KAPITEL 22. Svensk diplomati.

KAPITEL 22 Svensk diplomati. UNDER DET KALLA KRIGET gick mycken energi åt till att upprätthålla trovärdigheten i den svenska neutralitetspolitiken. I första hand var detta en uppgift för regeringen. Det var regeringens åtgärder och uttalanden som gällde och som noterades av utlandet och den svenska allmänheten, medan uppgiften att närmare förklara innebörden för intresserade kretsar i utlandet i första hand tillkom svenska diplomater i Stockholm och i utlandet. Svenska diplomater har emellertid också bidragit till det interna tankearbetet kring neutralitetspolitiken. Inom UD har flitiga tjänstemän författat otaliga tankepapper, analyser, instruktioner och utkast till anföranden. När Sverker Åström var polchef och kabinettssekreterare ansågs han av regeringen vara den främste uttolkaren av vår centrala utrikespolitiska doktrin. Särskilt statsminister Tage Erlander hyste stort förtroende för Åström. Ingen kunde som Åström bena upp de neutralitetspolitiska konsekvenserna av Sveriges ställningstagande i olika valsituationer. Av särskild betydelse för regeringen blev Åströms syn på sådant samarbete med andra länder i utrikespolitiska, ekonomiska, monetära och andra frågor, som han ansåg kunde äventyra möjligheterna att bedriva en fast neutralitetspolitik. Med stöd av Åströms analys avförde Erlander i det så kallade Metalltalet 1961, EG-frågan från den svenska regeringens dagordning fram till år 1970, då Olof Palme än en gång undersökte förutsättningarna för ett svenskt medlemskap. Diskussionen upphörde sedan Palme, som bland annat hade diskuterat frågan med finansminister Gunnar Sträng, konstaterat att regeringen inte skulle kunna uppbåda tillräckligt inrikespolitiskt stöd för en ansökan om fullt medlemskap. Under de senaste årtiondena har ambassadören Krister Wahlbäck, en av det svenska Utrikesdepartementets främsta säkerhetspolitiska tänkare 323

och tillika adjungerad professor i internationell politik vid Umeå universitet, varit den som författat de flesta och mest inträngande analyserna i ämnet. 1995 skrev Wahlbäck en artikel för Utrikespolitiska Institutet med titeln Aderton missförstånd om svensk säkerhetspolitik. 88 Titeln vittnar om hur svårt det varit för den svenska opinionen att hänga med i svängarna efter så omvälvande händelser som Sovjetunionens och Warszawapaktens upplösning, Sveriges ansökan om medlemskap i EG/EU och utrikesutskottets utlåtande i maj 1992 om den framtida svenska säkerhetspolitiken. Sedan vår säkerhetspolitiska doktrin har omformulerats i februari 2002, återstår för regeringen och dess diplomater emellertid i princip endast att förklara innebörden i vår alliansfrihet och hur denna, enligt vårt förmenande, är förenlig med ett långtgående samarbete med Nato. Referensen till vår möjlighet att förhålla oss neutrala i vissa hypotetiska lägen finns fortfarande kvar likt den rudimentära svanskota vi bär i vårt skelett som ett arv från förhistorisk tid. Även detta måste förklaras på ett för utlandet begripligt sätt. Utkastet till ny EU-författning innehåller en ömsesidig försvarsförpliktelse. På begäran av Sverige, Finland, Österrike och Irland inskrevs vid EU:s toppmöte den 12 13 december 2003 ett undantag för alliansfria länder. Teoretiskt skulle vi alltså kunna säga att vi inte vill vara med och försvara ett EU-land som angrips. Även detta blir svårt att förklara. Det är ju knappast en trovärdig politik för ett land som vill framstå som en solidarisk medlem av en politisk allians med inbördes solidaritet, som EU kallades i en gemensam artikel av Sveriges och Finlands utrikesministrar Laila Freivalds och Erkki Tuomioja i DN den 11 november 2003. 89 Neutralitetspolitiken gav oss en känsla av att vara unika och förstärkte illusionen att vi hade en särskilt stark ekonomi, ett särskilt väl fungerande välfärdssystem och ett särskilt framgångsrikt näringsliv, trots att utvecklingen snabbt gått utför sedan 1960- och 70-talen, då Sverige fortfarande hade en tätposition på de flesta viktiga områden. Att svenska folket röstade nej till euron i september 2003, berodde antagligen delvis på att socialdemokratiska regeringar under efterkrigstiden framgångsrikt har inpräntat budskapet att Sveriges neutralitetspolitik räddade landet från krig och skapade trygghet och välstånd. Många tror där- 324

för fortfarande att Sverige har det bättre ställt än andra jämförbara europeiska länder, och att detta på något sätt har med vår alliansfrihet att göra. Vår utrikespolitik har också skaffat oss många fiender, inte minst bland våra nordiska bröder, där svenskhatet ligger latent under en tunn yta. Detta har jag själv ofta haft tillfälle att konstatera på mina olika poster i utlandet. Starkast tycks känslorna vara hos våra norska bröder. Jag glömmer aldrig hur en norsk ambassadör vid en avskedsmiddag för mig, i ett tal som hölls i närvaro av officiella företrädare för verksamhetslandets regering, halvt på skämt och halvt på allvar sade att det bästa Norge gjort var att skjuta den svenske kungen Karl XII. I våra grannländer anser många att svenskarna uppträtt med anspråk på att vara en moralisk stormakt, och att vi förtränger vad för slags politik vi fört för att hålla oss utanför det världskrig som vållat våra nordiska brödrafolk så stora lidanden. Alltför ofta har företrädare för svenska regeringar i det förgångna i internationella sammanhang inlett sina anföranden med We in Sweden think. Ett sådant beteende gav intrycket att vi ansåg oss sitta inne med särskilda insikter, som grundade sig på vår unika internationella situation. Först när vi slutgiltigt har frigjort oss från neutralitetssyndromet, och från den beröringsångest och beslutsvånda som har präglat vår inställning till samarbete med andra nationer i tidigare skeden, kan vi få en realistisk syn på vårt eget land och hur vi bäst främjar svenska intressen i den nya säkerhetspolitiska miljön. Sverige är ingen stormakt, men framgångsrik svensk diplomati kan stärka intrycket att Sverige är ett land att räkna med, ett land vars åsikter kan få genomslag och gehör hos andra nationer och internationella institutioner. I framtiden gäller det för Sverige att agera med utgångspunkt från vår gemenskap med andra likasinnade länder inom FN och EU inte från illusionen att Sverige är unikt i något avgörande hänseende. Den internationella utvecklingen inför, under och efter Irakkriget har visat att samarbetet mellan de demokratiska nationerna behöver stärkas både inom och utom de internationella institutionerna. Enkelt kan situationen sammanfattas med orden Irakkrisen får inte upprepas. Det innebär att den transatlantiska länken måste återupprättas och stärkas så att USA och EU i fortsättningen, i stället för att konkurrera med varandra, utformar gemensamma strategier för att hantera terrorister och dik- 325

tatorer. Här krävs ett mycket mer intensivt och engagerat diplomatiskt samarbete än hittills. EU:s två viktigaste nationer, Frankrike och Tyskland, lät sig i samband med Irakkrisen vägledas av nationella instinkter och överväganden snarare än av allianssolidaritet med USA eller av tacksamhet över att USA hade befriat Europa från nazismen och bidragit till ett fredligt slut på det kalla kriget. Jag tror att svensk diplomati i framtiden kommer att finna, att både Frankrike och Tyskland tämligen hänsynslöst kommer att hävda sina intressen gentemot EU:s mindre medlemmar i olika sammanhang. Som ambassadör i Turkiet var jag med om hur Tyskland till medierna läckte information om EU-toppmötet i Köln i juni 1999, som gick ut på att den svenska utrikesministern Anna Lindh hade spelat den ledande rollen när det gällde att motarbeta ett tyskt förslag om att ge grönt ljus för Turkiets EU-kandidatur. Dessa och andra läckor under hösten ledde till att Sverige i en artikel den 7 september 1999 i Financial Times med rubriken Sweden becomes Turkey s newest foe, kom att utnämnas till Turkiets fiende, något som turkiska tidningar inte var sena att upprepa. Svenska företag kom också att utsättas för en obehaglig kampanj av turkiska konkurrenter. Med intensiv svensk diplomati i Ankara och Stockholm lyckades vi dock inom relativt kort tid utplåna båda dessa effekter av det tyska agerandet. Bland annat anlade jag moteld genom att beskriva det tyska manövrerandet i en intervju i Turkish Daily News på ett sätt som inte lämnade några tvivel om tyska motiv och metoder i sammanhanget. 90 Den franska stormaktsarrogansen är notorisk och har på senare tid till och med uppmärksammats i självkritisk anda i nyutkomna franska böcker som till exempel L arrogance française av Romain Gubert och Emmanuel Saint-Martin. 91 För att ta ett aktuellt exempel tror jag ingen kan glömma hur president Chirac läxade upp Polen och andra EUkandidater som dristat sig att uttala stöd för USA:s Irakpolitik. Tillsammans har Tyskland och Frankrike också satt sig över EU:s regler om högsta tillåtna budgetunderskott, som om dessa regler inte gällde för ledande stormakter som Tyskland och Frankrike. Det kan inte uteslutas att detta spelade en viss roll för de svenskar som röstade nej i folkomröstningen om euron. Andra kan ha röstat ja med tanke bland annat på de möjligheter Sverige skulle ha fått att inom ramen för EMU kräva att Tyskland och Frankrike håller sig till spelreglerna. 326

Svensk diplomati kan komma att behöva uppdriva stor fintlighet för att hantera dessa stormakters ofta cyniska manövrerande. Vi borde kunna samarbeta med andra mindre medlemsstater och bilda allianser ad hoc, både för att genomdriva våra egna mål och för att motarbeta stormakternas försök att genomdriva sina på vår bekostnad. Sverige bör över huvud taget verka för mål som, förenklat uttryckt, innebär ett mycket mer intensivt, detaljerat och kreativt diplomatiskt samarbete mellan nationerna. Den klassiska arenan för svensk diplomati utgörs av FN. Där kan även ett land som Sverige göra sig gällande, förutsatt att våra förslag är konstruktiva och intelligent utformade. Irakfrågan har visat att det både ligger i det internationella samfundets och i Sveriges intresse att FN och dess sanktionssystem förbättras och förstärks. Här har Sverige särskilda förutsättningar att göra sin stämma hörd. Förtjänstfulla svenska förslag om sanktioner ligger redan på bordet. Jag tror slutligen att Sverige skulle göra klokt i att arbeta för förbättrade transatlantiska relationer och vinnlägga sig om ett gott bilateralt förhållande till USA. Bushadministrationen kommer en vacker dag att efterträdas av en ny administration. Vårt förhållande till USA kräver ett långsiktigt perspektiv. USA har ända sedan andra världskriget ytterst garanterat Sveriges säkerhet. I skydd av den trygghet detta har skapat, har vi kunnat ägna oss åt lugnande tal om vikten av fredens bevarande och förhindrande av konflikter. Om Ryssland, mot all förmodan, en dag åter skulle vilja expandera i västerled över Östersjön, tror jag inte vi kan räkna med hjälp från vare sig Frankrike eller Tyskland. Oavsett vad som händer med Nato kommer Sverige, liksom våra grannar på andra sidan Östersjön, att behöva bevara en stark länk till USA. När det gäller tillvägagångssättet tror jag att det kan vara värt att ånyo diskutera hur man åstadkommer en optimal arbetsfördelning mellan regeringskansliet och Utrikesdepartementet och utrikesförvaltningens diplomater. Effektiv svensk diplomati förutsätter nära samverkan mellan statsministern, utrikesministern och de diplomatiska tjänstemännen. Diplomater är redskap som kan ställas i regeringens tjänst på ett mer effektivt sätt än hittills. Detta kräver i sin tur att regeringen är beredd att hålla en 327

kontinuerlig och nära kontakt med sändebuden på fältet. Så kallade politiska rådgivare påverkar ofta beslutsprocessen på ett sätt som gör att denna ter sig amatörmässig för omvärlden. En professionell utrikesförvaltning har i framtiden inte råd med fripassagerare som drar i tömmarna. Sven Andersson hade den rätta inställningen. Tänka kan jag göra själv, sade han. Carl Bildts sätt att utnyttja sina sändebud och diplomatiska medarbetare och experter inför förhandlingarna med EU samtidigt som han drev frågan om de ryska truppernas uttåg ur de baltiska staterna i diskussioner med USA, Ryssland och grannländerna är exempel från 90- talet på hur en svensk regeringschef i ett givet läge och under särskilda omständigheter personligen kan leda en utomordentligt komplicerad och krävande diplomatisk operation i flera för landet vitala frågor på en gång. Den svåraste diplomatin är den som regeringar måste utöva gentemot sina egna befolkningar. Olyckligtvis anser många regeringar att den egna befolkningen inte är i stånd att förstå de argument som kan anföras för ett ställningstagande i svåra frågor. Det förekommer också att politiker, i stället för att vädja till folks sunda förnuft, solidariserar sig med yttringar från en oinformerad opinion eller en etnisk påtryckargrupp i hopp om att stärka sin egen position hos väljarna. Inrikespolitiska hämningar och utrikespolitiska reflexer från det kalla krigets dagar har lett till att Sverige i många avseenden hamnat i ett europeiskt utanförskap. Kreativ diplomati kan dock ofta förvandla något som framstår som ett underläge till en fördel. Även utrikespolitik är en fråga om att vilja. Min förhoppning är att vi även i fortsättningen skall få uppleva att svenska regeringsrepresentanter är respekterade samtalspartners i världens huvudstäder, och att svenska idéer ger inspiration till framtidsdebatten inom internationella organisationer som FN, OSSE, EU och kanske i framtiden också Nato. Jag hoppas vidare att fler svenskar skall utses att ta hand om viktiga internationella uppdrag. Många av de svenskar som innehaft ledande positioner i internationella organisationer har uppskattats för sina insatser och sin redbarhet. Därmed har de bidragit till vårt internationellt goda anseende. Det ligger därför i varje svensk regerings intresse att engagera sig mer för att ge utrikesförvaltningen resurser som kan stärka dess effektivitet, och att stödja svenska kandidater som är villiga att arbeta internationellt. 328

Under senare år har våra regeringschefer vunnit internationellt erkännande genom att ta på sig svåra diplomatiska uppdrag, som Olof Palme i Irak Iran-konflikten, Ingvar Carlsson i fråga om reformeringen av FN, Carl Bildt som EU:s medlare på Balkan och Göran Persson som EU-ordförande första halvåret 2001. Carl Bildts insatser i triangeln mellan de baltiska staterna, Ryssland och USA var unika. Hans diplomati var framgångsrik, därför att Sveriges insats uppfattades som konstruktiv, kunnig och ärlig och för att vi underströk att de baltiska staterna, med Bildts formulering, var vårt nära utland. Den av Sverige tidigare förda neutralitetspolitiken spelade en mindre roll, om ens någon, i sammanhanget. Att vi lämnat den gamla neutralitetspolitiken bakom oss hindrar oss ingalunda från att fortsatt energiskt och engagerat arbeta för att främja demokrati och mänskliga rättigheter och bistå utsatta människor och nationer. Tvärtom kommer framtiden med all sannolikhet att erbjuda nya, spännande utmaningar för en kreativ svensk utrikespolitik. Jag hoppas att många ungdomar skall söka in på Utrikesdepartementet och bidra med synpunkter på hur svensk diplomati bör bedrivas under 2000-talet. Jag hoppas också att de skall finna diplomatyrket lika spännande och berikande som jag själv har gjort under det gångna halvseklet. Den som en gång börjat intressera sig för utrikes- och säkerhetspolitik behöver aldrig mer ha tråkigt. Det var egentligen det jag ville ha sagt med denna bok. 88. Krister Wahlbäck, Aderton missförstånd om svensk säkerhetspolitik. Internationella studier, 1995:3. 89. Erkki Tuomioja & Laila Freivalds, Vi vill stärka EU:s säkerhetspolitik. Finlands och Sveriges utrikesministrar i gemensamt utspel inför slutförhandlingarna. DN debatt 11 november 2003. 90. Swedish envoy: Cologne showed increased interest in Turkey. Turkish Daily News, 14 juni 1999. 91. Romain Gubert & Emmanuel Saint-Martin, L arrogance française. Paris: Èditions Balland, 2002. 329