Resurser för kvalitet SOU 2007:81 - IVAs remissyttrande Kungl. Ingenjörsvetenskapsakademien (IVA) har beretts tillfälle att yttra sig över utredningen Resurser för kvalitet SOU 2007:81. En arbetsgrupp med Billy Fredriksson (I), Per Fahlén (III), Christina Moberg (IV), Thomas Johannesson (V), Allan T Malm (VI), Gunilla Jönson (VIII), Gudmar Lundqvist (X), Torbjörn Hedberg (XI), Per Eriksson (XI), Christina Ullenius (XI), Sture Hägglund (XII) och Bengt A Mölleryd (sekr) har utarbetat detta yttrande. Sammanfattning: Utredningens allmänna inriktning på att främja profilering, kvalitet och förnyelse av våra universitet och högskolor är positiv. Utredningen föreslår omfördelningar inom befintliga finansiella ramar vilket riskerar få negativa konsekvenser och leda till sämre kvalitet hos utbildning och forskning inom exempelvis det tekniska området. Utredningens metod att åstadkomma koncentration och profilering i universitets- och högskolesystemet genom att välja retrospektiva indikatorer m m är konserverande. Nya områden, nya idéer innebär alltid ett risktagande och kan få än mindre utrymme i ett system som bygger på uppnådda prestationer, enligt utredningens förslag. Utredningens förslag till modeller för beräkning av resurser för forskning och utbildning vid universitet och högskolor är allmänt alltför komplicerade och utgår från en alltför begränsad innebörd av begreppet kvalitet m m. Som stimulans för diskussionen presenteras en idéskiss till alternativ finansieringsmodell i detta remissvar. En föreslagen uppräkning av den generella ersättningsnivån som främst berör utbildningsanslaget inom samhällsvetenskap med ekonomi och juridik samt humaniora är bra. Om detta ska ske inom en given utgiftsram kommer det emellertid att få allvarliga negativa konsekvenser för utbildningen inom bl a teknik och medicin. Utredningens förslag på tilläggsbelopp leder till ytterligare urholkning av bl a det tekniska området. Detta är oacceptabelt. IVAs tillsammans med VINNOVA genomförda s k Forsknings- och innovationsframsyn har förmedlat och framfört ett förslag att öka statens insatser på civil forskning till nivån minst en (1) procent av BNP. Tillkommande ökningar av de offentliga insatserna på forskning och utbildning bör till betydande del riktas direkt till självständiga universitet och högskolor på grundval av kvalitet, profilering och förnyelse samt för att skapa förutsättningar för egna prioriteringar. Box 5073 SE-102 42 Stockholm Sweden Grev Turegatan 14 Stockholm Sweden Telephone: Nat 08-791 29 00 Int +46 8 791 29 00 Fax: Nat 08-611 56 23 Int +46 8 611 56 23 E-mail info@iva.se World Wide Web: http://www.iva.se VAT-number: SE262000116001
2 Utgångspunkter för IVA Utgångspunkt för föreliggande yttrande och bedömning är IVAs ändamål att främja tekniska och ekonomiska vetenskaper till näringslivets utveckling och samhällets nytta. Yttrandet har också som riktmärke den tekniska och ekonomiska utbildningens och forskningens nytta för samhället. Utredningen är omfattande och rik på detaljer men svår att bedöma genom att den saknar konsekvensanalyser. Utredningens förslag kommer att leda till förändringar såväl av högskolesystemets struktur som av enskilda universitet och högskolor. Förslagen kan därför inte ses isolerade från parallella utredningar som har presenterats eller väntas rapportera inom en snar framtid (Karriär för kvalitet i dec 2007, Myndighetsorganisation för forskningsfinansiering i mars 2008, Universitetens styrning eller frihetsutredningen i dec 2008). I IVA-projektet Framtidens universitet (FU) särskilt vad avser ekonomi och finansiering framhölls betydelsen av att tilldelningen av resurser för forskning och utbildning skulle baseras på prestationer och kvalitet och ske i konkurrens. Utredningens allmänna inriktning Utredningens syfte att åstadkomma ett starkare, långsiktigt hållbart och konkurrenskraftigt universitets- och högskolesystem är vällovligt. Förändringarna inom universitets- och högskolesektorn bör enligt vår och utredningens uppfattning styras med hänsyn till kvalitet, profilering och förnyelse. Förändring kräver också resurser. Utredningen utgår enligt sedvanliga direktiv från att förslagen ska inrymmas inom nuvarande finansieringsramar. Detta får till följd att utredningens förslag riskerar att ge allvarliga negativa konsekvenser och leda till kvalitetsförluster inom vissa områden. Styrning och förändring för styrka och profilering Utredningen föreslår att lärosätena ska få uppdrag för fyraårsperioder, där finansieringen ska vara känd. Detta är positivt eftersom det ger stabilare planeringsförutsättningar för lärosätet. Anslaget beräknas utgående från en finansieringsström för forskning och en ström för finansiering av utbildning. Ett samlat anslag för forskning och utbildning kan enligt utredningens förslag bidra till att skapa förutsättningar för universitetens och högskolornas egna prioriteringar. Utredningens metod att åstadkomma koncentration och profilering i universitets- och högskolesystemet genom val av retrospektiva indikatorer m m är konserverande på ett sätt som vi inte anser vara godtagbart. En ny modell bör skapa ett instrument som ger incitament för att etablera och utveckla nya styrkeområden. Nya områden, nya idéer
3 innebär alltid ett risktagande och riskerar att få än mindre utrymme i ett system som väsentligen bygger på uppnådda prestationer, enligt utredningens förslag. Utredningens förslag om s k strukturfonder och särskilda uppdrag för att främja profileringssatsningar och samverkan är tyvärr inte närmare konkretiserade. Ett finansieringssystem som främjar utveckling, initiativ och heller inte hämmar samarbete och inbördes profilering mellan universitet och högskolor rekommenderas. Målet att skapa starkare och mer profilerade universitet och högskolor kan också åstadkommas på annat sätt än enbart genom det slag av generella finansieringssystem som utredningen föreslår. Det bör t ex tillåtas och finnas positiva stimuli för universitet och högskolor att koncentrera sig och välja bort vissa uppgiftsområden. Högskolor ska t ex inte behöva bli breda miniuniversitet för att få basfinansiering. Instrument för förändring Det centrala instrumentet för förändring enligt utredningen är att konkurrensutsätta medelstilldelningen för forskning och utbildning. Detta är bra men utredningens förslag att hälften av medlen för forskning ska vara konkurrensutsatt torde få en väl stor påverkan. Konkurrensutsättning redan på nivån tredjedelen eller t o m bara för ökningar får sannolikt kraftig struktureffekt. Det bör också noteras att redan idag finansieras de tekniska högskolornas forskning till mer än 50% på anslag som erhållits i konkurrens. Utredningens förslag innebär ett slags fasta fyraårsplaner för kapaciteten vid universitet och högskolor. Det är som ovan sagts positivt med långsiktiga planeringsramar men det kommer med all sannolikhet att uppstå situationer som kräver stegvis men snabbare förändring vid såväl ökning som neddragning av kapacitet. Exempelvis skulle en ökning kunna få slå igenom omedelbart medan minskningar fasas ut successivt över flera år. Ett finansieringssystem som kan bidra till överbryggning rekommenderas. Forskning De fasta medlen för forskningen vid universitet och högskolor är otillräckliga. Det innebär att en ny modell med de förutsättningar som getts för finansiering inte löser de fundamentala problem som följer av underfinansiering och obalans mellan egenfinansiering och externfinansiering av forskning. Utredningens föreslår när det gäller fördelning av medel till forskning att denna ska baseras på kriterier liknande de kriterier som används vid forskningsråden. Dessa belönar främst forskning inriktad på analys och ökad förståelse av olika fenomen. Den starka betoningen av vetenskaplig publicering kommer att missgynna teknisk forskning där målet kan vara att utveckla en produkt eller en process snarare än en vetenskaplig artikel. Utredningens förslag riskerar därför att leda till en ytterligare snedvridning av den teknikvetenskapliga forskningen.
4 Utredningen har ett komplicerat resonemang om hur resurser för forskning ska beräknas. Förslaget är inspirerat av modeller från Storbritannien och Norge. Utredningen gör dock inte en trovärdig konsekvensanalys av sitt förslag. Det finns stor risk att det vid genomförande leder till konkurrens om produktiva forskare, satsning på säkra områden, minskat engagemang för samverkan med omgivande samhälle, rädsla för att inom lärosätena prioritera resurser till nya områden som inte redan varit med om att ha genererat resurser. Den ena hälften av forskningsanslaget, den s k basdelen ska enligt utredningen fördelas på grundval av lärosätenas och universitetens kvalitet genom utvärdering av forskarpaneler samt genom bedömning av särskilda forskningsprofiler till högskolor. Kvalitet är ett mångdimensionellt begrepp. Inom det tekniska området bör kvalitet t ex bedömas utifrån vetenskaplig produktion och samhällsnytta kompletterat med platsbesök för att bedöma förmåga. Utredningen utgår från en inskränkt tolkning av begreppet kvalitet. Den andra hälften av forskningsanslagen, den konkurrensutsatta delen ska fördelas på grundval av kvalitet och andra indikatorer. Det är väsentligt att alla externa medel och insatser, i vilket ingår även samverkande parters t ex näringslivets medverkan in natura, tillgodoräknas som mått på forskningens samhällsnytta. Förslagets finansieringsmodell fungerar konserverande till förmån för etablerade miljöer genom det kraftiga inslaget av meritvärdering ex post. Värdering av mekanismer i form av strategier och finansiellt utrymme för utveckling och nysatsning från bl a högskoleledningar saknas. Utredningen föreslår att en ännu större andel än nu av tilldelningen av resurser för forskning ska ske konkurrensutsatt, dvs. enligt utifrån bestämda kvalitetskriterier. Det kan konstateras att den s.k. externt finansierade forskningen huvudsakligen från offentliga källor - som fördelas efter sådana kriterier redan nu utgör en huvuddel av forskningsmedlen till forskargrupper vid de tekniska högskolorna (utredningen berör knappast denna finansiering). Genom motfinansieringskrav sammanhängande med en stor del av denna externa finansiering reduceras samtidigt det anslag (statsanslaget) som ledningar inom högskolan kan utnyttja för sin strategiska styrning av verksamheten. Att ytterligare öka andelen medel som fördelas enligt utifrån bestämda kvalitetskriterier riskerar att helt avhända ledningarna styrmedel. Det skulle dessutom göra det ytterst svårt att få till stånd satsningar på nya forskningsområden och oprövade forskargrupper eftersom dessa av naturliga skäl inte har starka meriter vid starten. Ledningarna inom högskolan bör ges resurser och befogenheter som motsvarar det ansvar de är ålagda. I stället för att öka andelen medel som tilldelas efter utifrån bestämda kriterier bör skarpare krav ställas på interna kvalitetssystem, profilering och strategisk planering inom högskolans ledning. I samma anda bör universitet och högskolor vara fria att utforma sin inre organisation utifrån verksamhetens behov och inom ramen för gällande principer för studentinflytande t ex. Vid fördelningen av den konkurrensutsatta delen av forskningsanslagen föreslås antalet (andelen?) kvinnliga professorer få en relativt stor betydelse. Ansträngningen att öka jämställdheten inom högskolesystemet föranleder stor sympati. Utredningens förslag på denna punkt är dock tveksamt. Åtgärder för att främja ökad kvinnlig representation måste framförallt riktas till hela karriärutvecklingen, från allra första början.
5 Ett alternativt förslag (idéskiss) för finansiering av forskning Systemet för tilldelning av resurser för forskning bör vara enkelt och lätt att förstå. För att stimulera diskussionen läggs här fram ett alternativt förslag för tilldelning av resurser för forskning (en idéskiss). Resurserna för forskning, inom ramen minst en procent av BNP till civil FoU från staten, föreslås fördelas i fyra, i princip likstora strömmar. Den första strömmen kan avse en grundläggande del som baseras på lärosätets kapacitet, främst volymen hos grundutbildningen. Den andra strömmen skulle motsvara forskningens samhällsnytta och konkurrenskraft ifråga om extern FoU-finansiering inkl FoU-medel från näringsliv och samhälle. Den tredje delen skulle kunna baseras på vetenskapliga kriterier och forskningsledarnas kompetens t ex enligt indikatorer och utvärdering. Den fjärde strömmen skulle kunna fördelas efter politiska överväganden för att t ex utveckla vissa kunskaps- och utvecklingsområden till samhällets gagn. Det vore djupt olyckligt att skapa en modell för resursfördelning som huvudsakligen bestäms av automatik och räknesnurror med kvantitativa kriterier. Långsiktigt krävs också övergripande politiska värderingar som ram för användningen av landets resurser för forskning och utbildning. Forskarutbildning Utredningens förslag att tydliggöra kostnaderna för forskarutbildning är utmärkt. Man bör dock konstatera att studiefinansieringen vid t ex teknisk fakultet numera till mycket stor del finansieras med externa medel. Utbildning (grundläggande och avancerad nivå) Utredningen föreslår en modell med ersättning per student. Finansieringen följer på sikt med studenterna och kan bidra till omstrukturering. Utredningen föreslår en förenklad modell med en grundfinansiering och tre tilläggsfinansieringar. Det är positivt att den nuvarande uppdelningen av prislappar förenklas och att nivåerna frikopplas från ämnesbestämning och istället kopplas till undervisningens behov. En föreslagen uppräkning av den generella ersättningsnivån som främst berör utbildningsanslaget inom samhällsvetenskap inklusive ekonomi och juridik samt humaniora är bra. Nivåerna som utredningen satt på tilläggsbeloppen innebär emellertid en fortsatt utarmning av utbildningen inom bl a teknik och medicin. Det bör finnas ett positivt prestationsinslag (typ HÅP) i utbildningsanslaget som främjar effektivitet och pedagogisk utveckling (inte minst med hänsyn till dagens mer blandade studentgrupper). Den av utredningen föreslagna modellen kommer att locka till sig blott fler studerande utan att premiera lärosätenas och studenternas studieresultat och prestationer.
6 Utvärdering och resursfördelning Utredningens förslag förutsätter ett omfattande arbete med utvärdering och bedömning av lärosäten och ämnesområden. Erfarenheterna från bl a Storbritannien visar att sådana insatser är kostnadsdryga och kapacitetskrävande. Det finns en risk, som Storbritannien illustrerar för att kvalificerade kvalitetsbedömningar ersätts med enkla indikatorer. I kostnaderna för övergång till ett nytt system för resurstilldelning som baseras på utvärdering och bedömning måste den reala resursåtgången också vägas in. Utredningen diskuterar var ansvaret för utvärdering och sammanvägning ska placeras. Det vore olyckligt att etablera ytterligare granskande och värderande myndigheter. Det måste prövas om t ex HSV kan vidareutvecklas för att genomföra de nödvändiga lärosätesutvärderingar som krävs om den föreslagna modellen ska förverkligas. Det finns också omfattande erfarenhet av bedömning och värdering av vetenskaplig verksamhet, samhällsnytta och samverkan hos bl a VR, VINNOVA och Energimyndigheten som bör tas till vara. Det måste vara en grundläggande princip att ansvar och genomförande av utvärdering skiljs från ansvaret att framlägga förslag till regeringen avseende fördelning av resurser. Det är möjligt att funktionen för sammanvägning av samhällsnytta skulle kunna utföras vid en enhet inom ett förstärkt Utbildningsdepartement. I arbetsgruppen som utarbetat IVAs yttrande har medverkat Billy Fredriksson (I), Per Fahlén (III), Christina Moberg (IV), Thomas Johannesson (V), Allan T Malm (VI), Gunilla Jönson (VIII), Gudmar Lundqvist (X), Torbjörn Hedberg (XI), Per Eriksson (XI), Christina Ullenius (XI), Sture Hägglund (XII) och Bengt A Mölleryd (sekr). Kungl. Ingenjörsvetenskapsakademien Stockholm den 14 mars 2008 Ingegerd Palmér Ordförande IVAs avd XI Utbildning och forskning Bengt A Mölleryd