Kalmar 20160115 Version 2.0
Innehåll 1 Inledning 3 2 Juridik 3 2.1 Programgruppens rekommendation till kommuncheferna... 4 3 Vanliga frågor (FAQ) 4 4 Ansvarsförhållande 5 5 SWOT-analys 7 5.1 Generella fördelar med Sydarkivera... 7 5.2 SWOT-analys... 8 6 Ekonomi 9 7 Enhetlig presentation till KS 10 Denna version 2.0 är uppdaterad med programgruppens slutsatser gällande juridiska förutsättning för samverkan inom e-arkiv. I övrigt är det samma innehåll som tidigare version 1.4 daterad 20151016. Uppdateringen avser endast kapitel 2, Juridik Kalmar 20160115 Stephen Dorch 2
1 Inledning Vid kommunchefsmötet den 2 september 2015 medverkade Sydarkiveras förbundschef Mats Porsklev och styrelseordförande Per Ribacke samt representanter från länets programgrupp för e-arkiv. Kommuncheferna påtalade behovet av en juridisk belysning, en sammanställning av de vanligast förekommande frågorna i en FAQ 1 samt ett gemensamt material att föredra i respektive kommunstyrelse. Detta dokument syftar till att adressera dessa frågeställningar och utgör en komplettering till slutrapporten från projekt e-arkiv Kalmar län. Frågor som ansvarsförhållanden samt för och nackdelar är belysta i dokumentet genom en nyligen genomförd SWOT-analys. 2 Juridik Kommunchefsgruppen efterfrågar en juridisk belysning av förutsättningarna för ett medlemskap i kommunalförbundet Sydarkivera. Kalmar kommuns kommunjurist har bistått programgruppen i utredningen och har lämnat ett utlåtande utifrån de legala kraven. Även om lagstiftningen är tydlig så ser vi att andra agerat i en möjlig gråzon som inte prövats rättsligt. Kortfattat handlar det om förutsättningarna för att ha två arkivmyndigheter, en för digitalt arkiv och en för analogt arkiv. Programgruppen ställde 20151029 nedanstående frågeställning till SKL avdelning för Juridik. Vi har i vår juridiska översyn kommit fram till att arkivlagen inte medger kommuner att ha två arkivmyndigheter, t.ex ett pappersarkiv och digitalt arkiv. Vidare förefaller lagstödet svagt att utse arkivmyndighet utanför den egna kommunen. Hur kan kommuner samverka kring e-arkiv beaktat förutsättningen att digitala arkiv och pappersarkiv måste vara samma arkivmyndighet? Hur kan kommuner samverka kring e-arkiv beaktat förutsättningen att arkivmyndigheten måste tillhöra den egna kommunen? Den 22 december inkom det formella skriftliga svaret från SKL. Svaret har diskuterats i länets programgrupp för e-arkiv samt med Kalmar kommuns kanslienhet. Vi har haft en gemensam avstämning och konstaterat att SKL:s jurister och Kalmars kommunjurist i huvudsak gör samma tolkning, vilket kortfattat är: Det får inte finnas två arkivmyndigheter i en kommun, vilket konkret innebär att det digitala e-arkivet måste tillhöra samma arkivmyndighet som det analoga pappersarkivet. Det är möjligt för en kommun att utse ett kommunalförbund till arkivmyndighet, men man bör ha klart för sig att man då gör en extensiv tolkning av lagrummet. 1 Frequent Asked Questions 3
En förutsättning för samverkan med kommunalförbundet Sydarkivera är att deras arkivreglemente uppdateras i sin utformning så att den överensstämmer fullt ut med gällande lagstiftning. Som grund för ovanstående slutsats finns handlingar i form av: Kalmar kommun, arbetsmaterial, Juridik, earkiv, skrivelse 2015-10-07 Skrivelse till SKL från programgruppen genom RF, Dnr:2014/227-100, 2015-10-29 SKL, PM 2015-12-22, Avd för Juridik, Ylva Lindblom Kalmar kommun, reflektion på SKL PM, 2016-01-12, Kanslienheten Handlingarna kan tillhandahållas av Regionförbundet i Kalmar, Stephen Dorch, för den som önskar fördjupning och ytterligare detaljer. 2.1 Programgruppens rekommendation till kommuncheferna I slutrapporten rekommenderades att: Alternativ 1: - att respektive kommun i Kalmar län ansöker om medlemskap genom att teckna en avsiktsförklaring som tillhandahålls av kommunalförbundet Sydarkivera. Ansökningarna bör samordnas för att uppnå optimalt ekonomiskt utfall per kommun. Alternativ 2: - att respektive kommun enskilt och utan samordning tar ställning till ansökan om medlemskap i kommunalförbundet Sydarkivera. Det ekonomiska utfallet försämras per kommun jämfört med alternativ 1. Vår slutsats är att rekommendationerna kvarstår, men att dessa även omfattar det analoga pappersarkivet. Vidare förutsätter rekommendationen att Sydarkiveras arkivreglemente uppdateras i syfte att tydligare möta gällande lagstiftning. Notera att en organisatorisk överlåtelse av arkivmyndighetsfunktionen inte behöver innebära en fysisk flytt av vare sig arkivhandlingar, personer eller lokaler. Men givetvis uppstår nya frågeställningar som behöver redas ut, särskilt då förutsättningarna skiljer sig åt i länets kommuner. Som en del i detta har programgruppen för e-arkiv i Kalmar län blivit inbjuden till Sydarkivera, där vi avser att diskutera de nya förutsättningarna. Vår förhoppning är att vi får med oss någon av länets kommunchefer, eller av denna utsedd, till mötet som genomförs 20160301 i Växjö. Sista datum att lämna in avsiktsförklaring för ett medlemskap till 2017 är 20160331, och motsvarande datum för åren 2018 och 2019. 3 Vanliga frågor (FAQ) Sydarkiveras uppdaterar löpande sin FAQ. Se aktuell version genom länken nedan. http://sydarkivera.se/om/vanliga-fragor-faq/ 4
4 Ansvarsförhållande Ansvarsförhållandet mellan Sydarkivera och medlemskommunerna beskrivs i tabell nedan där även uppkommen kostnad finns förklarad. Gränssnittet tydliggörs även i Sydarkiveras förslag till arkivreglemente som kommer att tas upp för beslut i Sydarkiveras förbundsfullmäktige 2015-10-23 2. Den kompetens som kommunerna behöver ha tillgång till behövs redan idag för att uppfylla gällande lagar och förordningar. Insatser är nödvändiga för att säkerställa informationens tillgänglighet, riktighet och användbarhet över tid, detta gäller oavsett om informationen är analog eller digital. Notera att införande- och avställningsprojekt av verksamhetssystem kräver resurser och engagemang från båda de berörda verksamheternas sida. Sydarkivera 1 Ordna och söka efter information i digitalt slutarkiv. Kostnad täcks av medlemsavgift. 2 Hantera långsiktigt bevarande. Bedrivs enligt OAIS-modellen som beskriver ett arkivsystem med gemensamma verksamhetsfunktioner, tekniska stödsystem och regelverk för mottagning, lagring, datahantering, åtkomst, bevarandeplanering och administration. Kostnad täcks av medlemsavgift. 3 Leda och samordna leveransutredningar och leveransprojekt för att överföra digitala handlingar från verksamhetssystem till gemensamt arkivsystem. I tjänsten ingår även praktiskt arbete med uttag/avställning, paketering, transport med mera. Avställningen sköter Sydarkivera och det inkluderar kontakter och ev. kostnader med leverantörer. Kostnader för t ex tid, mappning, konsulter och licenser som krävs för att avveckla inaktiva system. Medlemskommun Ordna och söka efter information i lokalt pappersarkiv. Kostnad för pappersarkiv kvarstår om inte särskilt avtal upprättats även för detta. Hantera dagligt informationsflödet i analoga och digital arkiv som t ex rensning, gallring och förvaltning av information i verksamhetssystem, lagringssystem och närarkiv. Hantera lagring av information som inte valts ut för överlämnande till slutarkiv Kostnad för arkiv- och serverplats, tid samt personal. Delta i leveransutredningar och leveransprojekt. Kommunen ansvara för att det finns verksamhetspersonal tillgängligt som Sydarkivera kan intervjua om själva systemet. Kostnader för utveckling av system som är avsedda att fortsatt användas i aktiv drift på hemmaplan bekostas av respektive kommun. Tid och kunskap från verksamheterna för att vara behjälpliga vid leveransutredningar och leveransprojekt (uttag/avställning) bekostas av varje kommun. 4 Utbildning, bollplank i arkivfrågor. Delta vid utbildningar. 5
Utbildningar inom arkivområdet ingår i bastjänsterna. Se tjänstekatalog. 5 Arkivinspektion, samordning, uppföljning och rapportering av tillsyn. Tillhandahålla mallar för intern kontroll och uppföljning. 6 Bistå med underlag och förslag till arkivreglemente. 7 Bistå med mallar och utbildning/utbildningsmaterial om arkivbeskrivning. 8 Förvalta gemensamt klassificeringsschema och diarieplan 9 Leda och samordna arbetet med att planera dokumenthantering. Utarbeta och ajourhålla mall för dokumenthanteringsplan för kommunal verksamhet. 10 Samordna arbetet med processbaserad informationskartläggning inom prioriterade verksamhetsområden. Tillhandahålla riktlinjer och mallar. 11 Utarbeta mallar, rutiner och riktlinjer för systeminventering. Kostnad uppstår i form av den tid personalen avsätter för att delta i utbildningar. För skräddarsydda utbildningar för enskilda kommuner tillkommer faktisk kostnad. Intern kontroll av informationshanteringen. Anta, implementera och kommunicera aktuellt arkivreglemente. Utarbeta arkivbeskrivning för respektive myndighet. Anta, implementera och kommunicera klassificeringsschema och diarieplan ut till verksamheterna. Meddela behov av förändringar till Sydarkivera. Upprätta dokumenthanteringsplan, gärna med utgångspunkt från mallen, och kommunicera denna ut i verksamheterna. Meddela behov av förändringar i mallen till Sydarkivera. Genomföra djupare processkartläggningar och verksamhetsbeskrivningar. Delta i arbetet med informationskartläggning genom att delta på gemensamma workshopar och i arbete på hemmaplan. Genomföra systeminventering. 6
12 Utarbeta mallar, rutiner och riktlinjer för risk- och sårbarhetsanalyser. 13 Ge råd och stöd till alla medlemmar angående arkiv- och dokumenthantering samt informationssäkerhet. Genomföra risk- och sårbarhetsanalyser. Det är inte nödvändigt att ha den funktionen. Den kan helt tillhandahållas av Sydarkivera om man inte har egen arkivarie. Nedanstående delar förutsätts för ett fungerande e-arkiv i det fortsatta arbetet: Styrande dokument Det behövs politiska beslut som t.ex. arkivreglemente, målformuleringar och dokumenthanteringsplaner. Organisation för earkiv Det behövs samma typ av organisation och resurser som när du upphandlar ett system, dvs IT, arkivarie, jurist, upphandlare, informationssäkerhet, system- och verksamhetsansvariga. Ekonomi Det behövs långsiktiga ekonomiska planer för verksamheten. Kostnader för t.ex. utbildning och konsulter behöver vara kända. Lokaler Det behövs säkra fysiska lokaler för drift av e-arkiv i form av serverhallar. Personal Mottagarfunktion för arkivleveranser, bevarandestrateger, tillsynspersonal och administrativ personal. Tekniska stödsystem Verksamhetssystem med förutsättningar att överföra informationen till ett system för långsiktigt digitalt bevarande, drift, support, licenskostnader och utvecklingskostnader Flera av ovanstående kompetenser och resurser bör vara på plats i den egna kommunen redan nu eller tillgängliga via samverkan. Det innebär att rekrytering av ny personal knappast ska behöva vara nödvändig. 5 SWOT-analys 5.1 Generella fördelar med Sydarkivera Den rekommendationen som styrgruppen för e-arkiv i Kalmar län lämnade i slutrapporten var att respektive kommun i Kalmar län ansöker om medlemskap genom att teckna en avsiktsförklaring som tillhandahålls av kommunalförbundet Sydarkivera. Styrgruppen ser där följande generella fördelar med detta alternativ: 7
- Sydarkivera kan attrahera kompetent personal. - En kraftsamling av kompetens innebär en kvalitetshöjning för kommunerna. - Resurssynergi. - Upphandlingsfördel utifrån volym. - Stordriftsfördel utifrån volym. - Gemensam och färdig klassificeringsstruktur. - Gemensamma metoder och modeller. - Ensade begrepp. - Bättre kravställning på nya system vid upphandling i kommunerna. - Bättre möjligheter att bygga e-tjänster mot e-arkivet. 5.2 SWOT-analys Denna SWOT-analys värderar för och nackdelar med att gå med i Sydarkivera nu, vilket innebär ett medlemskap från den första januari 2017 jämfört med alternativet att avvakta två år eller mer, vilket innebär ett medlemskap tidigast från den första januari 2019. Fördelar (S och O) Nackdelar (W och T) Gå med nu Kommunerna tar sitt arkivansvar. Vi är med och bygger ett starkt kluster - tillsammans blir vi starka. Snabbare lösning av e- arkivorganisationen. Risken för informationsförluster minskar. Vi vet kostnaden. Större möjlighet att påverka förbundets prioriteringar. Vi vet att vi får kompetent personal snabbt och utan egen rekrytering. Vi behöver inte fundera på upphandling och vilket system vi får. En avsiktsförklaring under 2015 ger en kostnadskalkyl under 2016 inför 2017. Man binder sig inte. En avsiktsförklaring innebär inte per automatik anslutning 2017. Det är en förhandlingsfråga mellan varje kommun och Sydarkivera. Möjliga besparingar genom att ställa av system som ej är i produktion Avvakta 2 år eller mer Sydarkiveras organisationen har satt sig. Den egna kommunen har möjlighet att förbereda på hemmaplan (egen organisation) om de tar den. Hög kostnad initialt. Kostnaden är inte budgeterad. Sydarkivera är under uppbyggnad. Omogen organisation. Kan drabbas av växtvärk/ prioriteringsproblem. Den egna kommunen kanske inte är redo (egen organisation m.m.) Vi vet inte vilket tekniskt stödsystem vi får. Många verksamheter/system att ta hänsyn till. Ökad risk för informationsförlust*. Indirekta kostnader genom informationsförlust. Vi vet inget om kostnaden med 8
Vi behöver inte fundera på upphandling och vet vilken teknisk lösning som erbjuds. Andra alternativ till Sydarkivera kan dyka upp. Eventuell samordning och synergier med andra samverkansprojekt i Kalmar län kan uppstå. Sydarkivera det kan bli dyrare eller billigare. Sydarkivera kanske säger nej och/eller har stopp i anslutningsprocessen. Ytterligare fördröjningar. Frustrationen ute i de kommunala verksamheterna ökar då de vill se en lösning. Vi hamnar längre bort i prioriteringslistan. Ännu mer fördröjning i ett redan utsatt läge. *) Risker med ett föråldrat system är att informationen kanske inte går att få ut i standardiserat format, där sökfunktioner försvinner eller sammanställningsmöjligheter är omöjliga. Myndigheterna tappar information t ex vid uppdateringar av befintliga system eller övergång till nya verksamhetssystem. Verksamheterna tappar sin historia och den grundlagsstadgade offentlighetsprincipen sätts ur spel. 6 Ekonomi Programgruppens har diskuterat de ekonomiska aspekterna av en anslutning till Sydarkivera. Bakgrunden är skillnaden i den prognos som projektet redovisat jämfört med det pris på 27+4 kronor per invånare som Sydarkivera nu angivit. Därför ställdes fyra kompletterande frågor till Sydarkiveras förbundschef Mats Porsklev. Fråga 1: Enligt den information som vi har nu ligger det en grundavgift på 27 kr per kommuninvånare och år, samt ytterligare en anslutningskostnad på 4 kr per kommuninvånare det första året. Stämmer dessa priser fortfarande? Svar på fråga 1: Ja, priserna stämmer. Fråga 2: Hur påverkas priserna ovan om samtliga kommuner i Kalmar län ansluter, alternativt om endast någon eller några kommuner väljer att ansluta? Svar på fråga 2: Budgetfrågan måste diskuteras med Sydarkiveras styrelse och det är omöjligt att svara på frågan exakt. Troligen ligger priserna fast om inte hela Kalmar län ansluter sig. Samtidigt finns en diskussion i min styrelse om att prisbilden ska revideras när en kommun väljer att avvakta. Fråga 3: I de flesta införanden av nya system räknar man med högre initiala kostnader än drift- och förvaltningskostnader när ett system är "intrimmat". Vilken bedömning gör ni av prisbilden över tid? 9
Svar på fråga 3: Den högsta kostnaden beräknas vara personalen för att förvalta ett arkivsystem. Det handlar inte om bara ett system utan en plattform, och en verksamhet kring bland annat bevarandeplanering, råd- och stöd, arkivmyndighetsfunktioner mm, för att säkerställa långsiktigt digitalt bevarande. Kostanden för plattformen kommer att vara en försumbar del av den totala kostnaden. Över tid beror detta på vad Sydarkiveras politiker vill. Obs! Detta är inte fråga om ett vanligt systemförvaltande utan en funktion för att bygga upp en gemensam verksamhet. Fråga 4: Kommunerna i länet är olika långt komna i e-arkivfrågan och en anslutning till Sydarkivera ligger troligen olika i tiden för olika kommuner. Interna prioriteringar och/eller budgetramar kan också vara anledningar till olika tider för anslutning. Påverkas priset för kommunerna av när i tiden en kommun är mogen att ingå i Sydarkivera? Svar på fråga 4: Väljer man att avvakta kommer kostnaden troligtvis att öka. Våra politiker vill få ersättning för att man har tagit kostnaden i det initiala skedet och utveckling av konceptet. 7 Enhetlig presentation till KS Kommunchefsgruppen efterlyste en gemensam enhetlig presentation att föredra i varje enskild kommuns ledning och styrelse. Programgruppen har inte skapat ytterligare material, utan föreslår istället att kommunerna använder sig av den presentation som Sydarkivera visade för PKN och kommuncheferna den andra september i år. Presentationen skickades med som bilaga tillsammans med mötesanteckningarna, men bifogas även detta utskick. Presentationen finns också tillgänglig på http://rfkl.se/earkiv. Kalmar 20151016 Programgruppen för e-arkiv genom Stephen Dorch Uppdaterad 2016-01-14 med juridiska förutsättningar i Kap 2 genom Stephen Dorch 10