Inremarknadsguide för myndigheter. Augusti 2014

Inremarknadsguide för myndigheter Augusti 2014

Kommerskollegium är den myndighet i Sverige som ansvarar för frågor som rör utrikeshandel, EU:s inre marknad och handelspolitik. Vår främsta uppgift är att främja frihandel och klara spelregler för den internationella handeln. Vi arbetar också för en effektiv inre marknad och ett öppet, starkt multilateralt handelssystem med fortsatta handelspolitiska liberaliseringar. I vårt uppdrag strävar vi efter goda handelsmöjligheter på tre nivåer: på EU:s inre marknad, mellan EU och omvärlden samt globalt, framförallt inom ramen för världshandelsorganisationen WTO. Som expertmyndighet förser vi regeringen med besluts- och förhandlingsunderlag inom handelsområdet. Det handlar såväl om löpande underlag för aktuella handelsförhandlingar som långsiktiga strukturella analyser. Våra utredningar och rapporter syftar till att öka kunskapen om handelns betydelse för samhällsekonomin och för en global hållbar utveckling. Kommerskollegium har också verksamhet som riktar sig mot företag. Exempelvis finns på kollegiet SOLVIT-center som hjälper företag och privatpersoner som stöter på handelshinder på EU:s inre marknad. Kansliet för Sveriges råd för handelsprocedurer, SWEPRO, finns också under vårt paraply. I vår roll som handelsmyndighet ingår dessutom att ge stöd till utvecklingsländer genom handelsrelaterat utvecklingssamarbete. På kollegiet finns också kontaktpunkten Open Trade Gate Sweden som bistår exportörer från utvecklingsländerna i deras handel med Sverige och EU. www.kommers.se Kommerskollegium, augusti 2014 första tryckningen. ISBN: 978-91-86575-85-4

Förord Medlemskapet i Europeiska unionen (EU) innebär att Sverige ingår i rättsgemenskapen för den inre marknaden. Kommerskollegium arbetar för att den fria rörligheten ska få fullt genomslag i Sverige. En viktig del i kollegiets uppdrag är att stötta svenska myndigheter i deras tillämpning av EU-rätten på inremarknadsområdet. I denna guide tar vi upp de grundläggande rättsprinciper som styr EU:s inre marknad och de bestämmelser som direkt följer av EU-fördraget. Sektorsspecifika regler i EU:s förordningar och direktiv berörs endast undantagsvis. Guiden riktar sig i huvudsak till tjänstemän som till exempel utövar tillsyn, utformar föreskrifter eller arbetar med policyfrågor. Det är vår förhoppning att guiden ska komma till nytta i den fortsatta utvecklingen av myndigheternas tillämpning av EU-rätten. Med guiden som grund står Kommerskollegium gärna till förfogande i detta arbete. Anna Stellinger Generaldirektör Hjälp i EU-rättsfrågor? Kontakta Kommerskollegiums EU-helpdesk Kommerskollegium har inrättat en särskild helpdesk för myndigheter och kommuner, där vi är tillgängliga på telefon 08-690 49 80 eller e-post euhelpdesk@kommers.se. 1

Inremarknadsguide för myndigheter i korthet Denna guide tar upp ett antal EU-regler som berör myndigheternas verksamhet. De viktigaste principerna sammanfattas här nedan. För mer detaljerade resonemang hänvisas till respektive kapitel i guiden. Myndigheter är också välkomna att vända sig till Kommerskollegiums helpdesk (se sid 1) för att få mer information om de olika reglerna och begreppen som förekommer i guiden. Myndigheternas förhållande till EU-rätten (kapitel 2 och 3) Myndigheterna, som en del av staten, är bundna av EU-rätten. Myndigheterna ska se till att egna åtgärder inte strider mot EU-rätten. Detta gäller alla typer av åtgärder: föreskrifter, beslut i enskilda fall, policydokument eller informationsåtgärder. Myndigheterna är skyldiga att åsidosätta svenska högre normer (lagar och förordningar) om de strider mot EU-rätten. Myndigheternas tillämpning av reglerna om fri rörlighet (kapitel 4) Diskrimineringsförbudet: Myndigheterna ska behandla varor, tjänster, företag och enskilda personer lika, oavsett om de kommer från Sverige eller från andra EU-länder. Svenska intressenter får alltså inte ges någon fördel oavsett vilken i förhållande till intressenter från andra medlemsländer. Principen om ömsesidigt erkännande: Myndigheterna ska i princip inte ställa krav på varor som tillverkas eller säljs lagligen i ett annat EU-land. På motsvarande sätt ska myndigheterna i princip inte ställa krav på tjänster som tillhandahålls lagligen i andra EU-länder. Det finns dock ett stort utrymme för myndigheter att ställa krav om dessa kan motiveras objektivt, se nästa punkt om undantagsmöjligheter. Undantagsmöjligheter: Diskrimineringsförbudet och principen om ömsesidigt erkännande är inte absoluta enligt EU-rätten. Myndigheter kan ställa krav på utländska produkter, tjänster eller personer om det är nödvändigt för att skydda vissa allmänna intressen, som skydd för hälsa, konsumenter eller miljön. Myndigheternas kommunikationsoch anmälningsskyldigheter (kapitel 5) Om en myndighet avser att vidta åtgärder som kan hindra den fria rörligheten måste myndigheten följa vissa rutiner. Det kan handla om att kommunicera med berörda företag eller att anmäla nya krav till EU-kommissionen. Det gäller särskilt krav på varuområdet, exempelvis beslut om att stoppa en produkt eller en myndighets föreskrift som innehåller tekniska krav, och i tjänstesektorn. 2

Innehållsförteckning Förord... 1 Inremarknadsguide för myndigheter i korthet... 2 Myndigheternas förhållande till EU-rätten (kapitel 2 och 3)... 2 Myndigheternas tillämpning av reglerna om fri rörlighet (kapitel 4)... 2 Myndigheternas kommunikations- och anmälningsskyldigheter (kapitel 5)... 2 1. EU:s inre marknad en rättsgemenskap... 4 2. Sveriges skyldighet att beakta unionsrätten myndigheternas ansvar... 6 3. Alla myndighetsåtgärder kan beröras... 10 4. Tillämpningen av inremarknadsreglerna alltid samma tvåstegsresonemang... 12 4.1 Att identifiera relevanta EU-rättsakter... 12 4.2 Principen om fri rörlighet i EU:s fördrag och undantagsmöjligheten... 13 4.3 Fri rörlighet för varor... 16 4.4 Fri rörlighet för tjänster... 20 4.5 Fri rörlighet för personer... 23 4.6 Fri rörlighet för kapital... 25 4.7 EU-rättslig prövning steg för steg... 26 5. Myndigheternas kommunikations- och anmälningsskyldigheter... 27 5.1 Administrativt samarbete mellan EU:s nationella myndigheter... 27 5.2 Kommunikation med berörda parter när en produkt ska hindras... 27 5.3 Anmälan av tekniska regler för varor... 28 5.4 Anmälan av krav på tjänsteverksamhet... 30 5.5 EU-rättsprövning i konsekvensutredningar... 30 Bilaga: Bestämmelser i EU:s fördrag... 31 Noter... 32 3

1. EU:s inre marknad en rättsgemenskap Kärnan i dagens EU EU:s inre marknad är själva kärnan i dagens EU. Här ska varor, tjänster, personer och kapital kunna cirkulera fritt. Den inre marknaden förverkligades 1993 efter omfattande förberedelser, inte minst hos de nationella myndigheterna runt om i EU. Hundratals EU-direktiv hade tagits fram och åtskilliga hinder för den fria rörligheten hade röjts undan. Samtidigt klargjordes att den fria rörligheten inte skulle fungera på bekostnad av viktiga allmänna intressen som skydd för konsumenter, miljö, liv och hälsa. I dag, tjugo år senare, framstår denna marknad som en självklarhet för de allra flesta. Man ska kunna röra sig lika enkelt inom EU som i Sverige; kunna bosätta sig, arbeta och studera i vilket land som helst inom unionen. Det ska inte vara så mycket administrativt krångel för företagen. EU:s inre marknad ska fungera som en hemmamarknad för tillverkning och försäljning av varor, leveranser av tjänster och investeringar. Ett tillväxtprojekt Genom att rörligheten ökar mellan EU:s länder skapas tillväxt i den europeiska ekonomin. Utbudet av varor och tjänster ökar, liksom konkurrensen och därmed pressen på konsumentpriserna. För företag kan den inre marknaden också fungera som språngbräda mot affärer utanför EU. En väl fungerande inre marknad gör EU mer konkurrenskraftig i den globala konkurrensen. En rättsgemenskap Den inre marknaden är gemensam för alla medlemsländer i EU 1 och till stora delar även för Island, Liechtenstein och Norge. De tre senare länderna ingår i samarbetet genom EES-avtalet (avtalet om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde). För att marknaden ska fungera krävs att länderna har ett gemensamt regelverk. Denna EU:s rättsgemenskap omfattar bland annat regler om tullfrihet, fri rörlighet för varor, tjänster, kapital och personer samt konkurrensregler. 4

Faktaruta Så regleras den inre marknaden EU, EG och EES Sverige är sedan 1995 medlem i Europeiska unionen (EU) som omfattar 28 länder. EU-arbetet bedrevs tidigare inom tre så kallade pelare: Europeiska gemenskapen (EG) som innehöll tullunionen, den inre marknaden och den gemensamma handelspolitiken mot tredje land, den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP) och rättsliga frågor och inrikesfrågor (RIF). Denna pelarstruktur upphörde när Lissabonfördraget trädde i kraft den 1 december 2009. Den Europeiska Unionen (EU) ersatte då Europeiska gemenskapen och täcker alla tre pelarna. EES är ett så kallat associeringsavtal mellan EU och de tre EFTA-länderna Island, Liechtenstein och Norge. Avtalet ger dessa EFTA-länder tillträde till EU:s inre marknad där varor, tjänster, personer och kapital ska kunna cirkulera fritt. EU-rätt Svensk rätt består av ett antal olika typer av rättsakter: grundlagarna, lagar, förordningar, föreskrifter, beslut, domar, med flera. På samma sätt inbegriper EU-rätten, också kallad unionsrätten, olika typer av rättsakter. Man brukar skilja mellan primärrätt och sekundärrätt. Primärrätten är EU:s fördrag. Dessa har utvecklats sedan 1957 då det ursprungliga Romfördraget undertecknades. Utvecklingen har skett genom ett antal fördrag, till exempel Enhetsakten, Maastrichtfördraget, Amsterdamfördraget, Nicefördraget och Lissabonfördraget samt medlemsländernas anslutningsfördrag. EU-samarbetet bygger nu på två grundfördrag: Fördraget om Europeiska unionen (EUfördraget) och Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). EU-fördraget reglerar EU:s övergripande och konstitutionella funktion. I EU-fördraget finns exempelvis den så kallade lojalitetsprincipen som beskrivs närmare i avsnitt 2. EUF-fördraget innehåller mer detaljerade regler och funktionella bestämmelser. Där finns bland annat reglerna om EU:s inre marknad. Tillsammans slår dessa båda fördrag fast huvudprinciperna för unionsrätten. Sekundärrätten bygger på primärrätten och specificerar dess innehåll genom EU:s institutioners rättsakter. De är huvudsakligen EU-förordningar och EU-direktiv, 2 men även Europeiska kommissionens beslut i enskilda ärenden räknas till sekundärrätten. Huvudsyftet med EU-direktiv och -förordningar är att harmonisera medlemsländernas regler på ett visst område. All sekundärrätt måste ha rättslig grund i EU:s fördrag och kan sägas vara följdregler till dessa fördrag. Se närmare om olika EU-rättsakter i avsnitt 4.1. Nationella införlivandeåtgärder Nationella införlivandeåtgärder är de nationella åtgärder (i Sverige främst lagar, förordningar och myndigheters föreskrifter) som införlivar EU-direktiv. EU-domstolen EU-domstolen i Luxemburg tolkar primär- och sekundärrätten. Dess avgöranden i olika tvister har stor betydelse. För att förstå EU-rätten är det därför minst lika viktigt att ha kunskap om EU-domstolens praxis som EU:s fördrag och övriga EU-rättsakter. 5

2. Sveriges skyldighet att beakta unionsrätten myndigheternas ansvar EU-rätten är en del av varje medlemslands rättsordning. Det följer av EU-fördraget som Sverige, liksom de andra EU-länderna, har anslutit sig till. Sveriges riksdag har genom EU-anslutningslagen (1994:1500) bekräftat EU-rättens fulla verkan i Sverige, vilket också bekräftats av svenska domstolar. För svenska myndigheter innebär det att de ska ta hänsyn, inte bara till nationella lagar och förordningar, utan också till EU-rätten. Varje enskild myndighet har, oberoende av lagstiftaren, regeringen eller andra myndigheter, ett eget ansvar för att EU-rätten följs och tillämpas på ett korrekt sätt. Det är följden av lojalitetsplikten i EU-fördraget. Som Regeringsrätten (nu Högsta förvaltningsdomstolen) uttrycker det: Myndigheter och domstolar har en skyldighet att beakta gemenskapsrätten. Att följa EU-rätten innebär att bortse från en svensk regel (lag eller förordning) som strider mot EU-rätten. En myndighet som upptäcker att en svensk rättsregel står i strid med EU-rätten är skyldig att åsidosätta den svenska regeln. Att följa svensk lag kan därför aldrig användas som motivering för en åtgärd som strider mot EU-rätten. Det paradoxala är alltså att det kan vara olagligt att följa svensk lag. att se till att myndighetens egna åtgärder inte strider mot EU-rätten. Detta gäller för alla typer av myndighetsåtgärder (se kapitel 3) och oavsett om en överordnad regel strider mot EU-rätten eller inte. EU-ländernas gemensamma rättssystem bygger således på att EU-rätten har företräde framför nationell rätt, att EU-reglerna kan åberopas i kontakter med nationella domstolar och myndigheter och att länderna tagit på sig lojalitetsplikten gentemot EU:s fördrag. Faktaruta Myndigheternas ansvar Myndigheternas ansvar framgår av förarbetena till EU-anslutningslagen och regeringsformen. Svenska myndigheter ska: följa EU-rätten: svenska [ ] myndigheter är skyldiga att tillämpa EG-rättsliga normer. De är sålunda skyldiga t.ex. att omedelbart utan mellankommande nationell rättsbildning tillämpa gemenskapsfördragen och av rådet utfärdade rättsakter i den mån dessa är direkt tillämpliga eller har direkt effekt [ ]. 3 ge EU-rätten företräde: En [ ] grundläggande princip är att EG-rätt har företräde framför nationell rätt. Om en lagbestämmelse i ett land strider mot en EG-regel är landets [ ] myndigheter skyldiga att tillämpa EG-regeln framför den inhemska lagen. Detta gäller i princip även om den inhemska normen tillhör landets konstitution. 4 åsidosätta nationella regler som strider mot EU-rätten: De svenska myndigheterna skall [ ] respektera EG-rättens verkningar och inte tillämpa eventuella svenska regler som är motstridande. 5 Även i myndighetsförordningen uttrycks myndigheters ansvar (SFS 2007:515) att följa EU-rätten. 6

Principen om EU-rättens företräde Om en nationell regel står i strid med en EU-rättslig regel ska alltid EU-rätten tillämpas och den nationella bestämmelsen (exempelvis lag, förordning, föreskrift) åsidosättas. Principen om EU-rättens företräde ska garantera att EU-rätten inte undergrävs av nationell rätt och att den tillämpas lika i alla medlemsländer. I flera domar har EU-domstolen dessutom förtydligat att EU-rätten har företräde framför alla former av nationell rätt, alltså även grundlagar. Exempel Förbud mot att överklaga fick tas bort ur svensk förordning Bolaget Lassagård AB hade ansökt om arealstöd hos Länsstyrelsen i Hallands län i enlighet med en EU-förordning om jordbruksstöd 6. Länsstyrelsen avvisade Lassagårds ansökan på grund av att den var för sent inkommen. Bolaget överklagade beslutet till Jordbruksverket men fick avslag eftersom beslutet enligt en svensk jordbruksförordning 7 inte kunde överklagas. Lassagård tog då upp frågan i förvaltningsdomstol. Regeringsrätten, som dömde i sista instans, konstaterade att Lassagård hade rätt att få frågan prövad av domstol enligt den EUrättsliga principen om domstolsprövning. Den svenska förordningen stred därför mot EUrätten. Eftersom EU-rätten har företräde, kunde bestämmelsen om överklagandeförbud i den svenska jordbruksförordningen inte tillämpas. 8 Idag är den nämnda svenska jordbruksförordningen upphävd. Efter domen tillkom år 1998 i den svenska förvaltningslagen genom 22 a möjlighet till domstolsprövning av förvaltningsbeslut genom överklagande hos förvaltningsrätten. Om en myndighetsåtgärd strider mot EU-rätten får den enligt EU:s fördrag inte genomföras. Är den redan genomförd kan den förklaras ogiltig av domstol. Under vissa förutsättningar kan dessutom staten bli skyldig att betala skadestånd till enskilda för att en myndighet har brutit mot EU-rätten. Exempel Länsstyrelsen i Norrbottens län fick betala skadestånd Ett exempel som tydligt visar på statens skyldighet att betala skadestånd är tvisten mellan Länsstyrelsen i Norrbottens län och ett antal företag som tillhandahåller tjänster i samband med småviltsjakt. Länsstyrelsen beslutade våren 2006 om senarelagd jaktpremiär för alla jägare som inte var folkbokförda i Sverige. Dessutom krävde länsstyrelsen att den som upplät jakträtt antingen skulle vara bosatt eller folkbokförd i Sverige. Beslutet drabbade företag som sålde jaktresor åt utländska jägare. Företagen anmälde länsstyrelsens beslut till Justitiekanslern. JK fann att beslutet stred mot den fria rörligheten för tjänster 9 och att det var diskriminerande 10. Länsstyrelsen i Norrbottens blev därför tvungen att betala över 1,5 miljoner kronor i skadestånd till de drabbade företagen. 11 7

De flesta regler om fri rörlighet som finns i EUFfördraget har direkt effekt och kan åberopas av enskilda och företag. EU-domstolen har dessutom i flera domar angett att vissa bestämmelser i EU-förordningar, direktiv och beslut också har direkt effekt. Exempel Skrotningsavgiften återbetalades vid återflyttning till Tyskland En tysk medborgare flyttade till Sverige och tog sin bil med sig. I samband med flytten måste han betala skrotningsavgift för bilen i Sverige. Några år senare skulle han flytta tillbaka till Tyskland. Då ville han få avgiften återbetald eftersom bilen inte skulle skrotas i Sverige. Vägverket och en länsrätt sade nej till återbetalning med hänvisning till svensk lag. Kammarrätten i Jönköping kom fram till att en vägran att betala tillbaka avgiften var en diskriminerande intern avgift, något som är förbjudet enligt EU-rätten 12. Kammarrätten underkände därför Vägverkets och länsrättens beslut. 13 Principen om direkt effekt Att en EU-rättslig bestämmelse har direkt effekt innebär att privatpersoner och företag kan åberopa den inför en nationell domstol eller myndighet. För att en regel ska ha direkt effekt krävs att den är ovillkorlig, det vill säga den kan tillämpas utan att några kompletterande åtgärder behöver vidtas av medlemsländerna dess innebörd är klar och precis, och att dess införlivandefrist (EU-direktiv) ska ha gått ut. Direkt tillämplighet Vid sidan av direkt effekt talar man ibland om direkt tillämplighet. Direkt tillämplighet innebär att en EUregel gäller direkt i alla medlemsländer. Den får därmed inte inkorporeras eller transformeras i nationell lagstiftning. 14 Enligt EUF-fördraget är exempelvis förordningar direkt tillämpliga. Alla EU-rättsliga regler som har direkt tillämplighet har däremot inte direkt effekt. Vissa regler är till exempel riktade till stater eller andra offentliga organ och ger inga individuella rättigheter till enskilda. Lojalitetsplikten Ibland räcker det inte med att en myndighet tillämpar en EU-rättslig regel på ett korrekt sätt eller åsidosätter nationella bestämmelser som strider mot denna regel. Medlemsländerna ska vidta alla lämpliga åtgärder för att fullgöra skyldigheterna enligt EU-rätten. Kravet följer av den så kallade lojalitetsplikten. 15 Faktaruta Lojalitetsplikten i EU-fördraget Enligt principen om lojalt samarbete ska unionen och medlemsstaterna respektera och bistå varandra när de fullgör de uppgifter som följer av fördragen. Medlemsstaterna ska vidta alla lämpliga åtgärder, både allmänna och särskilda, för att säkerställa att de skyldigheter fullgörs som följer av fördragen eller av unionens institutioners akter. Medlemsstaterna ska hjälpa unionen att fullgöra sina uppgifter, och de ska avstå från varje åtgärd som kan äventyra fullgörandet av unionens mål. 8

I praktiken innebär lojalitetsplikten att medlemsländernas myndigheter ska avstå från att tillämpa eller skapa nya bestämmelser som äventyrar den fria rörligheten. Nationella regler som hindrar en effektivt fungerande inre marknad ska avskaffas. Lojalitetsplikten innebär dessutom att nationella myndigheter ska samarbeta med myndigheter i andra EU-länder. Det senare innebär till exempel att en myndighet inte kan avfärda intyg från andra EU-länder utan att kontrollera deras äkthet med utfärdande myndighet. På så sätt underlättas en korrekt tillämpning av EU-reglerna. 9

3. Alla myndighetsåtgärder kan beröras Medlemsländernas förpliktelse att följa EU-reglerna innebär i praktiken att alla myndighetsåtgärder ska gå i linje med EU-rätten. Det kan vara när nya föreskrifter tas fram eller ändras, andra typer av beslut fattas eller när myndigheten går ut med ett pressmeddelande. Hänsyn ska tas till EU:s fördrag (primärrätten), till förordningar, direktiv och beslut (sekundärrätten), liksom till EU-domstolens praxis. Myndighetsföreskrifter Föreskrifter på det icke-harmoniserade området När det saknas sekundärrätt på ett visst område står det medlemsländerna fritt att anta de nationella regler som de finner lämpliga. Dessa får dock inte strida mot de grundläggande kraven i EU:s fördrag eller mot den praxis som skapats av EU-domstolen när den tolkat fördragens artiklar. Föreskrifter som införlivar direktiv Åtgärder som införlivar ett EU-direktiv ska leda till att direktivets syfte och mål uppnås. När ett EU-direktiv totalharmoniserar ett område har medlemsländerna i stort sett ingen möjlighet att lägga till rent nationella krav. Ett harmoniserande direktiv ska leda till att gemensamma krav gäller i samtliga medlemsländer, utan undantag. Det förekommer att EU-direktiv bara reglerar vissa delar av ett område, eller ställer vissa minimikrav. När medlemsländerna införlivar denna typ av direktiv kan de lägga till nationella krav, eller ställa högre krav än vad som framgår av direktivet. Men sådana nationella regler får inte strida mot de grundläggande bestämmelserna i EU-rätten. Myndigheters beslut i enskilda ärenden Det är ofta i ett enskilt myndighetsärende som rör en produkt, tjänst eller en person från ett annat EU-land som frågan om huruvida en nationell regel är förenlig med EU-rätten ställs på sin spets. Ett exempel är Bolagsverkets beslut om registrering av ett aktiebolag. Exempel Bolagsverket tillämpade EU-rätten istället för den svenska aktiebolagslagen En svensk företagare hade ett aktiebolag som en finsk leverantör ville köpa in sig i. Upplägget blev att den finske leverantören köpte 20 procent av aktierna i bolaget (samtidigt höjdes aktiekapitalet). Problemet var att pengarna för köpet sattes in i en bank i Finland. Enligt det svenska regelverket krävdes dock en helt svensk bank för att denna typ av omstuvning i ett aktiebolag skulle kunna registreras hos Bolagsverket. Bolagsverket valde då att stödja sig direkt på EUrätten, eftersom den svenska aktiebolagslagen stred mot EU-rätten. Den svenska aktiebolagslagen har sedan ändrats. Pressmeddelanden, kampanjer och andra icke-bindande åtgärder När en myndighet går ut med riktlinjer, allmänna råd, uppmaningar, rekommendationer och kampanjer som skulle kunna påverka den fria rörligheten ska inremarknadsreglerna respekteras. 16 Detta trots att åtgärderna är icke-bindande, det vill säga inte är i form av bindande regler. Om en myndighet informerar om hälsofarliga produkter i ett pressmeddelande kan det negativt påverka försäljningen av produkter som lagligen säljs i andra EU-länder. I sådana fall får rekommendationer endast ges om myndigheten kan visa att det finns ett objektivt intresse av informationen och att åtgärden är proportionerlig (se avsnitt 4.2). 10

Exempel EU-domstolen gick emot den irländska statens reklamkampanj I Köp irländskt-målet klargjorde EU-domstolen att även icke-bindande åtgärder omfattas av EU-rätten. 17 Den irländska staten hade i en reklamkampanj uppmuntrat konsumenter att köpa inhemska produkter. Irland ansåg att EU-rättens förbud mot restriktioner av den fria rörligheten för varor inte gällde eftersom det, argumenterade Irland, endast omfattar bindande rättsakter. Detta höll inte EU-domstolen med om. Domstolen gjorde i stället följande uttalande: Även icke bindande åtgärder som vidtas av en medlemsstats regering kan påverka näringsidkares och konsumenters handlande i den staten och på så sätt försvåra uppnåendet av gemenskapens mål Eftersom kampanjen kunde ha en handelsbegränsande effekt på utländska varor tvingades Irland att sluta med den. Formella krav på handläggningen Rätten att överklaga, utredningsskyldighet m.m. De administrativa rutiner som myndigheter måste följa i sin verksamhet, det så kallade förvaltningsförfarandet, regleras i svensk rätt, huvudsakligen i förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen. Men i vissa fall kan även EU-reglerna ställa krav på förfarandet. Det gäller exempelvis krav på kommunikation med berörda parter, begränsade handläggningstider, rättskraft, berörda parters rätt att överklaga och utredningsskyldighet. Icke myndighetsutövning information m.m. Myndigeter är skyldiga att ge berörda parter insyn i handläggningen och ska kommunicera med dem under ärendets gång enligt förvaltningslagen. Dessutom måste myndigheter motivera sina beslut. Enligt EU-rätten kan sådana skyldigheter även gälla åtgärder som inte är myndighetsutövning, till exempel när en myndighet informerar allmänheten om att en viss produkt är farlig. Men innan en myndighet agerar ska myndigheten skriftligen ha kommunicerat med den utländska producenten eller svenska importören, vars EU-rättigheter om fri rörlighet för varor begränsas av åtgärden. Hänsyn till EU-rätten även när det inte är påtalat Myndigheten ska ta hänsyn till EU-rätten, även om ingen part hänvisar till den. En myndighet måste alltså uppmärksamma en eventuell gemenskapsdimension även om parterna inte nämnt den. Exempel Regeringsrätten underkände besked från Skatterättsnämnden En person som fått personaloptioner i Ericsson vände sig till Skatterättsnämnden för att få besked om hur en flytt från Sverige påverkar beskattningen av optionerna. Då flytten skulle ske till ett annat EU-land, aktualiserades EU:s regler om fri rörlighet. Skatterättsnämnden svarade dock utan att uppmärksamma EU-rätten. Fallet prövades av Regeringsrätten som klargjorde att myndigheter måste följa EUrätten även när den sökande inte uttryckligen tagit upp någon EU-rättslig aspekt. Regeringsrätten underkände därför Skatterättsnämndens beslut. 18 Möjlighet till domstolsprövning Alla åtgärder som vidtas av en nationell myndighet, och som kan begränsa den fria rörligheten, ska kunna överklagas i domstol. Det innebär att även information som en myndighet lämnar till allmänheten, och som kan inskränka ett företags fria rörlighet, ska kunna prövas av domstol. Flera rättsfall i EU-domstolen illustrerar hur EU-rätten ställer strängare krav än den svenska lagstiftningen på detta område. Se även Lassagårdsfallet i avsnitt 2. 11

4. Tillämpningen av inremarknadsreglerna alltid samma tvåstegsresonemang Den inre marknadens regler ger inte alltid företräde åt fri rörlighet. En avvägning ska göras mellan de fyra friheterna och viktiga allmänna intressen såsom konsumentskydd, miljöskydd eller skyddet för liv och hälsa. Denna avvägning återspeglas i det EUrättsliga testet som syftar till att bedöma huruvida en nationell åtgärd är förenlig med EU:s regler om fri rörlighet. Som visas i detta kapitel innebär EU-rättstestet ett tvåstegsresonemang som går ut på att först identifiera ett hinder för den fria rörligheten och sedan bedöma huruvida detta hinder kan motiveras med hänsyn till nationella skyddsintressen. Reglerna om den fria rörligheten och EU-rättstestet följer samma grundläggande principer även om de formuleras på lite olika sätt beroende på vilken frihet och vilken EU-rättsakt det gäller. Det här kapitlet inleds med en genomgång av EU:s olika rättsakter (avsnitt 4.1). De därpå följande avsnitten behandlar de grundläggande principerna för den fria rörligheten i EU:s fördrag (avsnitt 4.2) och dess tillämpning på de fyra friheterna (avsnitt 4.3 till 4.6). 4.1 Att identifiera relevanta EU-rättsakter En myndighet som ska vidta en åtgärd som kan hindra den fria rörligheten ska identifiera de relevanta EU-rättsakter som myndigheten behöver beakta. Olika typer av EU-rättsakter Som nämnts under avsnitt 1.2 skiljer man inom EU-rätten mellan primärrätten och sekundärrätten. De grundläggande principerna om fri rörlighet återfinns i EUF-fördraget (primärrätten). De EUförordningar och EU-direktiv (sekundärrätten) som finns på många områden utgår från dessa principer. EU-förordningar gäller direkt i medlemsländerna. De blir så att säga svensk lag när de träder ikraft inom EU. Sverige behöver alltså inte införliva förordningarnas regler i svensk rätt. Det gör att privatpersoner och företag kan stödja sig direkt på en förordningsbestämmelse när de överklagar ett myndighetsbeslut vid en nationell domstol. EU-direktiv harmoniserar EU-ländernas lagstiftning, men medger en större flexibilitet för medlemsländerna än vad EU-förordningar gör. Medlemsländerna väljer tillvägagångssätt och form för införlivandet men direktivets syfte måste alltid uppnås. Flera EU-rättsakter reglerar en viss typ av produkt eller tjänst fullt ut. Området är då fullharmoniserat och länderna får inte ha regler som går längre än, eller skiljer sig från, EU-rättsaktens bestämmelser. I vissa fall finns en artikel i bestämmelsen som visar att området är fullharmoniserat. Det uttrycks till exempel medlemsstaterna ska inte förhindra tillträdet till marknaden för produkter som överensstämmer med detta direktiv. Det finns också EU-rättsakter som lämnar utrymme för länderna att ha striktare bestämmelser. Detta kallas för minimiharmonisering eller partiell harmonisering. De nationella regler som i dessa fall går utöver bestämmelserna i EU-rättsakten måste dock vara förenliga med EU:s generella regler om fri rörlighet. Vilka EU-regler ska tillämpas? I princip ska en myndighetsåtgärd först prövas mot relevant sekundärrättslagstiftning. Det är endast om EU-direktiv eller EU-förordning saknas för en viss fråga eller om dessa ger visst utrymme för mer långtgående regler på nationell nivå (minimiharmonisering) som åtgärden behöver prövas mot EUFfördragets regler. 12

I praktiken innebär detta att en myndighet, som avser att anta en åtgärd som exempelvis kan diskriminera ett företag från ett annat land, först måste kontrollera om den EU-rättsakt som reglerar området tillåter sådan diskriminering. Om det saknas sekundärlagstiftning måste myndigheten istället kontrollera om beslutet strider mot det generella diskrimineringsförbudet i EUF-fördraget. I avsaknad av sekundärlagstiftning bör alltså reglerna om fri rörlighet i EUF-fördraget tillämpas. Detsamma gäller i frågan om minimiharmonisering. Följande fiktiva exempel illustrerar hur EUFfördragets regler och lagstiftning om minimiharmonisering förhåller sig till varandra: Ett EU-direktiv föreskriver att livsmedel inte får innehålla mer än 2 procent av ett visst ämne. Men det ger medlemsländerna möjlighet att anta striktare regler (minimiharmonisering). Sverige får då ha strängare regler, exempelvis en maxgräns på 1 procent av ämnet. Men då finns det en risk för att livsmedel som i andra EU-länder får innehålla upp till 2 procent av ämnet inte kan importeras till Sverige. De svenska hårdare kraven bör därför prövas mot EUF-fördraget, i detta fall reglerna om fri rörlighet för varor. Enligt fördragets regler ska Sverige kunna visa varför 1-procentgränsen är nödvändig för att skydda folkhälsan (se avsnitt 4.3). I följande avsnitt (4.2 till 4.6) beskrivs hur EUFfördragets regler om fri rörlighet tillämpas. Det är inte praktiskt möjligt att här gå igenom alla EUdirektiv och förordningar som kan beröra en myndighets verksamhet. Det kan dock noteras att alla dessa rättsakter följer samma principer som i EUFfördraget. Det gäller exempelvis diskrimineringsförbudet och principen om ömsesidigt erkännande samt de nationella undantagsmöjligheterna som baseras på allmänna skyddsintressen såsom skyddet för hälsan, konsumenter och miljö. Det är därför viktigt att förstå hur de fria rörligheterna för varor, tjänster, personer och kapital, såsom de uttrycks i fördraget, är utformade för att kunna tolka och tillämpa ett visst EU-direktiv eller en viss EUförordning. 4.2 Principen om fri rörlighet i EU:s fördrag och undantagsmöjligheten När man ska kontrollera om en nationell åtgärd (exempelvis lag, förordning, föreskrift och beslut) är förenlig med inremarknadsreglerna kan dessa två frågor ställas: 1. Utgör åtgärden ett hinder mot fri rörlighet (principen om fri rörlighet)? 2. Om så är fallet, kan åtgärden rättfärdigas (undantagsmöjligheten)? En hindrande åtgärd som inte kan rättfärdigas är inte tillåten. Detta tvåstegsresonemang utgör grunden för det EU-rättsliga testet. 13

Exempel Registreringsskyldighet för kemiska produkter prövades mot både EU-förordning och -fördrag Hovrätten tog 2013 ställning till om skyldigheten att registrera kemiska produkter som förs in till Sverige i det svenska produktregistret strider mot EU-rätten. 19 Hovrättens bedömning visar de olika steg som en EU-rättslig prövning innebär. Rätten prövade först reglerna om registreringsskyldigheten mot sekundärrätten, här Reach-förordningen. 20 Hovrätten ansåg i den delen att registreringsskyldigheten inte stred mot förordningen. Därefter prövade Hovrätten registreringsskyldighetens förenlighet med primärrätten, närmare bestämt artiklarna 34 och 36 i bestämmelserna i EUFfördraget om fri varurörlighet. Domstolens slutsats blev att registreringsskyldigheten visserligen var handelshindrande men att den kunde motiveras av hänsyn till miljön. Principen om fri rörlighet Principen om fri rörlighet är en grundläggande EUrättslig princip. Varor, tjänster, personer och kapital ska kunna cirkulera inom EU på samma sätt som inom Sverige. Det finns ett generellt förbud mot regler som till sin effekt, direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt, begränsar den fria rörligheten. Sådana regler kan vara olagliga även om de skulle vara formulerade i svensk lag se avsnitt 2. Det är inte syftet med den hindrande regeln eller åtgärden som avgör om den strider mot EUFfördraget, utan den effekt regeln eller åtgärden får. Om en föreslagen regel eller åtgärd potentiellt eller faktiskt kan leda till att tillträde till marknaden försvåras eller hindras, måste det undersökas om den står i strid med EU-rätten. Principen om fri rörlighet rymmer både ett diskrimineringsförbud och ett restriktionsförbud. Diskrimineringsförbud Diskrimineringsförbudet innebär att utländska och svenska varor, tjänster, företag och enskilda personer ska behandlas lika. Det får till exempel inte ställas andra krav på produkter från andra EU-länder, än på de som ställs på liknande inhemska produkter. Förbudet gäller även dold diskriminering, så kallad indirekt diskriminering. Ett exempel på det är att kraven för att meddela ett tillstånd är desamma för aktörer från Sverige och andra EUländer, men handläggningstiden för att meddela det i praktiken är längre för företag och enskilda från andra EU-länder. Diskriminering handlar inte bara om situationer där det ställs krav på en viss nationalitet. Det kan 14

till exempel gälla språkkrav eller krav på att en person är bosatt i landet enligt lagens definition. Det viktiga är att svenska intressenter inte får någon fördel oavsett vilken i förhållande till övriga EU-intressenter. Diskriminering av svenska intressenter, så kallad omvänd diskriminering är däremot tillåten enligt EU-rätten. Restriktionsförbud Myndighetsåtgärder som inte är diskriminerande kan ändå vara förbjudna i vissa situationer. Det gäller åtgärder som på något sätt hindrar, eller gör det mindre attraktivt, att utöva de fyra friheterna i Sverige. Ett exempel är om en myndighet ställer krav på att lastbilar i Sverige ska ha en slagprovstestad hytt. Kravet i sig är inte diskriminerande eftersom det gäller för alla lastbilstillverkare oavsett nationalitet. Men det kan göra det svårare för utländska aktörer att sälja sina lastbilar i Sverige, särskilt om samma krav inte finns i tillverkningslandet. Därför kan ett sådant krav utgöra en ickediskriminerande restriktion. En sådan handelsrestriktion kan dock möjligen motiveras objektivt (se nedan under undantagsmöjligheter). Principen om ömsesidigt erkännande Restriktionsförbudet tar alltså hänsyn till problematiken om dubbla bördor. Det innebär att nationella krav som formellt tillämpas på ett ickediskriminerande sätt ofta drabbar utländska varor, tjänster eller företag hårdare eftersom dessa måste uppfylla kraven i både värdlandet (mottagarlandet) och hemlandet. För att se till att företag inte drabbas av dessa dubbla bördor har principen om ömsesidigt erkännande utvecklats. Principen utgår från att lagstiftare och tillsynsmyndigheter i medlemsländerna har förtroende för varandra och litar på varandras bedömningar. En myndighet i värdlandet förväntas acceptera de krav som ställs på en utländsk aktör i hans eller hennes hemland, utan att andra krav ställs. En fransk ost som kontrollerats och visat sig uppfylla alla krav för marknadsföring i Frankrike får inte kontrolleras ytterligare i Sverige. På samma sätt ska en sjuksköterskas spanska yrkeskvalifikationer förutsättas vara tillräckliga för arbete som sjuksköterska i Sverige. 21 Undantagen från huvudregeln om fri rörlighet Det finns undantag från diskriminerings- och restriktionsförbuden. I vissa situationer måste den fria rörligheten hindras. De undantag som kan åberopas finns både i EUF-fördraget och i EUdomstolens rättspraxis. Innan en myndighet använder ett undantag är det viktigt att känna till att det är myndigheten som har bevisbördan. Det är alltså myndigheten som ska kunna visa att det var berättigat att exempelvis förbjuda en produkt, försvåra för en tjänsteleverantör eller göra det mindre lockande för en privatperson att röra sig över gränserna. En myndighetsåtgärd som tillgodoser ett väsentligt samhällsintresse/skyddsintresse kan vara tillåten enligt EU-rätten, trots att den fria rörligheten hindras. 22 För att en myndighet ska få hindra den fria rörligheten ska följande villkor vara uppfyllda. Åtgärden ska vara objektivt motiverad och nödvändig. Myndigheten ska kunna visa att åtgärden leder till att allmänintresset skyddas. Åtgärden ska också vara proportionerlig. Det innebär att den ska vara skälig i förhållande till syftet. Om det finns möjlighet att välja mellan olika åtgärder för att uppnå samma mål, ska den åtgärd väljas som minst begränsar den fria rörligheten. Vilka är de objektiva grunderna? De objektiva grunder eller allmänintressen som myndigheter får hänvisa till när de begränsar den fria rörligheten rör främst skyddet av människors hälsa, allmän ordning och allmän säkerhet. Andra allmänintressen som följer av EU-domstolens praxis är miljöskydd konsumentskydd skydd av minderåriga 15

yrkesetiska regler trafiksäkerhet skydd för arbetstagare (både den fysiska miljön och anställningsvillkor) krav på språkkunskaper inom vissa yrkesgrupper stabiliteten i socialförsäkringssystemet. En hänvisning till allmänintressen får inte användas som en förevändning för godtycklig diskriminering eller som en förtäckt begränsning av den fria rörligheten mellan medlemsländerna. Åtgärder med protektionistiskt syfte är därför aldrig tillåtna. Vad är ett proportionerligt hinder? Även om åtgärden är motiverad för att uppnå det tvingande skyddsintresset, måste den enligt EUrätten också vara proportionerlig. Om en myndighet har möjlighet att välja mellan olika åtgärder för att uppnå samma mål ska den åtgärd väljas som begränsar den fria rörligheten minst. Ett känt exempel är ett tyskt krav på att endast öl tillverkat av kornmalt, humle, jäst och vatten fick säljas under benämningen öl. Utländska ölsorter som inte innehöll dessa fyra ingredienser fick inte kallas öl i Tyskland, vilket försämrade möjligheten till försäljning. Från tysk sida menade man att kravet var nödvändigt för att tyska konsumenter inte skulle vilseledas. EU-domstolen ansåg emellertid att samma syfte skulle kunna nås genom mindre restriktiva åtgärder, exempelvis genom en tydlig innehållsförteckning. 23 4.3 Fri rörlighet för varor Reglerna om fri rörlighet för varor ska följas exempelvis när innehållet i konsumentvaror ska kontrolleras, beslut fattas om vilka material som får användas till ett visst byggprojekt, eller när krav ställs på en varas tillverkningsprocess. Dessa regler finns på flera ställen i EUF-fördraget, bland annat i artiklarna 30, 34, 35, 36 och 110 (se sid 31). Innebörden av reglerna är att alla åtgärder som inskränker den fria rörligheten för varor är förbjudna, om de inte kan motiveras av objektiva skäl och är proportionerliga. Vilka åtgärder kan vara förbjudna? Medlemsländerna får inte införa restriktioner sinsemellan på importerade och exporterade varor. Förbudet avser både fiskala och kvantitativa restriktioner. Förbud mot fiskala restriktioner Med fiskala restriktioner avses i huvudsak tullar, skatter och övriga avgifter som endast tas ut på importerade och exporterade produkter (diskrimineringsförbudet). Även när det kostar lika mycket att exempelvis få ett tillstånd för både inhemska och utländska varor, kan en avgift betraktas som diskriminerande om de nationella produkterna får någon slags fördel. Det kan till exempel vara om endast nationella, och inte utländska, producenter får möjlighet att skjuta upp betalningen av en avgift. Förbud mot kvantitativa restriktioner Med kvantitativa restriktioner och åtgärder med motsvarande verkan avses bland annat kvoter för en viss importerad vara samt krav på en varas storlek, förpackning och innehåll. Exempel på åtgärder som kan drabba importerade produkter är: gränsformaliteter inspektioner och administrativa rutiner försäljnings- och marknadsföringsförbud tekniska krav, exempelvis krav på varors sammansättning, märkning, storlek, paketering, benämning eller krav på provning och kontroll mot sådana krav prisreglering uppmuntran till diskriminering ingripande användningsbegränsningar Tekniska krav på varor är exempel på vanligt förekommande regler som omfattas av förbudet mot kvantitativa restriktioner. Kraven innebär att importerade produkter måste anpassas för att kunna saluföras på den nationella marknaden. 16

Exempel Det svenska förbudet mot alkoholreklam stred mot EU-rätten Ett exempel på regler som vid en första anblick inte såg ut att påverka den gränsöverskridande handeln var det svenska förbudet mot alkoholreklam. EU-domstolen ansåg emellertid att det stred mot EU-rätten eftersom förbudet riskerade att drabba försäljningen av varor från andra medlemsländer extra hårt. Det, menade domstolen, berodde på att konsumtionen av alkohol styrs av sociala sedvänjor och lokala vanor. Reklamförbudet försvårade marknadstillträdet för varor från andra medlemsländer i större utsträckning än för inhemska varor. Detta eftersom konsumenterna av naturliga skäl är mer förtrogna med de inhemska varorna. 24 Marknadsdomstolen, som dömde i sista instans i denna fråga, ansåg därför att det svenska förbudet stred mot EU-rätten. 25 Som en följd av domen ändrades den svenska lagen. Eftersom det innebär merkostnader för producenter eller importörer anses tekniska regler hindra handeln på ett sätt som motsvarar en kvantitativ importrestriktion. En annan typ av handelshinder som på senare år uppmärksammats i EU-domstolens praxis rör begränsningar för användning av produkter. En användningsbegränsning uppstår då ett medlemsland har bestämmelser som inskränker hur en vara får användas. Ett exempel är när en produkt inte får användas på en viss plats eller under en viss tid. Detta skiljer sig alltså från situationer där det ställs tekniska krav på en vara innan den överhuvudtaget får säljas. Användningsbegränsningar eller ett totalt användningsförbud kan utgöra ett handelshinder i EU-rättslig mening, även om bestämmelsen inte gör någon åtskillnad mellan inhemska och utländska varor. Användningsbegränsningar, eller ett nästintill totalförbud, gör att varorna blir svåra att sälja. Det kan handla om att konsumenter generellt sett blir avskräckta från att köpa varan för att de inte får använda den på det sätt som den är utformad för. Det kan också handla om att varan i sin helhet inte får användas. Resultatet blir då att efterfrågan sviktar och tillträdet till medlemslandets marknad försvåras. Sådana åtgärder är förbjudna om de inte kan motiveras på objektiva grunder och är proportionerliga. 26 EU-domstolen ser användningsbegränsningar som en åtgärd motsvarande kvantitativa importrestriktioner. 17

Exempel Restriktioner för användning av vattenskoter kan strida mot EU-rätten Ett exempel på när en användningsbegränsning varit föremål för EU-domstolens bedömning är målet Mickelsson & Roos. Målet avsåg begränsningar i användandet av vattenskotrar utanför allmänna eller särskilt anvisade farleder i Sverige. EU-domstolen ansåg att en åtgärd som innebär att en vara hindras från att användas på det sätt som avses, eller då användningen kraftigt begränsas, är ett handelshinder om åtgärden hindrar varornas tillträde till den aktuella marknaden. Detta handelshinder kunde rättfärdigas med hänsyn till människors och djurs hälsa och liv samt miljöhänsyn. Men åtgärden måste också vara proportionerlig till det eftersträvade målet. Denna sista bedömning lämnades åt den nationella domstolen att avgöra. I den nationella processen ansåg den svenska domstolen att då det inte hade meddelats några föreskrifter om att det var förbjudet att framföra vattenskotrarna i det aktuella området, friades de åtalade. Den nationella domstolen kom därför inte att pröva målet utifrån EUdomstolens resonemang om proportionalitet utan istället om legalitetsprincipen. Utöver förbudet mot kvantitativa importrestriktioner är alla myndighetsåtgärder som begränsar export förbjudna enligt EUF-fördraget. Dessa förekommer dock inte lika ofta som importrestriktioner. Vilka är undantagen från huvudregeln om fri rörlighet? Även på varuområdet får medlemsländerna ha regler och ta beslut för att skydda viktiga samhällsintressen som exempelvis folkhälsa eller miljö, även om dessa åtgärder hindrar den fria rörligheten (se sidan 10). Ett exempel på handelshinder som är rättfärdigat med hänsyn till skyddet för människors hälsa och liv är det svenska förbudet mot trikloretylen. Exempel Det svenska förbudet mot trikloretylen är tillåtet Sedan den 1 januari 1996 är det förbjudet att använda trikloretylen i Sverige. Ämnet är en organisk förening som används som lösningsmedel i yrkesmässig verksamhet. Det går dock att ansöka om dispens för att få använda ämnet. Man ansöker om dispensen hos Kemikalieinspektionen. 18