En sjukförsäkring att lita på. Kristdemokraternas förslag till förbättring av sjukförsäkringsreformen

En sjukförsäkring att lita på Kristdemokraternas förslag till förbättring av sjukförsäkringsreformen Mars 2011

Innehåll BAKGRUND: SKENANDE OHÄLSOTAL OCH BRISTANDE REHABILITERING...3 Stor variation över åren och mellan olika landsändar... 3 Hög nivå... 3 Bristande rehabilitering... 3 Utredningar... 3 ÅTGÄRDER SEDAN 2006...4 Tidiga insatser dag 1 180 i sjuskrivningsprocessen... 4 Omställning till nytt arbete från dag 181 utifrån arbetsförmåga... 5 Förtidspension ska endast beviljas vid stadigvarande nedsättning av arbetsförmågan... 5 Åtgärder för att underlätta anställning och företagande... 6 Övriga åtgärder... 6 RESULTATEN HITINTILLS...6 I huvudsak goda resultat men inte för alla... 6 Brister måste rättas till... 7 Större förändringar kan skapa osäkerhet... 7 Brister kan vara av olika slag... 7 KRISTDEMOKRATERNAS FÖRSLAG TILL FÖRBÄTTRING... FEL! BOKMÄRKET ÄR INTE DEFINIERAT. Rehabiliteringskedjans så kallade ventiler... 8 Redan sjukskrivna ska inte kunna bli helt utan ersättning... 8 Kraftfullare insatser och åtgärder via Arbetsförmedlingen... 9 Tillämpningen av bestämmelserna om sjukersättning... 9 Bedömningen av arbetsförmåga och samarbetet mellan myndigheter... 9 Angeläget med förändringar i närtid... 9 BILAGA: REHABILITERINGSKEDJAN... 10 2

Bakgrund: skenande ohälsotal och bristande rehabilitering Stor variation över åren och mellan olika landsändar Utbetalningarna av sjukpenning har i Sverige varierat kraftigt genom åren, utan att någon motsvarande förändring i folkhälso- eller medicinskt avseende har ägt rum. Sjukfrånvaron ökade mycket kraftigt under perioden 1997-2002. Därefter började sjukskrivningarna vända nedåt. En stor del av minskningen av sjukfrånvaron 2003-2005 berodde dock på att sjukskrivna personer förtidspensionerades i ökad utsträckning. Likaså har sjukfrånvaron varierat mycket kraftigt mellan olika delar av landet. Inte heller detta har kunnat förklaras av ett markant annorlunda ohälsoläge i olika delar av landet. Hög nivå I en internationell jämförelse har Sverige haft hög sjukfrånvaro. Under den senaste tjugoårsperioden har sjukfrånvaron i Sverige varit bland de högsta bland OECD-länderna. Denna utveckling har brutits först på senare år. När Alliansregeringen tog över 2006 hade under en tioårsperiod i genomsnitt 140 personer om dagen förtidspensionerats bort från arbetsmarknaden. Antalet förtidspensionärer var fler än 550 000, alltså mer än var tionde person i yrkesverksam ålder. Bristande rehabilitering Den arbetsförmåga som många fall fanns eller kunde återställas med rätt insatser togs inte tillvara och rehabiliteringsinsatserna var för få. I stället för att hjälpa sjukskrivna tillbaka i arbete, prövades de som varit sjukskrivna ett år regelmässigt för sjukersättning med ytterligare passivitet och betydligt lägre ersättning som följd. Utredningar Orsaker och möjliga lösningar till den höga sjukfrånvaron har utretts ett flertal gånger. I oktober 2006 överlämnade den statliga socialförsäkringsutredningen sitt slutbetänkande Mera försäkring och mer arbete. Utredningen hade tillsatts av den tidigare socialdemokratiska regeringen. Utredningen, ledd av tidigare socialdemokratiska statsrådet Anna Hedborg, konstaterade bland annat följande: Fler måste mycket snabbare hitta en väg tillbaka från sjukdom till arbete. Det kan komma att krävas en tid med arbetslöshet innan den sjukskrivne hittar ett nytt och mer passande arbete. Navet i sjukskrivningsprocessen bör vara en utvecklad företagshälsovård. Riktlinjer för sjukskrivningstider liksom en mer formaliserad prövning av arbetsförmågan kan också spela viktiga roller för att ge mer stadga åt sjukskrivningsprocessen. 3

En i det närmast oundgänglig förändring är att en tydlig tidsgräns sätts för sjukpenningen. En tidsgräns bör kombineras med vissa väl definierade och sällan förekommande undantag och en stramare bedömning av rätten till varaktig ersättning. Åtgärder sedan 2006 Alliansregeringen drog i stort sett samma slutsatser som Socialförsäkringsutredningen och många av de förändringar som har genomförts bygger på denna utredning. Utgångspunkten för sjukförsäkringsreformerna har varit att sjukförsäkringen ska ge ekonomisk trygghet för den som drabbas av sjukdom eller skada och därför inte kan försörja sig genom eget arbete. Särskilt viktigt är detta för personer med allvarliga sjukdomar. Fokus ligger också på aktiva insatser så att sjukskrivna kan komma tillbaka i arbete. Sjukförsäkringen måste därför ge drivkrafter för att ta till vara individens arbetsförmåga och erbjuda fler vägar tillbaka till arbete. Under senare år har det blivit allt tydligare att sjukskrivning i sig kan vara skadlig och innebära ökad risk för att hamna i utanförskap. Redan efter tre månaders sjukfrånvaro ökar risken betydligt för att den sjukskrivne inte ska kunna komma tillbaka i arbete. Mot bakgrund av detta har regeringen i sitt reformarbete betonat betydelsen av tidiga insatser. Syftet med reformeringen är att det skapas drivkrafter för en aktivare sjukskrivningsprocess samtidigt som de med allvarliga sjukdomar ska kunna känna sig trygga med sin försörjning. Riskerna för långa sjukskrivningar och därav följande permanent utanförskap ska motverkas. Tidiga insatser dag 1 180 i sjuskrivningsprocessen Den nya sjukskrivningsprocessen har fasta tidpunkter för hur den försäkrades arbetsförmåga ska prövas. Prövningen sker i tre steg. De första 90 dagarna prövas arbetsförmågan gentemot ordinarie arbetsuppgifter, från och med den 91 dagen vidgas prövningen till att avse andra arbetsuppgifter hos arbetsgivaren. Under de första 180 dagarna ligger därför mycket av ansvaret för återgång i arbete hos den enskilde och hos arbetsgivaren. För att ge arbetsgivare och anställda ett kompetensstöd främst under de första 180 dagarna under sjukskrivningstiden har regeringen anslagit 550 miljoner kronor som bidrag till företagshälsovården. Hälso- och sjukvården har en central roll under hela sjukskrivningsprocessen. Det är viktigt att de åtgärder som sjukvården ansvarar för bidrar till en aktiv sjukskrivning och inte i onödan förlänger sjukskrivningstiderna. Regeringen har därför vidtagit flera åtgärder som berör sjukvården: För att individen snabbt ska kunna få tillgång till medicinsk rehabilitering har Staten och Sveriges Kommuner och Landsting kommit överens om en rehabiliteringsgaranti. Syftet med rehabiliteringsgarantin är att patienterna tidigt ska få hjälp att bota eller minska smärtan. I behandlingarna ingår även kognitiv beteendeterapi för att individen ska få stöd att hantera sin situation på arbetet och i livet i övrigt. År 2011 satsar vi 1 miljard kronor på rehabiliteringsgarantin. 4

Staten lämnar ett årligt bidrag på 1 miljard kronor till landstingen för att komma till rätta med bristerna i vården när det gäller tillänglighet och de långa väntetiderna (kömiljarden) Staten avsätter årligen ett bidrag på 1 miljard kronor till landstingen för att stödja att sådana åtgärder vidtas som minskar sjukfrånvaron (sjukskrivningsmiljarden). Socialstyrelsen har utarbetat rekommendationer när det gäller sjukskrivningstidens längd vid olika diagnoser. Syftet med dessa rekommendationer är att ge stöd till läkare, men även för handläggare vid Försäkringskassan (försäkringsmedicinskt beslutsstöd). Omställning till nytt arbete från dag 181 utifrån arbetsförmåga Från och med den 181 dagen i sjuskrivningen prövas arbetsförmågan mot hela arbetsmarknaden. Den som har arbetsförmåga, men bara i något annat arbete än sitt nuvarande, har alltså inte längre rätt till sjukpenning, utan erbjuds i stället hjälp att söka ett nytt arbete där arbetsförmågan kan tas till vara. Prövningen mot hela arbetsmarknaden kan skjutas upp i vissa undantagsfall. En viktig uppgift för Försäkringskassan är att förmedla kontakten med Arbetsförmedlingen för att underlätta omställningen till annat arbete och för att övergången för den enskilde ska bli smidig. Ett flertal förändringar har gjorts för att underlätta omställningen till annat arbete när så är möjligt. Bland annat har ökad rätt till tjänstledighet införts. Arbetsförmedlingen ska arbeta även med anställda som behöver byta arbete och arbetslöshetsersättning ska i vissa fall kunna betalas ut trots att anställningen kvarstår. Sjukpenning (80 % ersättning) kan betalas ut som mest i 364 dagar inom en ramtid av 450 dagar. Den som efter denna tid inte klarar något arbete på arbetsmarknaden på heltid kan få förlängd sjukpenning (75 % ersättning) i ytterligare 550 dagar. Undantag görs dock från dessa regler vid allvarliga sjukdomar som cancer och när personen vårdas på sjukhus samt ytterligare några få fall. Vid allvarliga sjukdomar finns alltså ingen tidsgräns och ersättningen ligger kvar på 80 %. Personer som bedöms kunna återfå arbetsförmågan efter rehabilitering kan erbjudas arbetslivsinriktad rehabilitering via handlingsplanssamverkan eller genom samordningsförbunden. Regeringen har dessutom tagit initiativet till en försöksverksamhet med alternativa aktörer för att ge stöd och rehabilitering tillbaka till arbete för långtidssjukskrivna. Dessa möjligheter finns även för de personer som uppbär tidsbegränsad sjukersättning. Försäkrade som inte längre kan få förlängd sjukpenning eller tidsbegränsad sjukersättning erbjuds att delta i arbetslivsintroduktion via Arbetsförmedlingen för att därigenom kunna komma tillbaka till arbetslivet. Förtidspension ska endast beviljas vid stadigvarande nedsättning av arbetsförmågan Regeringen har velat bryta utvecklingen mot allt fler förtidspensionerade. Därför gäller nu att förtidspension endast ska beviljas när individer har drabbats av en stadigvarande nedsättning av arbetsförmågan och då alla rehabiliteringsmöjligheter har prövats eller bedömts inte kunna återställa arbetsförmågan. Den tidsbegränsade sjukersättningen avvecklas därför successivt. 5

Det tidigare regelsystemet medförde alltså att även människor med kvarvarande arbetsförmåga förtidspensionerades. För denna grupp har särskilda regler införts i syfte att möjliggöra en återgång i arbete. De som beviljats sjukersättning utan tidsbegränsning enligt de äldre bestämmelserna, dvs. före 1 juli 2008, kan pröva att arbeta utan att rätten till ersättningen omprövas. Sjukersättningen minskas med hänsyn till arbetsinkomsternas storlek. Om arbetsinkomsten bortfaller betalas sjukersättningen åter ut med oreducerat belopp oavsett anledningen till att arbetet har upphört. Regeringen har även genomfört andra förbättringar för personer med sjuk- eller aktivitetsersättning. Personer som arbetar med vilande sjuk- eller aktivitetsersättning får ett skattefritt bonusbelopp under de 12 första månaderna med arbete fr.o.m. januari 2010. Vidare har bostadstillägget höjts från och med januari 2010. Åtgärder för att underlätta anställning och företagande Det räcker inte att sjukskrivna själva ska vilja arbeta på nytt. Arbetsgivare ska också vilja anställa de som varit sjukskrivna. För att stimulera arbetsgivare att anställa personer som varit borta från arbetslivet länge på grund av sjukdom har bland annat så kallade nyfriskjobb (särskilda nystartsjobb) införts. Arbetsgivaravgifterna sänks genom att arbetsgivare får göra ett avdrag motsvarande dubbla arbetsgivaravgiften om de anställer en person som varit sjukfrånvarande minst ett år. Avdraget får göras under lika lång tid som den anställde har varit frånvarande på grund av ohälsa. Övriga åtgärder För att hitta metoder som minskar sjukfrånvaron bland kvinnor har regeringen tillfört medel för forskning och projekt med syftet att underlätta återgången i arbete för kvinnor. Förslag i syfte att skapa större tydlighet, förutsägbarhet och valfrihet för företagarna på socialförsäkringsområdet lämnades i propositionen Trygghetssystemen för företagare. Resultaten hitintills I huvudsak goda resultat men inte för alla Reformeringen av sjukförsäkringen var nödvändig. Från samtliga aktörer som i sitt dagliga arbete möter sjuka har vi fått bekräftat att förändringarna i huvudsak har varit positiva. Fler människor kan idag få hjälp. Utvärderingar som gjorts visar också på tydligt positiva effekter av tidsgränserna. Men vi möts också av berättelser om personer som inte längre har den trygghet som sjukförsäkringen ska ge. Personer som varit sjuka länge och vars ersättning kraftigt minskat eller i de värsta fallen hamnar på noll. Sjukförsäkringen ska både ge hjälp och stöd för att komma tillbaka till arbete och ge ekonomisk trygghet för den som är för sjuk för att arbeta. Att sjukskrivningsprocessen har blivit mer aktiv och fler får hjälp att komma tillbaka tidigare till sitt jobb, eller hjälp att söka ett nytt måste fortsatt värnas. Den svenska befolkningen med ett av världens bästa hälsolägen är inte längre den mest sjukskrivna och andelen har nu kommit ner till en genomsnittlig europeisk nivå. Andelen förtidspensionärer är fortfarande högre än i jämförbara länder, men den ökning som pågick under mer än trettio år har brutits. Nu måste vi rätta till de 6

brister som gör att alla inte får den ekonomiska trygghet som försäkringen ska ge när man är för sjuk för att arbeta. Brister måste rättas till Redan från början byggdes ett flertal undantagsbestämmelser in i regelverket för att tidsgränserna inte skulle medföra orimliga effekter för enskilda personer. Det finns både permanenta undantag från tidsgränser och undantag som innebär att prövningen mot hela arbetsmarknaden i vissa situationer kan skjutas upp. När regelverket började tillämpas visade det sig emellertid att reglerna inte fick avsedd effekt i alla lägen. Justeringar har därför gjorts när det gäller möjligheten att skjuta upp prövningen mot hela arbetsmarknaden samt när det gäller möjligheten att få sjukpenning utan tidsgräns. Det är dock uppenbart att mer behöver rättas till innan reformen fungerar som avsett, nämligen att den som är sjuk och saknar arbetsförmåga ska få ersättning och att arbetsförmåga så långt möjligt tas till vara. En del fortsatta förbättringar behövs på myndighetsnivå när det t.ex. gäller samarbetet och samstämmigheten mellan Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen. Vissa förbättringar kan behövas i form av stärkta arbetsmarknadsåtgärder. Men i några fall behöver också själva regelverket kompletteras eller ändras. I nästa avsnitt redovisas de områden som Kristdemokraternas arbetsgrupp för sjukförsäkringen särskilt anser behöver åtgärdas Större förändringar kan skapa osäkerhet Den uppmärksamhet som sjukförsäkringsreformen i vissa sammanhang har fått har skapat en osäkerhet hos många om man kan lita på sjukförsäkringen, och hos vissa en oro för den egna situationen. Genom att följa upp såväl medialt uppmärksammade fall som enskilda personers berättelser som vi fått del av direkt har vi kunnat se att oron hos många är befogad, men att det också har skapats en obefogad oro. Den bilden bekräftas av anställda på Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen som vittnar om personer som i onödan har varit oroade för att de inte ska få hjälp eller ersättning. En obefogad oro som många gånger har byggts upp av ofullständigt rapporterade omständigheter kring enskilda fall. Mer problematiskt är dock att alldeles för många personer känner en befogad oro på grund av oavsiktliga effekter av de förändringar som genomförts. Att rätta till bristerna är därför helt nödvändigt för att alla försäkrade ska ha den ekonomiska trygghet de rimligen kan förvänta sig men också för att återupprätta förtroendet för sjukförsäkringen som helhet. Brister kan vara av olika slag I vissa fall är det uppenbart att det är själva regelverket som behöver ändras, och det bör förstås göras så snart som möjligt. Enskilda personer drabbas mycket hårt och hamnar många gånger i stor ekonomisk knipa när försäkringen inte fungerar som det är tänkt. Vi har också kunnat se att det i andra fall inte är regelverket som brister utan att Försäkringskassan fattat ett felaktigt beslut. Det kan t.ex. bero på brister i det medicinska underlaget. I dessa fall har det kunnat rättas till efter begärd omprövning eller överklagande. För den som drabbas innebär förstås även detta en mycket påfrestande situation som så långt möjligt måste undvikas. Det krävs en ständig kompetensutveckling hos alla inblandade parter för att underlag och beslut ska vara korrekta från början och för att handläggningstiderna ska hållas så korta som möjligt. 7

I takt med att reformer sätter sig kan man förutsätta att denna typ av fel minskar och det bör i dessa delar inte föranleda några nya regler. Vi måste dock fortsätta följa rättstillämpningen så att vi har beredskap att gå in med ytterligare ändringar eller kompletteringar om praxis utvecklas på ett annat sätt än vad som var avsikten. Vi har också uppmärksammat effekter som ligger utanför den reformering av sjukförsäkringen som alliansregeringen har genomfört. I vissa lägen kan det förstås vara angeläget att ändra uppenbara missförhållanden som har ursprung längre bak i tiden. Men i sådana lägen är det alltså något annat än själva sjukförsäkringsreformen som måste analyseras och övervägas. Mindre omfattande förändringar som kan genomföras snabbt ska självklart hanteras så snart det är möjligt. Övrigt bör ingå i det stora arbete med översyn av sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna som nu pågår inom ramen för den parlamentariska socialförsäkringsutredningen. Till sist ska också sägas att vissa uppmärksammade fall, som till en början kan förefalla visa på uppenbara brister, visar sig ha hanterats på ett rimligt och korrekt sätt när alla omständigheter framgår. Men både vi som ansvariga politiker och inblandade myndigheter måste alltid vara vaksamma så att enskildas upplevelser av brister i försäkringen inte negligeras. Kristdemokraternas förslag till förbättring Rehabiliteringskedjans så kallade ventiler Redan vid införandet av tidsgränserna i rehabiliteringskedjan, infördes också vissa undantag från dessa (de s.k. ventilerna). Men trots korrigering redan i inledningsskedet i syfte att undantagen skulle omfatta rätt personer så förekommer ibland att allt för sjuka inte omfattas. Undantagen i rehabiliteringskedjans olika steg behöver därför ses över så att rätt personer kvarstår i sjukförsäkringen respektive förs över till Arbetsförmedlingen vid de olika avstämningstidpunkterna. I vissa lägen kan Försäkringskassan på eget initiativ även gör en förnyad arbetsförmågebedömning av personer med förlängd sjukpenning, innan en överföring till Arbetsförmedlingen aktualiseras. Men framför allt behöver undantagsreglerna vid 2,5-årsgränsen justeras. Redan sjukskrivna ska inte kunna bli helt utan ersättning Ersättningen vid en ny sjukperiod till personer som haft tidsbegränsad sjukersättning men saknar sjukpenninggrundande inkomst måste åtgärdas (dessa benämns ibland 0-klassade, eftersom de saknar SGI). Denna grupp mister också sitt bostadstillägg i samband med att de inträder i arbetslivsintroduktionen (ALI). De blir därför i vissa lägen beroende av försörjningsstöd redan i samband med övergången till ALI, vilket knappast främjar en så framgångsrik ALI som annars varit möjlig. Syftet med sjukförsäkringsreformen har varit att människor ska vara i rätt system, men syftet har aldrig varit att öka socialbidragsberoendet. 8

Kraftfullare insatser och åtgärder via Arbetsförmedlingen Svårigheterna att komma tillbaka till arbete efter en mycket lång sjukfrånvaro ska inte underskattas. Kvaliteten i Arbetsförmedlingens åtgärder behöver förbättras för de som på grund av sjukskrivning varit borta länge från arbetsmarknaden. Det kan t.ex. handla om att taket för lönebidrag höjs. Tillämpningen av bestämmelserna om sjukersättning Principen om att sjukersättning (förtidspension) enbart ska beviljas om arbetsförmågan är stadigvarande nedsatt är helt riktig. Frågan är dock hur beviskravet för att få sjukersättning i praktiken ser ut. Det är viktigt att tillämpningen, vid ett avslag, inte grundas på en allt för teoretisk spekulation om att det inte med säkerhet kan uteslutas att arbetsförmågan skulle kunna återfås någon gång i en mycket obestämd framtid. Mot bakgrund av exempel vi sett bör rättstillämpningen på detta område ses över. En framtida förändring skulle kunna handla om att i ökad utsträckning bedöma vad som är sannolikt, eller troligt, när det gäller en individs möjligheter att återfå arbetsförmågan. Bedömningen av arbetsförmåga och samarbetet mellan myndigheter Tyvärr förekommer det fortfarande att Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen gör olika bedömningar av arbetsförmåga, vilket leder till att vissa personer hamnar mellan stolarna. Denna problematik fanns även före reformeringen av sjukförsäkringen, men är än mer angelägen att komma till rätta med nu. Att Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan har lite olika syften med sina bedömningar (momentan respektive framåtblickande) får inte medföra att enskilda hamnar utanför båda systemen. Även metoderna för arbetsförmågebedömningarna generellt, inom både Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen behöver vidareutvecklas. Ett visst arbete pågår som snarast behöver implementeras när det är klart. Men det måste också säkerställas att enskilda (som är sjuka och/eller arbetslösa) inte ska kunna hamna utanför båda systemen. Det försäkringsmedicinska beslutsstödet hos Socialstyrelsen behöver fortsätta utvecklas, liksom läkares användning av det. Det har även framkommit att Försäkringskassan inte alltid kontaktar sjukskrivande läkare trots att så har begärts på läkarintyget vilket bör vara en självklarhet. Angeläget med förändringar i närtid Varje dag är viktig för den enskilde person som inte får den hjälp eller det ekonomiska stöd som är avsikten med reformen. Vi menar att det nu finns ett tillräckligt underlag för att det ska gå att lägga fram förslag som korrigerar de brister som uppstått. 9

Bilaga: Rehabiliteringskedjan 10