Budgetprocessen i en kommunal verksamhet

2003:172 SHU EXAMENSARBETE Budgetprocessen i en kommunal verksamhet En fallstudie av Jokkmokks kommun DANIEL KVIBACKE DAVID ROSENGREN Samhällsvetenskapliga och ekonomiska utbildningar EKONOMPROGRAMMET C-NIVÅ Institutionen för Industriell ekonomi och samhällsvetenskap Avdelningen för Ekonomistyrning 2003:172 SHU ISSN: 1404 5508 ISRN: LTU - SHU - EX - - 03/172 - - SE

Sammanfattning SAMMANFATTNING Budget är ett verktyg för att planera och styra en verksamhet. Därför måste en budget anpassas efter den enskilda verksamheten, för att den skall kunna nå de uppsatta målen. I den kommunala verksamheten ifrågasätts inte budget som styrmedel, då denna är lagstadgad i kommunallagen. Upprättandet av en budget är en tidskrävande process som omfattar upprättande av, beslut om, verkställande och efterkontroll av en budget. Denna process är central inom kommunerna eftersom den sätter en typ av ram för hela verksamheten. Syftet med denna studie är att undersöka hur budgetprocessen kan se ut i kommunal verksamhet och vilken betydelse processen har för att få överensstämmelse mellan det budgeterade och det verkliga utfallet. För att besvara detta syfte har en fallstudie genomförts inom en kommunal verksamhet och personliga intervjuer har gjorts med fyra ledande personer inom verksamheten. De resultat vi kommit fram till i vår studie är att budgetprocessen i kommunen följer den traditionella ordningsföljden vad gäller beslut, men att tidsplanen är förskjuten, vilket kan leda till att budgetavvikelser förekommer.

Abstract ABSTRACT A budget is a tool used to plan and control activities and business. Therefore, it is crucial to adapt the budget to the specific activity, in order to ensure fulfilment of the presented goals of the activity. In local government activities, budget is not questioned as a means of control, since the use of budget for controlling business is statutory by local government legislation. Drawing up a budget is a time-consuming and extensive process, which comprises several stages, such as establishment, agreement, execution and following up. The process must be considered to be of central importance within local government activity, since a budget provides a framework for all activities and business. The aim of this study is to examine the budget process in a specific field of activity of local government, and to look at the importance of the budget process in order to obtain a correspondence between the budget and the actual outcome. For this purpose, a case study was conducted within a specific activity of local government and interviews were carried out with four people holding leading positions within the field of activity. As one major result of the study, it is concluded that the budget process of the municipality follows the traditional consecutive order when it comes to decision and agreement. However, the process shows a displacement and deviation of the timetable, which eventually may cause divergence from the planned budget, to occur.

Innehållsförteckning 1. INLEDNING... 1 1.1 BAKGRUND... 1 1.2 PROBLEMDISKUSSION... 1 1.3 SYFTE... 2 2. METOD... 3 2.1 FORSKNINGSANSATS... 3 2.2 UNDERSÖKNINGSANSATS... 3 2.3 LITTERATURSTUDIE... 4 2.4 DATAINSAMLINGSMETOD... 4 2.5 METODPROBLEM... 5 3. TEORETISK REFERENSRAM... 6 3.1 KOMMUNAL VERKSAMHET... 6 3.2 STYRNING... 7 3.2.1 Olika inriktningar vid styrning... 7 3.2.2 Modeller för ekonomisk styrning... 8 3.3 BUDGET... 9 3.3.1 Budget syften... 9 3.3.2 Kritik mot budgetering... 11 3.4 BUDGETPROCESSEN... 11 3.4.1 Budgetuppställande... 11 3.4.2 Budgetgenomförande och budgetuppföljning... 13 3.4.3 Beteendeperspektivet i budgetprocessen... 13 3.5 BUDGETPROCESSEN I KOMMUNAL VERKSAMHET... 14 4. EMPIRI... 16 4.1 PRESENTATION AV JOKKMOKKS KOMMUN... 16 4.2 INTERVJU MED EKONOMICHEF ANDERS NYGÅRDS... 16 4.2.1 Styrningen inom verksamheten... 16 4.2.2 Budget och budgetprocessen... 17 4.3 INTERVJU MED SKOLCHEF STURE BRYGGMAN... 18 4.3.1 Styrningen inom verksamheten... 18 4.3.2 Budget och budgetprocessen... 19 4.4 INTERVJU MED REKTOR BERT OLOV STRÖM... 20 4.4.1 Styrningen inom verksamheten... 21 4.4.2 Budget och budgetprocessen... 21 4.5 INTERVJU MED REKTOR MARGARETHA HOLMSTRÖM... 22 4.5.1 Styrningen inom verksamheten... 23 4.5.2 Budget och budgetprocessen... 23 5. ANALYS OCH SLUTSATSER... 25 5.1 ANALYS AV STYRNINGEN INOM VERKSAMHETEN... 25 5.2 ANALYS AV BUDGET... 26 5.3 ANALYS AV BUDGETPROCESSEN... 27 5.4 SLUTSATSER... 30 5.5 FÖRSLAG TILL FORTSATT FORSKNING... 31 KÄLLFÖRTECKNING... 32 BILAGA 1: INTERVJUGUIDE

Kapitel 1 - Inledning 1. INLEDNING 1.1 Bakgrund En kommun är ett avgränsat område inom vilket för medborgarna gemensam och offentlig verksamhet utövas. Kommunen är skyldig enligt lag att fullgöra de uppgifter som staten tilldelat dem. De första kommunförordningarna fastställdes år 1862 och det var då kommunerna bildades, förordningarna upphöjdes till lagar år 1866. Sedan år 1862 har den kommunala verksamheten vuxit mycket kraftigt och många uppgifter har tillkommit. (Brorström, Haglund & Solli, 1999) Det är många olika faktorer som ligger bakom kommunernas kraftigt utökade ansvarsområden. Några av de faktorer som påverkat detta är befolkningsomflyttning, ålderssammansättning, socialtjänst, personal samt utbildning. När det gäller utbildning är den kommunala expansionen i hög grad styrd av statsmaktens beslut genom speciallagstiftning. Detta gäller exempelvis barn- och ungdomsutbildningen inom grund- och gymnasieskolan, där huvudansvaret för genomförandet lagts på kommunerna. (Broman, 1986) Kommunerna har fått en minskad ekonomisk bas, vilket medfört att ekonomin har blivit ansträngd i kommunerna. Visserligen har de statliga anslagen till kommunerna ökat men samtidigt har kostnaderna för kommunerna stigit till följd av de utökade ansvarsområdena. De minskade resurserna har gjort åtstramningar och besparingar nödvändiga. De finansiella problemen har ökat och därför har intresset mer kommit att inriktas på hur vi använder våra resurser. (Broman, Niklasson & Nerd, 1989) För att kunna hushålla med resurser krävs det planering och effektivitet när det gäller utnyttjandet av dessa. Planeringen skall ses som en ständigt pågående process som lär ut vilka problem som skall lösas och hur de uppsatta målen skall nås inom verksamheten. (Broman, 1986) För att en verksamhet skall kunna nå de uppsatta målen krävs det ett styrsystem. Styrsystemet kan sägas omfatta de rutiner, tekniker och andra metoder som används i en verksamhet för att styra utvecklingen mot målen. Ett ekonomisystem som innehåller både en historisk del och en framåtblickande del kan anses vara komplett. Den historiska delen av ekonomisystemet brukar normalt kallas redovisningen, och där kan utvecklingen följas under olika tidsperioder, det vill säga vad som redan har hänt. Den framåtblickande delen av ekonomisystemet kan till exempel vara budget, och den anger vägen fram till de uppställda målen och är därför viktig för den framtida planeringen för en verksamhet. (Lagerstedt & Tjerneld, 1991) 1.2 Problemdiskussion Budget har en central plats i ekonomisystemet och har en rad viktiga syften i en verksamhet. Den kan framförallt användas som ett ledningsinstrument och administrativt hjälpmedel och skall stödja genomförandet av en verksamhets affärsidé. (Lagerstedt & Tjerneld, 1991) Arbetet med upprättandet av en budget är i de flesta företag den form av framtidsplanering som involverar och når flest medarbetare, och 1

Kapitel 1 - Inledning kan se olika ut beroende på verksamhetens storlek. Budget är ett verktyg för att planera och styra, varvid en budget måste anpassas efter den enskilda verksamheten för att företaget skall kunna uppfylla sina mål och syften. (Bergstrand & Olve, 1996) De traditionella syftena med budgetering är planering, samordning och kontroll. Planering innebär att bedöma om de ekonomiska och personella resurserna räcker till. Samordning sker bland annat av personal och administrativa system. Budget används även för att skapa kontroll över verksamheten. Detta kan ske på olika sätt; exempelvis kan resultatansvar delegeras och ansvar utkrävas om resultatmål inte uppnås. (Andersson, 1995) Under senare år har dock andra syften med budgetering än de traditionella kommit att poängteras, till exempel åtagande, motivation och kommunikation (Samuelson, 1997). Budget ingår som en del i den ekonomiska planeringen för kommunerna. Till de ekonomiska planerna hör budget och flerårsbudget. Dessa är egentligen en enda plan som ingår i de ekonomiska planerna men där tidsaspekten skiljer dem åt. En budget avser ett år och flerårsbudgeten avser vanligtvis fyra år. Kommunallag (1991:900) nämner inget om att kommunerna måste upprätta en flerårsbudget, utan det är endast ettårsbudget som är lagstadgad. (Fundahn & Holmgren, 1992) Budgetprocessen är en process som omfattar upprättande av, beslut om, verkställande av och efterkontroll av en budget. Denna process är central inom kommunerna eftersom den sätter en slags ram för hela verksamheten. (Nationalencyklopedin, 2003) Budgetprocessen kan byggas upp med två olika metoder. Build-up, där en budget byggs upp från enhetsnivå till ledningsnivå eller break-down, där det omvända gäller. Vanligtvis används en kombination av dessa. (Lagerstedt & Tjerneld, 1991) Som tidigare nämnts är en av budgetens främsta uppgifter att fungera som ett styrinstrument. För att en budget skall utnyttjas maximalt måste den jämföras med det verkliga utfallet. Det är skillnaden mellan det budgeterade och det verkliga utfallet som är intressant att studera (Lundén & Bylin, 1994). Hur fungerar budgetprocessen i en kommunal verksamhet idag? Hur är den uppbyggd? Vilken betydelse har budgetprocessen för uppfyllandet av budgeteringsmålen? 1.3 Syfte Syftet med denna studie är: Att undersöka hur budgetprocessen kan se ut i kommunal verksamhet. Delsyftet är: Att undersöka budgetprocessens betydelse för att få överensstämmelse mellan det budgeterade och det verkliga utfallet i en kommunal verksamhet. 2

Kapitel 2 - Metod 2. Metod I detta kapitel redogörs för författarnas ställningstagande när det gäller forskningsansats och undersökningsansats. Kapitlet fortsätter med en beskrivning av hur inhämtningen av relevant information för ämnet gått tillväga samt val av metod. Avslutningsvis redogörs för de metodproblem som uppkommit. 2.1 Forskningsansats En forskningsansats kan bestå av ett vetenskapligt angreppssätt; induktion och deduktion samt ett metodiskt angreppssätt; kvalitativ och kvantitativ (Eriksson & Weidersheim-Paul, 2001). Nedan följer en kortare beskrivning av de angreppssätt som använts i uppsatsen samt en kortare motivering till valet av dessa. Det finns två olika angreppssätt för att dra slutsatser vid forskning och dessa är induktion och deduktion. Induktion innebär att empiriska uppsatser har verkligheten och praxis som utgångspunkt. Alltså data som skall behandlas med teorier, begrepp och modeller. Det vill säga gå från det speciella till det generella. Motsatsen blir då att arbeta med en deduktiv ansats när teori skall prövas, bekräftas eller avvisas på viss data. Detta görs genom att gå från det generella till det speciella. (Rienecker & Jørgensen, 2002) Vi har i vårt arbete utgått ifrån befintliga teorier om budget som vi funnit vid vår litteraturstudie och utifrån teorin formulerat vår intervjuguide, se bilaga 1. Efter avslutad empirisk studie har vi analyserat hur väl den referensram vi framtagit stämmer överens med resultatet från empirin. Av analysen har vi sedan dragit slutsatser. Vårt arbete har därför en deduktiv ansats. Skillnaden mellan kvalitativt och kvantitativt angreppssätt är hur informationen som samlats in bearbetas och analyseras. Med kvantitativ inriktad forskning menas sådan forskning som baserar sina slutsatser på data som kan kvantifieras. Motsatsen blir då kvalitativt inriktad forskning, där inte slutsatserna baseras på kvantifierbar data, exempelvis värderingar och attityder. (Patel & Davidson, 1994) Uppsatsen har en kvalitativ inriktning eftersom det för oss inte är intressant att kunna göra generaliseringar av de fakta vi har tagit fram. Vi vill istället uppnå en djupare förståelse av det problemområde vi har studerat. 2.2 Undersökningsansats Det finns tre olika typer av undersökningsansatser; experiment, survey och fallstudier. Beroende på vilken ansats som forskaren väljer kan denne bestämma om undersökningen skall gå på djupet eller på bredden. (Lundahl & Skärvad, 1999) Vi har i vår uppsats valt att göra en fallstudie av skolstyrelsen i Jokkmokks kommun, vilken är en glesbygdskommun, i Norrbottens län. Svenska Kommunförbundets kommungruppsindelning delar in Sveriges kommuner i nio grupper efter strukturella egenskaper som exempelvis befolkningsstorlek och näringslivsstruktur. En av dessa grupper är glesbygdskommun, definitionen är att kommunen har mindre än fem invånare per kvadrat kilometer och mindre än 20 000 3

Kapitel 2 - Metod invånare. (Skolverket, 2002) Anledningen till att vi inte gjorde en survey undersökning var att denna metod inte går på djupet, vilket kan medföra att detaljer missas (Denscombe, 2000). En fallstudie innebär att undersökningen endast omfattar ett eller ett fåtal objekt och dessa studeras mer detaljerat i en mängd olika hänseenden (Lundahl & Skärvad, 1999). Anledningen till att vi endast gjorde en fallstudie var att vi då får en djupare syn på hur verksamheten fungerar och får tillgång till relevant material. Detta gör att en verklighetsnära beskrivning skapas för det som studerats. Nackdelar med en fallstudie kan vara att den är känslig för kritik angående trovärdigheten i de generaliseringar som görs utifrån dess resultat, samt att det kan vara krävande att få tillträde till dokument, människor och miljöer. (Denscombe, 2000) Eftersom vår avsikt inte varit att göra generaliseringar, samt att inga problem uppstått angående tillträde till material har fallstudien inte vållat några stora problem. 2.3 Litteraturstudie Vår studie började med att vi gjorde en litteraturstudie där vi undersökte de olika teorierna kring budgetering och kommunal verksamhet. Genom litteraturstudien fick vi en inblick i vad budgetering är och dess process men även vad den syftar till. För att sedan kunna applicera detta på en kommunal verksamhet var vi tvungna att finna teorier som berörde detta område. Litteraturstudien genomfördes vid Luleå Tekniska Universitet, Bodens bibliotek samt vid Luleå statsbibliotek. Vid sökning vid Luleå Tekniska Universitet tog vi hjälp av bibliotekets databaser Lucia och Libris. Sökorden var budget, budgetering, budget & kommun, budget i offentlig sektor, styrning och kommun, styrning samt budgetprocess. Vid sökning på Luleå stadsbibliotek och Bodens bibliotek tog vi hjälp av deras databaser och använde oss av samma sökord som nämnts ovan. Vi har även tagit del av Jokkmokks kommuns årsredovisning samt Jokkmokks kommuns hemsida. 2.4 Datainsamlingsmetod Datakällor kan indelas i två kategorier; primärdata och sekundärdata. Primärdata är material som utredaren själv har samlat in och sekundärdata är material som redan finns och som andra har samlat in. (Lundahl & Skärvad, 1992) Vi har använt oss av både primärdata och sekundärdata. Sekundärdata då vi gjorde litteraturstudien och primärdata då vi själv hämtade in data med hjälp av empirisk undersökning, det vill säga vår fallstudie. Det finns ett flertal olika sätt att samla information för att få frågeställningarna besvarade, exempelvis genom dokument, observationer eller intervjuer. Beteckningen dokument används för information som nedtecknas eller tryckts. Observationer innebär att beteenden och skeenden studeras i ett naturligt sammanhang i samma stund som de inträffat. Det finns flera olika typer av intervjuer; personliga intervjuer, telefonintervjuer och enkätundersökningar. (Patel & Davidson, 1994) Vi har valt att bygga vår studie utifrån ett ledningsperspektiv därför föll valet av respondenter på Anders Nygårds som är ekonomichef för att få en helhetsbild av budgetprocessen i kommunen. Vidare ansåg 4

Kapitel 2 - Metod vi att skolchefen Sture Bryggman samt två rektorer, Bert Olov Ström och Margaretha Holmström, skulle kunna bidraga med relevant information. Vi gjorde personliga intervjuer med ovanstående respondenter och i genomsnitt tog en intervju 50 minuter. 2.5 Metodproblem Operationalisering innebär hur teoretiska föreställningar i form av begrepp och modeller överförs till empiriska observationer och är ett stort problem i ett utredningsarbete. Det finns två viktiga begrepp i detta sammanhang, validitet och reliabilitet. Validitet definieras som ett mätinstruments förmåga att mäta det som det avser att mäta (Eriksson & Weidersheim-Paul, 2001). Reliabilitet innebär att ett mätinstrument skall ge tillförlitliga och stabila utslag. Det vill säga att forskning skall kunna upprepas av någon annan och de skall komma fram till samma resultat. I en undersökning med god reliabilitet påverkas mätningen i liten utsträckning av tillfälligheter, då det finns få slumpmässiga fel. (Lundahl & Skärvad, 1999) För att öka validiteten i vårt arbete har vi gjort personliga intervjuer där vi kan se respondentens reaktioner på de frågor vi ställt. Frågorna har respondenten i förväg fått ta del av i en intervjuguide. För att det inte skulle uppstå några misstolkningar har vi fört anteckningar och använt en diktafon. Efter intervjun har vi låtit respondenten ta del av vår sammanfattning av intervjun för att kunna revidera eventuellt uppkomna oklarheter och fel. Reliabiliteten är svårare att öka eftersom det beror mycket på hur de undersökta personerna uppfattat frågorna och situationen. För att öka reliabiliteten har vi låtit respondenterna själva bestämma tiderna för intervjuerna, detta för att minska stress och trötthet hos dem. Vår roll som undersökare kan även ha haft en påverkande effekt på de svar som erhållits. Det är dock vår uppfattning att studien har god reliabilitet. 5

Kapitel 3 - Teoretisk referensram 3. TEORETISK REFERENSRAM Detta kapitel börjar med att beskriva den kommunala verksamheten och kommunallagen. Sedan definieras styrning och redogörelse för olika inriktningar och modeller vid styrning. Efter detta förklaras budget och dess syften mer ingående för att sedan övergå till budgetprocessen. Kapitlet avslutas med att beskriva hur den kommunala budgetprocessen bör utformas. 3.1 Kommunal verksamhet En kommun består av beslutande, förvaltande och verkställande organ. Figur 3.1 visar ett exempel på hur en kommuns organisationsplan kan se ut. En kommuns högsta beslutande organ är kommunfullmäktige. Dess viktigaste uppgift är att ange riktlinjerna och fastställa målen för kommunpolitiken både för kommunen som helhet och för de olika grenarna av kommunens verksamhet. Kommunstyrelsen är det centrala förvaltningsorganet i kommunen med uppgift att leda och samordna hela den kommunala verksamheten. Den har ansvar för kommunens ekonomi och den ekonomiska förvaltningen, liksom för budget och redovisning. För förvaltning, verkställighet av kommunala beslut och myndighetsutövning utser kommunstyrelsen vanligtvis ett antal nämnder exempelvis skolstyrelse, miljönämnd och byggnadsnämnd. (Fundahn & Holmgren, 1992) Kommunfullmäktige Revision Valberedning Kommunstyrelse Diverse utskott Skolstyrelse Miljönämnd Fritidsnämnd Socialnämnd Byggnadsnämnd Skolkontor Miljökontor Fritidskontor Socialkontor Statsbyggnadskontor Figur 3.1 Exempel organisations plan Enligt kommunallagen skall kommuner och landsting upprätta en ettårsbudget. I en budget skall det ingå en plan för verksamheten och ekonomin för budgetåret. Det som skall framgå av planen är skattesatsen och de statliga anslagen. Där skall det också framgå hur utgifterna skall finansieras och hur den ekonomiska ställningen antas vara vid budgetårets slut. Sedan år 2000 skall en budget vara i balans, det vill säga att budget skall upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna. Om inte kommunens budget är i balans skall den återställas inom två år. I kommunallagen anges också vilka sanktioner som blir aktuella om balanskravet inte uppfylls. (Brorström, Haglund & Solli, 1999) 6

Kapitel 3 - Teoretisk referensram 3.2 Styrning Styrning handlar om att påverka beteendet i en organisation i den riktning som den/de styrande önskar, det vill säga mot ett önskvärt resultat. Förenklat kan detta översättas till, att få andra att göra det man tänkt. (Sandberg & Sturesson, 1996) Brorström, Haglund & Solli (1999) definierar styrning som, hur en som styr får andra att göra det den styrande vill. Generellt sett är innebörden den samma i definitionerna. För att få en effektiv styrning kan den delas in i tre olika skeden, planering, samordning och uppföljning, se figur 3.2. Med planering menas att en verksamhet skall vara klar över vad den skall åstadkomma. Samordning är bland annat till för att kunna fördela resurser så att en verksamhet maximerar sin nytta. Det slutliga skedet är uppföljning som används för att kontrollera och utvärdera vad en verksamhet åstadkommit. (Sandberg & Sturesson, 1996) Planering Styrning Samordning Uppföljning Figur 3.2 Moment som krävs för styrning (Sandberg & Sturesson, 1996, s 13) För att en verksamhet skall kunna nå de uppsatta målen krävs ett styrsystem. Styrsystemet kan sägas omfatta de rutiner, tekniker och andra metoder som används i företaget för att styra utvecklingen mot målen. När det gäller att styra utvecklingen mot ekonomiska mål, till exempel resultat, brukar man tala om ekonomistyrning. (Lagerstedt & Tjerneld, 1991) 3.2.1 Olika inriktningar vid styrning Det finns två inriktningar när det gäller val av styrning för en verksamhet, dels en historisk del samt en framåtblickande del. Den historiska delen av ekonomisystemet brukar normalt kallas redovisningen, där tas hänsyn till vad som redan har hänt. Den ekonomiska utvecklingen i en verksamhet visas under olika tidsperioder, som år, månader och veckor. I redovisningen mäts resultatet kontinuerligt, ofta genom jämförelse med budget men även genom att jämföra med tidigare tidsperioder eller med andra företag. (Lagerstedt & Tjerneld, 1991) Styrning med framåtblickande inriktning betyder planering för framtiden och hur de uppställda målen skall uppnås. En av de vanligaste metoderna när det gäller den framåtblickande delen är budget. I den sammanfattas de förväntade konsekvenserna av alla åtgärder i mått som gör det möjligt att bedöma om planerna är acceptabla. Det finns följaktligen skäl till att använda båda dessa styrformer. En naturlig lösning vore att 7

Kapitel 3 - Teoretisk referensram använda sig av båda dessa samtidigt. Att planera med rimliga ansatser och göra kontinuerliga uppföljningar för att se till att erforderliga anpassningar sker, leder till ett effektivt styrande. (Samuelson, 1997) Ett ekonomisystem som innehåller både en historisk del och en framåtblickande del anses komplett (Lagerstedt & Tjerneld, 1991). 3.2.2 Modeller för ekonomisk styrning Ledningen i en verksamhet har det övergripande ansvaret för ekonomistyrningen, för denna uppgift kan olika metoder väljas. Ansvar och befogenheter fördelas, administrativa rutiner och system för beteende i olika situationer förs in. Styrsystemet utgör en del av dessa rutiner. De bidrar således inte enbart till att företagets mål uppfylls utan också till att medarbetarna fyller sina roller väl. (Samuelson, 1997) Lös styrning Målstyrning Ramstyrning Programstyrning Hård styrning Direktstyrning Figur 3.3 Metoder för olika hård styrning (Samuelson, 1997, s 16) När diskussioner förs angående olika metoder för att styra en verksamhet kan en uppdelning göras mellan några välkända styrformer. Figur 3.3 visar de mest vanliga; direktstyrning, programstyrning, ramstyrning och målstyrning. Med direktstyrning menas sådan styrning där ledningen bestämmer i detalj vilka åtgärder som skall genomföras för att nå målen. Programstyrning innebär att det är bestämt vilka olika åtgärder som skall vidtagas i olika situationer och dessa kontrolleras sedan. Vid ramstyrning är de ekonomiska ramarna fastställda men de anställda kan själv välja hur de skall gå till väga för att uppfylla målen. Med målstyrning menas att ledningen sätter upp mål för verksamheten och de anställda får själv finna vägen för att nå dessa. (Bergstrand & Olve, 1996) Ett alternativ och komplement till styrning via budget är att styra med organisationsmodeller. Den vanligaste principen för förändring av den kommunala organisationen är decentralisering. Med decentralisering menas att makten är spridd på många personer, motsatsen blir då centralisering, där all makt är koncentrerad till få personer. (Brorström, Haglund & Solli, 1999) Många kommuner idag använder sig av målstyrning eftersom det är den styrform som klarar decentraliseringssträvandet med en bibehållen politisk styrning. Målsättningen med en decentraliserad organisation är att uppnå högre effektivitet och ökad lyhördhet för konsumenternas behov och krav. Detta uppnås förhoppningsvis genom att personalen med ökat ansvar och ökade befogenheter känner ett större engagemang och mer arbetsglädje. Dock har målstyrning varit mycket diffus och bara gett en allmän vägledning för verksamhetens utveckling. För att en kommun bättre skall klara av att 8

Kapitel 3 - Teoretisk referensram använda målstyrning, krävs det en starkare inriktning mot resultatstyrning. Med resultatstyrning menas att målen måste anges i form av önskvärda resultat och vara mätbara. Sambandet mellan målstyrning och resultatstyrning kan sägas vara att det inte går att avläsa resultaten utan ett mål, och utan resultatkrav blir målen meningslösa. (Sandberg & Sturesson, 1996) 3.3 Budget Budget är en viktig del i en verksamhets planering och styrning. Arbetet med budget är den form av framtidsplanering som når flest medarbetare. Det är därför ett utmärkt tillfälle att föra ut företagsledningens strategiska huvudtankar. En definition av budget är enligt Bergstrand & Olve, (1996, s 11): Ett handlingsprogram för hela företaget med mål och handlingsramar för resultatenheter. Den skall omfatta förväntade konsekvenser uttryckta i ekonomiska termer. Den skall vara baserad på angivna antaganden och förutsättningar för en bestämd tidsperiod. Handlingsprogrammet skall omfatta målsättningar och handlingsramar för en verksamhets enheter, vilket gör det till ett viktigt hjälpmedel för delegering av ansvar och uppgifter inom företaget. Ekonomiska termer innebär att en budget skall handla om hur förvaltningen av resurserna sker inom företaget. Antaganden och förutsättningar bör anges tydligt för att ge en mer förklarande bild av budget. Detta kan exempelvis vara konjunkturer eller räntenivåer. Att en budget skall avse en bestämd tidsperiod är en självklarhet. (Bergstrand & Olve, 1996) 3.3.1 Budget syften Traditionellt talas det om att en budget har tre syften; planering, samordning och kontroll (Andersson, 1995). Budget utgör ett viktigt led i en verksamhets totala planeringsarbete. Med planering menas att bedömningar görs för att se om de ekonomiska och personella resurserna räcker till. Planeringens viktigaste uppgift är att ge oss möjlighet att bättre hushålla med de resurser som står till förfogande och skall ge underlag för mer rationella beslut. All planering skall vara ett instrument för att påverka och styra utvecklingen i önskad riktning. Detta förutsätter en klar uppfattning om vilka mål som skall uppnås. Viktiga faser i planeringsarbetet är därför att formulera och konkretisera målen. (Broman, 1986) Alla enheter inom en verksamhet är beroende av varandra, varvid samordningen är viktig. Genom budget får en verksamhets olika enheter ett medel att anpassa sig till varandra när det gäller ömsesidigt beroende, kapacitetsutnyttjande och användandet av begränsade resurser. Budgeteringen leder också till värdefulla regelbundna kontakter mellan medarbetare. Budget är även ett viktigt instrument för kontroll och bör därför utformas så att personalen på olika nivåer i organisationen har lätt att följa utvecklingen i förhållande till det budgeterade. (Broman, 1986) 9

Kapitel 3 - Teoretisk referensram I kommunal, verksamhet som till stora delar inte har någon direkt marknad som kan tillåtas styra resursfördelningen, har budget fått överta den delen. Traditionellt har resursfördelningen varit ett viktigt syfte vid budgetering i kommunal verksamhet. Genom att tilldela en verksamhet resurser och att försöka ange vilka behov som skall tillgodoses, kan styrning ske genom budgetering. I det här sammanhanget talas det om två olika ansatser; ett behovs- och ett resursorienterat synsätt, se figur 3.4. (Brorström, Haglund & Solli, 1999) Behov Behovsbudgetering Finansiella konsekvenser Skatter och upplåning Bestäm skattesats Resursorienterad budgetering Fastställ total resursram Fördela ramar till förvaltningarna Figur 3.4 Behovs- respektive rambudgetering (Brorström, Haglund & Solli, 1999, s 194) Det behovsorienterade synsättet bygger på att behoven kartläggs och resurserna fördelas efter angelägenhetsgrad. Det omvända gäller vid användning av det resursorienterade synsättet. Då beräknas först den tillgängliga resursvolymen, och därefter vilka behov som kan hanteras inom den givna ramen. En vanlig modell för detta är rambudgetering. (Brorström, Haglund & Solli, 1999) Rambudgetering innebär att de finansiella förutsättningarna kartläggs och att skattesats, upplåning med mera bestäms, vilket leder till en resursram för det kommande året. De olika nämnderna tilldelas därefter finansiella ramar utifrån denna och de skall anpassa sina behov efter de givna restriktionerna och därmed kommer ekonomi och inte behov i fokus. Rambudgetering har många gånger använts när det finansiella läget varit ansträngt. (Brorström, Haglund & Solli, 1999) Under senaste decenniet har budget tillskrivits fler syften än de traditionella. De nya syftena visar att en budget är beroende av verksamhetens medarbetare. Budget kan numera ses som ett instrument att motivera, skapa åtaganden och öka kommunikationen inom verksamheten. Det vill säga idag fokuseras det mer på budgetprocessen. (Samuelson, 1997) En budget har ett ansvarssyfte även kallat åtagandesyfte. Det skall ange vem eller vilka som skall ansvara för att åtgärderna genomförs och dessa personer skall åta sig att göra det. En budget säger följaktligen vad de underordnade förväntas uppnå och vilka resurser de har att tillgå. (Greve, 1996) Ett annat syfte kan vara att motivera anställda genom att fastställa budgetmål, för att sporra dem till att göra goda prestationer i ekonomiskt hänseende. Budgetarbetet kan även ha som syfte att svara för en del av kommunikationen mellan medarbetare. (Samuelson, 1997) Budgetarbetet ger ledningen en bra möjlighet att förmedla deras mål till de underordnade enheterna i organisationen samt medför ett tillfälle att byta idéer och förslag med varandra (Lagerstedt & Tjerneld, 1991). 10

Kapitel 3 - Teoretisk referensram 3.3.2 Kritik mot budgetering Det finns nackdelar med att använda sig av en budget som styrmedel i en verksamhet. En nackdel kan vara att det anses arbetsamt och tidskrävande att utforma en budget och på så sätt vara resurskrävande. Användandet av en budget kan också leda till anslagstänkande, det vill säga att enheten känner sig tvingad att förbruka sitt anslag under innevarande år för att inte anslaget skall bli mindre nästa år. En annan nackdel är att de prognoser som görs vid framtidsplaneringen kan slå helt fel och vara riskabla för en verksamhet. De gånger prognoserna överensstämmer med verkligt utfall innebär det ett onödigt arbete, eftersom kunskap redan fanns om utfallet. (Wallander, 1999) 3.4 Budgetprocessen Som tidigare nämnts tar det tid att upprätta en budget och det är många personer som är inblandade i arbetet. En budgetprocess kan definieras som de aktiviteter som genomförs av organisationens olika medarbetare, med syfte att leda fram till en budget samt använda och följa upp denna. Principiellt talas det om tre olika kategorier av medverkande i budgeteringen. Organisationsledningen, som tar ansvar för att budgetarbetet initieras och fattar budgetbeslut. Budgetchefer och personal med speciell uppgift att samordna och administrera budgetarbetet. Budgeterare och personal som har direkt ansvar för en del verksamhet och för att ställa upp och genomföra budgetarbetet för denna verksamhet. (Andersson, 1995) Budgetprocessen delas upp i olika faser, budgetuppställandet, budgetgenomförandet och budgetuppföljningen. I budgetuppställandefasen genomförs planeringsaktiviteter, budgetförutsättningar anges för den kommande budgetperioden och dessa förutsättningar ligger sedan till grund för budgetframtagandet. Uppställandefasen omfattar således de aktiviteter som genomförs för att upprätta en budget. I budgetuppföljningsfasen kontrolleras det budgeterade mot verksamhetens verkliga utfall. Detta kan ske under och efter budgetperioden och ger erfarenheter vilka kan ligga till grund för den fortsatta styrningen av verksamheten. (Andersson, 1995) 3.4.1 Budgetuppställande Budgetprocessen kan principiellt byggas upp enligt två olika modeller. Dessa är buildup budget och break-down budget. Modellerna tar sikte på hur budgetarbetet styrs och samordnas på olika nivåer i organisationen. (Broman, 1986) Tillämpningen av modellerna skiljer sig inte mellan företag och kommunal verksamhet. En build-up budget, se figur 3.5, arbetas fram från enhetsnivå och sammanställs och samordnas sedan på högre nivåer. En renodlad budgetprocess, enligt build-up modellen, innebär att varje enhet arbetar fram ett budgetförslag för sitt ansvarsområde. Dessa förslag sammanställs, prioriteras och samordnas sedan på högre nivåer. (Broman, 1986) 11

Kapitel 3 - Teoretisk referensram Förutsättningar Sammanställning Budget Ekonomiskt ansvarig Ledning Budgetchef Anvisningar Budgetuppställande Delbudgetförslag Figur 3.5 Build-up budget (efter Bergstrand & Olve, 1996, s 64) Fördelarna med denna metod är att organisationen blir lönsamhetsmedvetna, idérika och att organisationens medlemmar blir mer delaktiga i budgetarbetet. Det som inte är positivt med denna metod är att det krävs en mycket tydlig organisation med klara gränser för ansvar och befogenheter samt att samarbetsförmågan måste vara stor. (Lagerstedt & Tjerneld, 1991) Break-down budget se figur 3.6, innebär att ledningen detaljerat anger direktiven för hur verksamheten skall bedrivas. Huvudmålen bryts ner till delmål för funktioner och underavdelningar. Därefter utarbetar respektive underenhet sina budgetförslag, så att direktivens krav tillmötesgås. (Broman, 1986) Ledning Budgetchef Ekonomiskt ansvarig Budgetuppställande Förslag Uppdelning Granskning Förslag Sammanställning Ändringsförslag Figur 3.6 Break-down budget (efter Bergstrand & Olve, 1996, s 64) Fördelarna med denna metod är att budgetarbetet går snabbare och det blir mindre administration. Nackdelarna är främst att delaktigheten och lönsamhetsansvar i organisationen blir mindre och att en budget också kan bli orealistisk. De underställdas ansvar kan även det bli mindre. (Lagerstedt & Tjerneld, 1991) Dessa två modeller får inte ses som två alternativ av vilka det gäller att välja någon av dem. Vid uppbyggnaden av budgetprocessen är det nödvändigt att försöka finna en lämplig kombination av de båda modellerna. (Broman, 1986) 12

Kapitel 3 - Teoretisk referensram 3.4.2 Budgetgenomförande och budgetuppföljning Den färdiga budgeten har en viktig roll som körplan under året. Men verkligheten kan förändras jämfört med vad som uppskattades vid budgeteringstillfället, och en budget kan då bli inaktuell redan under det pågående budgetåret. I många verksamheter görs därför nya bedömningar under året, det vill säga nya prognoser. Verksamheten följer då upp budgetprognosen och tar konkreta beslut utifrån prognosen under den tid som är kvar av året. (Bergstrand & Olve, 1996) Budgetuppföljning innebär att på olika sätt jämföra verkligheten med budget och sedan anpassar sitt fortsatta arbete därefter. Uppföljningen syftar till att stoppa en ogynnsam utveckling, bidra till ansvarskänslan och skapa ett underlag för nästa års planering av resurser och resultatkrav. Dock kan uppföljningen ha olika syften beroende på var i organisationen man befinner sig. För de styrande kan uppföljningen vara ett lärande för framtiden, men även avstämning för hur en verksamhet fortskridit. För de verksamhetsansvariga kan uppföljningen syfta till att korrigera och stoppa en ogynnsam utvecklig men även att lära av utfallet. (Sandberg & Sturesson, 1996) Ett grundläggande krav på budgetuppföljning är att ekonomiska rapporter lämnas i rätt tid, med rätt information och till rätt person för att kunna uppnå de styreffekter som eftersträvas. Rapporteringstillfällena skall fortlöpande ske då periodens händelser fortfarande är i färskt minne hos rapportmottagaren. Rapporterna kan ge oväntad och okänd information som snabbt kräver åtgärder. Uppföljningen måste även ske efter budgetperiodens slut för att kunna se om enheterna har uppnått de uppsatta målen. (Andersson, 1995) 3.4.3 Beteendeperspektivet i budgetprocessen Komplexiteten vid budgetering leder till ett rollspel, där aktörerna förenklar sina ställningstaganden. Det finns två dominerande karaktärsroller i budgetarbetet; förkämpar och väktare. Förkämparna tar fasta på olika behov och argumenterar för olika typer av satsningar. Väktare tar däremot ekonomin som utgångspunkt och försöker hålla tillbaka satsningar. Förkämpar pekar alltså på områden som behöver åtgärdas, medan väktarna arbetar för en allmän sparsamhet och håller tillbaka resurser för satsningar. Organisatoriskt är väktarna oftast centralt placerade medan förkämparna har mer direkt anknytning till den egentliga verksamheten. (Leijon, Lundin & Persson, 1984) Budgetprocessen förutsätter att rollerna är någorlunda jämnstarka. Väktaren får inte ha ett för stort övertag då detta leder till en låg utvecklingstakt. Inte heller får förkämparna ha ett för stort övertag då detta kan leda till en expansion som kan vara mycket påfrestande för organisationens ekonomi. (Brorström, Haglund & Solli, 1999) Karaktärsrollerna är inte nödvändigtvis förknippade med en person utan är istället en funktion av situationen. En person kan spela båda rollerna. Exempelvis en förvaltningschef, som för att kunna fullgöra sitt verksamhetsansvar uppträder som förkämpe i förhållande till den centrala organisationen i kommunen, i syfte att värna om den egna förvaltningen. Men är väktare i förhållande till grupper inom den egna förvaltningen för att försäkra sig om att de tilldelade resurserna räcker för hela verksamhetsperioden. (Leijon, Lundin & Persson, 1984) 13

Kapitel 3 - Teoretisk referensram 3.5 Budgetprocessen i kommunal verksamhet Förslag till budget skall upprättas av kommunstyrelsen före oktober månads utgång. Styrelsen bestämmer när övriga nämnder senast skall lämna in sina särskilda budgetförslag till styrelsen. En budget skall sedan fastställas av kommunfullmäktige före november månads utgång. (Paulsson, Riberdahl & Westerling, 1997) En normal budgetprocess finns åskådliggjord i figur 3.7. Budgetprocessen startar oftast med att kommunstyrelsen, eller dess arbetsutskott, fastställer anvisningar (1) för upprättandet av en budget för kommande år. Anvisningarna har flera olika syften, bland annat att skapa gemensamma planeringsförutsättningar. Med detta menas att ange befintliga förhållanden, prognoser och riktlinjer för att samordna och göra budgetmaterialet jämförbart. Vid tillämpning av rambudgetteknik anges också vilka resurser som finns tillgängliga för respektive förvaltning. Facknämndens roll (2) i inledningsskedet är att komplettera anvisningarna genom att fatta beslut om mer detaljerade riktlinjer om det anses nödvändigt. Exempel på facknämnder är skolstyrelse och socialnämnd. Fackförvaltningen skall sedan upprätta ett budgetförslag (3), som skall innehålla de kalkyler som beräknats utifrån de planer och idéer som förvaltningen har och som finns angivna i anvisningarna. En fackförvaltning kan vara en skola som ligger under skolstyrelsen. Facknämnderna fattar beslut om sitt förslag till budget före sommaren (4). De skall här prioritera mellan de olika förslagen för att sedan utse det mest lämpliga för de anvisningar de fått från kommunstyrelsen. 7 6 1 2 4 5 Kommunfullmäktige Kommunstyrelse Budgetberedning Facknämnd Fackförvaltning 3 J F M A M J J A S O N D Månad Figur 3.7 Budgetprocedur i översikt (Brorström, Haglund & Solli, 1999, s 195) Under sommaren sammanställer ekonomiavdelningen budgetförslaget, vilket oftast är ett omfattande förslag. De granskar om nämnderna har följt direktiven och anvisningarna samt om det finns brister i respektive budget. Under hösten börjar den egentliga budgetberedningen (5). Med budgetberedningen menas den grupp av politiker som har ansvaret för att sammanställa budget materialet och ta fram ett förslag till kommunstyrelsen. Samt avses själva processen där förvaltningarna och facknämnderna försvarar sina budgetförslag i den granskning budgetberedningen och ekonomikontoret gör. 14

Kapitel 3 - Teoretisk referensram Kommunstyrelsen fattar sedan beslut om budget i oktober (6). Kommunstyrelsens beslut innebär att ett förslag lämnas till kommunfullmäktige. Före november månads utgång skall kommunfullmäktige normalt fatta beslut om budget för kommande år (7). (Brorström, Haglund & Solli, 1999) Budgetprocessen i kommunerna har tidigare haft starka inslag av build-up modellen. Kommunledningen har inte varit delaktig i inledningsskedet av budgetarbetet utan förvaltningarna har själva utarbetat sina respektive budgetförslag. Detta ledde ofta till att deras förslag översteg de resurser som stod till förfogande, vilket gjorde att de tvingades revidera förslagen under stark tidspress vilket i sin tur medförde att det slutgiltiga förslaget inte blev ändamålsenligt. (Broman, 1986) Under senare tid har kommunerna allt mer tillämpat break-down karaktären. I budgetarbetets inledande fas har ekonomiska ramar satts upp av kommunledningen för drift och investeringar, så att de ligger inom gränserna för kommunens totala resurser. Således har en övergång gjorts från behovsstyrning till resursstyrning. (Sandberg & Sturesson, 1996) 15

Kapitel 4 - Empiri 4. EMPIRI Detta kapitel börjar med att kortfattat beskriva Jokkmokks kommun och hur dess organisation är uppbyggd. Sedan presenteras det material som framkommit vid intervjuerna som är gjorda med fyra anställda inom kommunen. Varje intervju inleds med en kortare presentation av de anställda och dess verksamhet. Därpå följer en längre redogörelse för styrningen i verksamheten och intervjuerna avslutas med att beskriva hur budgeten och budgetprocessen i de olika enheterna ser ut. 4.1 Presentation av Jokkmokks kommun Jokkmokks kommun är en glesbygdskommun belägen i Norrbottens län. Den är till ytan Sveriges näst största kommun och har cirka 5700 invånare, varav 3200 bor i centralorten Jokkmokk. (Statistiska Centralbyrån, 2003) Kommunen är den största arbetsgivaren i Jokkmokk och har cirka 450 årsanställda. Jokkmokks kommun är en koncern som består av AB Jokkmokkshus, Jokkmokks Värmeverk AB, Industristiftelsen och Turism i Jokkmokk AB, samtliga ägs till 100 % av kommunen. För året 2002 visade Jokkmokks kommun ett positivt resultat och de klarade då balanskravet enligt kommunallagen. (Jokkmokk kommuns Årsredovisning, 2002) Jokkmokks kommun består av förvaltningarna; socialnämnd, skolstyrelse, samhällsbyggarnämnd och kultur- och fritidsnämnd. Skolstyrelsen innefattar alla verksamheter från och med förskola upp till gymnasieskola. Hit räknas även sameskola, kulturskola och särskola. Utbildningsverksamheten, som ligger under skolstyrelsen, är uppdelad i skolchef, pedagogisk utvecklare samt fyra rektorsområden. (Välkommen till Jokkmokk.se) 4.2 Intervju med ekonomichef Anders Nygårds Anders Nygårds är ekonomichef i Jokkmokks kommun och har haft denna befattning i åtta år. Han är 38 år och är utbildad civilekonom vid Uppsala universitet och har tidigare arbetat som ekonom vid SJ. 4.2.1 Styrningen inom verksamheten Anders Nygårds anser att kommunen är ramstyrd men även målstyrd. Inom kommunen är det en ganska lös styrning eftersom kommunstyrelsen inte har till uppgift att styra vad de gör i de olika nämnderna, utan de skall fördela resurser och sedan är det upp till var nämnd att förvalta dessa medel på bästa sätt. Varje nämnd har speciallagstiftning och mål som de skall uppnå. Exempelvis skolan som måste följa skollagen. På så sätt är det en ganska löst styrd förvaltning med en kombination av ram- och målstyrning. Ett syfte med budgeten, enligt Nygårds, är att visa vad de olika nämnderna får för medel tilldelade under budgetåret. Nygårds menar att budgeten skall fungera som ett verktyg att fördela resurser mellan de olika delarna i verksamheten. Ett annat syfte är att prognostisera intäkter och kostnader för kommande år. 16

Kapitel 4 - Empiri Efter att balanskravet infördes i kommunerna år 2000 anser Anders Nygårds att det har blivit enklare att arbeta med ekonomiska mål inom kommunen. Eftersom det på 1990- talet inte fanns något balanskrav kunde de göra av med mer pengar än vad som var budgeterat. Då prioriterades kvalitetsmålen högre än de ekonomiska målen. Idag kan ekonomichefen hänvisa till ett lagrum där det framgår att kommunens ekonomi måste vara i balans, det vill säga intäkterna skall vara större än kostnaderna. Nygårds upplever det som ett bra stöd att kunna hänvisa till gällande lagstiftning för att erhålla högre acceptans hos berörda parter. Nygårds tycker att balanskravet är för lågt ställt eftersom ett plusresultat på en krona inte är tillräckligt bra, då ett bättre resultat måste uppvisas för att kunna finansiera exempelvis investeringar. 4.2.2 Budget och budgetprocessen En build-up budget är att föredra enligt Nygårds men det skulle vara alltför resurs- och tidskrävande i en stor verksamhet som Jokkmokks kommun. Idag utgår kommunen från tidigare års budget och gör förändringar utifrån den. Möjligen skulle kommunen kunna hamna i en situation där det krävs en nollbasbudget, och där budgetarbetet börjar från nolläge för att eventuellt komma tillrätta med inbyggda fel från föregående år. Men även nollbasbudgetering är resurskrävande. I kommunen är det idag en form av breakdown budget. Nygårds tycker inte att han kan påverka budgeten direkt utan det är upp till politiker att fördela de resurser som finns tillgängliga. Indirekt påverkar Nygårds budgeten i stor utsträckning, eftersom stora delar av budgetunderlaget bygger på hans prognoser. Anders Nygårds uppskattar att budgetfrågor upptar en tredjedel av hans totala arbetstid. Nygårds anser att hans roll i budgetarbetet är att vara en slags försiktighetsgeneral med avsikt att inte använda för mycket pengar till satsningar. Han kan följaktligen sägas vara en väktare. Naturligtvis vill han använda pengarna så effektivt som möjligt. Exempelvis är det bra om han kan göra rationaliseringsvinster utan att verksamheten försämras nämnvärt. Enligt Anders Nygårds börjar kommunens budgetprocess med att ekonomerna jobbar fram ett underlag till kommunstyrelsen. Underlaget grundar sig på kommunförbundets prognoser och statistik om bland annat invånarantal, arbetslöshetstal, bedömningar om skatteunderlaget och dess utveckling samt inflation och löneökningar med mera. Även egna bedömningar görs om invånarantalet, då detta ligger till grund för statsbidrag och skatteintäkter. Nygårds sammanställer sedan alla objektiva kostnader och intäkter för kommunen, vilket då blir underlaget för den fortsatta budgetprocessen. Nästa steg i processen blir ett möte med politikerna där de diskuterar underlaget för budgeten. Efter detta har genomarbetats överlämnas det till politikerna och det är upp till dem att göra omprioriteringar och se om de vill fördela pengarna på annat sätt. Om de vill ge mer pengar till någon nämnd eller styrelse måste de ta pengar från någon annan del av verksamheten, eftersom den kommunala ekonomin i detta skede är i balans. Kommunstyrelsen lägger upp de ekonomiska ramarna som skall fördelas ut till de olika förvaltningarna och i samband med tilldelningen ges ett budgetdirektiv till respektive förvaltning. 17

Kapitel 4 - Empiri Förvaltningarna börjar sedan budgetarbetet på en väldigt detaljerad nivå. Deras budgetförslag skall sedan lämnas till ekonomiavdelningen, som sammanställer materialet. Detta lämnas sedan till budgetberedningen som består av kommunstyrelsens arbetsutskott. Budgetberedningen behandlar budgetförslagen mer ingående och där kan förvaltningarna lämna eventuella konsekvensbeskrivningar där de förklarar att de behöver mer pengar för att klara de mål som finns uppställda för verksamheten. Respektive nämnd får här även försvara den budget de har ställt upp. Om budgetberedningen i detta skede kommer fram till ett förslag om totala budgeten där kostnaderna överstiger intäkterna får ekonomiavdelningen sammanställa ett sparbeting som är proportionellt för samtliga styrelser och nämnder. När budgetberedningen är färdig med detta arbete skickas det vidare till kommunstyrelsen som tar beslut om vilket förslag som skall lämnas till kommunfullmäktige. Kommunfullmäktige fattar det slutliga beslutet om budget för nästkommande år, senast i slutet av november. Uppföljningen av budgeten sker med hjälp av en officiell kvartalsrapport från respektive förvaltning. Det finns dock undantag för de enheter eller avdelningar som historiskt sett har haft problem att hålla budget. Där har de månadsuppföljning till kommunstyrelsen över hur enheten eller avdelningen ligger till gentemot det budgeterade. Det görs även ett halvårsbokslut för de två första kvartalen, där en formell resultat- och balansräkning upprättas, dock inte med en lika utförlig och noggrann not apparat som vid årsbokslutet. Enligt Anders Nygårds beror en del av avvikelserna mellan budgeterat och verkligt utfall på budgetprocessen, bland annat därför att det är svårt att förutse vad som händer inom verksamheten det närmaste året. De prognoser som görs bygger på kvalificerade gissningar, vilket inte alltid överensstämmer med verkligheten. Han menar vidare att budget inte är det mest optimala styrinstrumentet men det är det kommunen använder sig av. Budgetprocessen kan självklart förbättras enligt Nygårds eftersom det förekommer avvikelser. Han har inte någon idé till hur processen skulle kunna förbättras i dagsläget. 4.3 Intervju med skolchef Sture Bryggman Sture Bryggman är skolchef i Jokkmokks kommun och har haft denna befattning i åtta år. Han är 52 år och är utbildad ämneslärare. Bryggman har fyra rektorsområden under sig, och sammanlagt är de ungefär 150 anställda inom förvaltningen. Omsättningen för skolverksamheten är ungefär 96 miljoner kronor och är kommunens största verksamhet. 4.3.1 Styrningen inom verksamheten Skolverksamheten använder sig av mål- och ramstyrning då Bryggman får en ram tilldelad som han sedan fördelar ut till de fyra rektorsområdena. Problem som kan uppstå är att de verksamhetsmål som skall uppfyllas enligt lag, kommer i konflikt med de ekonomiska målen som är uppsatta. I dessa fall sätts verksamhetsmålen i främsta rummet eftersom dessa är lagstadgade, varvid besparingar får göras inom andra områden för att klara de ekonomiska målen. Ekonomimålen kan aldrig vara överordnade verksamhetsmålen enligt Sture Bryggman. 18