3 Erik Norrman och Niclas Virin Slopad bolagsskatt analys och konsekvenser Norstedts Juridik
Sammanfattning 9 Sammanfattning De senaste åren har en internationell trend varit att sänka bolagsskatten. Inom loppet av tio år har den genomsnittliga skattesatsen bland EU:s 15 äldre medlemsländer fallit från 39 till 29 procent. Ser man till samtliga 25 medlemsländer år 2006 var genomsnittet för bolagsskattesatsen 25 procent. Även om skattesatssänkningarna i viss mån skett i samband med basbreddningar, har det i omvärlden också utvecklats skattelindringar eller t.o.m. skattebefrielser för vissa slags företagsetableringar. En intensiv diskussion pågår internationellt vad gäller det som kommit att kallas skadlig skattekonkurrens, dvs. metoder att med skattelindringar locka till sig utländska investeringar med villkor att anställa endast inhemsk personal, bedriva verksamhet endast i vissa frizoner, inte bedriva konkurrerande verksamhet inom landet, osv. Vad som i stor utsträckning förbisetts i denna debatt är om företagsbeskattningen eller åtminstone bolagsbeskattningen helt kan avvaras. I denna bok görs en genomgång av de praktiska, juridiska, redovisningsmässiga och företagsekonomiska problem som företagsbeskattningen föranleder. Därefter görs en analys och beskrivning av de ekonomiska konsekvenserna av företagsbeskattningen och vilka de samhällsekonomiska effekterna av slopad eller en kraftigt reducerad bolagsskatt skulle bli. En utgångspunkt för boken är företagsbeskattningens roll i ett schematiskt beskrivet ekonomiskt kretslopp. I en enkel sådan modell kan föremålet för företagsbeskattningen, dvs. vinsterna i företagen, studeras bland flöden mellan hushålls- och företagssektorn i form av ersättningar för arbete och kapital som löper parallellt med betalningar för varor och tjänster. Företagsvinsterna kan då beskrivas som en temporär uppsamling av produktionsresultatet. Dessa samband mellan företagsvinster, löner och utdelningar innebär att även beskattningen av de olika baserna hänger nära samman. Exempelvis kan utrymmet för löner och utdelningar reduceras när företagsvinster beskattas.
10 Sammanfattning Företagsbeskattningens historiska bakgrund beskrivs närmare i kapitel 3. Där konstateras att det är svårt att skönja att några mer djupgående analyser gjorts i samband med att beskattning av företagsvinster började införas under 1800-talet. Med aktiebolagsformen blev det praktiskt görligt att dra in kapital från andra än dem som var direkt involverade i verksamheten. Beskattningsformen blev också efterhand internationellt vedertagen och allmänt förekommande. Motiven för bolagsbeskattning torde numera vara rent fiskala och politiskt betingade. Föreställningen att skatteformen baseras på goda skäl eller är systematiskt oundgänglig kan antas ha förstärkts av den skattedebatt som förs i olika internationella organ för att eliminera skadlig skattekonkurrens och skatteflykt via skatteparadis m.m. Genomgången i kapitel 4 av olika problemområden förorsakade av företagsbeskattningen visar på svårigheter av både teoretisk och praktisk natur. Företagsbeskattningens relation till redovisningslagstiftningen gör den med nödvändighet mycket komplicerad. Bland generella skatterättsliga frågor kan nämnas problem med att bestämma skattepliktiga resp. skattefria intäkter, avdragsgilla resp. icke avdragsgilla kostnader, vinstöverföringar genom prissättning (transfer pricing), vinst-/förlustutjämning över tid samt inom koncerner m.m. I internationellt perspektiv förvärras problemställningarna, och exempelvis principerna för att hantera länders överlappande beskattningsanspråk (internationell dubbelbeskattning) ökar komplexiteten ytterligare. De omfattande teoretiska analyser som krävs för att bestämma beskattningsunderlaget kan gränsa till orimlighet, vilket exempelvis blottläggs vid frågor om hur inkomster och utgifter ska periodiseras över tiden. Om det dessutom rör gränsöverskridande affärshändelser och flera nationella skattesystem är involverade kan skilda periodiseringsregler i olika fall föranleda såväl dubbel beskattning som hel skattefrihet samt komplicera och kanske omöjliggöra möjligheterna till avräkning av utländska skatter. Vidare kan ofta de fiskala kraven stå i motsatsställning till näringspolitiska intressen, såväl nationellt som internationellt. Särskilt allvarligt är detta när staternas intressen av att bevaka sina skattebaser dvs. vad som egentligen är en tvist mellan staterna går ut över företagen i form av dubbla skattekrav, processkostnader, ovisshet och tidsutdräkt. Kostnaderna för fullgörandet av bolagsbeskattningen utreds i kapitel 5. Företagens fullgörandekostnader har bl.a. undersökts av
Sammanfattning 11 NUTEK och redovisats till ca 2 miljarder kr per år. EU-kommissionen har i en undersökning fördelat kostnaderna efter företagsstorlek och redovisar bl.a. att kostnaderna uppgår till drygt 30 % av betalda skatter för små och medelstora företag. Skattemyndighetens kostnader avseende anvisningar, blanketter, granskningsrutiner m.m. har beräknats till 1,9 miljarder kr. Till detta kan läggas ett kanske ännu större belopp för lagstiftningsarbete i kommittéer, departement och riksdag samt domstolars handläggning av mål i företagsbeskattningsärenden. Härutöver kan bolagsbeskattningen också bedömas medföra kostnader på flera miljarder kr i form av samhällsekonomiskt olönsamma investeringar, samhällsekonomiskt förlorad tid, rättsosäkerhet, uppluckring av skattemoral och kanske t.o.m. framkallande av kriminellt beteende. Bolagsskattens inverkan på kapitalägares avkastningskrav vid investeringsbeslut med utgångspunkt från traditionell teoribildning redovisas i kapitel 6. Enligt dessa teorier är bolagsskattens inverkan på avkastningskravet beroende av om eget kapital över huvud taget används vid finansiering av den marginella investeringen. Givet att de marginella investeringarna helt eller delvis finansieras med eget kapital innebär sänkt eller slopad bolagsskatt att utländska ägares bruttoavkastningskrav sjunker med åtföljande ökade investeringar i Sverige (förutsatt att utländska moderbolag inte beskattas för den svenska verksamheten, vilket inte heller sker i de flesta länder). I vissa fall kan dock effekten av en borttagen bolagsskatt vara att skattebas förflyttas från Sverige till utlandet. Det är inte möjligt att förutse andra länders reaktioner på en ensidig svensk åtgärd. Motåtgärder skulle kanske kunna medföra att avkastningskravet faktiskt höjs trots att bolagsskatten i Sverige tas bort och att skattebas exporteras till andra länder av den anledningen. I kapitel 7 breddas analysen till att behandla samhällsekonomiska effekter av bolagsskatten. Det visar sig att det grundläggande antagandet för teorimodellen för den öppna ekonomin på empiriska grunder kan ifrågasättas. Sparande och investeringar är i praktiken inte frikopplade från varandra. Beskattningen av svenska ägare får därmed större betydelse för kapitalstockens storlek än vad den strikt teoretiska varianten av den öppna ekonomimodellen indikerar. Förklaringen till detta ligger bl.a. i s.k. home bias, dvs. att investerare föredrar placeringsalternativ inom det egna landet. Detta är väl belagt i en rad empiriska studier. En bidragande förklaring är också att det i praktiken inte finns perfekt och fullständig information för
12 Sammanfattning alla investerare i synnerhet inte utländska beträffande tillgängliga investeringsmöjligheter. Analysen av de samhällsekonomiska effekterna av slopad bolagsskatt indikerar alltså att utländska aktörer torde bli mycket intresserade av att investera i Sverige, oberoende av hur en reform av det här slaget kombineras med andra svenska finanspolitiska åtgärder. På kort sikt kan förekomsten av agglomeration, dvs. etableringar inom samma område (kluster), och etableringskostnader som tagits i andra länder utgöra trögheter som medför att anpassningen tar tid. För svenska aktörers del är effekten av slopad bolagsskatt i stor utsträckning beroende av vilka specifika svenska finanspolitiska åtgärder som åtföljer. Även svenskar kommer att investera och öka sitt ägande i bolag om reformen finansieras på andra sätt än med ägarskatter. Både svenska och utländska investeringar leder till höjda löner. Självklart innebär också slopandet av bolagsskatten mindre administration för bolagen vilket ger effektivitetsvinster och tenderar att göra företagandet mer attraktivt. Skulle reformen vara förenad med höjda skatter på svenska ägare är en av de främsta effekterna ett ökat utländskt ägande i befintliga storföretag. Även i den situationen stiger dock lönerna. En entydig slutsats är att de utländska aktörerna är vinnare på en reform där bolagsskatten slopas genom att den skatteexport som i dag belastar dem tas bort. Även svenska löntagare torde tjäna på slopad bolagsskatt. Detta gäller åtminstone om den sker i kombination med andra finanspolitiska åtgärder i form av ökade ägarskatter. Sker däremot de åtföljande finanspolitiska åtgärderna på annat sätt är det osäkert om ökade bruttolöner förmår uppväga de negativa effekterna av t.ex. skatteökningar och utgiftsminskningar som kan drabba löntagarna. Teorin indikerar också att frågan om svenska kapitalägare tjänar eller förlorar på reformen i stor utsträckning är en fråga om hur olika generationer påverkas. En intressant fråga blir i vilken omfattning en reform med slopad bolagsskatt behöver kombineras med andra finanspolitiska åtgärder, vilket bl.a. bestäms av vilka effekter som kan väntas av slopad bolagsskatt. Effekterna av slopad bolagsskatt analyseras närmare i kapitel 8, med utgångspunkt från tillgängliga empiriska studier av investeringsresponsen hos svenskar resp. utlänningar. Utifrån detta beräknas effekter för ägarstrukturer samt statsfinanserna. Även om utländska investerare inte är känsligare för förändringar i bolagsskatten än svenska, så innebär deras stora volym att effekterna på
Sammanfattning 13 den svenska ekonomin blir kraftiga när de blir mer intresserade av att investera i Sverige. De utländska investerarnas respons vid sänkt bolagsskatt medför alltså väsentligt högre påverkan på den svenska kapitalstocken än inhemska aktörers agerande. Det innebär att de totala investeringarna i små öppna ekonomier som den svenska påverkas kraftigt av sänkningar i bolagsskatten. Den genomförda analysen visar att en slopad bolagsskatt mycket väl kan vara självfinansierande på lång sikt. Det är därför inte säkert att några andra finanspolitiska åtgärder behöver vidtas. I synnerhet förefaller förutsättningarna för detta goda, när man i analysen beaktar förhållandena för små och medelstora respektive stora företag. Villkoret är att vinsterna och lönerna ökar tillräckligt för att skatter på ägare och löntagare skall kompensera skattebortfallet från bolagsskatten. På kort sikt gäller nästan alltid att de offentliga finanserna påverkas negativt av sänkta skatter. På längre sikt sker dock nya investeringar som innebär att lönesumman stiger. Eftersom beskattningen av arbetsinkomster är relativt sett hög, innebär en ökning i lönesumman också ett kraftigt tillskott till finansieringen av en reform av det här slaget. När både vinster och löner stiger, inte minst genom ökad sysselsättning, visar det sig att det är tillräckligt med en betydligt lägre elasticitet från utländska aktörers sida än vad tillgängliga empiriska studier pekar på för att en reform skall vara självfinansierande. När analysen sker utifrån bedömningen att små och medelstora företag är mer löneintensiva än stora företag, räcker det med ännu lägre elasticitet för att villkoret om bibehållen balans i statens budget ska vara uppfyllt. Detta resultat skall betraktas i förhållande till den allmänna insikten att elasticiteten normalt är högre på lång sikt och inte lägre. Om elasticiteten är högre än vad som är tillräckligt för bibehållen balans i statens finanser vilket de tillgängliga empiriska studierna pekar på innebär ett borttagande av bolagsskatten att utrymme skapas för att även andra skatter kan sänkas. En nödvändig förutsättning för analysen är dock att det är fråga om en isolerad sänkning av bolagsskatten i Sverige och att andra stater inte vidtar några motåtgärder när Sverige ensidigt slopar sin bolagsskatt. Skulle det vara så att andra länder sänker sin bolagsskattesats före Sverige kan man förvänta sig att effekterna av en sänkning av den svenska bolagsskatten vid en senare tidpunkt är mer modest.
14 Sammanfattning I kapitel 9 utreds eventuella problem med att slopa bolagsskatten. Dessa omfattar bl.a. möjligheten att spara med skattekrediter via bolag (sparbösseeffekt) samt frågan om omvandling från arbets- till kapitalinkomst. Redan i dag finns i skatteregelverket metoder för att hantera dessa frågor. Problemen bör därför vara hanterbara, även om spänningarna inom det befintliga systemet kan öka med slopad bolagsskatt. Mer osäkert är hur andra stater skulle reagera på en ensidig åtgärd från svensk sida. Med de regler som i dag tillämpas i gällande skatteavtal mellan Sverige och våra viktigaste handelspartners skulle effekterna av slopad bolagsskatt inte automatiskt neutraliseras. Inte heller tycks nu gällande s.k. CFC-regler i andra länder vara ett omedelbart hot. En bedömning av vilka förändringar i detta avseende som kan komma i framtiden är dock vansklig. Slutsatserna av analysen redovisas i kapitel 10. De traditionella samhällsekonomiska, juridiska och politiska argumenten för bolagsskatten bedöms vila på bräcklig grund. Skatten kan ses i ett sammanhang där den påverkar och påverkas av beskattningen av löner och utdelningar. Hur beskattningen slutligt fördelas mellan dessa baser incidensen är svårbedömt. På kort sikt pekar mycket på att kapitalägarna bär bolagsskatten medan det på längre sikt saknas skäl för att bolagsskatten över huvud taget skulle påverka fördelningen av produktionsresultatet mellan kapitalägare och löntagare. Analyserna av de ekonomiska effekterna av slopad bolagsskatt pekar på stora vinster för investeringar, statsfinanser m.m., enligt redovisningen i tidigare kapitel. Till viss del innebär ett slopande att Sverige förlorar den bolagsskatt som i dag tas ut på de vinster som tillfaller utlänningar. De obeskattade vinsterna kommer därför att delas ut utan (eller till låg beskattning) till utländska ägare som sedan beskattas i sina hemländer. Genom att Sverige inte tar någon skatt finns ingen svensk skatt att avräkna från skatten i mottagarlandet. Denna förlust av skatteinkomster för staten Sverige till förmån för mottagarlandet, synes dock vara mycket begränsad. Av länder med större ekonomisk betydelse för Sverige är det enbart USA som beskattar utdelning från svenska företag. EU-länder beskattar inte utdelningar från intressebolag i andra EU-länder. En effekt av att Sverige helt avskaffar bolagsskatten skulle kunna bli att svenska företag inte kan dra nytta av svenska skatteavtal. Detta skulle kunna bemötas genom att Sverige införde en mycket låg skatt. Risken att andra länder vidtar motåtgärder bedöms som liten,
Sammanfattning 15 bl.a. i ljuset av att klimatet och förståelsen för mycket låga bolagsskattesatser eller helt avskaffad bolagsbeskattning ökat på senare tid. Den helt avgörande frågan i samband med ett avskaffande av bolagsbeskattningen i Sverige är emellertid hur andra länder skulle reagera. Historiska erfarenheter visar att det är troligt att en kraftigt reducerad bolagsskatt i ett land ses som en aggressiv åtgärd i syfte att attrahera kapital från andra länder. I värsta fall kan därför andra stater införa särskilda regler som syftar till att bestraffa företag som investerar i Sverige. Ett borttagande av bolagsskatten i flera länder innebär dock att effekterna i termer av inflöde av utländskt kapital blir väsentligt mindre för ett enskilt land. Bidraget från utländska aktörer till kapitalbildningen i Sverige och därmed till finansieringen av en sådan reform via lönebeskattningen sjunker därmed, vilket ställer större krav på statsfinansiella åtgärder i form av minskade utgifter eller höjning av andra skatter. För ett land som kommer på efterkälken, dvs. blir ensamt kvar med hög bolagsskatt, är risken däremot stor att man hamnar i en relativt sett avsevärt sämre situation. Investeringsstimulansen till följd av inflöde av utländskt näringslivskapital uteblir då. Förutsatt att ovanstående problem kan hanteras, skulle i övrigt en borttagen bolagsskatt knappast ge några påtagliga negativa effekter som inte kan bemästras. De positiva effekterna skulle däremot bli många och närmast överväldigande.