tolkningar av rekvisiten i artikel 6. 2.2.1 Civila rättigheter Inkorporeringen av konventionen i svensk rätt gjordes genom direktöversättning av den engelska versionen till en svensk, därmed skapade man en ny terminolog i svensk juridik som inte tidigare existerat. Betydelsen av civila rättigheter härstammar ursprungligen från det franska begreppet droits et obligations de caractére civil, som används inom civil lawländerna som en klassisk skiljelinje mellan offentlig rätt och civilrätt. Det innebär att en civil rättighet ska, åtminstone som en utgångspunkt, ha samma betydelse som civilrättsliga rättigheter, det vill säga en rätt som regleras av civilrätten. När svenska domstolar ska tolka begreppet bör de ta hänsyn till Europadomstolens praxis. Den gränsdragning som finns i svensk rätt mellan offentlig rätt och civilrätt är inte avgörande för den bedömningen som görs av begreppet civil rättighet. 14 Den ursprungliga definitionen som svensk rätt utgick från för att skilja på civil och offentlig rätt utgör inte längre någon fast skiljelinje, utan linjen suddas ut mer och mer. Detta beror på att Europadomstolen har valt att ha en avspänd inställning till begreppet, som följer av uppfattningen att konventionen ska ses som ett levande instrument. Konventionen ska därefter kunna anpassas efter förändrade samhällsförhållanden och rådande uppfattningar inom konventionsstaterna. Detta skapar en osäkerhet och bristande förutsebarhet på området, vilket har skapat svårigheter för konventionsstaterna att veta vad en civil rättighet är. I doktrin framhålls att där det saknas praxis från Europadomstolen är det säkrast att utgå från att det är fråga om en civil rättighet, om det inte finns tydliga indikationer på motsatsen. 15 Av praxis 12 Södergren, s.189f. 13 A.a, s.90 14 A.a, s.177 15 Södergren, s.188 12
framgår det att den begränsning som civila rättigheter hade tidigare har reducerats med tiden och Europadomstolen har, som framgår ovan, valt att tolka begreppet allt bredare. 16 Från början ansåg Europadomstolen inte att sociala förmåner var en civil rättighet men i och med avgörandet i Salesi mot Italien 17 kom Europadomstolen fram till att artikeln i princip ska vara tillämplig på sociala förmåner. Så länge som det i nationell rätt finns en rätt till bidrag och det inte handlar om ett rent skönsmässigt beviljande av ett ekonomiskt bidrag. Det skapade en större rätt för enskilda att få till stånd överprövningar av beslut från myndigheter som tidigare haft ett relativt stort eget spelrum. 18 Civil rättighet ska tolkas autonomt, det vill säga allmängiltig och oberoende av de skillnader som kan finnas i nationella rättsystem, och ska ha direkt påverkan på privata rättigheter, förvaltningsrättsliga förfaranden och sociala förmåner så länge det i nationell rätt finns en rätt till sådana förmåner. 19 Europadomstolen har konstaterat i fallet Ringeisen mot Österrike, att en förvaltningsmyndighets beslut kan anses som civilrättslig trots att myndigheten endast hade tillämpat förvaltningsrättsliga regler. Innebörden av detta konstaterande är att det inte har någon betydelse hur den nationella lagstiftningen valt att reglera avgörandet eller vilken myndighet som är behörig, det är rättigheten i den nationella lagens innehåll som är det avgörande för om det är en civil rättighet eller inte. 20 Några exempel på vad som kan vara en civil rättighet innefattar rätten till egendom, rätten till sin egen person, rätten till ett gott namn och rykte, familjerätt och vissa typer av bidrag. 21 Det är viktigt att tänka på att rättighets begreppet i sig inte anger några gränser för tillämplighetsområdet för artikeln. 2.2.2 Civila skyldigheter Civila skyldigheter har till skillnad från civila rättigheter inte lett till några större svårigheter i tillämpningen. Här har konventionsstaterna i större utsträckning uppfyllt sina åtaganden. Några exempel på vad som skulle kunna vara en skyldighet enligt konventionen är obligationsrättsliga skyldigheter, som att följa skyldigheter enligt avtal, och familjerättsliga skyldigheter som underhåll. 16 SOU 2010:29 s.81 17 Salesi mot Italien 18 Södergren, s.170 19 Danelius s. 155 20 Ds 2005:9, s.25 21 Södergren, s.178ff 13
I vissa fall kan det förefalla att det inte rör sig om en civil rättighet men ändå blir föremål för domstolsprövning enligt artikel 6 EKMR. De fallen kan röra situationer när en förmån återkrävs och återkravet i sig är att anses som en civil skyldighet. 22 Här kan nämnas som exempel möjligheten att få till stånd en exekutionstitel, vilket kräver domstolsprövning men handlar inte om ett överklagande. 2.2.3 Uttömmande av inhemska rättsmedel Att ha uttömt alla inhemska rättsmedel innebär att den enskilde, sökande, måste ha försökt få sin sakfråga prövad av behörig nationell domstol eller myndighet. Det innebär att den sökande måste ha försökt att få en prövning av samtliga inhemska överklagandeinstanser och ha åberopat frågan på ett tydligt sätt inför nationella myndigheter och domstolar. Detta förutsätter dock inte ett rättsmedel i form av klagomål till JO, JK eller liknande instanser inom ramen för myndighetens tillsynsverksamhet. 23 Detta regleras i konventionens artikel 35. 2.2.4 Prövning inom skälig tid Ett av kraven som artikel 6 ställer på prövningen är att den sker inom skälig tid. Vad som ska anses vara skälig tid ska ses i ljuset av omständigheterna i det aktuella målet och i förhållande till några kriterier. Dessa kriterier gäller målets komplexitet, klagandes och de aktuella myndigheternas uppträdande under processen samt målets betydelse för den klagande. 24 En stor del av alla mål som kommer upp i Europadomstolen avseende kränkningar av artikel 6 är mål rörande skälig tid 25, detta gäller speciellt i förhållande till Italien men Sverige har också förekommit i en del mål. 26 Efter dessa domar har HFD snabbat på sin målshantering. Kränkningar av rätten till domstolsprövning inom skälig tid prövas numera av den svenska domstolen, detta sker genom en skadeståndstalan mot staten, vilket närmare kommer att behandlas i kapitel 4.1. 22 Ds 2005:9 s.31f. 23 SOU 2010:87 s. 203 24 Cameron, 2002, s. 106 25 Cameron, 2014, s.107 26 Fröding Grus & Åkeri AB, Västberga Taxi AB och Vulic,och Tibbling samtliga mot Sverige. 14
2.3 EKMR som svensk lag. 2.3.1 Ratificeringen av konventionen EKMR tillkom år 1950 och Sverige undertecknade konventionen samma år, men det dröjde till 1952 innan den ratificerades och ända till 1966 innan Sverige erkände Europadomstolens kompetens. Europakonventionen fungerade från början enbart som en folkrättslig förpliktelse som skulle följas men gällde inte som inhemsk rätt, dock kom den att påverka det svenska lagstiftningsarbetet och rättstillämpningen. När Sverige anslöt sig till konventionen ansågs svensk rätt stå i överenstämmelse med konventionskraven. I propositionen angavs att en närmare granskning av konventionen inte gav några hinder för att den skulle kunna tillämpas. I detta konstateras att svensk lagstiftning stod i normharmoni med konventionen och ingen lagstiftningsåtgärd var nödvändig. 27 Det finns en risk att anse att det föreligger en normharmoni, eftersom de nationella domstolarna då inte i tillräcklig omfattning kommer att kontrollera om bestämmelserna i konventionen står i överenstämmelse med lagstiftningen. Domstolen kan helt enkelt lita på att lagstiftaren, riksdag och regering inte kommer att godkänna lagar och förordningar som står i strid med konventionen. 28 Europakonventionen har därefter ökat i betydelse, genom bland annat avgöranden från Europadomstolen där Sverige blev fällda 29 för kränkning av rätten till domstolsprövning enligt artikel 6 EKMR. Detta skedde i början av 1980-talet och Sverige tvingades till en reform för att komma till rätta med problemen. Lagstiftaren införde då en ny lag år 1988, lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut. 30 Den lagen skulle fungera som ett fiskenät och fånga upp situationer som svensk rätt tidigare inte tillåtit domstolsprövning. Lagen skapade ingen generell rätt till domstolsprövning, utan gjorde det endast möjligt för vissa specialiserade nämnder att se över vissa beslut. Det kom att visa sig att denna lösning inte var optimal, eftersom klagomål fortfarande kom att skickas till Europadomstolen avseende bristande möjligheter till domstolsprövning. 31 27 Prop. 1993/94:117 28 Cameron, 2002, s.22f. 29 Bl.a. Sporrong & Lönnroth, Pudas, Skärby, Tre traktörer AB, och Bodén samtiliga mot Sverige. 30 Cameron, 2002, s.83 31 JT 2005-04, s.172 15
2.3.2 Inkorporering av konventionen till svensk lag Sverige valde 1995 att inkorporera EKMR i svensk rätt genom lagen (1995:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och skyldigheterna. Ett av skälen till att man valde att inkorporera konventionen var för att markera dess ställning i svensk rätt och att klargöra konventionens status. Nu fick domstolar och myndigheterna ett uttryckligt underlag för att direkt tillämpa konventionen, vilket gav enskilda möjligheten till domstolsprövning vid en överträdelse av deras civila rättigheter och skyldigheter. Lagstiftaren valde samtidigt att införa en reglering i grundlagen om en skyldighet för lagstiftaren att inte utforma lagar som stod i strid med konventionen, nämligen 2:23 RF (numera 2:19). 32 I propositionen framkommer att det i första hand ankommer på lagstiftaren att se till så att svensk rätt står i överenstämmelse med konventionen, eftersom balansen mellan lagstiftaren och domaren inte bör rubbas. Det framkommer även i propositionen att uttalanden om innebörden av konventionen bör ske med stor försiktighet och förtydliga att det endast gäller situationen just nu. Europakonventionen har, som ovan utvecklats, en dynamisk rättsutveckling som förändras över tiden. Detta medför att de krav konventionen ställer på den nationella lagstiftningen förändras allt eftersom. 33 Det är viktigt att ha i åtanke att Europakonventionen skiljer sig från övriga internationella överenskommelser som Sverige antagit. Det beror på att rättigheterna kan göras gällande direkt vid domstol. Artikel 6 har varit tillämplig i fler mål än inte, det talar för att det finns ett stort utrymme för att utgå från att den är tillämplig även om myndigheten enligt den nationella rätten lämnar ett stort utrymme att fritt bestämma. 34 Sedan Europakonventionen införlivats i den svenska rätten, kan ett överklagandeförbud endast åsidosättas med stöd av konventionen. 35 32 FT 3/2006 s.360 33 Prop. 1993/94:117 34 Södergren, s.170 35 SOU 2010:29 s.136 16
3. Nationell rätt till domstolsprövning 3.1 Bakgrund Det var först i början av 1800-talet som domstolarnas oberoende ökade, men fortfarande var makten mellan regeringen och domstolen en enda enhet. I och med detta ökade rättssäkerhetstänkandet och krav på domstolskontroll av förvaltning, vilket ledde till att vissa ärendegruppers överklaganden flyttades från förvaltningsmyndigheterna till domstolen. På 1900-talets början inrättades Regeringsrätten och rätten till överklagande av förvaltningsbeslut började utvecklas. Överklaganderätten reglerades ofta i författning men vid avsaknad av reglering fanns ändå en allmän rätt att få förvaltningsbeslut överprövat av överordnade myndigheter och i sista hand av kungen. Det var detta som kom att kallas att gå till kungs. Genom reformerna på 1970-talet fick förvaltningsdomstolen större förutsättningar att överpröva förvaltningsbeslut i domstol och fler målgrupper hamnade hos förvaltningsdomstolen istället för hos regeringen. 36 Den främsta anledningen till att inrätta förvaltningsdomstolar var att åstadkomma bättre rättsskyddsgarantier för enskilda. Domstolarna ska skydda enskilda mot ingripanden från det offentliga som inte är förenliga med svensk rätt och samtidigt medverka för att enskilda mot stat och kommun kan genomdriva de rättigheter som finns enligt lag. 3.2 Domstolarnas kompetens Allmän domstols kompetens framgår av rättegångsbalkens (1942:740) 10:e kapitel, och mer specifikt av 10 kap. 17. Där uttrycks att allmän domstol inte är behörig att ta upp tvist som ska upptas av annan myndighet än domstol eller av särskild domstol. Paragrafen säger egentligen bara att forumreglerna i kapitlet inte ska tillämpas i sådana fall. Allmän domstol har länge ansetts behörig så länge det inte finns uttryckliga regler som undantagit deras kompetens. Det skulle krävas ett författningsbemyndigande där det klart framgår att förvaltningsmyndighet eller förvaltningsdomstol ska ensidigt och slutgiltigt pröva frågan för att allmän domstol inte skulle pröva frågan. 37 Innan tillkomsten av 10:17 RB återfanns regleringen i 10:26 GRB och fungerade då som en normgivningsregel som gav kungen möjlighet att undanta vissa måltyper från allmän 36 Prop. 1997/98: 101 s.48f. 37 A.a, s.55 17
domstols kompetens. Dessa måltyper skulle kategoriseras som offentlig rätt och prövas därefter. 38 Lagstiftaren valde att inte reglera detta i den nya rättegångsbalken. I doktrin fanns stor enighet om att de principer som legat till grund för regleringen 10:26 ändå skulle styra kompetensfördelningen. Uppfattningen beskrivs som den traditionella uppfattningen. 39 I den ingår även principen om sidoordnad och likställda, vilken ger till uttryck att allmän domstol inte har rätt att fungera som en överinstans eller ett kontrollorgan till förvaltningsmyndigheten. Efter den traditionella uppfattningen fått utrymme i doktrinen uppstod en debatt vilken som egentligen var den rätta tolkningen av 10:26 GRB. I debatten uppstod vad som kom att kallas avsiktsdoktrin, här fokuserade man på avsikten med en viss bestämmelse. Detta innebar att om man ansåg att avsikten med kompetensbestämmelse var att göra en förvaltningsmyndighet exklusivt behörig att avgöra en viss fråga, så skulle det utesluta allmän domstols kompetens. 40 Allmän domstol var således obehörig att pröva det som anförtrotts förvaltningsmyndighet att allsidigt och slutgiltigt pröva. 41 Det betyder även att allmän domstol kan vara behörig att pröva offentliga tvister, om lagstiftarens avsikt inte kan antas vara att ge förvaltningsmyndigheten exklusiv behörighet. Den europeiska rätten till domstolsprövning innebär i sig ingen utmaning för den traditionella uppfattningen, då HD:s praxis pekar mot att det inte är allmän domstol som ska utsträcka sin behörighet för att möta konventionens krav. 42 HD har i flera fall 43 ansett att avsiktsdoktrinen kunnat ge svar på när allmän domstol inte skulle kunna vara behörig att pröva ett yrkande. HD har dock aldrig öppet visat hur man ska resonera kring teorin och vilka faktorer som kan ha betydelse för tillämpningen. I den juridiska doktrinen har diskuterats om skillnaden mellan offentliga och civilrättsliga aspekter kan ge en viss indikation på lagstiftarens avsikt, men det har aldrig besvarats. Allmän domstol 38 Södergren, s.255. 39 A.a, s.257 40 A.a, s.261. 41 Prop. 1997/98:101 s.52 se även SOU 2007:65 s.127. 42 Södergren, s.294f 43 B.la. NJA 2002 s.288. 18
har alltid varit behörig att pröva privaträttsliga frågor och det kan även innefatta vissa offentligrättsliga frågor. 44 Tidigare gällde som huvudregel att allmän förvaltningsdomstol endast var behörig om det fanns uttryckligt stöd för det, fanns det inga regler som pekade ut förvaltningsdomstol skulle allmän domstol vara behörig. Förvaltningsdomstolens ställning som likställd kom att innebära en stark utmaning mot den traditionella uppfattningen, då allmän domstol troligast inte kommer att acceptera en parallell prövning i båda domstolsinstituten. 45 Denna regel gällde ända fram till 1994 då Stallknecht 46 kom att prövas av både HD och HFD 47. 3.2.1 Fallet Stallknecht I målet yrkade den sökande (B) på att staten skulle ersätta henne för uteblivna bidrag med en viss summa, hon menade att bidraget betalats ut till fel person och att hon var den som var berättigad till bidragen. Dessa beslut fattades av Jordbruksverket och föll under två författningar som båda inkluderade ett överklagandeförbud. Detta innebar att beslutet inte kunde överklagas till varken allmän domstol eller förvaltningsdomstol, lagstiftarens avsikt var således att dessa beslut inte alls skulle kunna prövas av domstol. 3.2.1.1 HD:s avgörande HD konstaterar att rättprövningslagen inte är tillämplig och kommer därefter in på frågan om artikel 6 EKMR anses vara tillämplig i det aktuella målet. Man börjar med att konstatera att det krävs att det rör sig om en civil rättighet för att artikeln ens ska vara tillämplig och för att bedöma detta ser man till Europadomstolens praxis på området. HD konstaterar tämligen snabbt att praxisen starkt talar för att de aktuella svenska förordningarna bör röra civila rättigheter. B borde därför kunna grunda en rätt till domstolsprövning på artikel 6 EKMR. HD prövar sedan om allmän domstol eller förvaltningsdomstol ska anses vara behörig att uppta tvisten. Domstolen har redan konstaterat, i och med överklagandeförbudet, att ingen domstol är behörig, men går ändå vidare med frågan. HD konstaterar att det inte finns någon lagbestämmelse som reglerar det aktuella fallet, men att det finns uttalanden i doktrin som 44 Södergren, s.262f. 45 A.a, s. 294f. 46 NJA 1994 s.657 och RÅ 1995 ref.58. 47 Jag kommer genomgående i uppsatsen använda mig av HFD som den beteckningen på det högsta förvaltningsrättsliga domstolsorganet. Då regeringsrätten, år 2010, bytte namn till Högsta förvaltningsdomstolen utan att ha förändrats som organ. 19
talar för att domstolen kan falla tillbaka på de allmänna principer som ligger till grund för RB. Tvistemål och brottmål avgörs av allmän domstol om inte annat föreskrivs. Domstolen hänvisar således till den traditionella uppfattningen, som behandlats ovan, att förvaltningsmyndighetens kompetens måste framgå av uttryckligt stöd i lag eller författning. Men den traditionella uppfattningen rör inte domstolarnas kompetens sinsemellan. Frågan vad som skulle gälla enligt svensk rätt när varken allmän domstol eller förvaltningsdomstol var behörig men europarätten krävde en prövning, hade aldrig diskuterats i doktrinen före HD:s avgörande. HD konstaterar att denna ståndpunkt inte kunde vara tillämplig, eftersom 1971 års förvaltningsreformer gjort att domstolarna numera skulle anses som likvärdiga. HD valde därefter att frångå doktrinens princip och skapat en ny. Avgörande för vilken domstol som är behörig, innebar att domstolen skulle se till tvistefrågans art för att konstatera vilken domstol som kan anses som behörig. Principen skapades troligast genom en avvägning, om det skulle anses som en civilrättsligt eller offentligrättsligt tvistefråga, där en prövning hos förvaltningsdomstolen ansågs ligga närmast till hands. HD skapade här en ny reglering och vidgade när förvaltningsmyndigheternas beslutanderätt ska anses som exklusiv. Domstolen inskränkte även sin egen kompetens genom att frångå den doktrin som tidigare tydligt talat för när allmän domstol var behörig. 3.2.1.2 HFD:s avgörande När målet sedan kom upp i HFD handlade frågan om förvaltningsdomstolen var skyldig att pröva målet om jordbruksbidrag mot bakgrund av artikel 6 EKMR. HFD beskriver vad HD kommit fram till avseende Europadomstolens praxis och anför därefter att det inte finns något klart avgörande från Europadomstolen som pekar på att den aktuella typen av bidrag skulle omfattas av konventionstexten. Därefter hänvisar HFD till förarbetena, där det framgår att rätten till stöd och bidrag som utgår som ensidig prestation från de allmänna, inte omfattas av begreppet civila rättigheter och skyldigheter. 48 HFD säger vidare att även om det finns några omständigheter som talar för att rätten till jordbruksbidrag, av det slag som är aktuellt i frågan, faller inom tillämpningsområdet för artikeln kan inga säkra slutsatser dras att så är fallet. Då HFD inte anser att artikel 6 är 48 SOU 1994:171 s.171 20
tillämplig faller B:s rätt till domstolsprövning. Två ledamöter var skiljaktiga och menar att den osäkerhet som finns kring vad som innefattas av civil rättighet och skyldighet inte är avgörande för målet. Förvaltningsdomstolen kompetens måste framgå av författning för att de ska kunna ta upp en fråga, någon sådan bestämmelse i aktuell författning finns inte, därför ska yrkandet avvisas. 3.2.2.3 Analys Efter dessa fall framstår det tydligt att HD valt att utvidga förvaltningsdomstolens kompetens, för att utan lagstöd kunna använda sig av tvistefrågans art som ett indicium på sin behörighet. En stor fråga i doktrinen har varit huruvida HD ska kunna bestämma att HFD är behörig i vissa mål och således kunna göra sig av med sin kompetens att pröva offentligrättsliga tvister, många tolkningar av rättsfallet i doktrinen indikerar på att det är just det HD gjorde, man skapade en möjlighet för domstol att ge bort mål till förvaltningsdomstol om det föll under kriteriet tvistefrågans art. Detta är dock ingenting som HFD någonsin besvarade eftersom man inte kom att använda sig av HD:s myntade begrepp. När HFD avvisade yrkandet uppstod problemet att den enskilde hade rätt till en domstolsprövning men ingen domstol fanns att tillgå. Det förelåg således en negativ kompetenskonflikt. Detta problem kom dock inte att vara så långvarig då ett liknande fall år 1997 dök upp hos HFD, nämligen fallet Lassagård. 49 3.3 Fallet Lassagård Fallet Lassagård handlar om bolag som sökt ersättning hos länsstyrelsen i Halland i enlighet med EU-rättsliga föreskrifter, men fått avslag på ansökan. Regler kring överklagande av beslut återfanns i viss författning som innehåller ett överklagande förbud, frågan i målet var huruvida bolaget, trots att det förelåg ett överklagandeförbud, hade rätt att få sin ansökan prövad av domstol och om så var fallet, vilken domstol skulle anses behörig att ta upp prövningen. 3.3.1 HFD:s avgörande HFD börjar med att undersöka om överklagandeförbudet i förordningen mot att föra talan mot Jordbruksverkets beslut står i strid med EU-rätten. Domstolen konstaterar att det inte finns någon uttrycklig bestämmelse i de aktuella EU-förordningarna, men att man måste ta hänsyn 49 RÅ 1997 ref.65 21
till EU-rättens allmänna rättsprinciper och hur de tolkats och utvecklats av EU-domstolen. EU-domstolen har i praxis uttalat att den som påstår sig ha ett anspråk som detta har rätt till att få sin sak prövad av domstol, detta i enlighet med de regleringar som finns i artikel 6 EKMR. Detta talar starkt för att bolaget har rätt att få sin sak prövad av domstol, HFD kommer fram till att bestämmelsen med överklagandeförbud inte är förenlig med EU-rätten och ska åsidosättas eftersom EU-rätten har företräde. HFD kommer därefter till frågan om vilken domstol som ska anses som behörig att pröva Jordbruksverkets beslut. Enligt en annan paragraf i förordningen gäller som huvudregel att beslut kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Domstolen konstaterar att det ligger nära till hands att tillämpa den bestämmelsen även på detta beslut, beslutet ska således prövas av förvaltningsrätten där frågan först prövades. I och med detta rättsfall tycktes domstolen lösa den negativa kompetenskonflikten som uppstod i Stallknecht men långt ifrån alla problem var lösta. Det var inte givet att det i alla situationer skulle vara möjligt att åsidosätta överklagandeförbud med hänsyn till europarätten. En regel om ett införande av sådant hade föreslagits år 1994, men infördes aldrig. Avgörandet öppnade även upp möjligheten för förvaltningsdomstolen att självständigt kunna kontrollera om något europarättsligt krav aktualiseras, och i så fall pröva överklagandet utan uttryckligt lagstöd. 3.3.2 Rättsläget efter Lassagård tillkomsten av 22 a förvaltningslagen Efter fallet Lassagård beslutade lagstiftaren att införa en ny reglering i förvaltningslagen, nämligen 22 a. Den skulle vara en generell regel vars syfte var att peka ut en instansordning, när en sådan inte fanns, och minska de negativa kompetenskonflikter som uppkommit på området. 50 Syftet att minska de negativa kompetenskonflikterna är inget som går att utläsa direkt ur paragrafens ordalydelse som endast säger att beslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. 22 a FL ger inga indikationer på att inskränka allmän domstols kompentens eller om domstolarna ska åsidosätta sina interna behörighetsregler när en rätt till domstol som följer av artikel 6 EKMR. Det går inte heller att utläsa direkt från paragrafen om 50 Prop. 1997/98:101 s.1. 22
förvaltningsinstituten fått en större behörighet eller inte, utan man får snarare söka sig till den praxis domstolarna skapat där de beaktat lagstiftarens intentioner med regleringen 51. Tillkomsten av 22 a FL innebar att man lagreglerade en domstolsprövning som redan existerande i rättspraxis. 52 Bestämmelsen kan hänföras till 11:14 Regringsformen (2010:1408) som uttryckligen säger att regler kring domstolens rättskipning, organisation och om rättegången ska finnas i lag. 53 Den föreslagna regeln utgjorde enligt justitieutskottet ett önskvärt tydliggörande av att ärenden som har betydelse för enskilda och har inslag av rättsliga bedömningar bör avgöras av domstol. 54 Avsikten med att beslut får överklagas till allmän förvaltningsdomstol är inte att öppna en överklagandeväg för alla beslut utan endast att skapa en instansordning för de beslut som enligt praxis är överklagbara, 22 a FL gäller beslut som saknar överklagbarhet eller som har ett överklagandeförbud, vilket ankommer på förvaltningsrätten att bedöma. 55 3.4 Hur påverkas 22 a FL av dess subsidiära karaktär? I enlighet med 3 är förvaltningslagen subsidiär, vilket innebär att om det i annan lag eller författning finns regler som avviker från FL ska den bestämmelsen tillämpas. Anledningen till att förvaltningslagen är subsidiär är att det är svårt att skapa en generell reglering på ett så pass stort område som förvaltning, så att den i detalj ska kunna vara lämplig att tillämpa på alla områden och i varje enskild situation. Det finns därför möjlighet att på de olika specialområdena meddela bestämmelser som avviker från förvaltningslagen, detta för att garantera den enskildas rättssäkerhet och för att myndigheterna ska ha riktlinjer i deras olikartade arbeten. 56 Inom förvaltningsrätten framgår ofta möjligheten att överklaga på de olika specialområdena i specialförfattningar och i och med förvaltningslagens subsidiaritet är det dessa som ska gälla undantagslöst. I vissa av dessa författningar finns det överklagandeförbud, som innebär att den enskilde inte kan överklaga det beslut man fått från myndigheten. Detta är helt enligt 51 Södergren, s.338. 52 Prop. 1997/98:101 s.1. 53 SOU 2010:29 s.128. 54 1997/98 JuU 17 s.4 55 SOU 2010:29 s.607. 56 A.a, s.128. 23
lagens alla regler, dock finns det i och med Sveriges antagande av EKMR ett undantag till denna regel. Konventionen kräver en rätt till domstol enligt artikel 6. Det var detta lagstiftaren löste i och med regleringen i 22 a FL, men problemet kvarstod lika väl. Trots att man skriver i förarbetena till lagen att man ska gå in och kontrollera och uppdatera specialförfattning som står i strid med EKMR:s artikel 6.1 så fanns, och finns fortfarande, överklagandeförbud som inte står i överensstämmande med konventionen. 57 Detta ledde till att flertalet myndigheter inte visste hur de skulle hantera frågan om överklagande, de kunde använda sig av 22 a FL men den stod i strid mot 3 FL. Innan lagförändringarna år 2006, var det ofta en problematik för domstolen att veta om det var rättsprövningslagen eller 22 a FL som skulle användas när det förelåg ett överklagandeförbud i specialförfattning 58. Båda regleringarna hade tillkommit för att lösa problematiken på rättsområdet gällande rätten till domstolsprövning. Problemet löstes efter lagförslaget eftersom rättsprövningslagen numera endast gäller för regeringsbeslut. Lagstiftaren lät, år 2006, införa ett andra stycke till 3, där det förtydligades att FL:s överklagandebestämmelser alltid är tillämpliga om det behövs för att tillgodose rätten till domstolsprövning i enlighet med artikel 6.1 EKMR. Detta var redan praxis på området men lagstiftaren ansåg att det behövdes lagstiftas. Varför lagstiftaren endast väljer att hänvisa till EKMR och inte till EU-rätten kan bero på att det borde stå domstolarna klart att EU-rätten har företräde framför nationell rätt. Samtidigt tog man bort det tredje stycket i 22 a FL, eftersom detta numera endast kunde anses som informativ. 59 Om lagstiftaren inte uttryckligen har angivit, i specialförfattning, att regering eller förvaltningsmyndighet ska överpröva beslutet eller om det föreligger ett överklagandeförbud så ska 22 a FL tillämpas. Detta gäller dock inte om det finns en möjlighet till prövning på annat sätt. Det verkar dock som HD och HFD inte är helt överens om vilken domstol som ska anses ha kompetens att pröva beslut, eller för den delen om europarätten verkligen kräver en prövning av saken. Om det i specialförfattning finns regler om domstolsprövning som strider mot artikel 6.1 EKMR ska de åsidosättas. Det gäller endast om det inte finns någon annan 57 Warnling- Nerep, 2015, s.142 58 Se RÅ 2002 not. 57 59 Prop. 2005/06:56 s. 23 24