Mot nationella strategier i användandet av olja och gas för social fred Bagdad 2,3 & 4 december 2013

Mot nationella strategier i användandet av olja och gas för social fred Bagdad 2,3 & 4 december 2013 Konferensrapport Sammanfattning Irak är rikt på resurser. Landet äger en av världens största oljereserver och marken berikas av tillräckliga mängder sötvatten för att möjliggöra inhemsk matproduktion. Mångfald är Iraks ryggrad. Förmågan att stå emot umbärandet har format livsvillkoren för många irakier. Konferensen Mot nationella strategier i användandet av olja och gas för social fred hölls den 2, 3 och 4 december 2013 i Bagdad. Då sammanträdde 25 framstående irakiska personligheter, åtta kvinnor och sjutton män. Akademiker från tre olika universitet i Bagdad, tjänstemän från planeringsdepartementet, representanter från civila samhället, experter inom oljesektorn, juridik och ekonomi deltog. Dessa personligheter kom från Basra, de västra provinserna, Bagdad och den kurdiska regionen. Konferensen är en del av ett projekt som syftar till att bidra till utvecklandet av nationella strategier och samarbete i olösta frågor av betydelse för den politiska processen. Det övergripande temat i konferensen var hur olja, människa och tillit kan förenas i nationella strategiska val som verkar för social fred. Tre analytiska premisser präglade genomförandet. 1) Ökat federalt samarbete står i direkt relation till statens kapacitet. Vid lågt samarbete är staten svag och vid utvecklat samarbete ökar samtidigt statens kapacitet. 2) Olje- och gasresurserna är ett naturkapital, vars värde står i relation till landets mänskliga resurser, d v s utbildningsnivån och graden av tillit som finns inom och mellan grupper i Irak. 3) Avsaknaden av en reglerad marknad fördjupar de sociala, ekonomiska och politiska klyftorna i landet och bäddar för penningens istället för lagens makt. I blandade grupper utvecklade deltagarna en nationell lägesbeskrivning av fem viktiga aktörer; Basra, de västra regionerna, Bagdad, Erbil och oljeindustrin. Denna beskrivning pekade på en låg grad av samarbete, ojämn utbyggd infrastruktur, stora sociala klyftor och omfattande korruption. En modell synliggjorde att samarbetet och kontakterna mellan oljebolagen och provinserna respektive regionen är ofta mer utvecklade även vad det interna samarbetet är. En annan paradox bestod i att även om oljan tillhör folket så kommer det inte folket till del på grund av avsaknad av en nationell politik. Utifrån dessa lägesbeskrivningar 1

diskuterade deltagarna vilka värderingar som ska styra skrivandet av kontrakt, utvinning av olja och fördelningsfrågor. Samtalet spände över juridiska, politiska, och ekonomiska fält. I konferensens tredje och sista dag presenterade deltagarna sju rekommendationer för en grupp framstående gäster från parlamentet och partiväsendet. Deklarationen lyfter fram behovet av ett helhetsgrepp, att inrikta oljeinkomsterna mot satsningar i utbildning. En annan rekommendation är att integrera energistrategin med landets tillväxtstrategi och att stifta en olje- och gaslag. Behovet av att utveckla den inhemska tillverkningsindustrin som idag utgör endast tre procent av BNP lyftes fram. Deltagarna presenterade arbetsprocessen och de teman som diskuterades. Ett tal av vice-premiärministern HE Dr Rosh Nury Shaways framfördes av hans representant Husan Akif. Alla irakiers ansträngningar att samarbeta utgör motorn i den sociala och ekonomiska tillväxten. En insikt som vunnits under denna konferens är att det verkliga värdet av Iraks stora oljereserver kan endast uppnås genom att samarbeta kring hanteringen av dessa resurser. Detta samarbete behöver präglas av tillit snarare än att fokusera på oljans värde i sig. Utan tillit blir människan fattig och nedtryckt. Ett nationellt samarbete i oljefrågan har potentialen att frigöra mänskliga resurser och tilliten i samhället som HE Dr Rosh Nury Shaways berör i sitt anförande. Han nämner i sitt tal behovet av strategier och lagar för att omvandla Iraks stora beroende av oljeinkomster till en mer diversifierad ekonomi i enlighet med principen om decentralisering. Dessa mänskliga tillgångar har till skillnad från materiella resurser den egenskapen att om de delas med andra ökar istället för minskar värdet av dem. Konferensen har haft stöd av vice-premiärministern för tillväxtfrågor, HE Dr Rosh Nury Shaways samt premiärministerns rådgivare i försoningsfrågor, Dr Amer al-khuzai. Jag vill å Folke Bernadotteakademins och den irakisk-svenska planeringsgruppens vägnar tacka för deras förtroende. Stockholm den 13 januari 2014 Joel Ahlberg Projektledare Folke Bernadotteakademin 2

Mot nationella strategier i användandet av olja och gas för social fred Bagdad, Hotel Rasheed, 2, 3 & 4 december 2013 Deklaration 1. Revidering av andra paragrafen i artikel (112) i konstitutionen enligt följande: (bildandet av ett federalt råd som består av experter som samråder med de oljeproducerande regionerna och provinserna i fråga om oljepolitiken. Detta råd styr oljefrågorna enligt kompetens och expertis.) 2. Att nationella oljeinkomsterna inriktas mot humanutveckling för att nå kontinuerlig utveckling som återskapar tillit mellan medborgaren och staten samt förstärker medborgarskapets värderingar. 3. Tillämpandet av en energistrategi som ingår i de nationella tillväxtsplanerna. 4. Stödja sig på principen om diversifierad ekonomisk tillväxt för att förädla naturresurserna enligt internationell standard. 5. Stödja sig på rättstatstyrning i hanteringen och investering i naturresurser i enlighet med principerna om transparens och omutlighet. 6. Att parlamentet stiftar en lag om bildandet av ett nationellt oljebolag som förstärker den nationella ansträngningen i utvecklandet av oljefält. 7. Påskyndandet av en olje-och gaslag som reviderar existerande rubbningar som finns i den och som garanterar att man håller dessa rubbningar på avstånd. En invändning av en representant från Kurdiska regionen har dokumenterats vad gäller spelet med den irakiska konstitutionen som syftar till att cementera den misslyckande centralism i styrandet av staten, främst vad gäller olja och gas. 3

1. Inledning Den 2,3 & 4 december genomfördes konferensen Mot nationella strategier i användandet av olja och gas för social fred i Bagdad. Följande rapport beskriver bakgrunden till projektet, det analytiska ramverket, deltagare och gäster, syfte och metod, översikt av arbetsprocessen och teman som diskuterades. 2. Bakgrund Folke Bernadotteakademin är en svensk myndighet som arbetar med att stärka det svenska och internationella samarbetet i konflikthantering. Åren 2008-10 stödde organisationen den irakiska försoningsprocessen och nationella dialogen i den så kallade Sandöprocessen. Folke Bernadotteakademin har på inbjudan av vice premiärminister HE Dr Rosh Nury Shaways arbetat med konflikthantering i januari 2012 med anledning av den dåvarande parlamentariska krisen. Det aktuella projektet handlar om att tillsammans med irakiska partners stödja utformandet av nationella politiska strategier inom några valda områden av avgörande betydelse för Irak. Projektet presenterades för de politiska blocken i Bagdad, Erbil och Suleimaniya. I dessa möten identifierades olje- och gasfrågan som en fråga av avgörande nationell betydelse. I det konkreta utförandet har projektet fått stöd av HE vice-premiärminister Dr Rosh Nury Shaways och premiärministerns rådgivare Dr Amer al-khuzai. Den 23-24 september 2013 sammanträdde en blandad irakisk-svensk grupp för att planera den första konferensen. I mötet deltog Nesreen Barwari, Dr Batool al-mussawi, Dr Wathiq al- Hashemy, Waleed al-umeiri, Dr Iman al-barazanji, Mohammed Hammodi, Ameer abd al- Jabbar al-sa idi, Nu man al-koud med en svensk grupp. Vi skapade en struktur och grundläggande analys för hur man skulle kunna arbeta med oljefrågan för social fred. Gruppen formulerade en inbjudan och utarbetade också en deltagarlista att bjuda in till konferensen. Folke Bernadotteakademin vill tacka för det goda samarbetet. 3. Analytiskt ramverk Planering och genomförande av konferensen vilade på tre grundläggande utgångspunkter. För det första präglas Irak av ett gap mellan det faktum att Iraks naturresurser är gemensamt ägda och att det inte finns gemensamma politiska processer för att förvalta dessa resurser. Det innebär att naturresurserna inte kommer folket till del vilket fördjupar redan existerande sociala klyftor. Av den anledningen behövs nationella processer och strategier för att minska gapet mellan mål och process och därmed bidra till social fred. I konferensen användes en teoretisk modell som visar att ökat politiskt samarbete samtidigt ökar statens kapacitet att kunna verka för social och ekonomisk utveckling. En annan premiss är att utveckling är en holistisk process som integrerar humankapital (utbildningsnivån) och socialt kapital (tillit inom och mellan grupper) med landets naturtillgångar. Dessa olika sorters kapital behöver samverka för att landet skall utvecklas. 4

Den tredje utgångspunkten är att en fungerande marknad präglas av tre faktorer: ett allmänt accepterat regelverk, politisk stabilitet och en hög grad av tillit. Dessa reglerande faktorer finns dessvärre inte i nuläget. Det medför att Irak försätts i en mycket utsatt position på en global marknad. Oljeindustrin och vinstintresset blir en del av den interna politiska konflikten. Ovan nämnda utgångspunkter visar att oljefrågan är djupt kopplat till social fred. Avsaknaden av ett federalt samarbete söndrar staten och splittrande krafter tar landet isär. I avsaknad av ett holistiskt synsätt på oljan, medborgaren och tillit blir medborgarna vinnare eller förlorare och spär därmed på den sociala oron. I avsaknad av en reglerad marknad fördjupas de sociala, ekonomiska och politiska klyftorna i landet och bäddar för penningens makt istället för lagens makt. 4. Syfte och metod Konferensens syftade till att bidra till utveckling av nationella strategier för olja och gas som främjar social fred. Den skulle arbeta mot detta mål genom att synliggöra hur oljefrågan och social fred är sammanflätade. För att möjliggöra en demokratisk dialog och för att möte komplexiteten i frågan ville den arbeta med ett brett spektrum av irakiska kompetenser och erfarenheter. 5. Deltagare och gäster I mötet deltog experter inom oljeområdet, akademiker med ekonomisk, juridisk och socialvetenskaplig kompetens från tre olika universitet i Bagdad samt representanter från det civila samhället och det federala respektive regionala planeringsministeriet. Deltagarna kom från Basra, de västra områdena och Bagdad. Endast en av 25 deltagare kom från den kurdiska regionen. En anledning var att det pågick en stor internationell oljekonferens samma datum i Erbil. Ett annat skäl är kända logistiska utmaningar att genomföra konferensen för tillresande utifrån. Resultaten, arbetsprocessen och de teoretiska modellerna presenterades tredje dagen för en grupp inflytelserika irakiska personligheter från viktiga politiska organ i Irak. Bland dessa återfanns Amer al-khuzai som är rådgivare till premiärministern, Husan Akif som är ledamot i det Irakiska kommunistiska partiets styrelse och som representerade vice-premiärministern. Från parlamentet deltog ordföranden i Waqf utskottet och tillika ledamot i Dawapartiets styrelse Ali Allak. Ordföranden i utskottet för Mänskliga Rättigheter, tillika vice ordförande för Islamska partiet, Dr Saleem al-jburi deltog. En annan prominent gäst var talespersonen för högsta Islamska rådet, Sheikh Hamed al-mu ala och Abd al-kareem al-naqeeb som är affärsman och ledamot i styrelsen i Högsta Islamska Rådet. Sadristerna representerades av Fawzi Akram. Dag 1 6. Översikt av arbetsprocessen Efter inledande presentationer började deltagarna gruppvis diskutera och ringa in tre olika problemområden. Första gruppen diskuterade vilka hinder som står i vägen för att olja används för social fred. Andra gruppen diskuterade goda exempel på gott samarbete inom det 5

federala systemet och de juridiska perspektiven. Tredje gruppen diskuterade exempel på kontraktstvister. Dag 2 Andra dagen inleddes med en presentation och diskussion av ovan nämnda teoretiska modeller som beskrivs i tredje avsnittet. Efter denna introduktion inleddes ett praktiskt arbete för att utveckla modeller av verkligheten hos fem utvalda aktörer, Basra, västra områdena, Bagdad, Erbil och oljeindustrin. Fokus låg på att visualisera Irak utifrån fakta och deltagarnas kunskaper. Modellen förutsätter samarbete i utplacerandet av 16 olika symboliska pjäser som representerade olika kategorier. Exempel på sådana kategorier var oljefyndigheter, juridisk infrastruktur, fattigdom och rikedom, utbildningsnivå, anti-korruptionsinstrument, broar, murar etc. Varje grupp utsåg därefter en person som kortfattad redogjorde vad de kommit fram till. Modellen var utvecklad av konstnären Andrea Hvistendahl. Nästa steg i processen var att utifrån den beskrivning av verkligheten som låg framför dem beskriva vilka värderingar som ska styra skrivning av oljekontrakt, utvinning och fördelning av oljan. Utifrån dessa diskussioner utvecklade deltagarna sju rekommendationer för vad man ansåg vara vägen mot att använda oljan för att bygga samhällsfred. Tredje dagen: Under den tredje och avslutande dagen genomfördes en presentation av arbetsprocessen i sju olika stationer som innehöll olika perspektiv som kommit upp under konferensen. I varje station fanns det deltagare som kunde beskriva arbetet och svara på frågor. Vandringen längs stationerna var konstruerade som en labyrint. Syftet var att gestalta Iraks samtida utmaningar och nationens stora outnyttjade resurser. Den avslutades med en cirkelformad sittning i mitten av det stora konferensrummet. Husan Akif talade för vicepremiärministerns räkning där han tackade för FBA:s stöd och uttryckte vice premiärministerns syn på vissa frågor under konferensen. Därefter skapade gäster och deltagare en modell av Irak på samma sätt som tidigare i arbetsprocessen fast nu i förstorad skala. Under skapandet av modellen fick samtliga närvarande parlamentariker och flera andra gäster framhålla ett område där de önskar större samarbete. Ali Allak uttryckte exempelvis att det behövs mer samarbete kring säkerheten i Bagdad. Vice premiärministerns representant Husan Akif uttryckte hopp om en mer harmonisk stat och regering och menade att man för detta behövde ett tätare samarbete i Bagdad. Andra uttryckte att förståelsen och samarbetet mellan de västra områdena och Bagdad behöver förbättras, att ett samarbete i Kirkukfrågan samt inom den federala strukturen bör utvecklas. 7. Teman som diskuterades I följande avsnitt sammanfattas några av de teman som diskuterades i konferensen. 6

Det juridiska perspektivet: Ett viktigt tema som återkom under konferensen var den juridiska otydlighet som finns i konstitutionen vad gäller bestämmanderätt över oljan. Å ena sidan anger artikel 111 att oljeoch gastillgångarna tillhör folket. Enligt ett synsätt har den artikeln till följd att yttersta beslutanderätten över naturresurserna tillfaller det federala parlamentet som är det irakiska folkets representanter. För närvarande finns det inte konsensus i den frågan eftersom oljan inte entydigt är en federal angelägenhet enligt artikel 110. En annan otydlighet enligt flera deltagare är artikel 112. Den stipulerar samarbete mellan den federala regeringen, regionala regering och oljeproducerande provinser var gäller hantering av befintliga oljefält. Enligt ett synsätt blir det därmed en tolkningsfråga vad gäller icke exploaterade oljefält. Flera röster i konferensen talade om behovet att uppgradera oljan till en nationell strategisk vara (strategic commodity). Motivet enligt det resonemanget är att oljan är av en avgörande betydelse för nationen samt att det är federala staten som har ansvaret för att fördela intäkterna från oljan som utgör omkring 93 procent av den nationella budgeten. Det konstaterades att det är svårt i nuläget eftersom existerande lagar är öppna för tolkning. Det kommersiella och ekonomiska perspektivet: Ett annat tema som diskuterades var de kommersiella villkoren som omgärdar oljeproduktionen. Transparens, omutlighet, mänsklig utveckling i enlighet med internationell standard var återkommande nyckelord som man ansåg skulle styra skrivning av kontrakt och utvinning av olja. Det påtalades vikten av att anställa och utveckla irakisk arbetskraft. Oljan betraktas inte som en nationell strategisk vara. Det finns ingen gemensam nationell politik och de kommersiella villkoren ser olika ut. Kurdiska regionen har en typ av kontrakt och resten av Irak har en annan typ. Det sades att båda dessa kontrakt inte formellt har godkänts i det federala parlamentet fast av olika skäl. Det anfördes i konferensen att kurdiska ledare anger artikel 115 som stipulerar att alla befogenheter som inte uttryckligen är federala (110) tillhör regionen och provinserna. Avsaknaden av en nationell olje-och gaslag medför att det federala parlamentet inte kan ratificera oljekontrakt. Upplevda brister i öppenhet och transparens i hanteringen av oljekontrakt på både den federala nivån och regionala nivån fördes fram. Till exempel anfördes det att flera av oljebolagen som har kontrakt med federala regeringen inte har årsbokslut. Ett annat exempel på brist i transparens som nämndes är att priset på den olja som den kurdiska regionen exporterar inte är offentlig, liksom kostnader för utvinning. Då den tidigare regimen föll 2003 var landet försvagat efter ett årtionde av hårda ekonomiska sanktioner. Landet var inte redo att stå mot den våg av ekonomiska globaliseringseffekter som översköljde landet. Det fanns inte ekonomisk reglering vad gäller import av varor och den inhemska irakiska tillverkningsindustrin kunde inte konkurrera med turkiska, iranska och kinesiska tillverkare. Det fanns efter att landet i princip har varit stängt för omvärlden en uppdämd vilja att nå en högre konsumtionsnivå som oljeexporten kunde finansiera. Till följd härav har en konsumentekonomi skapats. Endast tre procent av BNP kommer från inhemsk produktion i dagsläget. Under 1960 talet tillverkades omkring 67 procent av BNP i landet. 7

Oljeintäkter används för att bekosta en kostsam importerad konsumtion som dessutom är förbehållet en elit i landet. Vanliga irakiska bönder kan inte marknadsföra sin lokala produktion i konkurrens med billigare importerade varor. Det är en paradoxal situation eftersom varje irakisk medborgare har rätt till ransonerade kuponger. Detta system är dyrt att administrera. Det kostar enligt en expert i konferensen sex dollar att ransonera varor för en dollar. Slöseriet blir ännu större om man betänker att detta system dessutom bekostar varor som är producerade utomlands då pengarna kan användas för att utveckla inhemsk jordbruksutveckling. Förekomsten av en globaliserad ekonomi sätter sina spår i den inhemska irakiska konflikten. Till exempel valde det amerikanska bolaget ExxonMobil som var aktiv i södra Irak att skriva kontrakt med den kurdiska regionen. Denna handling medförde att bolaget utestängdes i maj 2013 från att lägga bud på oljeutvinning i södra Irak. Samhällsbeskrivningen i modellbygget: Deltagarna menade att modellerna synliggjorde enorma resurser men samtidigt fattigdom, sociala klyftor, ojämn utbyggnad av infrastruktur, sovande och ibland frånvarande lag, statens dövhet gentemot de behov och viljor som uttrycks i samhället och en omfattande korruption. Vissa deltagare pekade på kraftiga barriärer mellan den kurdiska regionen och övriga Irak. Man pekade på att modellerna visade att det ofta finns tillit till lokala beslutsfattare men inte till de nationella. Terrorism har stort utrymme och finns på flera platser. Sekterism är ett framträdande och känsligt inslag i det irakiska samhället och särskilt inom politiken. Den kurdiska regionen skilde sig från andra områden i och med att det har bättre utbildning och infrastruktur samt mer utbyggd juridisk infrastruktur än i övriga delar av landet. I modellbygget ingick broar som en av 16 olika kategorier. Det är talande att en av modellerna visar att banden mellan oljebolagen och oljeproducerande provinser och regionen är starkare och mer utvecklade än banden inom landet. Det politiska perspektivet: Fokus på grupprättigheter inom den sekteristiska indelningen av den politiska makten var ett återkommande tema i konferensen. Det ansågs att dessa grupprättigheter är på bekostnad av individuella medborgerliga rättigheter. Det poängterades att oljefrågan måste få en politisk lösning och inte en sekteristisk överenskommelse. Folket måste stå i centrum för denna uppgörelse i vilken oljeinkomster hjälper till att höja utbildningsnivån, hälsonivån, och förbättra infrastrukturen och miljön. Tre olika utkast till en olje-och gaslag, en 2007 och två 2011 har utarbetats och har av olika skäl inte blivit antagna. Fördelningsfrågan uppgavs i konferensen vara en särskilt känslig punkt i relationerna inom det federala systemet. Som i många andra frågor finns det olika tolkningar om vilka principer ska gälla i fördelningsfrågan och bristande tillit om hur fördelning kan upprättas. En deltagare nämnde att ingen befolkningsräkning har gjorts sedan den tidigare regimen föll. Enligt den åsikten bör en befolkningsräkning vara del av en nationell oljepolitik. Nuvarande fördelning är baserat på uppskattningar. Statens kapacitet är för närvarande svag. Det är ett direkt resultat av att det politiska samarbetet är på låg nivå. Med ökat samarbete får staten ökad kapacitet att leverera tjänster 8

och att få genomslag för sin politik. För närvarande gör den låga nivån att Irak är utsatt för splittrande krafter. Det betonades även att ett federalt samarbete är djupt förankrat i konstitutionen och även uttryckligen nämns i andra paragrafen i artikel 112. I slutdeklaration nämns återbildandet av ett nationellt oljebolag som en viktig åtgärd. Förslaget finns även med utkastet av en olje-och gaslag. Syftet är att bolaget för det kommersiella ansvaret och att departementet får det politiska styrningsansvaret. Ett nationellt oljebolag existerande mellan 1966 och 1988 då dåvarande regim la ner verksamheten och återförde allt ansvar till departementet. Nationella strategiska perspektivet: Vice-premiärministerns tal tangerade flera av de insikter och ståndpunkter som kommit fram under konferensen. Talet poängterade vikten av samarbete för att lyckas använda landets resurser på ett sätt som minskar fattigdom och arbetslöshet. Behovet av att stifta lagar som specificerar hur administrationen av utvinning och fördelning av oljan ska ske underströks som en nödvändig förutsättning för att minska fattigdomen och underminera grogrunden för terrorism. Vad gäller den ekonomiska politiken menar vice-premiärministern att principen om decentralisering som valts i konstitutionen är mest ändamålsenligt för att utifrån lokala behov stimulera utveckling. Det finns för närvarande ingen koordinering i oljefrågan mellan centralregeringen och regionen enligt parlamentarikern Ali Allak. Han efterlyser ett konto för alla oljeinkomster, oavsett varifrån oljan utvinns och understryker även den federala regeringens ansvar, i samordning med regionerna och provinserna, för att administrera alla oljefält, nuvarande och framtida för att garantera en enhetlig oljepolitik. En oljelag är helt avgörande, enligt parlamentarikern Ali Allaq för att lösa nuvarande problem och för att bevara Iraks enhet och en rättvis fördelning av inkomsterna. Ett konkret förslag i konferensdeltagarnas slutdeklaration och i vice-premiärministerns tal är att integrera energistrategin med en tillväxtstrategi för Irak. Irak har som mål i sin energistrategi att öka oljeutvinning från dagens 2,9 miljoner fat till 6 miljoner fat olja per dag år 2017. Det nämndes i konferensen att detta mål är mycket ambitiöst satt och är inte helt utan risker. För att nå detta mål om 6 miljoner fat om tre år krävs enorma investeringar i produktionsanläggningar samt ekonomiska förpliktelser med de bolag som gör dessa investeringar. Samtidigt är det inte helt säkert att den internationella marknaden har motsvarande efterfråga på irakisk olja. 8. Avslut Irak är för närvarande världens tredje största oljeexportör. Landet producerar dagligen 2,9 miljoner fat olja. Omkring 93 procent av budgeten 2014 beräknas komma från oljeinkomsterna. Marknaden är till stor grad oreglerad eftersom ingen lag har kommit till på tio år. Initiativet om att bidra till utvecklandet av nationella strategier har välkomnats av många parter. Metoden har varit att engagera ett brett spektrum av irakiska kompetenser i en diskussion om hur de upplever behoven, hindren liksom möjligheterna med en nationell strategi. 9