BROMMA STADSDELSFÖRVALTNING TEKNIK- OCH KOMMUNIKATION SID 1 (9) 2007-07-28 SDN 2007-08-30 Handläggare: Annica Lagerqvist Till Bromma stadsdelsnämnd Reviderad modell för fördelning av medel till stadsdelsnämndernas stadsmiljöverksamhet Remiss Förslag till beslut Nämnden beslutar att avslå den föreslagna resursfördelningsmodellen för stadsmiljöverksamheten. Nämnden beslutar att föreslå en förnyad utredning av resursfördelningsmodellen för stadsmiljöverksamheten i enlighet med förvaltningens förslag till remissvar. Omedelbar justering Bitte Davidsson Stadsdelsdirektör Annica Lagerqvist verksamhetsområdeschef Sammanfattning Förvaltningen anser att det kan vara svårt att upprätta en resursfördelningsmodell som är helt rättvis, men ur Brommas perspektiv innebär den föreslagna resursfördelningsmodellen stora negativa konsekvenser för stadsmiljöverksamheten. Om den föreslagna resursfördelningsmodellen genomförs blir Bromma den stadsdel som kommer att ha den största differensen mellan tilldelning och kostnader. Förvaltningen föreslår därför att nämnden beslutar att avslå den föreslagna resursfördelningsmodellen för stadsmiljöverksamheten eftersom fördelningsmodellen varken är rättvisande eller acceptabel. Förvaltningen anser vidare att: den föreslagna folkfaktorns betydelse bör utredas ytterligare parkmarkstalets viktning i proportionen till naturmarkstalet bör utredas ytterligare budgeten för övrig stadsmiljö bör utredas ytterligare i syfte att minska andelen till förmån för grönyteskötseln budgetfördelningen mellan trafikkontoret och stadsdelsnämnderna ska ingå i en förnyad utredning av stadsmiljöverksamhetens fördelningsnyckel Postadress Box 206, 161 26 Bromma Besöksadress: Tunnlandsvägen 95 tfn: 50806000, Fax 50806499, e-post: bromma@bromma.stockholm.se www.stockholm.se
SID 2 (9) Ärendets beredning Ärendet har beretts av verksamhetsområde teknik- och kommunikation. Bakgrund Kommunstyrelsens finansrotel har för yttrande, senast den 30 augusti, översänt remissen över reviderad modell för fördelning av medel till stadsdelsnämndens stadsmiljöverksamhet. Södermalms stadsdelsdirektör fick den 26 februari 2007 i uppdrag att genomföra en övergripande analys av resursfördelningssystemet för stadsdelsnämndernas stadsmiljöverksamhet. Stadsdelsdirektören har bildat en arbetsgrupp med representanter från Stadsledningskontoret, Utrednings- och statistikkontoret (USK), trafikkontoret samt från stadsdelsförvaltningar i Innerstaden, Västerort och Söderort. Uppdraget är av i huvudsak följande lydelse Jämförelse av utfall 2006 för gröna ytor (referensalternativ) med fördelning budget 2007 per stadsdelsnämnd samt fördelning innerstad och ytterstad. Analys av de ingående korrelationerna m.m. i nyckeln och hur dessa påverkar fördelningen mellan stadsdelsnämnderna vid organisationsförändringar, exempelvis trängselfaktorn. Analys av fördelning av nycklade investeringsmedel och huruvida denna fördelning stämmer överens med mål som finns inom området trygg och snygg stad. Förslag på hur en fördelningsnyckel för drift och investeringsram ska konstrueras som håller över tiden med de organisatoriska förändringar som kan ske totalt i staden eller inom vissa verksamhetsområden och som då endast berör enstaka stadsdelsnämnder, som t.ex. förändring av ansvarsförhållande av trafikleder år 2006. Arbetsgruppen har förutsatt att samma krav som vid upprättande av tidigare fördelningsnycklar skall gälla. Det vill säga modellen skall vara: 1. Enkel 2. Lättförståelig 3. Rättvisande 4. Baserad på objektiva variabler som SDN inte kan manipulera 5. Adaptiv med avseende på väsentliga förändringar, t.ex. ändrad markanvändning vid exploateringar 6. Fördelande, inte kostnadsdrivande 7. Tillämplig på alla stadsdelar 8. Accepterad
SID 3 (9) Ärende Förslag till reviderad resursfördelningsmodell I utredningen föreslås två beräkningsblock, grönområdesskötsel och övrig stadsmiljö. Det sistnämnda omfattar också fortsättningsvis kostnader om i storleksordningen 25 mkr per år, motsvarande 15-20 % av stadsdelsnämndernas budget för stadsmiljöverksamheten. Arbetsgruppens förslag sammanfattas på följande sätt: I blocket Grönområdesskötsel utnyttjas arealer för parkmark respektive naturmark med databasen PARK som källa. Parkmarkstalet justeras fullt ut med det standardiserade korrektivet för slitage och nedskräpning (folkfaktorn). Folkfaktorn består av 100 % boende + 25 % dagbefolkning. Det justerade parkmarkstalet viktas i proportionen 10:1 i förhållande till naturmarkstalet. Framräknade andelar omvandlas till kostnadsandelar enligt beräkningsblockets andel av alla stadsdelsnämndernas totala stadsmiljökostnader enligt bokslutsdata från fem år. I blocket Övrig stadsmiljö ingår medianvärdet av antalet lägenheter som är godkända eller antagna i detaljplaner av Stadsbyggnadsnämnden, under de senaste fem åren. Dessutom ingår den nedviktade folkfaktorn per total skötselyta. I bägge fallen används standardiserade värden och medelvärdet utnyttjas för beräkning av respektive stadsdelsnämnds andel. Framräknade andelar omvandlas på enahanda sätt till kostnadsandelar. Kostnadsandelarna i de två blocken summeras till fördelningsnyckeln som summerar sig till 100 % för samtliga stadsdelsnämnder. Förvaltningens förslag Förvaltningen har i sitt remissvar inte berört innerstaden eftersom innerstaden och ytterstaden har olika förutsättningar. Vi kan dock konstatera att den föreslagna resursfördelningsmodellen innebär en mycket tydlig prioritering av innerstaden i förhållande till ytterstaden, vilket även framgår i tabellen på sidan 8. Förvaltningens synpunkter handlar i huvudsak om hur resursfördelningsmodellen ger stora differenser mellan västerort och söderort, till västerorts nackdel. Förvaltningen menar att denna skillnad i tilldelning inte är motiverad ur standard eller driftskostnadssynpunkt.
SID 4 (9) Ur Brommas perspektiv innebär den föreslagna resursfördelningsmodellen stora negativa konsekvenser för stadsmiljöverksamheten. Om den föreslagna resursfördelningsmodellen genomförs blir Bromma den stadsdelen som kommer att ha den största differensen mellan tilldelning och kostnader. Därmed menar förvaltningen att kraven på att resursfördelningsmodellen skall vara rättvisande och acceptabel inte uppfylls. Brommas stadsbyggnadskaraktär Bromma är till stor del en närförort, exploaterad från 1920-talet och framåt. Det unika för Bromma är trädgårdsstaden och smalhusförstaden. Med undantag av områdena runt Bromma flygplats, så är Bromma i översiktskartan klassad som Kulturhistoriskt värdefulla miljöer som även behandlas som stadsbyggnadskaraktärer i Stockholms byggnadsordning. Byggnadsordningens förhållningssätt ger vägledning till hur värdena tas tillvara. Bebyggelseområdena är av särskild betydelse för Stockholms gröna karaktär och tre stadsdelar, Olovslund, Norra och Södra Ängby samt delar av Ålsten är dessutom klassade som Område av riksintresse för kulturminnesvård. I stadsdelen finns Judarskogen, Kyrksjölötens och delar av Grimstaskogens naturreservat. Ingen av ytterstadens stadsdelar har så stora områden med så högt bevarandevärde i översiktsplanen som Bromma. Karakteristiskt för såväl trädgårdsstaden som smalhusområdena är att det finns mycket förgårdsmark/allmän mark mellan gata och fastighet. Förgårdsmarken består av smala remsor med många hinder i form av tillfarter till fastigheterna, träd, buskar och berghällar. Skötselkostnaden per kvadratmeter förgårdsmark är hög eftersom det inte går att använda större maskiner utan krävs små gräsklippare, linröjare och mycket manuellt arbete. Bromma har mer förgårdsmark (381 000 kvadratmeter) än Norrmalms totala parkareal, (307 000 kvadratmeter). Den korta tid, ca två månader, som utredningsgruppen hade till sitt förfogande för att ta fram en ny fördelningsnyckel, medgav inte någon diskussion om hur stadens skyddsvärda områden skall förvaltas och vårdas. Ingen central parkexpertis, t.ex. stadsträdgårdsmästaren, har deltagit i utredningsgruppen. Utredningen har dessutom skett under en för stadsdelarna intensiv tid då stora omorganisationer och sammanslagningar genomförts. Viktning av befolkning per kvadratmeter parkyta Vid en jämförelse av det ekonomiska utfallet för söderort respektive västerort och den föreslagna fördelningsnyckeln (tabellen sidan 9 i utredningsunderlaget) blir konsekvensen av folkfaktorn tydlig. Söderort tilldelas 11,5 mkr mer i anslag än medianutfallet 2002 2006. Det motsatta gäller för västerort som tilldelas 7,9 mkr mindre än medianutfallet 2002 2006. Den justerade fördelningsnyckeln utgår från 2007 års budgetram.
SID 5 (9) Kvadratmeter parkmark Utfall 2002-2006 mkr Föreslagen fördelningsnyckel (2007 budgetram) mkr Differens mkr Västerort 8 220 136 47,9 40,0-7,9 Söderort 7 306 653 50,9 62,4 11,5 Differens mkr 3,0 22,4 Västerort har ca 900 000 kvadratmeter mer anlagd parkmark än söderort. Förvaltningen menar att kostnaden för att sköta parkmark beror på områdets karaktär och utformning och enbart till ringa del på antalet boende i en stadsdel. Gräsytans utformning är helt avgörande för kostnaden för gräsklippning. Är gräsytan stor med få hinder kan en rationell maskin med stor kapacitet användas, kvadratmeterkostnaden blir därmed låg. Är ytan liten och/eller har många hinder krävs små maskiner och manuell arbetskraft vilket innebär höga kostnader per kvadratmeter. Att rensa buskage, plantera och vårda växter, säkerhetsbesiktiga lekplatser, underhållsgrusa gångvägar, lekytor, bollplaner, byta sand i lekparkernas sandlådor etc. kostar lika mycket oavsett om det bor 45 000 eller 65 000 invånare i stadsdelen. Utredningsrapporten antyder att skillnaden i utfall mellan västerort och söderort beror på att stadsdelsnämnderna inom respektive regioner tillämpar olika upphandlingsmodeller. I västerort används à priser och i söderort fasta totalbelopp per säsong. Modellen med à priser anges bli kostnadsdrivande och skillnaderna i utfall bero på standardskillnader, som en fördelningsnyckel inte ska beakta. Förvaltningen kan konstatera att påståendet inte stämmer, eftersom bokslutssiffror för perioden 2002-2006 visar att kostnaden för parkskötsel inom de båda regionerna är i stort sett likvärdiga eller något lägre i västerort. Kostnaden för städningen av parkmark skiljer sig inte nämnvärt i ytterstaden. I genomsnitt har söderort 0,34 kr högre renhållningskostnad per kvadratmeter än västerort, enligt beräkningar från nyckeltalsdata 2006. Enligt den föreslagna fördelningsnyckeln tilldelas söderort 3,67 kr mer per kvadratmeter parkmark än västerort. Justerad fördelningsnyckel (2007 budgetram) Kr/kvm Föreslagen fördelningsnyckel (2007 budgetram) mkr Västerort 4,87 40,0 Söderort 8,54 62,4 Förvaltningen föreslår att den föreslagna folkfaktorns betydelse utreds ytterligare så att fördelningsnyckeln blir mer rättvisande.
SID 6 (9) Viktning av kostnader för skötsel av naturmark Kostnaden för skötsel av naturmark i förhållande till skötsel av anlagd parkmark viktas till 1 på 10. I Brommas två entreprenadkontrakt är förhållandet 1 på 20. Den generösa viktningen av tilldelningen för skötsel av naturmark gynnar söderort eftersom det i söderort finns nästan dubbelt så mycket naturmark (2 650 ha) som i västerort (1 430 ha). Förvaltningen föreslår att parkmarkstalets viktning i proportionen till naturmarkstalet utreds ytterligare. Övrig stadsmiljö I övrig stadsmiljö ingår medianvärdet av antalet lägenheter som är godkända eller antagna i detaljplaner av Stadsbyggnadsnämnden, under de senaste fem åren. Budgeten för övrig stadsmiljö är ca 25 mkr per år eller motsvarande 15-20 % av stadsdelarnas stadsmiljöbudget. För remissarbetet inom övrig stadsmiljö har stadsdelförvaltningarna i 2006 års redovisning rapporterat kostnader på ca 6 mkr vilket motsvarar ca 4 % av stadsmiljöbudgeten. Ansvaret för Agenda 21 har, i kf:s budget för 2007, integrerats i det ordinarie miljöarbetet och belastar därmed de olika verksamheternas budgetar, inte stadsmiljöverksamheten. Förvaltningen föreslår därför att budgeten för övrig stadsmiljö utreds i syfte att minska procentandelen till förmån för grönyteskötseln. Översyn av fördelningen mellan stadsdelsnämnderna och trafikkontoret I utredningen ingick inte att studera fördelningen mellan stadsdelsnämnderna och trafiknämnden avseende kostnader för parkskötsel, vinterväghållning och renhållning på parkmark respektive gatumark. Den procentuella fördelningen av anslagen mellan stadsdelsnämnderna och trafiknämnden har, för Brommas del, visat sig vara negativ. Fördelning av budget 2007 i % till Trafiknämnden Fördelning av budget 2007 i % till Bromma sdn Bromma sdn andel av kostnader i % Vinterväghållning 90 10 24 Barmarksrenhållning 60 40 46 Parkskötsel 5 95 92 Förvaltningen föreslår därför att budgetfördelningen mellan trafikkontoret och stadsdelsnämnderna ingår i en förnyad utredning av stadsmiljöverksamhetens fördelningsnyckel.
SID 7 (9) Brommas ekonomiska förutsättningar för stadsdelsmiljöverksamheten Bromma har genom åren inte tilldelats anslag för stadsmiljöverksamheten motsvarande stadsdelens kostnader. För att minska kostnaderna genomfördes, vid 2006 års upphandling av park- och gatuskötseln, omfattande nedskärningar av städfrekvenser på parkmark. Vidare har skötseln av stadsdelens tre strandbad bokförts inom anslaget för kultur- och fritid. Brommas kostnader inom stadsmiljö uppgår till 23,8 mkr varav ca 20,5 mkr är bundna i avtal och 3,3 mkr är rörliga i form av underhåll, akuta åtgärder såsom städning av tjuvtippar m.m. samt personalkostnader. Om den reviderade modellen för fördelning av medel till stadsmiljöverksamheten genomförs, samt om 2007 års budgetram är oförändrad, innebär det att Bromma kommer att tilldelas 13,2 mkr vilket motsvarar 10,6 mkr mindre än ovan redovisade behov på 23,8 mkr. Bromma blir därmed i särklass den stadsdelen som kommer att ha den största differensen mellan tilldelning och kostnader d.v.s. 10,6 mkr eller motsvarade 45 % av kostnaderna. Förvaltningen menar därför att kravet på en rättvisande och acceptabel fördelningsnyckel inte uppfylls varför remissförslaget bör avstyrkas. Kontraktstiden för Brommas två entreprenadavtal för vinterväghållning, renhållning och parkskötsel går ut 2009-11-01. Detta innebär att avtalskostnader på 20,5 mkr/år är bundna i ytterligare två år. Genomförs den föreslagna resursfördelningsmodellen kommer det att innebära att nämnden måste omprioritera resurser från andra verksamhetsområden såsom förskola, handikappomsorg och äldreomsorg. I kommande entreprenadupphandling kan omprioriteringar i parkskötseln genomföras. Dessa får då effekt i 2010 års budget. För att åskådliggöra vad 10,6 mkr motsvarar i skötselkostnad redovisar vi här några axplock ut nuvarande entreprenadavtal: - Gräsklippning och renhållning av parkmark, 3,4 mkr - Gräsklippning och renhållning av förgårdsmark, 1,3 mkr - Ängsslåtter och vårstädning av öppen naturmark, 0,6 mkr - Slyröjning, trädfällning och renhållning av skog och naturmark, 1,8 mkr - Ogräsrensning och renhållning av buskage, 0,3 mkr - Drift och renhållning av plaskdammar, 0,3 mkr - Renhållning och byte av sand i lekparkerna 0,5 mkr - Spolning av naturisbanor, 0,5 mkr - Drift av tre strandbad, 1,3 mkr - Besvara planremisser och administrera parkinvesteringar, 0,6 mkr
SID 8 (9) Konsekvensen av reviderad fördelningsnyckel Resultatet av den nya fördelningsnyckelns tilldelning per kvadratmeter presenterades först när utredningsrapporten var slutförd. Fördelningen är beräknad på Kf:s budgetram 2007. Rev nyckel, Mkr Parkmark, m 2 Kr/m 2 D:o standardiserat Stand. Folk per parkyta Rinkeby-Kista 7,7 1 287 547 5,98 0,4844 0,5964 Spånga-Tensta 6,2 1 273 272 4,84 0,3919 0,4306 Hässelby-Vällingby 12,9 3 148 210 4,09 0,3312 0,2920 Bromma 13,2 2 511 107 5,25 0,4257 0,3927 Kungsholmen * 10,5 796 744 13,23 1,0723 1,2444 Norrmalm * 17,1 307 313 55,58 4,5046 4,4340 Östermalm * 11,8 835 269 14,12 1,1448 1,3851 Södermalm 20,4 1 198 971 16,99 1,3773 1,5514 EnskedeÅrsta-Vantör 15,4 1 980 394 7,79 0,6310 0,6651 Skarpnäck 10,8 1 174 288 9,22 0,7474 0,5263 Farsta 10,5 1 425 265 7,35 0,5959 0,5039 Älvsjö 5,7 560 113 10,19 0,8260 0,6343 Hägersten-Liljeholmen 13,0 1 233 778 10,55 0,8554 0,8330 Skärholmen 7,0 932 819 7,55 0,6120 0,5109 Summa/Medelvärde 162,2 18 665 090 12,34 1,0000 1,0000 I tabellen framgår tydligt den stora skillnaden i tilldelning per kvadratmeter mellan söderorts och västerorts stadsdelsnämnder. Förvaltningen menar att denna skillnad i tilldelning inte är motiverad ur standard eller driftskostnadssynpunkt. 2007 års ram till stadsdelsnämndernas stadsmiljöverksamhet utökades med 17,6 mkr med följande motivering: KF:s budget om totalt 162,2 mnkr för stadsmiljöverksamheten fördelas enligt fördelningsnyckeln för stadsmiljö till stadsdelsnämnderna exklusive gatuarealer. Vid jämförelse mellan inrapporterade nyckeltal 2005 för de verksamheter som blir kvar på stadsdelsnämnderna och KF budget 2007 framgår att den omfördelning som har skett mellan stadsdelsnämnderna med nuvarande fördelningsnyckel slår särskilt hårt för 11 stadsdelsnämnder. Fördelningen av budgetjusteringen kommer därför att fördelas till de 11 stadsdelsnämnder som har haft högre kostnader för parkverksamheten år 2005 än budgeterat 2007. Bromma tilldelades 2,5 mkr ur detta anslag och fick därmed en ram på 18,9 mkr. Mot den bakgrunden innebär den reviderade resursfördelningsmodellen en minskning av Brommas anslag för stadsmiljö med -5,7 mkr.
SID 9 (9) Förvaltningens uppfattning är att budgeten justerades som en kompensation för att trafikkontoret hade tilldelats hela anslaget för vinterväghållningen trots att ansvaret för vinterväghållning av parkvägar och trappor på parkmark åvilar stadsdelsförvaltningarna. Kostnaden för vinterväghållning av Brommas gång- och cykelvägar samt trappor på parkmark uppgår till 3,7 mkr 2007. Förslag till beslut Förvaltningen anser att det kan vara svårt att upprätta en resursfördelningsmodell som är helt rättvis, men ur Brommas perspektiv innebär den föreslagna fördelningsmodellen stora negativa konsekvenser för stadsmiljöverksamheten. Förvaltningen föreslår därför att nämnden beslutar att avslå den föreslagna fördelningsmodellen för stadsmiljöverksamheten eftersom fördelningsmodellen varken är rättvisande eller acceptabel. Förvaltningen anser vidare att: den föreslagna folkfaktorns betydelse bör utredas ytterligare parkmarkstalets viktning i proportionen till naturmarkstalet bör utredas ytterligare budgeten för övrig stadsmiljö bör utredas ytterligare i syfte att minska andelen till förmån för grönyteskötseln budgetfördelningen mellan trafikkontoret och stadsdelsnämnderna ska ingå i en förnyad utredning av stadsmiljöverksamhetens fördelningsnyckel Bilagor Remiss: Reviderad modell för fördelning av medel till stadsdelsnämndernas stadsmiljöverksamhet med bilagor. Stadsledningskontorets tjänsteutlåtande